Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 219/2023 de 19 de diciembre de 2023

Cuestión

Resolución de contrato suscrito por la Universidad de Zaragoza, de ?Suministro de la licencia de uso de la plataforma de voto electrónico para poder

organizar procesos electorales en la Universidad

Contestacion

Número Expediente: 209/2023

Administración Consultante: Universidad de Zaragoza

Materia: Contratos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 219 / 2023

Sr. D. Xavier DE PEDRO BONET,

Presidente

Sr. D. Gerardo GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

Sr. D. Jesús LACRUZ MANTECÓN

Sra. D.ª Virginia LAGUNA MARÍN-YASELI

Sra. D.ª Gloria MELENDO SEGURA

Sra. D.ª Cristina MORENO CASADO

Sr. D. Ignacio SALVO TAMBO

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 19 de diciembre de 2023,

emitió el siguiente dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Rector de la Universidad de Zaragoza, sobre la resolución del contrato de «suministro

de licencia de uso de la plataforma de voto electrónico para poder organizar los procesos

electorales en la Universidad de Zaragoza».

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha de 13 de noviembre de 2023 ha tenido entrada en el Registro del

Consejo consultivo de Aragón solicitud de Dictamen por parte del Rector de la Universidad de

Zaragoza, en relación con el expediente de resolución del contrato de «suministro de licencia

de uso de la plataforma de voto electrónico para poder organizar los procesos electorales en

la Universidad de Zaragoza».

Con la solicitud se ha adjuntado índice del expediente. El completo expediente

nº107/2022 remitido está formado por 99 documentos que se corresponden con las diferentes

fases del procedimiento contractual y su ejecución: solicitud de gasto y Anexos (doc. 1-9);

fase de tramitación del expediente y aprobación (doc. 10-20); fase de selección del contratista

(doc. 21-69); fase de adjudicación (doc. 70-75); fase de formalización (doc. 76.87); fase de

ejecución (doc. 88 a 99). En este último bloque se contienen los documentos que componen

el expediente de resolución por incumplimiento del contratista, sobre el cual versa la solicitud

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de informe del Rector de la Universidad. Pero en el análisis de la documentación, al no constar

relacionado en el índice, se detecta la falta de la propuesta de resolución del contrato, y siendo

ésta necesaria para la emisión del dictamen (como ya ha señalado este Consejo en anteriores

ocasiones, ej., dictamen 2/2022), se requiere telefónicamente por la Vicesecretaria del

Consejo al Servicio de patrimonio, compras y contratación de la Universidad, remitiéndose

por e-mail la documentación requerida con fecha 5 de diciembre de 2023, la cual queda

incorporada al expediente.

A continuación, haremos una exposición cronológica de los hechos que resulten de

interés para la emisión del presente dictamen.

Segundo.- El contrato en cuestión fue adjudicado por el Rector de la Universidad de

Zaragoza (en adelante UNIZAR) con fecha 24 de agosto de 2022 a la entidad ALISYS

DIGITAL SLU. El órgano de Contratación acordó la adjudicación del contrato, de acuerdo con

la propuesta efectuada por la Mesa de Contratación, a favor del licitador ALISYS DIGITAL

S.L. en las condiciones contenidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y en

el de prescripciones técnicas, los cuales integran el contrato y según la oferta presentada por

el mismo. En la licitación solo se había presentado otra empresa, que quedó excluida por

incumplimiento de prescripciones técnicas necesarias.

El documento de formalización fue suscrito entre las partes el 21 de septiembre de

2022. Figura en el mismo que la contratación tiene por objeto el suministro de Licencia de uso

de la plataforma de voto electrónico para poder organizar procesos electorales en la

Universidad de Zaragoza, incluyendo un curso de formación de uso. El precio que ha de

abonar la Universidad por todos los conceptos es de 74.052 euros IVA incluido, siendo el

importe sin IVA de 61.200 euros (20.400 euros el primer año y 13.600 para el resto de los

años del contrato).

Tercero.- El apartado D del PCAP relativo a la duración del contrato fija un plazo de

duración del contrato de 4 años desde la fecha que se haga constar en el documento de

formalización o desde ésta si es posterior. Además señala dentro de éste plazo total, un plazo

de entrega del uso de la plataforma de un máximo de tres meses. La reducción de este plazo

de entrega figuraba en el pliego como uno de los criterios de valoración objetivos. La empresa

adjudicataria redujo este plazo hasta el de un mes.

En el documento de formalización de 21 de septiembre de 2022, la cláusula 4ª refiere

el plazo de duración del contrato de los cuatro años, iniciándose dicho plazo el día siguiente

a la fecha de su formalización. Y la cláusula 5ª recoge que el plazo de entrega será de un

mes, según la oferta del contratista.

En el informe de 22 de mayo de 2023 del Vicegerente de Tecnologías de la

Información y comunicación de la Universidad se hace referencia a que en el contrato se fijó

como fecha de entrada en vigor del contrato el 1 de enero de 2023, por lo que el plazo de

entrega de un mes a que se había comprometido el contratista concluiría a primeros de

febrero; pero no figura en el documento de formalización analizado ninguna previsión en este

sentido. Por lo que, según el contrato, se ha de considerar como fecha de inicio el 22 de

septiembre de 2022 (día siguiente a la formalización).

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Cuarto.- Además, según consta en el PPT, en el primer trimestre desde la

formalización, se debe impartir un curso de formación para un mínimo de 10 personas con un

mínimo de 20 horas de formación, en el que se explicara el funcionamiento de la plataforma

de votación y la forma de configurarla.

Quinto.- Desde la formalización del contrato, según se relata en varios documentos

del expediente, la empresa ha trabajado para adaptar debidamente la plataforma y realizar

ajustes necesarios que requería para garantizar las necesidades de los procesos electorales

de la universidad. Constan incorporados al expediente correos e intercambios de

comunicación entre la empresa y UNIZAR desde noviembre de 2022 hasta mayo 2023

poniendo de manifiesto las diferentes dificultades que le han surgido a la empresa y sucesivas

adaptaciones y pruebas requeridas por la universidad, sin que haya sido posible durante dicho

tiempo el uso de la plataforma por falta de garantías suficientes en su implantación.

En esta situación, con fecha de 21 de abril de 2023 se emite por la Secretaria General

de la Universidad, como responsable de la gestión del contrato, un informe recogiendo las

consideraciones relativas al trabajo desarrollado por la entidad Alisys Digital SLU en ejecución

del contrato. En él se contienen las siguientes consideraciones:

«PRIMERA. Desde el 26 de enero de 2023 hasta la actualidad se han desarrollado varias

reuniones con Alisys Digital S.L.U. con el fin de preparar dos procesos electorales:

1) Votación telemática de representantes a la Comisión de Investigación.

2) Votación telemática de representantes en el Claustro Universitario.

SEGUNDA. En la preparación de los mencionados procesos han surgido múltiples problemas

que no se encuentran solucionados.

TERCERA. Desde Alisys Digital S.L.U. se continúa trabajando en la funcionalidad del entorno

para tenerlo disponible. Sin embargo, no ha ofrecido las herramientas necesarias para desarrollar un

proceso electoral que cumpla las garantías legales requeridas. En consecuencia, y por la finalización

del plazo establecido para ello, el 12 de abril de 2023, se han convocado las elecciones de

representantes PIF en la Comisión de Investigación mediante el procedimiento de urna y papeleta

tradicional.

CUARTA. Por otra parte, Alisys Digital S.L.U. no ha ofrecido aún un curso formativo de la

aplicación. En concreto, se infringe la siguiente matriz de cumplimiento de la Solución Técnica prevista

en el contrato en la cláusula 3.2.»

El informe concluye por tanto que a fecha de 21 de abril de 2023 el trabajo no es

satisfactorio.

Sexto.- Con fecha de 22 de mayo de 2023 el Vicegerente de Tecnologías de la

Información y comunicación de la Universidad emite un informe de análisis del proceso de

implantación de la plataforma de voto, concluyendo que la solución técnica y el servicio

comprometido no satisfacen los requerimientos que la universidad licitó. En dicho informe

relata los intentos de funcionamiento y acompaña comunicaciones intercambiadas con la

entidad de no ser posible una herramienta adecuada. Extraemos del mismo las siguientes

consideraciones (el subrayado es nuestro):

«SEGUNDA. Todo el proceso seguido desde la adjudicación del contrato hasta este momento,

demuestra que Alisys no contaba con una plataforma de voto electrónico, tal como se pedía en los pliegos

de contratación, en el momento de presentar su oferta.

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El compromiso de Alisys para tener operativa la plataforma de voto en un mes, suponía que la

plataforma estaba desarrollada a falta de los ajustes requeridos por cuestiones de imagen corporativa o

por la necesidad de adaptar el sistema de autenticación de votantes.

La solución ofrecida por Alisys está basada en Helios Voting. Helios Voting es una solución de voto

electrónico utilizado a nivel mundial por muchas organizaciones, principalmente en entornos

universitarios, de código abierto y por tanto susceptible de ser examinado por expertos de primer nivel

internacional.

Pero el uso de Helios como software de voto electrónico, tal como es distribuido por sus creadores,

no cubre todas las funcionalidades exigidas por la plataforma de voto solicitada por Unizar y que es el

objeto de la ?licencia licitada?. El desarrollo de ?la plataforma? requerida debía incluir, además de los

servicios ofrecidos por el software Helios Voting:

? Adaptación a la imagen corporativa de Unizar en todos los componentes: web de gestión,

? pantallas de voto, web de presentación de resultados, etc.

? Interface web para la configuración y gestión de los procesos electorales, con acceso para

? los administradores del sistema con doble facto de autenticación

? Herramientas para la carga de censos y mantenimiento de los mismos

? Interface para la obtención de resultados y la comprobación del voto

? Adaptación al sistema de autenticación de votantes de Unizar basado en un SSO con SAML

? Mecanismo para la configuración de papeletas de acuerdo a los modelos electorales de Unizar

? Acceso a los archivos de actividad del sistema (logs) para poder auditar el funcionamiento de los

procesos, así como para poder detectar patrones de comportamiento sospechosos

? Gestión de las diferentes circunscripciones utilizadas en Unizar: voto y recuento por sectores, voto

distribuido por urnas (centros, sectores, etc.)

? Gestión de voto anidado

? Gestión del voto en blanco

? Etc.

Es evidente que, en el momento de la licitación, Alisys no contaba con una solución que diera

respuesta a todas estas funcionalidades y su compromiso para entregarlo en un mes fue irreal y

engañoso.

De hecho, trascurridos 9 meses desde la adjudicación y 4 desde la entrada en vigor del contrato,

Alisys sigue sin tener operativa una plataforma completamente validada por su equipo de control de

calidad y probada y aceptada por el equipo técnico y funcional de Unizar. En la documentación adjunta

podemos hacer un seguimiento de cómo ha sido el desarrollo de cada uno de los componentes de la

plataforma y demuestra que todos estos componentes han tenido que desarrollarse ad hoc.

Por otra parte, no contar con una versión operativa de la plataforma de voto a día de hoy, ha impedido

y desaconsejado programar los cursos de formación requeridos por el contrato, en el primer trimestre de

la formalización del mismo.

TERCERA. Revisando la información de las reuniones mantenidas con los diferentes equipos de

Alisys, de los mensajes de correo intercambiados (más de 150) y de las reflexiones realizadas por el

personal técnico y funcional de Unizar, podemos concluir que Alisys no puede ofrecernos en este

momento una solución de voto electrónico remoto con las garantías que requiere la Universidad de

Zaragoza.

Es muy probable que la plataforma que Alisys está desarrollado, terminará adquiriendo la madurez

suficiente para poder gestionar procesos electorales electrónicos, pero en este momento no la tiene.»

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Séptimo.- Tras este informe, la sección de asuntos generales de la Secretaria general

de UNIZAR pidió informe a sus Servicios jurídicos sobre la oportunidad de resolver el contrato.

Este informe se emitió en fecha de 7 de junio de 2023 concluyendo que, a la vista de los

antecedentes del caso, podría optarse por la resolución del contrato amparada en la causa

recogida en el artículo 211. 1.d) LCSP referida a la demora en el cumplimiento de los plazos

por parte del contratista. Dicho informe desaconseja la aplicación de la causa de resolución

de del apartado f) «incumplimiento de la obligación principal del contrato» por entender que,

de conformidad con el informe anterior, se afirmaba que la plataforma con el tiempo llegaría

a estar operativa; y que por lo tanto, no había un incumplimiento de la obligación principal del

contrato, sino únicamente una demora en el plazo de entrega del mismo. Dicho informe refería

también la inclusión en la cláusula 14 del pliego de la posibilidad de imposición de penalidades

por demora, remitiéndose a los artículos 193 y 195 LCSP.

Octavo.- La situación planteada fue tomada en consideración en la sesión de 14 de

junio de 2023 de la Comisión de Compras, acordándose, atendidas las circunstancias del

caso y a la vista de los informes y de la documentación aportada por el responsable del

contrato, proponer al Órgano de Contratación que opte por el inicio de un expediente de

resolución del contrato con pérdida de la garantía definitiva.

A la vista de dicho informe, con fecha de 23 de junio de 2023 se dicta por el Gerente

de la Universidad (por delegación del Rector, Resolución 21/01/2021) Resolución de inicio de

expediente de resolución con pérdida total de garantía, por demora en el cumplimiento de los

plazos, acordando efectuar el trámite de audiencia al contratista.

Noveno.- Obra en el expediente el escrito de alegaciones de la entidad contratista

presentado con fecha de 3 de julio de 2023, oponiéndose y solicitando dejar sin efecto y anular

el acuerdo de inicio del procedimiento de resolución del contrato. La empresa Alisys formula

las siguientes alegaciones (el subrayado es nuestro):

«Primera.- ALISYS, en base a lo contemplado en los pliegos del expediente referenciado ofertó la

plataforma Helios Voting, ya que la misma daba cumplimiento a todos y cada uno de los requisitos técnicos

relacionados en el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) y, en base a ello, ofertó un plazo de entrega

parcial de 1 mes (reduciendo el plazo inicial de 3 meses) en base a su experiencia en contratos similares

ya que la misma había sido implantada en otras Administraciones sin mayor complicación y en

cumplimiento de los plazos previstos.

Sin embargo, en el presente caso, el sistema de voto del modelo electoral de UNIZAR contaba con

ciertas peculiaridades técnicas no contempladas ni especificadas en los pliegos que imposibilitaron que

ALISYS pudiese cumplir el plazo de entrega ofertado dado que no contaba previamente con el detalle de

dichos requerimientos técnicos que suponían una complejidad extraordinaria en la adaptación de la

plataforma Helios Voting a UNIZAR, entre los que conviene mencionar los siguientes:

- Los pliegos no especificaban el sistema de votaciones anidadas, el cual se trata de una

especificación o idiosincrasia propia de UNIZAR que fue comunicada a ALISYS tras la formalización del

contrato. Este tipo de votaciones conlleva la posibilidad de, a través de una pregunta inicial, redirigir a otra

pregunta en función de la respuesta seleccionada en el primer caso. Esto implica un salto sobre el orden

lógico de las preguntas creadas y, a nivel de código, aumenta la complejidad considerablemente,

alterando la idea inicial para la que fue concebida la plataforma Helios Voting, lo que s e desconocía en

el momento de elaboración de la oferta. Ante esta dificultad, ALISYS trabajó para adaptarla plataforma,

pero dicha dificultad extraordinaria, requería de mayor tiempo para su adaptación.

- Los pliegos tampoco especificaban el sistema de voto en blanco. Este sistema, si bien por sí solo

no debería contemplar dificultades, junto con el sistema de votación anidada supuso un extra de

complejidad no prevista a la hora de elaborar la oferta, por no venir especificado en pliegos. El voto en

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blanco afecta a la selección de valores de respuesta obligatoria (por ejemplo ?marcar 2 y 3 respuestas

obligatoriamente?), lo que hace que no permita la configuración del voto en blanco como una opción más,

si no que una vez marcada debe ?bloquear? al resto de opciones, suponiendo a efectos de código una

nueva complejidad importante. Ante esta dificultad, ALISYS trabajó para adaptar la plataforma, pero

requería de mayor tiempo de adaptación.

Segunda.- En el mismo sentido, tras la firma del contrato y en el momento de ejecución del mismo,

ALISYS detectó ciertas circunstancias en el sistema de envío de notificaciones implantado internamente

en UNIZAR que impedían dar cumplimiento a lo requerido en pliegos. El PPT establece lo siguiente ?El

sistema ha de poder soportar el acceso de decenas de miles de votantes simultáneamente y deberá ser

escalable para adaptarse a los censos de las distintas elecciones. Deberá ser una solución compatible

con cualquier cortafuegos y distribuidor de carga?. Sin embargo, para dar cumplimiento a lo requerido y

garantizar el acceso al voto a miles de votantes, respetando los mecanismos de anticoerción y privacidad,

era necesario un envío a través de correo electrónico que permitiese la identificación del voto efectuado

de forma unívoca para cada usuario, lo que para votaciones de censo completo de la Universidad

conllevaba un envío masivo considerable en tan solo unas horas.

Para ello, los bloqueos encontrados por ALISYS en relación con el sistema informático de la

Universidad fueron los siguientes:

- Cuenta de correo con alta probabilidad de ser catalogada como spam. Una vez se configuró la

cuenta con dominio @unizar, el riesgo era mayor, ya que cabía la posibilidad de que este dominio fuera

bloqueado, afectando gravemente a la entidad.

- Bloqueo de envío al realizar pruebas. El límite permitido por la cuenta de UNIZAR disponía de

niveles máximos muy bajos para el tamaño de votaciones que se solicitaban. Se bloqueó varias veces la

cuenta, con un límite de 1.000. Esta incidencia se trasladó a UNIZAR tras petición de ALISYS y se amplió

a 5.000 correos máximos en un día (el censo total de la Universidad eran 40.000 usuarios, número que

tampoco se contemplaba en pliegos e impedía y dificultaba su dimensionamiento).

- Tiempo de envío de correos: el ritmo comprometido por la Universidad en base a la capacidad de

su servidor era de 60 correos por minuto. Se insistió varias veces desde ALISYS en que en el hipotético

caso de una votación de censo completo de la Universidad (ej.: votaciones al Rector), con un 100% de

participación, el envío de correos a cada uno de los usuarios se prolongaría durante más de 12 horas.

Tercera.- Atendiendo a las dificultades técnicas detectadas por ALISYS, en cualquier caso

calificables como causas ajenas a ALISYS, se trató en todo momento de ponerlas en conocimiento de

UNIZAR, ello con el objetivo de colaborar en su solución conjunta ya que había circunstancias como el

sistema de notificaciones a través de cuentas de correo electrónico de la Universidad y la capacidad de

su servidor que dependía de la actuación de la propia UNIZAR. No obstante, ALISYS contó con ciertas

dificultades en cuanto a la gestión de las incidencias con el órgano de contratación que ralentizaron la

obtención de una solución de forma ágil y eficiente, tales como:

- ALISYS no tuvo conocimiento de la información exacta para cada una de las votaciones. Esta

información por parte de UNIZAR hubiera ayudado considerablemente a contar con la información real de

fechas (día exacto), plazos de convocatoria, censo real y duración en horas de las votaciones, más allá

de lo comentado brevemente en una de las sesiones, en que los datos proporcionados eran inexactos,

generalistas y únicamente quedaron recogidos de forma ambigua en un acta de reunión, el cual debería

haberse confirmado o en su caso haber corregido, y para el cual no hubo respuesta.

- No disponibilidad de reunión por parte de UNIZAR en la que poder explicar los motivos que estaban

resultando obstaculizadores para ALISYS, a partir de las cuales sentar las bases y próximos pasos de

acción para intentar revertir la situación en los momentos más críticos. El feedback por parte de ALISYS

era unidireccional, dificultando también poder percibir la sensación del cliente sobre la herramienta y

afectando a la gestión de la operativa.

Cuarta.- Habida cuenta de las dificultades y circunstancias expuestas, ALISYS trabajó para solventar

las mismas y conseguir tener la herramienta de voto lista para su entrega y puesta en servicio, lo que se

consiguió en junio y así lo notificó mediante correo electrónico a UNIZAR el 23 de junio de 2023,

manteniéndose dicha disponibilidad y funcionalidad a día de hoy.

En el transcurso de dicho periodo, UNIZAR decidió convocar el 12 de abril de 2023 las elecciones

de representantes PIF en la Comisión de Investigación mediante el procedimiento de urna y papeleta

tradicional. Entiende esta parte que dicha decisión de UNIZAR es ajena a ALISYS y no afecta al resto de

convocatorias previstas y contempladas en el objeto del contrato cuya duración es de cuatro años, pues

para las siguientes convocatorias la plataforma estaría completamente lista para su puesta en servicio y

utilización. Esta circunstancia se comunicó por parte de UNIZAR a ALISYS a través de correo electrónico

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haciendo constar su intención de continuar con el contrato para las siguientes convocatorias, lo que

permitía que ALISYS siguiese trabajando en la adaptación de la herramienta para su pleno funcionamiento

en el plazo más breve posible y con el objetivo principal de que la misma estuviese operativa para las

siguientes convocatorias.

Quinta.- Dado que el plazo de ejecución total del contrato es de cuatro años, tal y como lo recoge el

apartado D.1 del Cuadro-Resumen del PCAP, y que la demora en la ejecución del plazo de entrega (plazo

parcial) no es imputable a ALISYS atendiendo a las múltiples dificultades que se han devenido desde la

formalización del contrato (requisitos técnicos no contemplados en pliegos, impedimentos en cuanto al

sistema de notificación y capacidad del servidor de UNIZAR, falta de información concreta de cara a

planificación, entre otras), todas ellas ajenas a la responsabilidad y área de actuación de ALISYS, tal y

como se ha expuesto anteriormente, esta parte considera desproporcionado el Acuerdo adoptado por el

Rector de la Universidad por el que inicia los trámites de resolución del contrato.

(..)»

Décimo.- Tras dichas alegaciones se solicita nuevo informe al servicio jurídico de

UNIZAR que emite informe con fecha 20 de octubre de 2023, desestimando las alegaciones

del contratista reiterando el anterior sentido favorable ya informado a la resolución del contrato

por demora en el plazo de entrega. Dicho informe fundamenta la desestimación de las

alegaciones de la contratista en la delimitación clara y concisa en los pliegos de prescripciones

técnicas de las características y requisitos técnicos que requería la plataforma para adaptarse

a las especialidades de los procesos electorales de la universidad. Extraemos parte de la

respuesta a las alegaciones en dicho informe de los servicios jurídicos:

«Estas alegaciones no son correctas, ya que el propio PPT establecía la aplicación de un sistema

que permita ?todas las configuraciones de papeleta de acuerdo con los modelos electorales de la

Universidad de Zaragoza y deberá garantizar la verificabilidad universal con cualquiera de los modelos

electorales soportados, incluyendo campos de texto libre o listas semiabiertas. Las opciones de voto

deberán presentarse en un formato claro y distinguirse claramente las opciones seleccionadas de las

no seleccionadas?. Además, en la propia oferta de la empresa para cumplir la citada prescripción

técnica, se indica que ?el formato de las papeletas soportadas por el sistema cubre todos los tipos de

votaciones: Varias candidaturas, listas cerradas, listas abiertas, voto en blanco, referéndum...

También se hacen referencias al voto en blanco en la parte de la oferta de la empresa que se

refiere a la ?descripción técnica del sistema informático propuesto para realizar los servicios objeto del

contrato?. En este caso, al hacer referencia a la gestión de papeletas, la propia oferta técnica de la

empresa incluye la definición del modelo de papeletas de la votación, recogiendo las referencias a los

candidatos en listas abiertas o cerradas, el referéndum, el voto en blanco, etc., añadiendo en la

presentación de las opciones de voto, la información de las características de estas (selección de una

o varias opciones, posibilidad de voto en blanco...). La oferta de la empresa ALISYS DIGITAL S.L.

recoge la ?Proposición técnica de uso de una plataforma de voto electrónico para poder organizar

procesos electorales en la Universidad de Zaragoza, incluyendo un curso de formación de uso?. En

concreto, en el apartado 3 de esa proposición se detalla una matriz de cumplimiento de la solución

técnica, mostrando la referencia que da respuesta a todos los apartados del PPT de la licitación.»

Undécimo.- Por último, consta incorporada al expediente con fecha de 5 diciembre de

2023 la propuesta de resolución del contrato de dicha misma fecha, firmada por el Gerente

de la Universidad (por delegación del Rector de la Universidad). En ella se acuerda la

resolución del contrato con pérdida total de la garantía definitiva por demora en el

cumplimiento de plazos por parte del contratista.

Duodécimo.- El Rector de la Universidad de Zaragoza solicitó del Consejo Consultivo

de Aragón dictamen preceptivo, mediante escrito de fecha 10 de noviembre de 2023,

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registrado de entrada el día 13 de noviembre, adjuntando copia del expediente administrativo

y relación índice de los documentos que lo conforman; remitiéndose la propuesta de

Resolución con fecha 5 de diciembre de 2023.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 Entre las competencias que tiene asignadas el Consejo Consultivo de Aragón, se encuentra

la de ser consultado preceptivamente en la «resolución de los contratos administrativos

cuando se formule oposición por parte del contratista» (artículo 15.8 Ley 1/2009, arts. 13 y 19

del Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón). Asimismo, el artículo

191.3.a) de la ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público (en adelante

LCSP), establece que será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de interpretación, nulidad y

resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista. La aplicación de esta norma

a los contratos de UNIZAR resulta de su inclusión expresa como contratos del sector público

en el ámbito de aplicación subjetiva de la misma (artículo 2, en relación a artículo 3.1 LCSP).

2 En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión, ha de atenderse al art. 20.1 Ley

1/2009, que establece la competencia residual de esta segunda en aquellos asuntos no

atribuidos expresamente al Pleno por el art. 19 de la Ley.

II

Legislación aplicable y cuestiones formales

3 Tal y como hemos expresado en la consideración jurídica anterior, la legislación aplicable a

la resolución de este contrato es la LCSP. La aplicación a este contrato de las causas de

resolución del artículo 211 LCSP se prevé expresamente en la cláusula 17 Pliego de cláusulas

administrativas particulares.

4 Asimismo, habrá de estarse a lo dispuesto en los artículos 109 y siguientes del Real Decreto

1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos de

las Administraciones Públicas (RLCAP).

5 En cuanto a las consideraciones formales, debemos destacar que se han cumplimentado los

requisitos procedimentales exigibles de conformidad con el artículo 191.3 LCSP, así como del

artículo 109 del RLCSP:

- el procedimiento se ha iniciado por Resolución de 23 de junio de 2023 del Gerente

de la Universidad de Zaragoza (por delegación del Rector) como órgano de

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contratación, de conformidad con el artículo 190 LCSP. El Rector de la Universidad

de Zaragoza es el órgano de contratación de la misma conforme al artículo 66 de sus

Estatutos.

- se ha concedido trámite de audiencia a la entidad contratista, que ha presentado

alegaciones oponiéndose a la misma. Como señala el informe de los servicios

jurídicos de la Universidad, no es preciso en este supuesto el trámite de audiencia al

avalista por haber sido prestada la garantía mediante un ingreso en metálico.

- han emitido informes los profesionales que ejercen la gestión de la ejecución del

contrato.

- el servicio jurídico de UNIZAR ha emitido dos informes jurídicos: uno, con carácter

previo a la incoación del procedimiento; así como informe preceptivo previo a la

propuesta de resolución analizando las alegaciones del contratista.

- finalmente, se solicita, debido a que existe oposición del contratista, dictamen de este

Consejo Consultivo.

6 En cuanto al plazo para resolver el procedimiento de resolución del contrato, la propia

normativa autonómica de contratos regula la materia. Así la reciente Ley 11/2023 de 30 de

marzo, de uso estratégico de la contratación pública de la Comunidad Autónoma de Aragón

(recientemente modificada por Decreto ley 2/2023 de 22 de noviembre) regula esta materia

en el artículo 67. Sin embargo, en atención a la disposición transitoria primera de la citada ley,

la misma no resulta de aplicación al presente expediente por cuanto la licitación es anterior a

su entrada en vigor. De modo que la normativa autonómica aplicable en este supuesto es la

Ley 3/2011 de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del sector público (en

redacción dada por la ley 1/2021 de 11 de febrero) en cuyo artículo 13 establece el plazo de

ocho meses contados desde la fecha en que el órgano de contratación acuerdo la incoación

del procedimiento. En el presente supuesto el procedimiento se inició por resolución de 23

de junio de 2023, y con fecha de 5 de diciembre de 2023 se ha remitido la propuesta de

resolución para informe preceptivo del Consejo consultivo de Aragón, quedando por lo tanto

incluidos todos los trámites procedimentales dentro del plazo legal. Con respecto a la

interrupción del plazo con la solicitud del presente informe, hemos de señalar, como ya lo ha

hecho este Consejo en diversas ocasiones, que aunque con arreglo a lo previsto el artículo

22.1 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas, del Procedimiento Administrativo Común, la solicitud de informes preceptivos

suspende el plazo máximo para resolver, se exige para ello la comunicación de la petición del

informe a los interesados.

III

Requisitos para la aplicación de la causa de resolución prevista en el apartado d) del

artículo 211.1 de la LCSP

7 El Consejo Consultivo debe pronunciarse sobre la propuesta de resolución del contrato

remitida, que acuerda la misma «en virtud de la demora en el cumplimiento de los plazos por

parte del contratista», esto es, la causa de resolución recogida en el artículo 211.1. d) de la

LCSP.

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8 El incumplimiento por el contratista del plazo contractual ha figurado siempre entre las causas

generales de resolución de los contratos administrativos, expresión de la trascendencia que

para la satisfacción de los intereses públicos tiene la ejecución del contrato en el tiempo

inicialmente previsto. Así, el artículo 193 LCSP establece la obligación del contratista de

cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de los

plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva. Y en consonancia con ello, el artículo

211.1 d) LCSP considera la demora en el cumplimiento de los plazos causa de resolución.

Ahora bien, la mera infracción del plazo contractual no constituye motivo de ruptura del

contrato; sino que esta consecuencia es un resultado que nuestro ordenamiento ha

reservado, y así lo recogen los artículos 192.2 y 193.3 LCSP, a los supuestos que obedezcan

a causas imputables al contratista. De no ser así, y siempre que ofrezca el contratista

compromisos suficientes de ejecución, el órgano de contratación podrá concederle

ampliación.

9 Es reiterada la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado y de los Consejos

Consultivos de que no basta cualquier incumplimiento del contrato para acordar la extinción

anticipada del mismo, sino que es necesario que se trate de un incumplimiento del contrato

grave, cualificado y de naturaleza sustancial, al ser la resolución la consecuencia más grave

que puede derivarse de esta circunstancia (Dictámenes Consejo de Estado 387/2004 y

21/2015). Asimismo, tal y como ha mantenido el Tribunal Supremo (sentencias de 21 de junio

de 1985 o 14 de diciembre de 2001) la resolución por incumplimiento del contrato ha de

limitarse a los supuestos en que sea patente «una voluntad rebelde a su cumplimiento, sin

bastar el simple retraso, al requerirse una pasividad dolosa, culposa o negligente imputable

al contratista».

10 Pero, además, tampoco el incumplimiento imputable al contratista determina inexorablemente

la resolución del contrato, simplemente faculta a la administración para acordarla atendidas

las circunstancias del caso; ya que puede optar también por su continuidad con imposición

de las correspondientes penalidades. La apreciación de la demora en el cumplimiento de los

plazos como causa resolutoria ha de hacerse ponderando en cada caso concreto las

circunstancias concurrentes y que afecten al interés público, sin que proceda aquella de modo

automático. Así lo ha expresado el Tribunal supremo en su jurisprudencia ( entre otras,

sentencias de 14 de diciembre de 2002, STS 9850/2001 y de 14 de junio de 2002, STS

4346/2002) conforme a la cual «la mera constatación del vencimiento del plazo contractual

sin que el contratista haya cumplido satisfactoriamente sus obligaciones no determina, por si

misma e indefectiblemente, la resolución del contrato, pues habrá que ponderar, en relación

a las circunstancias del caso, si el incumplimiento es de tal trascendencia que justifica la

resolución y nueva apertura del procedimiento de selección de contratistas (..)»

IV

Sobre la concurrencia en el presente supuesto de la causa del artículo 211.1.d) LCSP

11 Partiendo de la aplicación al presente contrato de las causas de resolución del artículo 211

LCSP, referido expresamente en el PCAP, debemos analizar si, en el caso sometido a

dictamen, resulta adecuada la resolución del contrato acordada en virtud de la causa del

artículo 211.1.d) LCSP. Para ello debemos analizar, a la vista de los antecedentes reseñados,

si concurren o no los dos elementos señalados en el apartado anterior que exige la misma,

esto es:

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11

? que se ha producido una demora en el plazo de entrega ofertado por el contratista;

siendo dicho retraso imputable al contratista; y

? que, atendidas las circunstancias del caso y el interés público afectado, la resolución

del contrato acordada por el órgano de contratación se encuentre suficientemente

motivada.

12 El presente contrato tiene una duración total de cuatro años, durante los cuales tiene UNIZAR

que disponer de la licencia de uso de la plataforma de voto electrónico contratada. Pero

además de este plazo, existe un plazo inicial para la entrega de la plataforma por el contratista,

debidamente implantada y adaptada a las especialidades de los procesos electorales de la

Universidad, que según los PCAP era de un máximo de tres meses, pero fue reducido por el

contratista en su oferta hasta un mes. El vencimiento de dicho plazo de entrega computado

desde el día siguiente al de la formalización del contrato (21 de septiembre de 2022) es por

lo tanto el día 22 de octubre de 2022. A partir de la misma la Universidad debería haber tenido

disponibilidad eficaz de la plataforma de voto electrónico.

13 De los documentos incorporados al expediente remitido, se desprende que, tras un periodo

de trabajo desde la formalización, en dicho plazo ofertado por la empresa contratista no se ha

podido entregar una plataforma que cumpliera las adaptaciones precisas para su utilización

con debidas garantías en los procesos electorales de UNIZAR; continuando esa situación

hasta el día del inicio del procedimiento de resolución del contrato en fecha de 23 de junio de

2023. Dicho incumplimiento del plazo de entrega de la plataforma debidamente adaptada y

disponible para su uso resultaría por lo tanto acreditado, habiéndose documentado en los

diversos informes técnicos que la empresa no había sido capaz de conseguir la pertinente

funcionalidad de la plataforma para su correcta utilización en el plazo que ella misma había

ofertado.

14 Por otro lado, además del incumplimiento de dicho plazo de entrega; ha quedado acreditado

en el expediente la demora en el cumplimiento de otra de las obligaciones sujeta a plazo que

tenía el contratista de conformidad con el PPT, que es la realización de la formación en el

primer trimestre desde la formalización.

15 En este punto debemos detenernos para analizar cuál ha sido el alcance del incumplimiento

del contratista; puesto que lo que reflejan los informes de seguimiento y análisis de la

ejecución del contrato, no es solo un incumplimiento de dicho plazo de entrega; sino que en

definitiva, la situación en que se encuentra la Universidad es que 8 meses después de la

finalización del plazo de entrega ofrecido por la empresa, no tiene disponibilidad de una

plataforma de voto electrónico eficaz. Es decir, los trabajos y actuaciones de la empresa

contratista a lo largo de todo este periodo ( transcurrido ya su plazo de entrega) para la debida

implantación de la plataforma han fracasado, incumpliendo en definitiva la obligación principal

del contrato, que no es otro que dicho suministro.

16 De modo que el incumplimiento del contratista tendría entidad suficiente para amparar

también la resolución del contrato en la causa del aparado f) del artículo 211.1 LCSP, esto es,

el incumplimiento de la obligación principal del contrato; y no simplemente un incumplimiento

del plazo de entrega de la licencia de uso de una plataforma disponibles para su uso. Esa

opción fue la planteada en un primer momento por la universidad al solicitar informe a su

servicio jurídico. Sin embargo, en su informe sostuvo el servicio jurídico que, dada la situación

de trabajos y diversos avances en el proceso de implementación por parte de la empresa y el

criterio manifestado en su informe por el vicegerente de telecomunicaciones e informática,

sobre la posibilidad de que finalmente y con más tiempo la contratista consiguiera que la

plataforma llegara a adquirir un nivel de madurez suficiente para hacerla eficaz, en dicho

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12

momento la causa más adecuada en la que fundamentar la resolución era la demora en el

plazo de entrega.

17 Sobre este particular, entendemos que la existencia de dichos avances y la hipótesis de la

posibilidad de haber llegado la empresa a poder ofrecer finalmente la plataforma de voto en

las condiciones exigidas, no constituyen óbice para poder considerar incumplida la obligación

principal en el momento de la decisión de iniciar el procedimiento de resolución. No obstante

lo cual, en dicho caso estaríamos ante una concurrencia de causas; y esos casos la

legislación actual los resuelve a favor de la aplicación de la causa primera en el tiempo

(artículo 211.2 LCSP); por lo que resultaría adecuada la opción tomada por la Universidad en

el acuerdo de inicio de la resolución.

18 Constatado por lo tanto el incumplimiento de plazo, es preciso analizar si dicho retraso es

imputable al contratista. En este punto el elemento sustancial para determinar la imputación

del incumplimiento al contratista, es la adecuada delimitación de las prescripciones técnicas

del objeto del suministro en el pliego; es decir, si de la descripción de las misma pueden

resultar conocidas por el contratista todas las funcionalidades o especificidades de la

Universidad a las que el contratista tiene que dar respuesta con una plataforma debidamente

adaptada.

19 Y ello porque el retraso del contratista deriva -conforme consta en los diferentes informes- de

las dificultades que ha encontrado en el proceso de implantación de la plataforma de voto

electrónico, como consecuencia de la complejidad que añadía al sistema, entre otros, las

exigencias de votaciones anidadas con voto en blanco. Y el contratista explica su retraso en

dichas dificultades, oponiéndose a la resolución del contrato por entender que tales

especificaciones técnicas no constaban en el PPT. Así en sus alegaciones señala

expresamente la contratista:

«La empresa ALISYS DIGITAL S.L. ofertó la plataforma Helios Voting, ya que la misma daba cumplimiento

a los requisitos técnicos relacionados en el pliego de prescripciones técnicas, (en adelante PPT), y, en base

a ello, ofertó un plazo de entrega parcial de 1 mes en base a su experiencia en contratos similares en otras

Administraciones. Sin embargo, el sistema de voto del modelo electoral de UNIZAR contaba con ciertas

peculiaridades técnicas, no contempladas ni especificadas en los pliegos, que imposibilitaron que se

pudiese cumplir el plazo de entrega ofertado, como el sistema de votaciones anidadas y el sistema de voto

en blanco.»

20 Para pronunciarnos sobre este particular es preciso atenernos al tenor de las prescripciones

técnicas del PPT que delimitan las mismas. Reproducimos aquí, por su relevancia aquellas

que se refieren expresamente a ciertos aspectos que la empresa contratista entiende que no

le eran exigibles (el subrayado es nuestro):

«1. PRESCRIPCIONES TÉCNICAS

La solución propuesta deberá ser un producto ampliamente probado y utilizado en otros procesos

electorales con las siguientes características técnicas:

- El sistema deberá asegurar la integridad del voto y de la urna digital en todo momento del proceso, desde

que se emite el voto en el terminal del votante hasta el proceso de conteo, para garantizar que no puede

ser modificado ni que se pueda manipular ni siquiera por administradores del sistema. El acceso al sistema

por parte de los administradores se realizará mediante autenticación de doble factor, protegiéndose como

mínimo por usuario y contraseña, junto con certificado SSL.

- El sistema ha de poder soportar el acceso de decenas de miles de votantes simultáneamente y deberá

ser escalable para adaptarse a los censos de las distintas elecciones. Deberá ser una solución compatible

con cualquier cortafuegos y distribuidor de carga.

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13

- La autenticación de los votantes se realizará mediante el sistema de autenticación propio de la Universidad

de Zaragoza, sin requerir el uso de credenciales nuevas para la plataforma de voto. La integración de la

plataforma de voto con el sistema de autenticación de la Universidad se hará mediante el estándar SAML.

- El sistema permitirá todas las configuraciones de papeleta de acuerdo con los modelos electorales de la

Universidad y deberá garantizar la verificabilidad universal con cualquiera de los modelos electorales

soportados, incluyendo campos de texto libre o listas semiabiertas. Las opciones de voto deberán

presentarse en un formato claro y distinguirse claramente las opciones seleccionadas de las no

seleccionadas.

- El sistema deberá otorgar el control del proceso electoral a las autoridades electorales de la Universidad,

en lugar de a los administradores o técnicos del sistema, concediendo el poder de descifrar los votos para

su recuento al personal que designe la Universidad de Zaragoza, mediante el mecanismo de compartición

de secretos (Secret Sharing Schemes).

- El sistema deberá impedir que se puedan revelar resultados parciales antes del fin de la elección.

- El sistema ha de poder generar informes de resultados en PDF y en otros formatos exportables para su

tratamiento (preferiblemente TXT/CSV). En ningún caso estos informes contendrán información sobre las

opciones de voto seleccionadas por cada votante de forma individual.

- El acceso a la plataforma de voto no deberá estar restringido a un único sistema operativo/navegador web.

Deberán soportarse las combinaciones más usuales de SO y navegador, incluyendo el acceso desde

dispositivos móviles con conexión a internet mediante un navegador web estándar, sin necesidad de instalar

ningún software adicional en el ordenador del votante.

- La solución deberá incluir un módulo de monitorización en tiempo real del estado de todos los sistemas,

así como del proceso de la elección.

- El sistema ha de ser accesible y facilitar el proceso a votantes con discapacidades.

- El sistema deberá personalizarse para la Universidad de Zaragoza, para ello deberá adaptarse a los estilos

visuales corporativos de la Universidad.»

21 A la vista de la delimitación expresa de estas prescripciones técnicas en el PPT resulta

evidente que la plataforma debía ser adaptada a las especialidades de los procesos

electorales de UNIZAR. Así lo señaló el primer informe del servicio jurídico de UNIZAR

señalando que el propio PPT establecía la aplicación de un sistema que permita todas las

configuraciones de papeleta de acuerdo con los modelos electorales de la universidad de

Zaragoza y que debería garantizar la verificabilidad universal con cualquiera de los modelos

electorales soportados, incluyendo campos de texto libre o listas semiabiertas. Además, en el

citado informe se pone de relevancia que la propia oferta de la empresa contratista señalaba

que el sistema propuesto cubría todo tipo de votaciones. Reproducimos parte de dicho informe

jurídico contestando a las alegaciones del contratista:

«Además, en la propia oferta de la empresa para cumplir la citada prescripción técnica, se indica que ?el

formato de las papeletas soportadas por el sistema cubre todos los tipos de votaciones:

Varias candidaturas, listas cerradas, listas abiertas, voto en blanco, referéndum...?

También se hacen referencias al voto en blanco en la parte de la oferta de la empresa que se refiere a la

?descripción técnica del sistema informático propuesto para realizar los servicios objeto del contrato?. En

este caso, al hacer referencia a la gestión de papeletas, la propia oferta técnica de la empresa incluye la

definición del modelo de papeletas de la votación, recogiendo las referencias a los candidatos en listas

abiertas o cerradas, el referéndum, el voto en blanco, etc., añadiendo en la presentación de las opciones

de voto, la información de las características de estas (selección de una o varias opciones, posibilidad de

voto en blanco...).»

22 En dicha contestación se considera que esas especificaciones debían entenderse implícitas

en la exigencia genérica de que el sistema debía permitir «todas las configuraciones de

papeleta de acuerdo con los modelos electorales soportados», entendiendo que tales

modelos electorales deben de ser conocidos por ser públicas las convocatorias electorales

de UNIZAR. Además consta en el expediente (en los correos intercambiados en septiembre

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14

de 2022, doc. 90) que desde el inicio de los trabajos, la Universidad remitió a la entidad

contratista información sobre los procesos electorales programados y sus características.

Pero sobre todo debe tenerse en cuenta la descripción detallada en el PPT de todas las

funcionalidades que debía cumplir la plataforma y que resultaban de las especialidades de

los procesos electorales de la Universidad. De modo que la presentación de la oferta por la

empresa contratista determinaba el cumplimiento de dichas prescripciones, por lo que debería

conocer para formalizar su oferta todos esos condicionantes. De modo que sobre este punto

entendemos que, a la vista de los datos expuestos, el incumplimiento es imputable al

contratista.

23 Alega el contratista una segunda dificultad causante también de su retraso en la implantación

de la plataforma de voto electrónico; manifestando problemas derivados del sistema de envío

de notificaciones implantado internamente en UNIZAR. Según el contratista esta era una

necesidad establecida en el pliego para poder garantizar el acceso al voto a miles de votantes,

debiendo utilizar un envío a través de correo electrónico que permitiese la identificación del

voto efectuado de forma unívoca para cada usuario.

24 Sin embargo, este problema técnico de los correos solo consta planteado a partir de marzo

de 2023, es decir, en todo caso transcurrido un dilatado periodo de tiempo desde que se debió

entregar la plataforma. Y por otro lado esta necesidad de envío masivo de correos electrónicos

para la identificación unívoca de los usuarios no está recogida en el PPT. Éste indica que «la

autenticación de los votantes se realizará mediante el sistema de autenticación propio de la

Universidad de Zaragoza, sin requerir el uso de credenciales nuevas para la plataforma de

voto. La integración de la plataforma de voto con el sistema de autenticación de la Universidad

se hará mediante el estándar SAML», esto es, la utilización de un sistema de intercambio de

credenciales, y no de intercambio de correos electrónicos.

25 Acreditado por lo tanto el incumplimiento del contratista de dicho plazo de entrega, como

señalamos anteriormente, la facultad de resolución es una potestad discrecional de la

administración, esto es, cuyo ejercicio deberá justificar. Para que el retraso en los plazos sea

determinante de ruptura del contrato es preciso valorar las circunstancias. En este caso,

además de las expuestas sobre el origen del retraso y la imputación del mismo; existen varias

circunstancias determinantes a tener en cuenta:

- por un lado, hay que atender a que el plazo de entrega incumplido fue reducido en

la propia oferta del contratista desde un máximo de tres meses que preveía el PCAP;

y que dicha reducción fue un criterio de valoración objetivo de la oferta del contratista

para su adjudicación.

- por otro, es preciso tener en cuenta que el contrato en cuestión tiene una duración

total de cuatro años, para dar cobertura a múltiples procesos electorales. El retraso

acumulado en la entrega cuando se inicia el procedimiento de resolución es de ocho

meses, durante los cuales ya UNIZAR ha llevado a cabo hasta tres procesos

electorales para los que no ha podido contar con el uso de la plataforma de voto

electrónico, teniendo que realizar las votaciones por el sistema tradicional de urna,

debiendo asumir el correspondiente gasto.

26 Expuestas dichas circunstancias, es precisamente la valoración de las mismas por el órgano

de contratación junto con el interés público la que motiva la decisión del órgano de

contratación de resolver el contrato en cuestión, ante el incumplimiento del contratista y por

lo tanto la no obtención por UNIZAR del suministro que precisa.

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15

27 En virtud de lo expuesto, podemos concluir que, de la documentación del expediente remitido,

se desprende que la demora en el cumplimiento del plazo de entrega de la plataforma de voto

debidamente implantada es imputable a la empresa contratista; y que, además, de una

valoración proporcionada de las circunstancias y consecuencias que ha tenido para UNIZAR

dicho retraso en la implantación de la plataforma en un contrato de cuatro años de duración,

procede la resolución del contrato recogida en la propuesta de resolución, al amparo del

artículo 211.1.d) de la LCSP.

V

Sobre los efectos de la resolución

28 El artículo 213.5 LCSP dispone que «En todo caso el acuerdo de resolución contendrá

pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o

cancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida».

29 La propuesta remitida acuerda la resolución del contrato con pérdida total de la garantía

definitiva, al amparo del artículo 213.3 «Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento

culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la

Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la

garantía incautada».

30 De acuerdo con el citado artículo, la incautación de la garantía es automática en los supuestos

de resolución por incumplimiento culpable del contratista, sin necesidad de haber determinado

previamente el valor de los daños y perjuicios causados a la administración de los que debe

responder la garantía; sino que dicha valoración deberá realizarse posteriormente en un

procedimiento contradictorio. Este Consejo ha mantenido este criterio en múltiples informes

anteriores, por todos, Dictámenes 66/2020, 29/2021 y 38/2022. De modo que una vez resuelto

el contrato procede que se determinen por la Administración en expediente en el que se dé

audiencia a la contratista, con arreglo a lo previsto en el artículo 103 del Reglamento general

de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto

1098/2001, de 12 de octubre, que dice que «en los casos de resolución por incumplimiento

culpable del contratista, la determinación de los daños y perjuicios que deba indemnizar éste

se llevará a cabo por el órgano de contratación en decisión motivada previa audiencia del

mismo, atendiendo, entre otros factores, al retraso que implique para la inversión proyectada

y a los mayores gastos que ocasione a la Administración».

31 Esta misma postura existe en el orden jurisdiccional. El Tribunal Supremo se ha posicionado

sobre esta cuestión, avalando la opción de incautación de la garantía antes de la

determinación de la indemnización, mediante sentencia 1277/2019 de la Sala de lo

contencioso administrativo en la que concluye lo siguiente: «La incautación constituye una

medida de la administración en aras a garantizar el pago del importe de los daños y perjuicios

causados en los casos de resolución del contrato, por lo que no resulta preciso la valoración

previa de los daños, (?) siendo cuestión distinta que tras liquidar los daños haya un

remanente que deba de ser devuelto(?)».

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

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16

Que se informa favorablemente la propuesta de resolución del contrato de suministro

celebrado entre la Universidad de Zaragoza y la entidad Aleysis de «suministro de licencia de

uso de la plataforma de voto electrónico para poder organizar los procesos electorales en la

Universidad de Zaragoza».

En Zaragoza, a diecinueve de diciembre de dos mil veintitrés.