Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 2'7 de 31 de julio de 2023

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial presentada por P., en nome e representación de P., SL, por mor dos danos sufridos como consecuencia da declaración de nulidade do acordo da Xunta de Goberno local do Concello do Carballiño, polo que lle concedeu unha licenza urbanística para expediente de legalización dun local destinado a tanatorio.

Organismo:

Concello do Carballiño (Ourense)

Letrado:

Oreiro Romar

Propuesta:

Estimatoria

Conclusion:

Favorable

Relator:

Martínez Yáñez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Por resolución da Xunta de Goberno Local do Concello do Carballiño do 18.12.2013 foi concedida a A., S.L.U. Licenza urbanística para reforma de local para instalación dun tanatorio.

2.- Por sentenza do Xulgado do Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ourense 136/2016, do 7.1.2016, ditada no procedemento ordinario

25/2014, acordouse a desestimación dos recursos contencioso-administrativos interpostos contra o acordo da Xunta de Goberno

Local do 18.12.2013, presentado polas Comunidades de Propietarios á que pertencía o inmoble.

3.- Por sentenza do TSXG do 18.6.2019 (recurso de apelación 4523/2016) acordase ?anular la resolución del Concello de O Carballiño de 18 de diciembre de 2013 por la que se concede a A., SLU licencia urbanística

para la realización de reforma de local para instalación de tanatorio en la rúa Evaristo Vaamonde X de O Carballiño?.

Esta sentenza adquire firmeza o 6.2.2020 ?por inadmisión a trámite del recurso de casación autonómico?, de conformidade coa Dilixencia de Ordenación ditada polo mesmo TSXG.

4.- O 13.02.2019, P., S.L., nova razón social da empresa titular da licenza anulada, solicitou licenza para a legalización do

local destinado a tanatorio.

5.- Por acordo da Xunta de Goberno Local do 21.5.2020, concedese licenza a P., S.L para a legalización do local destinado a tanatorio.

6.- Posteriormente, por Auto do 23.2.2021 do Xulgado Contencioso núm. 2 de Ourense ditado no procedemento de execución definitiva

(EJD 20/2020) da sentenza do TSXG do 18.6.2019, declárase a ?nulidad del acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de O Carballiño, adoptado el 21 de mayo de 2020, por el

que se concede a la mercantil P., SL licencia urbanística para expediente de legalización de local destinado a tanatorio,

con demolición de lo que hubiese podido construir con base en dicha licencia?.

7.- Con data 5.3.2021, P-, en representación de P., S.L (anteriormente A., SL), formula reclamación de danos derivados da anulación

xudicial da licenza de reforma de local para instalación de tanatorio na rúa Evaristo Vaamonde 26 baixo, do Carballiño, e

posterior acordo de legalización das obras realizadas en execución da anterior licenza.

A valoración de danos ascende a un total de 1.172.493,83 ?, desagregado do seguinte xeito:

- Dano emerxente:

- Custos de acondicionamento e adaptación inicial, segundo facturas dos anos 2013 a 2015: 398.186,70 ?.

- Gastos financeiros do préstamo bancario: 15.345,77 ?.

- Custo da reforma do ano 2020, segundo as facturas deste ano: 59.869,04 ?.

- Custo de demolición da planta baixa en 2021, segundo as facturas deste ano: 77.917,61 ?.

- Carga financeira de ?leasing? desde o peche da actividade ata a súa data de vencemento o 5.4.2019: 24.743,18 ?.

- Pérdida de valor do local, segundo informe da arquitecta S. do 23.12.2021 (folio 1133 EA)*: 279.650 ?.

* Inicialmente, este concepto estaba valorado en 185.899,39 euros, segundo un informe elaborado pola arquitecta S. Posteriormente,

e a través dun informe da mesma arquitecta, esta cantidade ascende aos 279.650 ? mencionados.

- Lucro cesante: 316.781,53 ?.

Para xustificar a valoración indicada, achega informe elaborado con data 20.9.2021 polo auditor economista T., informe da

arquitecta S. do 23.12.2021, e diversas facturas.

8.- Instruído o expediente, incorporáronse os seguintes documentos:

- Informe de valoración de danos do arquitecto municipal do Concello de Carballiño, do 19.10.2022.

- Informe xurídico de L., S.L., do 6.2.2023.

9.- Con data 7.3.2023 outorgouse trámite de audiencia ao interesado, que formula alegacións o 27.3.2023 ratificándose na reclamación formulada, e a aseguradora municipal A. Seguros, que formula alegacións con data 27.3.2023, solicitando a desestimación da demanda así como a declaración de ?falta de cobertura de los hechos en la póliza de A.?.

10.- Con data 12.6.2023 a instrutora do procedemento propón a estimación parcial da reclamación, considerando acreditados uns danos por valor de

357.503,87 ? ?resultante de los importes correspondientes a los costes de las obras de reforma, legalización y demolición de local destinado

a tanatorio (296.023,10? importe según proyecto y certificación final de obra), honorarios de dirección de obra e ICIO (46.135,00?)

y el coste financiero (15.345,77?)?.

11.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do concello

do Carballiño, tendo entrada neste organismo con data 15.6.2023.

12.- Con data 12.7.2023 a Sección de Ditames do Consello Consultivo, de conformidade co previsto no artigo 39.2 do noso Regulamento de organización

e funcionamento (Decreto 91/2015, do 18 de xuño, publicado no DOG núm. 124, do 3.7.2015), acorda ampliar o período de emisión

do preceptivo ditame polo prazo dun mes.

13.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das

Administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do

24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento, aprobado polo

Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade patrimonial presentada ante un Concello

por contía superior a 15.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións

públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2 da Constitución española, pola Lei 39/2015, do

1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas (en diante, LPAC) (aspectos procedementais)

e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (en diante, LRXSP).

Tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, debe traerse a colación o artigo 54 da

Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local, a teor do cal: ?as entidades locais responderán directamente dos danos e prexuízos causados aos particulares nos seus bens e dereitos como

consecuencia do funcionamento dos servizos públicos ou da actuación das súas autoridades, funcionarios ou axentes, nos termos

establecidos na lexislación xeral sobre responsabilidade administrativa?.

En sentido similar pronúnciase o artigo 223 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento

de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

No presente caso, ha de sinalarse que o Concello do Carballiño, en esencia, tramitou correctamente o procedemento, quedando

constancia no expediente remitido da realización dos actos de instrución necesarios, da concesión do trámite de audiencia

á entidade reclamante e á compañía aseguradora, da práctica das probas que se consideraron pertinentes, e da formulación da

correspondente proposta de resolución.

Terceira.

Xa no que atinxe aos aspectos de fondo hai que indicar que os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións

públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello

Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo

do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Xunto co anterior cabe indicar que a responsabilidade patrimonial da Administración se configura como unha responsabilidade

obxectiva. Como máis significados lindes daquel principio xeral poden destacarse catro acoutacións:

a) A forza maior (artigo 32.1 da LRXSP).

b) A obriga xurídica de soportar o dano (artigos 32.1 e 34.1 da LRXSP).

c) A non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos e circunstancias que non se puideran prever ou evitar segundo o estado

dos coñecementos da ciencia ou da técnica existentes no momento de produción daqueles (artigo 34.1 da LRXSP).

d) Aqueloutros de creación xurisprudencial, tales como a culpa da vítima ou o feito de terceiro (recollidos en incontables

pronunciamentos do Tribunal Supremo como, entre outros, os contidos na súa sentenza do 27.7.2002, rec. 4012/1998, ou a do

19.6.2007, rec. 10231/2003, e nas que nela se citan). Así, é doutrina xurisprudencial consolidada a que sostén a exoneración

de responsabilidade para a Administración, a pesar do carácter obxectivo desta, cando é a conduta da propia persoa prexudicada

ou a dunha terceira persoa a única determinante do dano producido. Agora ben, non queda excluída a responsabilidade patrimonial

da Administración nos casos nos que na produción do evento danoso concorre a intervención da Administración xunto coa da vítima

ou dunha terceira persoa, recoñecéndose nestes supostos a posibilidade de apreciar unha concorrencia de culpas para mitigar

o quantum indemnizatorio (por todas, STS do 28.4.2009, rec. 7836/2004, ou a do 17.6.2011, rec. 4881/2007).

Xunto con estas consideracións xerais, ao atoparnos neste caso ante unha reclamación de responsabilidade patrimonial polos

danos derivados da anulación dunha licenza, procede traer a colación a doutrina específica existente na materia.

Neste sentido, procede partir da previsión, contida no artigo 32.1 da LRXSP, de que ?A anulación en vía administrativa ou pola orde xurisdicional contencioso-administrativa dos actos ou disposicións administrativas

non presupón, por si mesma, dereito á indemnización?.

Respecto desta previsión, e reiterando o xa exposto por este órgano consultivo en ditames precedentes (por todos, CCG 567/2014,

CCG 72/2018, CCG 480/2018, CCG 404/2021, e os ditames que neles se citan), pode afirmarse que aquela debe interpretarse no

sentido de que a ilegalidade dun acto administrativo e a responsabilidade patrimonial non están necesariamente unidas, polo

que, en definitiva, non pode afirmarse que a anulación exclúa a responsabilidade nin tampouco que toda ilegalidade leve aparellada

responsabilidade. A cuestión ten que situarse no marco do instituto da responsabilidade obxectiva de sorte que o fundamento

da obriga de indemnizar radica no dato obxectivo da ilegalidade do prexuízo e non tanto no aspecto subxectivo da actuación

antixurídica da Administración, de modo que as razóns xurídicas que conducen á anulación dun acto non son inexorablemente

causa da antixuridicidade do dano.

Na mesma liña, a xurisprudencia en materia de responsabilidade patrimonial da Administración derivada da anulación dun acto

pode condensarse nos seguintes parámetros, como recorda, entre outras, a sentenza do Tribunal Supremo do 14.11.2016, rec.

3791/2015:

a) A anulación non presupón o dereito a indemnización, o que implica tanto como dicir que haberá lugar a aquela só cando concorran

os requisitos esixidos con carácter xeral.

b) O requisito esencial e determinante para que poida apreciarse a responsabilidade patrimonial nestes casos é a antixuridicidade

do prexuízo.

c) O exame da antixuricidade nestes casos non debe facerse desde a perspectiva do xuízo de legalidade do acto anulado, cuxa

antixuridicidade resulta patente ao ter sido así declarada en vía administrativa ou xudicial.

d) Para determinar se un suxeito está obrigado xuridicamente a soportar o dano causado polo funcionamento dun servizo público,

un dos elementos a tomar en consideración é a natureza mesma da actividade administrativa, pois non é igual se se trata do

exercicio de potestades discrecionais, nas que a Administración pode optar entre diversas alternativas, indiferentes xuridicamente,

sen máis límite que a arbitrariedade que prescribe o artigo 9.3 da Constitución española, que se actúa poderes regrados, nos

que non dispón de marxe de apreciación, limitándose a executar os ditados do lexislador. E, neste segundo grupo, haberá que

discernir entre aquelas actuacións nas que a predefinición esgotadora acada todos os elementos da proposición normativa e

as que, acudindo á técnica dos conceptos xurídicos indeterminados, impelen á Administración a acadar no caso concreto a única

solución xusta posible mediante a valoración das circunstancias concorrentes.

Así, como sinala a sentenza do Tribunal Supremo do 4.5.2017, rec. 3333/2015:

?[?] Sí existirá esa antijuridicidad del daño cuando la Administración, al ejercitar potestades administrativas discrecionales,

se aparta de toda lógica en la apreciación de tales circunstancias y procede a la aplicación de la norma de manera irrazonada

e irrazonable, o incluso que aplicando potestades regladas se aparta de las exigencias de la norma cuando, por ejemplo, haya

de apreciar conceptos jurídicos indeterminados, que son apreciados y valorados en igual grado de ausencia de lógica. En suma,

como se ha venido acuñando por la jurisprudencia, que la decisión administrativa luego anulada no sea razonable ni esté razonada

(en este sentido, por todas, sentencia de 9 de diciembre de 2015, recurso de casación 1661/2014, con abundante cita) [?]?.

Pola contra, ?si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido

a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo

así la antijuridicidad de la lesión? (sentenza do Tribunal Supremo do 14.11.2016, rec. 3791/2015, e as sentenzas citadas nela).

Tamén resulta posible que, ante actos ditados en virtude de facultades absolutamente regradas, proceda o sacrificio individual,

non obstante a súa anulación posterior, porque se exerciten dentro das marxes de razoabilidade que cabe esperar dunha Administración

pública chamada a satisfacer os intereses xerais e que, por ende, non pode quedar paralizada ante o temor de que, se revisadas

e anuladas as súas decisións, teña que compensar á persoa afectada con cargo aos orzamentos públicos, en todo caso e con abstracción

das circunstancias concorrentes (por todas, sentenzas do Tribunal Supremo do 2.2.2012, rec. 462/2011, e do 17.2.2015, rec.

2335/2012).

En definitiva, para apreciar se o detrimento patrimonial que supón para un administrado o funcionamento dun determinado servizo

público resulta antixurídico ha de analizarse a índole da actividade administrativa e se responde aos parámetros de racionalidade

esixibles. Isto é, se, pese á súa anulación, a decisión administrativa leva aparellada unha interpretación razoable das normas

que aplica, enderezada a satisfacer os fins para os que se ten atribuído a potestade que se exercita. Non caben, pois, declaracións

xenéricas ao respecto, debendo examinarse polo miúdo as circunstancias que concorran en cada caso concreto.

Sentado o anterior, procede engadir que o suposto concreto de responsabilidade patrimonial derivada da anulación de licenzas

é obxecto de atención específica polo lexislador, recolléndose previsións nas sucesivas leis urbanísticas (artigo 232 do Texto

refundido aprobado polo Real decreto 1346/1976, do 9 de abril; artigo 240 do Texto refundido aprobado polo Real decreto lexislativo

1/1992, do 26 de xuño; artigo 44.2 da Lei 6/1998, do 13 de abril, sobre réxime do solo e valoración; artigo 30 da Lei 8/2007,

do 28 de maio, do solo; artigo 35 do Texto refundido da Lei do solo, aprobado polo Real decreto lexislativo 2/2008, do 20

de xuño; e artigo 48 do Texto refundido da Lei do solo e rehabilitación urbana, aprobado polo Real decreto lexislativo 7/2015,

do 30 de outubro) que, partindo da aplicación dos requisitos xerais establecidos nas normas que regulan a responsabilidade

patrimonial, excepcionan de maneira expresa a indemnización nos casos de dolo, culpa ou neglixencia graves imputables do prexudicado.

Para tal efecto, convén facer referencia á xurisprudencia sobre a materia, que se recolle, entre outras, na sentenza do Tribunal

Supremo do 27.5.2008, rec. 1678/2004, conforme coa cal:

?[?] La indemnización de daños y perjuicios por causas de anulación de licencias municipales (de obra, edificación, etc) es correlativo

lógico de toda revocación de licencias por tal causa, tal como prevenía el art. 16 del Reglamento de Servicios y en el art.

172 de la anterior Ley, y hoy recoge el art. 232, párrafo 1 del texto legal vigente y el art. 38 de Disciplina Urbanística

al proclamar el principio de responsabilidad de la administración conforme al régimen jurídico general, por ser indudable

que la anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables, porque, en todo caso,

supone la imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la demolición de lo realizado.

Por ello es claro que el administrado en estos supuestos sufre una lesión patrimonial que es consecuencia directa del obrar

no correcto de la Administración, y así la procedencia de la indemnización que como regla nadie discute con base en la declaración

de la responsabilidad que los preceptos citados consagran en relación con el principio constitucional consagrado en el art.

106 de la Constitución.

Sin embargo, en esta materia, la regla general tiene una importante excepción en la norma contenida en el núm.2 del art. 232

de la citada Ley, al preceptuar que ?en ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves

imputables al perjudicado?, prueba que ha de correr a cargo de quien la alegue -como causa de exoneración- conforme a las

reglas generales [?]?.

Pero é que, ademais, como advertimos en ditames como o CCG 567/2014 ou CCG 480/2018, en materia de responsabilidade patrimonial

por mor da anulación xudicial de licenzas urbanísticas, resulta tamén plenamente aplicable a doutrina xurisprudencial, á que

antes se aludiu, relativa á marxe de tolerancia en canto á interpretación razoable e razoada da Administración que enerva

a súa responsabilidade e leva aparellado para o prexudicado o deber xurídico de soportar os danos producidos. Neste sentido,

cómpre recordar que, se ben o outorgamento de licenzas urbanísticas se efectúa no exercicio de potestades regradas, a concesión

dunha licenza nos termos solicitados polo particular pode requirir a interpretación de normas xurídicas e de conceptos xurídicos

indeterminados de modo que a interpretación municipal deles non xerará responsabilidade administrativa cando, aínda sen prosperar

na vía xudicial, mereza ser cualificada como razoada e razoable.

Cuarta.

Entrando xa na análise dos aspectos de fondo suscitados no presente expediente, resulta preciso pronunciarse neste ditame

sobre se existe, no caso que se nos presenta a exame, unha relación de causalidade entre o funcionamento do servicio e a lesión

aducida e, eventualmente, sobre a valoración do dano causado e a contía e o modo de indemnización.

Neste punto, é preciso notar que as licenzas de obra e posterior legalización de obras foi anulada xudicialmente por diversos

motivos. En esencia, a STSXG do 18.6.2019, considera que as obras, realizadas nunha edificación en situación de fóra de ordenación,

exceden das de mera conservación e non están orientadas ao mantemento dun uso preexistente, senón que se trata de autorizar

unha nova actividade de tanatorio nun almacén en desuso. Esta caracterización das obras autorizadas, que supoñen unha transformación

dunha nave sen ningún tipo de acondicionamento nun tanatorio, a intervención na estrutura da construción (apertura de buratos

nos forxados ou reforzo de piares), a dotación de servizos e instalacións dos que carecía, e o incremento do volume construído,

supón a infracción do artigo 103 da Lei 9/2002, do 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural de

Galicia (en diante, LOUGA), vixente no momento en que se concede a licenza.

Sobre as obras en edificacións en fóra de ordenación, realizadas ao abeiro do artigo 103 da LOUGA, a devandita sentenza manifesta

o seguinte:

?El artículo 103.3 de la LOUGA permite obras parciales y circunstanciales de consolidación, así como las de mejora, reforma

y en casos justificados, ampliación de la superficie construida que se determinen por el plan general respectivo.

Una omisión completa en el planeamiento respecto al tipo de obras permisibles en el régimen de fuera de ordenación podría

no ser óbice para la admisibilidad de las obras parciales y circunstanciales de consolidación, mejora y reforma, en una interpretación

laxa, pero en todo caso las de ampliación solo son permisibles si se concreta en el planeamiento cuáles son las permisibles,

tanto por su caracterización como por los supuestos o casos en que se consideren justificadas.

No hay ningún precepto en el planeamiento aplicable al caso que contemple la posibilidad de obras de ampliación de superficie

en el régimen de fuera de ordenación parcial. Pero ello no implica condenar a la edificación a la imposibilidad de realizar

ninguna obra y de privarle de cualquier posibilidad de uso, porque sí contiene una regulación de las obras permisibles, en

el artículo 50 del Plan General de Ordenación Municipal de O Carballiño, que para los edificios que como el caso no está prevista

su expropiación o demolición en un plazo de 15 años, permite conceder licencias para obras parciales de consolidación, modernización

y reparaciones que exigiesen la higiene, ornato y conservación del inmueble?.

En efecto, o artigo 103 da LOUGA, vixente no momento de outorgar a licenza, establecía que nas edificacións en situación de

fóra de ordenación por total incompatibilidade coa normativa urbanística só poderán autorizarse obras de mera conservación

e as necesarias para o mantemento do uso preexistente (número 2), e nas só parcialmente incompatibles poderán autorizarse,

ademais das anteriores, as obras de ampliación que se determinen ?no plan xeral respectivo? (número 3).

Segundo a doutrina establecida por este Consello (entre outros, CCG 422/2022; CCG 95/2023), a situación de fóra de ordenación é a institución urbanística que determina a non conformidade dunha edificación, construción

ou instalación con respecto á normativa urbanística aplicable. Ben sexa por imposibilidade de exercitar accións de restablecemento

de legalidade urbanística como consecuencia da súa prescrición, ben sexa por tratarse dunha situación sobrevida por un cambio

de planeamento, a normativa recoñece a ?patrimonialización? dos dereitos sobre este tipo de edificacións, sen prexuízo de estar sometidas a diferentes limitacións construtivas e de

uso. Tradicionalmente, a finalidade última do réxime é a ?petrificación? destas edificacións e, en última instancia, a súa desaparición por ser desconformes coa normativa urbanística, de non ser

posible o seu axuste a esta.

Este Consello Consultivo tamén se pronunciou sobre as situacións en que as normas de planeamento urbanístico gardaban silencio

e non facían uso da posibilidade legalmente prevista no artigo 103.3 da LOUGA de autorizar en determinados casos obras de

ampliación en edificios fóra do ordenación parcial (CCG 422/2022*, CCG 95/2023), en sentido moi similar ao establecido na sentenza antes reproducida. Para estes supostos, o carácter excepcional da norma

permite deducir dunha banda, que o lexislador pretendía que os instrumentos de ordenación urbanística contemplasen unha listaxe

taxada de obras de ampliación, e doutra, que o silencio do planeamento debe equipararse á prohibición total de obras de ampliación.

Pero, non habendo mención algunha a esta posibilidade, permitir unha ampliación constitúe unha irregularidade totalmente incompatible

co carácter regrado das licenzas, e a sanción correspondente a este tipo de irregularidade é a nulidade de pleno dereito por

adquisición de facultades carecendo dos requisitos esenciais, para tal adquisición (47.1.f da LPAC).

* CCG 442/2022:

?De acordo cos informes que precederon á licenza, o PXOM ? vixente non contemplaba esta situación, é dicir, non establecía

que tipo de obras de ampliación poderían realizarse para os edificios en situación de fóra de ordenación parcial. Sendo así,

non podemos compartir a interpretación ?analóxica? que realiza o informe xurídico que precede a licenza, de aplicar a norma

prevista para ?edificios de nova planta?, é dicir, edificios plenamente axustados á legalidade urbanística.

A interpretación analóxica prevista no artigo 4 do Código Civil exixe inequivocamente que a ?extensión? da norma prevista

se produza en relación con outro suposto ?semellante?, e resulta contrario á lóxica normativa considerar semellante unha situación

de cumprimento da legalidade con outra de incumprimento da legalidade, é dicir, fóra de ordenación, aínda tratándose dunha

ilegalidade parcial.

O artigo 103.3 da LOUGA remitía ao planeamento xeral para taxar unha serie de situacións nas que as obras de ampliación en

edificios en situación de fóra de ordenación parcial fosen admitidas. A remisión específica ao ?plan xeral respectivo?, e

o feito de que o precepto, pola seu obxecto ?obras permitidas en edificacións parcialmente ilegais-, regula situacións de

carácter excepcional, permite deducir que o lexislador pretendía que os instrumentos de ordenación urbanística contemplasen

unha listaxe de supostos nos que unha ampliación puidese ser autorizada. Pero o que non parece razoable é que, non habendo

mención algunha a esta posibilidade, se optase por permitir todo tipo de ampliacións por interpretación analóxica coas normas

que regulan as construcións de nova planta.

En todo caso, o artigo 6 ?Regras de interpretación? da LOUGA, vixente no momento de outorgamento da licenza, establecía, que

as dúbidas na interpretación do planeamento urbanístico producidas por imprecisións ou por contradicións entre documentos

de igual rango normativo resolveranse tendo en conta o criterio de menor edificabilidade. É obvio que a actuación da Administración,

autorizando a ampliación do edificio sen exixir dotacións de aparcamento nos mesmos termos que si se tratase dunha construción

legal, non responde a este criterio de ?menor edificabilidade??.

De todo o anterior resulta que as irregularidades na concesión da licenza e posterior legalización son responsabilidade do

Concello, por ser a administración competente para tramitar e resolver a licenza.

Doutra banda, a reclamación de responsabilidade patrimonial derivada da anulación dunha licenza, veu sendo obxecto de atención

específica polo lexislador, reflectida nas sucesivas leis urbanísticas: artigo 232 do texto refundido aprobado polo Real decreto

1346/1976, do 9 de abril, artigo 240 do Texto refundido aprobado por Real decreto lexislativo 1/1992, do 26 de xuño, artigo

44.2 da Lei 6/1998, do 13 de abril, sobre réxime do solo e valoracións, artigo 30 da Lei 8/2007, do 28 de maio, do solo e

artigo 35 do Real decreto lexislativo 2/2008, do 20 de xuño, polo que se aproba o texto refundido da Lei do solo; e na actualidade

o artigo 48 do texto refundido da Lei do solo e rehabilitación urbana, aprobado polo Real decreto lexislativo 7/2015, do 30

de outubro, precepto que, ao igual que as disposicións precedentes, establece:

?Artigo 48. Supostos indemnizatorios. Dan lugar en todo caso a dereito de indemnización as lesións nos bens e dereitos que

resulten dos seguintes supostos:

(?)

a) A anulación dos títulos administrativos habilitantes de obras e actividades, así como a demora inxustificada no seu outorgamento

e a súa denegación improcedente. En ningún caso procederá a indemnización se existe dolo, culpa ou neglixencia graves imputables

ao prexudicado (?)?.

O dolo, culpa ou neglixencia coma causa de exoneración e eximente completa dos danos producidos vén sendo recoñecida polo

Consello en reiteradas ocasións (CCG 49/2020, 466/2019, 252/2019). Pero no presente caso non hai probas que permitan considerar

que houbo engano, ou calquera elemento que permita exonerar de responsabilidade ao Concello.

Polo tanto, a inexistencia do deber de soportar o dano producido pola actuación municipal, xunto coa imposibilidade de apreciar

dolo ou culpa na mercantil solicitante, obrigan, xa que logo, a concluír que no presente suposto queda acreditada a existencia

dun nexo causal antixurídico, é dicir, un deficiente funcionamento da Administración municipal ao outorgar a licenza e posterior

legalización, co conseguinte deber indemnizatorio do Concello a prol da entidade reclamante.

Quinta.

Xa polo que atinxe aos danos a indemnizar, a mercantil reclamante desagrega a súa pretensión indemnizatoria (1.172.493,83

?) en dous conceptos, un deles referidos ao dano emerxente -á súa vez dividido en varios subconceptos- e outro relativo ao

lucro cesante derivado da anulación da licenza, estando un e outro concepto cuantificados dun xeito pormenorizado nos informes

periciais referidos nos antecedente do presente ditame.

No expediente consta o informe do arquitecto municipal (19.10.2022), que se limita a valorar o importe das obras de adecuación,

legalización e posterior demolición do local, incluídos os honorarios técnicos de redacción do proxecto, dirección de obra

e coordinación de seguridade e saúde, así como os correspondentes impostos de construción e instalación e obras (en diante,

ICIO), cuantificando estes gastos nun total de 356.458,57 ?. Este informe non fai referencia á eventual estimación ou rexeitamento

doutros danos reclamados, nin valora a documentación presentada pola empresa interesada.

Tamén consta un informe elaborado a instancias do Concello pola empresa L., S.L (6.2.2023). Neste informe analízase a documentación presentada pola mercantil reclamante, e tras expoñer os feitos e fundamentos que

considera de aplicación, conclúe que o importe total xustificado dos danos materiais efectivamente sufridos pola entidade

ascende a 536.919,12 ?.

Finalmente, durante o trámite de audiencia, a aseguradora municipal achega un informe pericial elaborado por dous arquitectos,

que valoran os danos en 430.000 ? (350.000 ? pola anulación da licenza de 2013, e 80.000 ? pola vixencia da licenza do ano).

A proposta de resolución limítase a afirmar que ?Para esta instructora queda suficientemente justificado que el importe del daño producido se eleva a la cantidad de 357.503,87?

resultante de los importes correspondientes a los costes de las obras de reforma, legalización y demolición de local destinado

a tanatorio (296.023,10? importe según proyecto y certificación final de obra), honorarios de dirección de obra e ICIO (46.135,00?)

y el coste financiero (15.345,77?)?. A proposta non aclara a discrepancia entre a súa valoración e o resto, especialmente coa valoración do arquitecto municipal

que, como mais arriba indicamos, cuantificou en 356.458,57 ? os gastos orixinados directa ou indirectamente nas obras de adaptación,

legalización e demolición, e non facían referencia a custos financeiros que si recoñece a proposta.

Ante esta disparidade de criterios, e tendo en conta que a valoración dos danos é esencialmente unha cuestión de carácter

técnico, resulta imprescindible precisar o alcance da competencia desta institución. En efecto, como ten reiterado este Consello

(por todos, CCG 181/2022), en casos desta natureza a nosa función consiste en subsumir en categorías xurídicas as conclusións

de peritos e especialistas. Esta función, derivada da composición e natureza da institución como órgano esencialmente xurídico,

determina que o ditame do Consello deba versar sobre os fundamentos e categorías legais arredor da reclamación, en ocasións

sen poder entrar no detalle do importe exacto a pagar en cada un dos conceptos solicitados. Neste sentido, tamén hai que ter

en conta que o expediente non contén a documentación imprescindible para realizar a valoración, como a relativa á licenza

inicialmente concedida para a adaptación do local, así como á licenza da demolición que se manifesta realizada (orzamentos,

impostos aboados). Por estas razóns, o presente ditame limitase a analizar a corrección do procedemento e establece os presupostos

básicos e criterios particulares en función de cada dano reclamado, para determinar o importe da indemnización, pero non entra

na valoración concreta de cada unha das facturas, ou documentos contables presentados para acreditar a existencia do dano

reclamado. Esta tarefa deberá ser realizada polo Concello nun expediente contraditorio no que a empresa teña a posibilidade

de explicar as aparentes discrepancias entre as cantidades declaradas para obter a licenza e as facturas finalmente presentadas.

Como principio xeral que se deduce da doutrina desta institución, e punto de partida para valorar cada dano reclamado, o prexuízo

invocado ten que ter a súa causa directa, inmediata e única no funcionamento anormal da Administración. Isto exclúe a indemnización

de gastos que se terían producido igualmente se, en hipótese, a Administración actuase correctamente; actuación que neste

particular suposto indemnizatorio se traduciría na denegación da licenza posteriormente anulada (CCG 193/2014, CCG 545/2014,

CCG 72/2018*). Tamén permitiría excluír danos que teñan orixe na actuación do particular, de acordo co principio de risco

e ventura, ou por descontado aqueles producidos con dolo ou culpa deste.

* CCG 422/2021:

?Segundo reiterada doutrina deste Consello, trátase dun desembolso previo que resulta imprescindible para a solicitude da

mesma, e que se realizaría igualmente se a licenza fose ab initio denegada polo concello, polo que non constitúe un dano resarcible,

sendo un dano independente da anulación xudicial da licenza (CCG 193/2014, CCG 545/2014, CCG 72/2018)?.

Doutra banda, tamén é preciso que estes gastos deviñeran inútiles, de xeito que non aproveiten beneficio algún ao administrado.

Finalmente, a reclamación debe resarcir ao prexudicado, de acordo co principio de indemnidade, pero non debe constituír fonte

de enriquecemento inxusto, evitando en todo caso duplicidades no pago dos danos causados.

De acordo co anterior, procede agora analizar cada concepto reclamado e establecer, se é o caso, as bases necesarias para

o seu cálculo, tarefa que levamos a cabo nas seguintes consideracións.

Sexta.

Un primeiro bloque de danos reclamados refírese ás obras de acondicionamento do local licenciadas o 18.12.2013, reformas como

consecuencia da licenza de legalización concedida o 21.5.2020, e obras de demolición como consecuencia do auto xudicial que

así o ordena o 23.2.2021. Aos gastos derivados das obras súmanse os relativos aos honorarios técnicos de redacción de proxectos,

dirección da obra, coordinación de seguridade e saúde, e ICIO. Para acreditar estes gastos, adxunta facturas xustificativas

dos mesmos.

Pola súa banda, o informe do arquitecto municipal, aludindo aos prezos dos proxectos licenciados, valora as obras (incluíndo

reforma, legalización, e posterior demolición, ICIOs, honorarios de redacción de proxectos, dirección de obra, dirección de

execución de materiais e coordinación de seguridade e saúde) en 356.458,57 ?.

Como dixemos anteriormente, nin a parte denunciante nin o arquitecto municipal nin a propia proposta de resolución explican

a razón desta disparidade.

En calquera caso, en esencia, concordamos coa proposta de resolución no sentido de que se trata de danos de carácter antixurídico.

O cálculo da indemnización por estes conceptos debe realizarse tras a tramitación dun expediente contraditorio e axustarse

aos seguintes parámetros, que expomos como recompilación da doutrina deste órgano consultivo e da xurisprudencia.

As obras de adecuación inicial do local, a reforma e a posterior demolición deberán indemnizarse segundo o seu valor real

e efectivo, sempre que se axusten aos proxectos licenciados. Polo tanto, en ningún caso deben indemnizarse desaxustes non

xustificados con respecto ao proxecto licenciado, obras non autorizadas ou excesos con respecto ás autorizadas. O arquitecto

municipal parece referirse no seu informe de valoración aos prezos de proxecto -?presuposto segundo proxecto visado ... (sic)?. Este mecanismo de valoración, ab initio, pode considerarse válido, especialmente no noso ordenamento xurídico autonómico no que, os proxectos, unha vez presentados

no concello, adquiren o carácter de documento público e o seu autor é o responsable da veracidade dos datos técnicos consignados

nel (artigo 143 da Lei 2/2016, 10 de febreiro, do solo de Galicia). Con todo, en particular no que respecta aos prezos, o

orzamento é unha estimación e pode variar no curso de execución da obra por razóns xustificadas (ex. alza de prezos dos materiais

ou outras circunstancias imprevisibles). Neste caso, e sempre que se acredite que as unidades de obra executadas se axustan

ao autorizado, é razoable aceptar a factura como medio de proba do importe real e efectivo das obras e dos honorarios. Pero

á inversa, cando non se xustifique que unha factura corresponde a unha unidade do proxecto autorizado, ou non está vinculada

directa e inequivocamente á obra licenciada, non ten a condición de dano efectivo para os efectos da indemnización compensatoria

obxecto deste expediente*.

* Se a licenza foi anulada é porque non existía dereito previo a edificar nos termos nos que se materializou o proxecto, por

iso a indemnización debe abranguer os custes das obras realizadas pero non o prezo de mercado da edificación, o método de

valoración debe ser o de certificación das obras e xustificación con facturas e non o de comparación con valores de mercado

(ditame CCG 685/2014 e STSXG 593/2019 de 25 novembro, recurso 4547/2017) Tampouco son indemnizables as obras que se apartasen

do previsto na licenza (ditame CCG 310/2012) Deben indemnizarse os gastos de demolición (STSXG 56/22 de 8 de febreiro, recurso

4146/2021) pero só no que se corresponda coas ?partes de la edificación reflejadas en el proyecto que obtuvo licencia, y no de otros elementos distintos a los licenciados? (STSXG 170/2020 de 21 de abril, recurso 4362/2028) Só obras efectivamente demolidas, e non por exemplo peche da finca se

non ten que ser derrubado (tamén STSXG 170/20 de 21 de abril, recurso 4362/2018).

CCG 419/2017: ?Así polo que atinxe á valoración da vivenda construída, coincídese co criterio exposto no informe do técnico municipal que

considera que a dita petición non está debidamente acreditada, xa que de ser o caso, deberían terse presentado as certificacións

de obras acompañadas para a súa ratificación polas facturas correspondentes aos traballos asinados sen prexuízo que, á hora

de fixar unha hipotética indemnización, esta tan só abranguería as obras que ao abeiro da licenza anulada se tivesen realizado

antes da súa anulación?.

O anterior obriga a analizar no expediente contraditorio factura por factura das reclamadas en concepto de obras, para admitir

como indemnizables todas as que correspondan coas obras licenciadas e executadas, e excluír aqueles que non cumpran esta condición

(CCG 422/2022). No caso de que existan, tales desaxustes son da exclusiva responsabilidade do reclamante, ou ben dos técnicos

por el contratados, pero alleas á Administración e polo tanto non resarcibles. Este Consello xa se pronunciou no sentido de

desestimar a indemnización de obras que non están comprendidas na licenza outorgada, e que polo tanto son construídas a risco

e ventura do promotor (CCG 445/2015, CCG 5/2017).

* CCG 422/22: ?Dito doutro xeito, non pode reclamarse un dano antixurídico por parte de quen ten unha conduta antixurídica. E tampouco compartimos

o método que pretende o demandante para probar estes ?gastos da obra?, xa que os mesmo deberían de vir referidos ao orzamento

do proxecto licenciado polo Concello, e sobre o que se xirou a liquidación tributaria, ou ben facturas, documentos contables,

ou similares, pero non nun informe pericial realizado con posterioridade e que, sen explicación algunha, non é coherente con

dito orzamento?.

Ademais, das facturas cuxo abono sexa procedente de acordo co anterior, deberá excluírse o importe do IVE, agás que no curso

do expediente contraditorio P., S.L. acredite que non foi obxecto de posterior repercusión, é dicir, que o soportou o reclamante

e non foi repercutido posteriormente (CCG 306/2017, e STS do 16.1.2018, Recurso 2291/2016*).

* STS do 16.1.2018, Recurso 2291/2016: ?No cabe dudar, era obligado, que la perjudicada ha satisfecho las cuotas del IVA que se habían incluido, como era también

obligado, en las facturas que le habían sido emitidas por los empresarios terceros que intervinieron, no solo en las obras

de demolición, sino también de construcción. Así se acepta por todas las partes. Ahora bien, partiendo de que la perjudicada

es, a su vez y como quienes le exigieron el IVA en sus facturas, un "empresario", en el sentido a que se refiere el artículo

84 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre (RCL 1992, 2786), del IVA; es indudable que por la misma estructura de este Impuesto

indirecto que grava el consumo, la propia perjudicada tenía derecho a deducirse ese IVA soportado, de conformidad con lo que

le autoriza el artículo 92 de la mencionada Ley, repercutiéndolo en los IVA que incluyó en las facturas por ella expedidas.

Es decir, la perjudicada, en cuanto que empresaria, tenía derecho a la deducción del IVA soportado con ocasión de los IVA

que debía percibir de los adquirentes finales del producto, esto es, de las viviendas. Se constituye así uno de los principios

básicos de este Impuesto indirecto, el de la neutralidad para los empresarios, para los sujetos pasivos, en cuanto el mismo

no debe suponer gastos ni ingresos para los agentes económicos en la producción de bienes y servicios, siendo el consumidor

final el que debe soportarlo. Para ello es clave en la configuración del Impuesto la deducción por los sujetos pasivos, los

empresarios, que es inmediata porque nace en el mismo momento en que se devengan las cuotas deducibles. Ello quiere decir

que el nacimiento del derecho a la deducción de las cuotas soportadas por la empresa perjudicada con ocasión de la construcción

de los inmuebles demolidos coincide con el momento en que se devengaron las cuotas deducibles, en el mismo momento en que

fueron repercutidos por los empresarios o profesionales que llevaron a cabo la construcción de los inmuebles. Lo mismo sucede

con respecto a la deducción de las cuotas soportadas por la empresa perjudicada con ocasión de la demolición de los inmuebles,

puesto que el derecho a la deducción coincide con el momento en que se devengaron las cuotas deducibles, en el mismo momento

en que fueron repercutidos.

Y nada obsta a esa estructura del Impuesto que en el caso de los costes de demolición no existiera un consumidor final, porque

si en el cómputo del ejercicio de los IVA soportados y repercutidos, existe una diferencia negativa, la compensación podrá

realizarse en periodos sucesivos o, en su caso, la devolución por la Hacienda Pública.

En suma, garantizada la deducción del IVA incluido en las facturas que hayan de tomarse en consideración para determinar el

importe de la indemnización procedente, la inclusión del mismo comporta una duplicidad que debe ser corregida y, por tanto,

los importes del IVA soportado por la perjudicada no pueden ser incluidos en la indemnización a que tiene derecho?.

O mesmo debe reiterarse en relación cos gastos financeiros reclamados polo préstamo bancario para financiar as obras, en tanto

que forman parte dun mesmo concepto -danos por execución das obras- e da mesma natureza -teñen a súa causa na anulación da

licenza, deviñeron inútiles, e non se tería producido de non ser polo outorgamento da licenza-. Polo tanto, unha vez acreditados,

deben ser indemnizados, e así o recoñeceu a STSJ de Cataluña do 23.6.2015, recurso 386/2011, posteriormente confirmada por

STS do 4.5.2017, recurso de casación 3.333/2015*.

*?De la misma forma procede acceder a los denominados gastos por intereses y demoras/comisiones bancarias por razón de los dos

préstamos hipotecarios en cuanto relacionados suficientemente a la consecución de la obra y de la actividad de autos y por

tanto desvirtuados por el acto lesivo deben reconocerse en la cuantía de 198.197,79 ??.

En canto ao ICIO, honorarios de dirección de obra (DO), dirección de execución material (DEM) ou coordinación de seguridade

e saúde (CSS), segundo reiterada doutrina deste Consello Consultivo (entre outros, CCG 5/2017, 419/2017, 445/2015), si se

trataría de conceptos indemnizables por canto que traen causa directa, inmediata e única da licenza anulada, de xeito que

só se produce unha vez que a Administración outorga a mesma.

Con respecto ao ICIO, este Consello ten precisado que a vía idónea para obter o reembolso sería o procedemento de devolución

de ingresos indebidos previstos no artigo 32 da Lei 58/2003, do 17 de decembro, xeral tributaria, polo carácter subsidiario

que ten a responsabilidade patrimonial extracontractual con respecto a outras vías. Non obstante, e con respecto a este último

aspecto, na medida en que se trata dun dano asociado a outros, e por tanto incluído dentro dunha reclamación global de danos

pola anulación dunha licenza e non dunha reclamación autónoma, por razóns de economía procesual, celeridade e eficiencia,

pode compartirse que non se obrigue ao cidadán a formular unha reclamación diferente e independente para reclamar aquelo que

é un concepto directamente asociado a un dano resarcible pola vía da responsabilidade patrimonial (CCG 422/2021). En todo

caso, para obter a devolución do ICIO, novamente é preciso comprobar que as obras executadas son as efectivamente autorizadas.

Ademais, o informe xurídico de L., S.L. do 6.2.2023 refire expresamente que ?Hay que advertir que el importe abonado por la liquidación de la tasa e ICIO (4.380,47 ?) es objeto de un procedimiento de

devolución de ingresos tributarios presentado el 3.06.2022, por lo que su inclusión en el importe reclamado sólo es posible

si no se ha producido su devolución previa?. Na documentación do expediente remitida a este Consello non consta referencia algunha a este procedemento de devolución, pero

o certo é que a proposta si que recoñece o dereito ao reintegro do ICIO ?Para esta instructora queda suficientemente justificado que el importe del daño producido se eleva a la cantidad de 357.503,87?

resultante de los importes correspondientes a ...honorarios de dirección de obra e ICIO (46.135,00?)?. Polo tanto, este é outro dos aspectos que se debe aclarar no expediente contraditorio, en tanto que, como vai dito, a principio

de resarcimento implica indemnidade pero non o enriquecemento inxusto que concorra nunha eventual duplicación de pagamentos.

Sétima.

Outro dos conceptos reclamados é o relativo aos honorarios de profesionais por redacción de proxectos.

A doutrina deste Consello neste aspecto (CCG 193/2014, CCG 545/2014, CCG 72/2018, CCG 422/2022)*, parte dos principios expostos

nas consideracións anteriores, e particularmente a exixencia de que o dano teña a súa causa, directa ou mediata pero en todo

caso inequívoca, no funcionamento anormal da Administración. Tal e como ten manifestado :

* CCG 91/2022: ?En cumprimento deste requirimento, o 30.1.2014 a comunidade de propietarios encargou a elaboración dun proxecto de legalización

(que foi visado o 25.4.2014) e pagou os correspondentes honorarios profesionais (en concreto, as dúas primeiras facturas -correspondentes

ao 25% do importe total e en concepto de entrega a conta- foron emitidas o 14.2.2014 e abonadas o 5.2.2014 e o 18.2.2014,

e as outras dúas facturas -correspondentes ao 75% restante- foron emitidas o 21.4.2014, sendo abonadas o 30.4.2014). Resulta,

así, unha clara relación de causa-efecto entre aquel requirimento municipal e o gasto no que incorreu a comunidade de propietarios

para a elaboración dun proxecto de legalización?.

CCG 422/21: ?Tampouco pode admitirse a indemnización do custo dos honorarios de redacción de proxectos. Segundo reiterada doutrina deste

Consello, trátase dun desembolso previo que resulta imprescindible para a solicitude da mesma, e que se realizaría igualmente

se a licenza fose ab initio denegada polo concello, polo que non constitúe un dano resarcible, sendo un dano independente

da anulación xudicial da licenza (CCG 193/2014, CCG 545/2014, CCG 72/2018)?.

??es claro que el administrado en estos supuestos sufre una lesión patrimonial que es consecuencia directa del obrar no correcto

de la Administración, y así la procedencia de la indemnización que como regla nadie discute, con base en la declaración de

la responsabilidad que los preceptos citados consagran en relación con el principio constitucional consagrado en el art. 106

de la Constitución? (STS do 27.5.2008, rec. 1678/2004).

Trasladando esta regra ao presente suposto, no que temos unha primeira licenza de adaptación de local (proxecto básico e de

execución), e unha posterior legalización e demolición, todos os gastos en concepto de honorarios de redacción de proxectos

acreditados mediante a correspondente factura revestirían o carácter de indemnizables, agás a primeira solicitude de licenza

a través do proxecto básico para a reforma do local con destino a tanatorio. Este primeiro gasto foi realizado por conta e

risco da mercantil, e non motivado polo funcionamento anormal da Administración. E se ben é certo que o gasto deveu inútil

tras a anulación da licenza, tamén o é que se a Concello actuase correctamente desde un primeiro momento, denegando a licenza,

non habería dereito a obter a devolución do mesmo, proba inequívoca de que non ten a súa causa no funcionamento anormal da

administración. O resto dos honorarios de proxectos foron consecuencia directa e inequívoca da petición da administración

(proxecto de execución despois da aprobación do básico) ou da anulación da primeira licenza (proxectos de legalización e demolición)

e non se terían producido sen un funcionamento anormal a administración.

En conclusión, a mercantil ten dereito a ser resarcida dos gastos en honorarios de redacción do proxecto de execución da adaptación

do local -no caso de que este último teña a súa causa directa na previa e ilegal aprobación, informe favorable do básico ou

requirimento da administración para a súa presentación, feito que non consta no expediente remitido-, e no resto dos honorarios

de redacción correspondentes ao proxecto de legalización e posterior demolición. Para que tal dereito sexa efectivo, deberá

acreditar o abono mediante a correspondente factura, e polas mesmas razóns antes expostas na consideración anterior, deberá

excluírse das facturas o importe do IVE, agás que no curso do expediente contraditorio P., S.L. acredite que non foi obxecto

de posterior repercusión, é dicir, que o que soportou o reclamante non foi repercutido posteriormente (CCG 306/2017, e STS

do 16.1.2018, Recurso 2291/2016).

A lóxica exposta, mutatis mutandis, é igualmente aplicable á eventual reclamación das taxas abonadas para a obtención das licenzas. No caso de das taxas correspondentes

á primeira licenza, non resultan indemnizables, por canto o seu feito impoñible consiste na prestación dos servizos técnicos

e administrativos previos e preceptivos para a obtención da licenza, e, polo tanto, o feito impoñible das taxas foi materializado

con carácter previo á obtención daquela (neste sentido, CCG 567/2014, CCG 284/2022*). Deste xeito, resulta improcedente o

aboamento do tributo que é devindicado necesariamente con carácter previo á resolución administrativa sobre a licenza, e con

independencia da sorte que corra esta. Pero ao contrario sensu, as taxas correspondentes ao proxecto de legalización e demolición teñen lugar por unha conduta previa e neglixente da Administración,

e polo tanto, habilitante a súa reclamación.

* CCG 284/2022: ?Pois ben, polo que atinxe ao dano emerxente, non pode asumirse a pretensión indemnizatoria da entidade reclamante no que atinxe

ás taxas administrativas por canto o seu feito impoñible consiste na prestación dos servizos técnicos e administrativos previos

e preceptivos para a obtención da licenza, e, polo tanto, o feito impoñible das taxas foi materializado con carácter previo

á obtención daquela (neste sentido, tamén o CCG 567/2014 ou o CCG 480/2018). Deste xeito, resulta improcedente o aboamento

do tributo que é deivindicado necesariamente con carácter previo á resolución administrativa sobre a licenza, e con independencia

da sorte que corra esta, sendo así que, atendendo ao feito de que o particular debe ser restituído á situación que lle correspondería

se se tivese denegado a licenza, non procede a indemnización do importe das taxas?.

Finalmente, tamén responde aos mesmos principios, aínda que para chegar á conclusión diametralmente oposta, o criterio en

virtude do cal en ningún caso son obxecto de indemnización os honorarios de avogados, procuradores, peritos que actuaron no

procedemento xudicial que deu lugar á anulación. Así, no CCG 190/2021 ou o CCG 252/2019 e os que neles se citan, ditaminase

que non son gastos que deriven do outorgamento da licenza nin da súa posterior anulación, senón da comparecencia da parte

interesada en defensa dos intereses en sede xurisdicional, polo que a vía para o resarcimento deses gastos sería, de ser o

caso, mediante o pronunciamento en materia de custos procesuais (por todas, sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia

do 11.9.2008, rec. 4211/2006; sentenzas do Tribunal Supremo do 18.7.2011, rec. 292/2007, e do 6.5.2016, rec. 199/2014, e as

que nelas se citan).

Oitava.

A mercantil P., SL tamén reclama pola depreciación do valor del local por razón da anulación da licenza e a imposibilidade

de dedicalo aos usos pretendidos, así como a o custo do arrendamento financeiro (leasing) do local.

No escrito de alegacións do 28.3.2023, afirma a través do seu representante que:

?el local sí ha sufrido una reducción en su valor, como consecuencia de la reducción en los usos admisibles que ha sufrido,

porque, como es obvio, los locales fueron adquiridos para un destino concreto, que es el ejercicio de la actividad económica

de tanatorio, y la misma no se puede ejercitar. Pero es que, a mayor abundamiento, y tal y como se explica en el informe técnico,

el local no podrá ser dotado de uso específico alguno ?ni tanatorio ni ningún otro?, de conformidad con lo dispuesto en la

Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J. de Galicia, de 12 de Noviembre de 2021?.

Para a valoración deste concepto, achega informe pericial de arquitecta superior referido nos antecedentes do presente ditame.

Tamén indica que:

?el reclamante debe sufragar el coste del arrendamiento financiero del local, sin que a cambio lo pueda destinar al uso previsto,

como consecuencia directa de la anulación del título urbanístico habilitante, por lo que debe ser resarcido por este concepto.

La figura que se emplee para la financiación de la adquisición de los locales es irrelevante a los efectos de responsabilidad

patrimonial de la administración?.

Pero segundo reiterada doutrina deste institución (CCG 685/2014, CCG 271/2016, CCG 419/2017), acollida tamén pola xurisprudencia,

o valor de depreciación non pode considerarse indemnizable, xa que unha hipotética infravaloración deste foi ocasionada polo

planeamento municipal interpretado conforme coa normativa urbanística vixente no momento do outorgamento da licenza, e non

pola anulación da mesma. Non pode entenderse inherente ao valor do local uns usos que foron autorizados -e exercidos- de forma

ilegal.

A maior abastanza, a lexislación actual ampliou o abano de usos admitidos en edificacións fóra de ordenación con respecto

á derrogada LOUGA -vixente no momento de concesión da licenza-, polo que a sentenza do TSXG carece dos pretendidos efectos

de impedir o uso do local ad futuram e con carácter indefinido. De feito, a ampliación das posibilidades urbanísticas das edificacións fóra de ordenación pode

considerarse unha tendencia lexislativa, xa que a regulación recollida na primeira versión da vixente LSG sufriu modificacións,

sempre para ampliar non só os usos senón tamén as obras permitidas neste tipo de construcións.

En conclusión, o local segue sendo propiedade de P., S.L., e poderán destinalo aos usos permitidos pola normativa urbanística,

sen que a concesión dunha licenza ilegal puidese xerar unha expectativa de carácter compensable.

Novena.

En canto á reclamación en concepto de lucro cesante, por razón da paralización da actividade e a imposibilidade de exercela,

este Consello acolle e reproduce en múltiples ditames (por todos, CCG 42/2017) unha liña xurisprudencial que pode considerarse

pacífica e consolidada.

En efecto, o Tribunal Supremo ten manifestado, entre outras, na sentenza do 27.5.2008, (Rec. 1678/2004), o seguinte*:

* Tamén no eido autonómico constan pronunciamentos do TSXG, como a sentenza de 20.11.2012, recurso 4553/2009, posteriormente

confirmada pola sentenza do Tribunal Supremo do 20.2.2015, Recurso de Casación 4427/2012. Consonte a referida xurisprudencia

?? si bien, como tiene declarado la Jurisprudencia, la indemnización debe abarcar tanto el daño emergente como el lucro cesante,

es lo cierto que no pueda computarse como lucro cesante a efectos indemnizatorios, el beneficio que se pensaba obtener de

una actividad ilícita, aunque haya mediado autorización administrativa para tal actividad, posteriormente anulada, y ello

por dos razones, primera porque tal beneficio es antijurídico, por derivar de una actividad permitida por la Ley y en consecuencia

el sujeto está obligado acatar tal prohibición, y en definitiva la privación de tal beneficio no es imputable a la actividad

administrativa, sino al mandato de la Ley y segunda, porque el reconocimiento de tal lucro cesante supondría la consolidación

a favor del sujeto, del efecto económico-material de una actividad cuya ilicitud, en cuanto derivada de norma de carácter

general debió conocer de antemano, sin que este planteamiento resulte afectado por la deficiente actuación administrativa?.

?Así lo ha entendido esta Sala en sentencias como la de 2 de octubre de 1999 ó 28 de mayo de 1997, señalando esta última por

referencia a la de 27 de septiembre de 1995 que: "si bien, como tiene declarado la jurisprudencia, la indemnización debe abarcar

tanto el daño emergente como el lucro cesante, es lo cierto que no pueda computarse como lucro cesante a efectos indemnizatorios,

el beneficio que se pensaba obtener de una actividad ilícita, aunque haya mediado autorización administrativa para tal actividad,

posteriormente anulada, y ello por dos razones, primera porque tal beneficio es antijurídico, por derivar de una actividad

no permitida por la Ley y en consecuencia el sujeto está obligado a acatar tal prohibición, y en definitiva la privación de

tal beneficio no es imputable a la actividad administrativa, sino al mandato de la Ley y segunda, porque el reconocimiento

de tal lucro cesante supondría la consolidación a favor del sujeto, del efecto económico-material de una actividad cuya ilicitud,

en cuanto derivada de norma de carácter general debió conocer de antemano, sin que este planteamiento resulte afectado por

la deficiente actuación administrativa"?.

O feito de que a actividade se desenvolvese irregularmente ata o peche definitivo ordenado xudicialmente é da responsabilidade

da Administración que o autorizou, pero, reiteramos, a concesión dunha licenza ilegal non é titulo para xerar unha expectativa

de carácter compensable respecto do lucro cesante.

En conclusión, non procede recoñecer ningunha cantidade por este concepto.

Décima.

Por último, cómpre realizar dúas precisións ao respecto da resolución que finalice o expediente contraditorio.

Dunha banda, deberá terse en conta que o importe da indemnización determinada de acordo coas consideracións anteriores, haberá

de actualizarse nos termos establecidos no artigo 34.3 da LRXSP.

Doutra banda, o expediente revela un posible conflito entre a aseguradora -quen rexeita que os danos reclamados están dentro

da cobertura da súa póliza- e o propio Concello -que mostra exactamente o contrario-. A extensión da cobertura asegurada na

póliza é unha materia que transcende as competencias deste órgano consultivo, pero o que en ningún caso procede é que o Concello

se limite a pagar unha porcentaxe dos danos, ou a franquía asegurada, e declarar que o resto debe ser aboada pola compañía

aseguradora, desconectándose das actuacións posteriores. Consonte á doutrina reiterada deste órgano consultivo (CCG 301/2020,

CCG 354/2020, CCG 1/2021), tratándose dun expediente de responsabilidade patrimonial da Administración, as relacións xurídicas

entre o Concello e a súa entidade aseguradora son alleas á vinculación existente entre o propio Concello e o acredor da indemnización.

Por conseguinte, a resolución que se dite deberá recoller, de xeito inequívoco, o dereito ao percibo do importe total da indemnización

que procede recoñecer a cargo do Concello, con independencia dos abonos efectivos que correspondan á aseguradora en execución

do pactado no contrato de seguro, ou das accións de repetición que o Concello poida exercer contra esta.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros

presentes, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución estimatoria, se ben a indemnización a recoñecer deberá ser determinada

en expediente contraditorio, de acordo co expresado nas consideracións do presente ditame?.