Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 250 de 19 de julio de 2023

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por C., por mor dos danos e perdas sufridos como consecuencia dunha caída na rúa Portiño da vila de Oroso.

Organismo:

Concello de Oroso (A Coruña)

Letrado:

Quintana Acebo

Propuesta:

Desestimatoria

Conclusion:

Favorable

Relator:

Souto Souto

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 16.12.2022, C. presentou unha reclamación de responsabilidade patrimonial ante o Concello de Oroso por mor dunha

caída sufrida por ela o 18.12.2021 na rúa Portiño debido á presenza de xeo na calzada.

Así, segundo refire no escrito reitor da reclamación presentada:

?[...]

El 18 de diciembre del pasado año 2021 sobre las 11.25 horas, la dicente se hallaba en la localidad de Sigüeiro, cuando salió

a dar un paseo por la Rúa Portiño, y justo después de cruzar un paso de cebra, resbaló en la acera y se cayó como consecuencia

de la presencia de hielo en la calzada que hacían que ésta estuviera intransitable.

Entiende la dicente que concurre responsabilidad patrimonial porque no se adoptó ninguna medida preventiva para evitar la

presencia de hielo, porque había un peligro difícilmente visible, hielo, y no estaba señalizado a pesar de la existencia de

alerta sobre las condiciones meteorológicas.

[...]?.

A contía reclamada fíxase en 17.946,31 ?.

Así mesmo, xunto coa reclamación achega diversa documentación clínica, amais dun informe pericial asinado polo doutor T.,

datado o 26.10.2022.

2.- Instruído o correspondente procedemento de responsabilidade patrimonial, xuntáronse ao expediente tramitado:

- Informe de Meteogalicia, do 14.2.2023.

- Certificado emitido pola Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) sobre avisos emitidos na zona de Meteoalerta ?Interior

de A Coruña? nos días 16 a 18.12.2021, do 17.3.2023.

- Informe do concelleiro de Obras, Servizos e Medio Ambiente, do 20.4.2023, e

- Declaración das testemuñas R. e H.

3.- No trámite de audiencia a señora C. presentou un escrito de alegacións, con data 19.6.2023, no que reitera a súa petición inicial

.

Así mesmo, consta un escrito xuntado pola compañía H., Compañía Suiza S.A. de Seguros y Reaseguros.

4.- Con data 27.6.2023, o órgano instrutor emitiu unha proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación presentada.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Oroso, tendo entrada neste organismo o día 4.7.2023.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do presente ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das

Administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do

24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento, aprobado polo

Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade patrimonial da Administración local de

contía superior a 15.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións

públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2 da Constitución española, pola Lei 39/2015, do

1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas - aspectos procedementais- (en diante, LPAC),

e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público - aspectos substantivos- (en

diante, LRXSP).

Tratándose neste caso da eventual responsabilidade patrimonial dunha entidade local, debe tamén traerse a colación o artigo

54 da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local (en diante, LRBRL) a teor do cal: ?As entidades locais responderán directamente dos danos e perdas causados aos particulares nos seus bens e dereitos como consecuencia

do funcionamento dos servizos públicos ou da actuación das súas autoridades, funcionarios ou axentes, nos termos establecidos

na lexislación xeral sobre responsabilidade administrativa?.

En sentido similar pronúnciase o artigo 223 do Real decreto 2568/1986, do 28 de novembro, polo que se aproba o Regulamento

de organización, funcionamento e réxime xurídico das entidades locais.

No presente caso constátase que, en esencia, o procedemento foi correctamente tramitado, quedando constancia no expediente

remitido da realización dos actos de instrución necesarios, da concesión do trámite de audiencia á reclamante e ás mercantís

que compareceron como interesadas no procedemento, da práctica das probas que se consideraron pertinentes, e da formulación

da correspondente proposta de resolución.

Terceira.

Os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina

e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello Consultivo. Sinteticamente expostos, os presupostos

mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo do principio de responsabilidade obxectiva

e directa, son:

O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

O dito dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña o deber

de soportar.

O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos, debendo

ter presente que a inxerencia dun terceiro ou o comportamento da propia vítima son posibles circunstancias produtoras da ruptura

do nexo causal, se teñen sido determinantes do dano, ou susceptibles de modular o alcance da responsabilidade da Administración,

graduando o importe da indemnización se, en concorrencia co funcionamento do servizo, contribuíron tamén á súa produción.

O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

A reclamación ten que ser presentada pola persoa particular interesada dentro do prazo legalmente establecido.

Non obstante, a xurisprudencia vén modulando o carácter obxectivo da responsabilidade patrimonial, rexeitando que a simple

titularidade do servizo determine a responsabilidade da Administración respecto de calquera consecuencia lesiva relacionada

con este que se poida producir, o que suporía converter a Administración en aseguradora universal de todos os riscos, coa

fin de previr calquera eventualidade desfavorable ou danosa para os administrados que poida producirse con independencia do

actuar administrativo, sendo necesario, polo contrario, que eses danos sexan consecuencia do funcionamento normal ou anormal

da Administración. Pode así concluírse que para que o dano concreto producido polo funcionamento do servizo a un ou varios

particulares sexa antixurídico abonda con que o risco inherente á súa utilización rebordase os límites impostos polos estándares

de seguridade esixibles conforme coa conciencia social. Non existirá, entón, deber ningún da persoa prexudicada de soportar

o menoscabo e, conseguintemente, a obriga de resarcir o dano ou prexuízo causado pola actividade administrativa será imputable

á administración.

Cuarta.

Avanzando no exame dos presupostos legais, cómpre, por mandato legal ?artigo 81.2 da LPAC? e polo que ao presente ditame se

refire, a verificación da existencia (ou non) de relación de causalidade entre o funcionamento do servizo e a lesión producida,

para o que é preciso partir da previa constatación dun dano, como ocorre no presente caso, no que se xuntan ao expediente

informes da asistencia sanitaria prestada á señora C., nos que se recollen as lesións sufridas pola interesada, ademais de

declaracións de testemuñas presentes no momento da caída acontecida.

Con todo, a constatación deste dato non abonda para apreciar a existencia de responsabilidade administrativa, sendo necesario

xustificar a presenza dun vínculo causal que anoe o dano padecido co funcionamento dun servizo público, o que esixe, por principio,

a demostración de que as lesións producíronse nas circunstancias indicadas pola reclamante -en concreto, que esta tropezou

polo estado do solo? e que aquelas determinan a existencia dun vínculo causal entre o dano e o funcionamento do servizo asumido

pola Administración á que aquel se imputa.

Nestas circunstancias, o exame do presuposto que se analiza radica nunha cuestión probatoria a dilucidar a partir daquela

regra xeral, recollida en numerosos ditames deste Consello Consultivo (por todos, vide o ditame CCG 697/2004) segundo a que a carga da proba da existencia dun dano avaliable economicamente e singularizado e a

súa conexión causal co funcionamento dalgún servizo público corresponde certamente á parte reclamante, e a dos feitos impeditivos

da pretensión (forza maior, culpa do prexudicado etc. ...) á Administración, - artigo 217 da Lei 1/2000, do 7 de xaneiro, de axuizamento civil-.

No mesmo sentido postúlase a xurisprudencia do Tribunal Supremo, que, con carácter xeral, acolle o principio de que a carga

da proba da existencia dos danos e da relación de causalidade co servizo público corresponde á parte reclamante (Vide, entre outras, sentenzas do 14.10.2010, rec. 2683/2006; do 30.11.2011, rec. 5978/2009; e, do 22.2.2017, rec. 467/2015)

No presente caso o Concello de Oroso dá por certa a realidade da caída sufrida pola señora C. en decembro de 2021, e as lesións

diagnosticadas considerando o contido dos informes médicos achegados pola reclamante e a declaración das testemuñas, polo

que procede verificar deseguido se ese curso dos feitos son determinantes do nacemento de responsabilidade patrimonial a cargo

da Administración.

Quinta.

Avanzando no exame dos presupostos da reclamación cómpre considerar, ademais do xa referido á responsabilidade directa dos

danos e perdas polas entidades locais derivada do funcionamento dos servizos públicos que contempla o artigo 54 da LRBRL,

que o artigo 25.2 da mesma lei establece que ?O municipio exercerá en todo caso como competencias propias, nos termos da lexislación do Estado e das Comunidades autónomas,

nas seguintes materias: [...] d) Infraestrutura viaria e outros equipamentos da súa titularidade?.

O Tribunal Supremo en sentenza do 17.6.2014 (rec. 3978/2011), ten acollido como principio o esixir un plus de antixuridicidade

ou reproche xurídico cando a censura que se realiza ao funcionamento público consiste nunha omisión, en concreto, a omisión

do deber de conservación.

Así, na citada sentenza do Tribunal Supremo arguméntase que a vinculación do dano ao funcionamento normal ou anormal dos servizos

públicos ?sobre o alicerce de que os danos ocasionados con esa prestación a determinados cidadáns leva de seu unha discriminación

en relación coa xeneralidade da cidadanía, que se vén beneficiados co servizo prestado? non ofrece grandes complicacións cando

o dano xorde nunha acción positiva na dita prestación. Cando así sucede ?razoa o Tribunal? abonda con que a lesión sexa lóxica

consecuencia de aquel funcionamento de xeito que eses supostos non ofrecen grandes problemas de configuración do nexo causal,

inclusive non é difícil a determinación da existencia dunha concausa dun terceiro, ou do mesmo lesionado, que puidera moderar

a indemnización pola súa cooperación ao resultado lesivo, porque a relación aparece vinculada a ese actuar administrativo.

Mais, cando a imputación da lesión ao funcionamento do servizo público vincúlase a unha omisión da Administración na súa prestación,

razoa o Tribunal Supremo que: ?la determinación del nexo causal se complica, porque [?] no es ya suficiente con que la lesión sea esa consecuencia lógica de la actividad prestacional pública, porque siempre se

dará dicha conexión, es decir, siempre existirá una vinculación entre la prestación del servicio, en su modalidad omisiva,

y la lesión?.

E, partindo de que sempre existirá vinculación entre resultado e o servizo se o reproche que se realiza consiste nunha omisión,

o Tribunal de Casación considera necesaria a exixencia dalgún presuposto engadido, para evitar unha desaforada interpretación

da causalidade. Razoa o Tribunal Supremo que ?o se exige algún otro presupuesto del nexo causal o la responsabilidad adquiere una extensión que no es la que se corresponde

con esta institución indemnizatoria; porque siempre será la prestación del servicio [?] el generador de la lesión?.

No presente caso, a señora C. reprocha ao Concello un deficiente funcionamento porque, como sinala no seu escrito, ?no se adoptó ninguna medida para evitar la presencia de hielo, porque había un peligro difícilmente visible, hielo, y no estaba

señalizado a pesar de la existencia de alerta sobre las condiciones meteorológicas?.

Pois ben, sobre este aspecto, queda constancia ?en opinión deste órgano consultivo? da inexistencia dunha creba do estándar

de seguridade pola soa presenza do estado esvaradío do chan xa que, de acordo cos informes emitidos, non existía ningún tipo

de aviso ou alerta ao Concello por fenómenos meteorolóxicos.

En efecto, na instrución do expediente, emitiuse un informe por parte de Meteogalicia (14.2.2023), no que se dá conta:

?[...] En ningún día do mes se activou un aviso por temperaturas mínimas. Cómpre ter en conta que para esta zona dar un aviso de

nivel amarelo significa unha previsión de temperaturas mínimas por baixo dos -4º, situación que non se deu en ningún día do

mes. Isto non implica que non se formasen xeadas, porque con temperaturas de 0ºc ou inferiores xa se formarían [...]?.

Pola súa banda, o documento remitido pola Agencia Estatal de Meteorología (17.3.2023) certifica: ?Que la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) no emitió avisos de la zona Meteoalerta ?Interior de A Coruña?, con validez

para los días 16, 17 y 18 de diciembre de 2021?.

Conforme reiterada doutrina deste órgano consultivo, a Administración ten o deber de coidar e manter os espazos destinados

á circulación en condición tales que a seguridade de quen as utilicen estea debidamente garantida, evitando que o seu estado

cause danos a terceiros que non deban soportalos. Mais hai que ter en conta que para ponderar este deber hai que atender a

uns parámetros razoables do deber de coidado e vixilancia, á vista tanto dos medios dispoñibles, canto das circunstancias

concretas en que se produciu a lesión.

Deste xeito, neste caso considérase que as condicións climáticas eran propias dun día frío e seco do mes de decembro, o que

esixía controlar a deambulación pola posible xeada no chan. Porén, en ningún momento se trataba dun día con aviso de alerta,

segundo os informes emitidos, que implicase e esixise a adopción de medidas especiais de carácter preventivo por parte do

Concello.

Neste punto, tráese a colación o referido noutro pronunciamento deste órgano consultivo, en concreto no seu ditame CCG 672/2007,

no que se indicaba:

?A este respecto pódese afirmar que resultaría tal vez desproporcionado esixir dos servizos de estradas unha dilixencia tal

como para que inmediatamente despois de aparecido o xeo sobre a calzada, deba ser eliminado, sobre todo cando en moitas ocasións

é producto da conxunción de fenómenos non sempre previsibles, en canto repentinos, como son choiva e a baixada brusca das

temperaturas, que coinciden case sempre coas horas da noite ou primeiras horas do día. Todo o máis cabería esixir a este respecto,

naqueles tramos nos que estes fenómenos se producen con certa frecuencia, que se instale a correspondente sinalización advertindo

do perigo potencial que o xeo representa para a circulación, ante a inevitabilidade de tal fenómeno atmosférico.

Esta exoneración de responsabilidade patrimonial cando a aparición do xeo na calzada obedece exclusivamente á incidencia de

factores meteorolóxicos é apreciada pola xurisprudencia menor, podéndose citar, así, entre outras, as sentencias do Tribunal

Superior de Xustiza de Navarra do 21.06.02* ou do 10.12.02?.

* Como sinala a sentenza do Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 21.6.2002, (recurso 819/2000): ?A tenor de lo que se encuentra acreditado en autos ha de afirmarse que en el presente caso no se encuentra acreditada la existencia

la omisión de ningún específico deber de conservación de las vías públicas, pues si con carácter general, a tenor de los deberes

que son exigibles a la Administración esta debe señalizar los obstáculos que surjan, e incluso eliminar la nieve o el hielo, ya sea de forma mecánica o arrojando productos que palíen o eviten sus efectos, estas obligaciones ante la anomalía que suponen

efectos meteorológicos como los que nos ocupan, está en función de las condiciones de tiempo y lugar, pues como estándar de

las obligaciones exigibles a la Administración, no puede entenderse que la misma pueda dar una respuesta inmediata evitándolo

tales efectos meteorológicos que solo son debidos a causas naturales. Por consiguiente, siempre se deberá mediante los servicios

de limpieza viaria proceder a evitas los efectos propios del hielo, pero la intervención de tales servicios no puede surgir

por generación espontánea siempre que se produce un descenso de temperaturas. Tal nivel de eficacia de los servicios públicos

no es el exigible, se reitera como estándar en función de los valores aceptados al momento actual, y de lo que a tenor de

los mismos puede resultar racionalmente exigible a la Administración?.

Sexta.

Xa por último, damos conta da sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia número 101/2018, do 7 de marzo (recurso

342/2017), relativa a unha caída nun espazo público con cita do mesmo Tribunal número 329/2015, do 27 de maio (recurso 110/2015),

na que lembra a necesidade de axustar a prestación do servizo público, neste caso viario, ao considerado funcionamento estándar

do servizo, sinalando:

?...la exigencia de cumplimiento de la obligación de mantener las vías públicas en condiciones objetivas de seguridad para

el tránsito de vehículos y personas debe ajustarse a criterios razonables y no exorbitantes, con un nivel de mínimos y no

de medios, habida cuenta que, de un lado, las Administraciones Publicas, aun calificándose de objetiva la responsabilidad

patrimonial que les incumbe, no se configuran como aseguradoras universales que deban asumir todo siniestro que tenga lugar

en vías de su titularidad, sino tan solo cuando ha mediado una inobservancia de las obligaciones que les incumben. Y, además

y complementariamente a lo expuesto, es reiterada la jurisprudencia (sentencia del Tribunal Supremo de 17/06/2014; RC 4856/2011),

que en los supuestos de responsabilidad derivados de una inactividad, lo que se exige es la prueba de una razonable utilización

de los medios disponibles en orden a evitar hechos lesivos como el que ahora analizamos, lo que en términos de prevención

se traduce en una prestación adecuada a las circunstancias de tiempo, lugar, desarrollo de la actividad, estado de la técnica,

capacidad de acceso, distribución de recursos, en definitiva, lo que se viene considerando un funcionamiento estándar del

servicio?.

Pois ben, no caso analizado, non sendo posible afirmar que a caída se derivase causalmente do incumprimento, pola Administración

responsable do viario público, do estándar de seguridade exixible, a orixe do dano padecido debe situarse na desatención pola

reclamante da súa obriga do control da propia deambulación o que determina a ausencia da nota de antixuridicidade no referido

dano e a conseguinte procedencia da desestimación da reclamación, como axeitadamente razoa a proposta de resolución obxecto

de ditame.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros

presentes, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria da reclamación á que o presente expediente se refire?.