Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 258 de 30 de agosto de 2023

Cuestión

Resolución de contratos

Resumen

Resolución do contrato de obras de ?Saneamento e Bombeo en Montefaro? entre a empresa contratista S., SL e o Concello de Valdoviño.

Organismo:

Concello de Valdoviño (A Coruña)

Letrado:

Blanco Serrano

Propuesta:

Estimatoria

Conclusion:

Favorable

Relator:

Fernández Vázquez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- A Xunta de Goberno Local do Concello de Valdoviño (A Coruña) acordou o 9.6.2022 adxudicar á empresa S., SL o contrato de obras

do proxecto ?Saneamento e Bombeo en Montefaro? polo prezo de 129.163,19 ?, IVE incluído e cun prazo de execución de catro

meses.

2.- Con data 15.7.2022 procedeuse á formalización do correspondente contrato.

3.- Con data 23.2.2023 o director das obras emite informe no que sinala que nesta data non se teñen iniciado as obras obxecto do contrato, polo

que entende que procede a resolución do contrato polo incumprimento da prestación que constitúe o seu obxecto e o incumprimento

dos prazos por parte da empresa contratista.

4.- O 27.4.2023 a Xunta de Goberno Local do Concello de Valdoviño acorda incoar o procedemento de resolución do contrato de obra referido

polo incumprimento da contratista das súas obrigas.

5.- Dado o trámite de audiencia á contratista esta formula alegacións o 16.5.2023 nas que formula oposición á resolución do contrato por entender que non existe incumprimento das súas obrigas contractuais,

sinalando que ?No puede hablarse de incumplimiento de la obligación de ejecución de la obra y tampoco de demora en el cumplimiento del plazo

por parte del contratista desde el momento en que no se puede considerar iniciado el plazo para su inicio y que tampoco se

dio orden en tal sentido? Es cierto que no se iniciaron las obras, pero lo es también que no podían iniciarse en tanto el

servicio de ese Ayuntamiento encargado de ellos no señalase fecha para llevar a cabo el acto de comprobación del replanteo??.

6.- O 31.5.2023 o director de obras emite informe sobre as alegacións presentadas pola contratista no que en síntese sinala que ?No procede el Acto de inicio de las obras, por no haberse entregado la documentación previa al incio de las obras, no haberse

colocado el cartel de las obras, por no haber subministrado los datos solicitados de la empresa contratista?.

7.- Constan no expediente remitido a este Consello Consultivo informe da Secretaría do Concello de Valdoviño (5.6.2023) e informe de fiscalización da Intervención (6.7.2023).

8.- Con data 5.6.2023 a empresa contratista presenta escrito diante do Concello de Valdoviño no que solicita a resolución do contrato pola demora

inxustificada na realización da comprobación do trazado da planta.

9.- Con data 13.7.2023 a Xunta de Goberno Local do Concello de Valdoviño propón a resolución do contrato por incumprimento culpable da contratista,

proposta notificada á empresa contratista.

10.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor alcalde do Concello

de Valdoviño tendo entrada neste organismo con data 27.7.2023.

11.- Con data 31.7.2023 a Sección de Ditames acordou, de conformidade co previsto no artigo 39.2 do noso Regulamento de organización e funcionamento

(Decreto 91/2015, do 18 de xuño, publicado no DOG núm. 124, do 3.7.2015), ampliar o período de emisión do preceptivo ditame

polo prazo dun mes.

12.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O expediente de razón refírese á resolución do contrato administrativo das obras ?Saneamento e Bombeo en Montefaro? asinado

entre o Concello de Valdoviño e a empresa S., SL

O Consello Consultivo de Galicia resulta competente para a emisión do ditame a teor do establecido no artigo 12.g) da Lei

3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e no artigo 17.a) do seu Regulamento de organización e funcionamento,

aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por atinxir o expediente á resolución dun contrato administrativo.

Tal competencia resulta, ademais, da concordancia das anteditas normas co establecido no artigo 191.3.a) da Lei 9/2017, do

8 de novembro, do contratos do sector público, pola que se traspoñen ao ordenamento xurídico español as directivas do Parlamento

Europeo e do Consello 2014/23/UE e 2014/24/UE, do 26.2.2014 (en diante, LCSP). Este precepto establece o preceptivo ditame

do Consejo de Estado ou órgano consultivo equivalente da comunidade autónoma nos casos de interpretación, nulidade e resolución

dos contratos, cando se formule oposición por parte do contratista, suposto que concorre no presente expediente pois, a través

do escrito de alegacións presentado pola adxudicataria do contrato de referencia o 16.5.2023, esta manifestou a oposición á resolución contractual pretendida polo concello.

Segunda.

Os requirimentos formais que rexen no procedemento de resolución de contratos foron suficientemente cumprimentados nos seus

imprescindibles trámites, en especial, os que resolven a necesaria contradición propia dos expedientes desta natureza, é dicir,

o circunstanciado reproche do incumprimento contractual dirixido ao contratista por parte do órgano de contratación, con cita

das causas determinantes da pretendida resolución.

Tamén cómpre notar que a tramitación dos expedientes de resolución dos contratos administrativos das entidades locais galegas,

esixe a realización dunha serie de trámites, entre eles, a emisión dos informes da Secretaría e da Intervención da entidade

local en cuestión, de acordo co previsto no artigo 321.2 da Lei 5/1997, do 22 de xullo, de Administración local de Galicia,

que establece o carácter preceptivo do informe do secretario e do interventor da corporación, con carácter previo á adopción

do acordo de resolución contractual.

As formalidades que veñen de sinalarse, cómpre notar, foron cumprimentadas no expediente remitido, constando nel o preceptivo

informe da Secretaría e da Intervención do Concello de Valdoviño, así como o traslado á contratista do concreto reproche contractual

que se lle imputa co fin de que puidese formular as alegacións que considerasen pertinentes.

Por último, sinalizar que non procede neste caso a audiencia ao avalista dado que a garantía constituíuse en metálico, tal

como se recolle no expediente administrativo.

Terceira.

A potestade resolutoria conferida á Administración en relación cos contratos sometidos ao dereito administrativo enmárcase

dentro do ámbito das denominadas prerrogativas previstas no artigo 190 da LCSP, concibidas pola doutrina como privilexios

ou facultades exorbitantes, cuxo exercicio non se produce de xeito automático senón só cando o esixa o interese público implícito

en cada relación contractual, fundándose así no servizo obxectivo aos intereses xerais que o artigo 103 da Constitución proclama

da actuación administrativa.

O mecanismo da extinción anticipada do contrato, por medio da súa resolución, constitúe, como reiteradamente ten sinalado

o Consejo de Estado, ?[?] un medio de defensa de la parte cumplidora frente al incumplimiento de la otra parte, o frente a las alteraciones no justificadas

de los términos en que fuera concebido el equilibrio contractual en el momento de la conclusión del pacto?. (DCE 3007/2003, DCE 2205/2000, DCE 2583/1997).

Ao respecto cómpre sinalar que, tanto no eido da contratación civil coma da administrativa, a xurisprudencia advertiu que

non todo incumprimento contractual podería dar lugar ao dereito da outra parte a resolver o contrato, distinguíndose pola

xurisprudencia aqueles incumprimentos xeradores da posibilidade de exercicio do dereito á extinción do contrato de aqueloutros

que non o levan aparellado, aínda cando poidan posibilitar a esixencia de indemnización por danos e perdas. Tal doutrina é

perfectamente aplicable no eido administrativo, de forma que só os incumprimentos de obrigas contractuais esenciais poden

ser xeradores do lexítimo exercicio da potestade de resolución dos devanditos contratos e iso, como xa sinalamos, cando sexa

esta opción a que máis convén ao interese público en liza.

Para a determinación da transcendencia dos diversos incumprimentos que se produzan, este órgano consultivo manifestou reiteradamente

(vide CCG 165/2019, CCG 166/2019) que en cada caso se porá atención ás circunstancias concorrentes, co fin de dilucidar se se está

diante dun verdadeiro e efectivo incumprimento das obrigas contractuais, revelador dunha vontade clara de non atender, dolosa

ou culposamente, os compromisos contraídos ou, pola contra, máis ben diante dun simple atraso, desfase ou desaxuste en ningún

modo expresivo daquela vontade e, en definitiva, dun efectivo incumprimento da esencia dunha obriga.

Polo tanto, neste ámbito non toda irregularidade pode levar aparellada a habilitación á Administración pública para que exercite

a súa potestade resolutoria, senón só aqueles supostos nos que o obxecto do contrato deixa de prestarse ou se presta en condicións

tales que se lesiona o interese público que se poida satisfacer.

Cuarta.

Polo que se refire ao fondo material das cuestións que suscita a iniciativa de resolución do vínculo contractual, tense que

analizar se, como sostén a proposta de resolución, existiu un incumprimento por parte da empresa adxudicataria susceptible

de dar lugar á resolución pretendida. Para tal efecto, a proposta argúe, como causas de resolución, o incumprimento pola adxudicataria

das súas obrigas esenciais de conformidade co art. 211.1 da LCSP. En concreto o acordo de iniciación do procedemento de resolución

fai referencia aos seus parágrafos f) e d) incumprimento da obriga principal do contrato e incumprimento do prazo de execución

do contrato, pero a proposta de resolución fai referencia só ao apartado f), debendo, polo tanto, a nosa análise centrarse

nesta causa de resolución, referida ao incumprimento da obriga principal do contrato ou das demais obrigas esenciais cualificadas

así nos pregos.

Na análise da causa de resolución do artigo 211.1.f) da LCSP hai que lembrar, de entrada, que, como este Consello Consultivo

ten reiterado en anteriores ditames (por todos, CCG 126/2020, CCG 215/2020, CCG 179/2021 ou CCG 7/2022 e os ditames que neles

se citan), do contrato de obra pública nace unha relación obrigatoria cuxo obxectivo principal e máis relevante é o remate

da obra en condicións axustadas ás especificacións técnicas previamente establecidas no proxecto para, deste modo, poder servir

ao fin previsto.

Pero, ademais, a obra pública non só debe adecuarse nas súas calidades físicas ao previamente determinado no proxecto, senón

que o interese público a cuxa satisfacción se orienta esixe, ademais, que a prestación se execute no prazo convido en función

da súa prevista posta en servizo. Na maioría dos casos ambos elementos son indisociables, de xeito que sen o seu concurso

a obra non respondería á finalidade referida.

Así, a esencia do contrato de obras sería tanto executalas en prazo como que a execución se acomode ao sinalado no proxecto,

ao ser o contrato de obras un contrato de resultado (vide CCG 359/2016, CCG 102/2017). Como indica a sentencia do 11.3.2021,

da Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 8.ª, de la Audiencia Nacional (rec. 335/2018):

?... el contrato de obras se configura como un contrato de resultado y no de actividad, es decir, el contratista se obliga

a entregar la obra totalmente terminada, por un precio alzado, asumiendo tanto la mayor onerosidad que la ejecución de la

obra pueda suponer (riesgo) como beneficiándose de su menor coste (ventura). Repetimos, la esencia del contrato de obras se

encuentra en el resultado final -entregar la obra terminada en plazo- con independencia de la actividad realizada para llegar

a este resultado. [?] la obligación del contratista es una obligación de resultado, como contrapuesta a la obligación de actividad o medial?. (Fundamento de Dereito cuarto).

Para que o efecto resolutorio poida ter lugar por causa do incumprimento dunha obriga esencial ao abeiro do artigo 211.1.f)

da LCSP é necesario que o incumprimento contractual obedeza a unha causa imputable ao contratista e que, xa que logo, a non

realización da prestación non estea motivada por un incumprimento contractual por parte da Administración ou por outra circunstancia

a ela reprochable, ou non obedeza a un feito imprevisible, inevitable e irreversible. Pola contra, existirá incumprimento

imputable ao contratista cando aquel obedeza a dificultades na execución do contrato que o contratista debeu considerar ao

tempo da súa adxudicación.

En suma, constatada a existencia dun incumprimento, debe examinarse se este deriva de causa imputable ao contratista ou non

é atribuíble a este, tendo en conta que:

?La conclusión acerca de la culpa se obtiene contraponiendo el comportamiento del contratista con un patrón de diligencia común

al estándar ordinario de las obligaciones impuestas en el contrato. Son, por tanto, esenciales las condiciones que han concurrido

en el desarrollo del contrato a fin de valorar si hubo ausencia de previsión de acuerdo con la naturaleza de las obligaciones

y las circunstancias concretas de tiempo y lugar? (sentenza do Tribunal Supremo do 21.12.2007, rec. 10262/2004).

Quinta.

Nestas circunstancias, a análise deste órgano consultivo debe circunscribirse ao exame da concorrencia, ou non, no caso obxecto

de ditame, dun incumprimento na execución do contrato imputable á empresa adxudicataria. Considerando o que precede, é preciso

xa entrar a analizar se, como indica a Administración actuante, concorre no suposto sometido a ditame a causa de resolución

do artigo 211.1, letra f), da LCSP que invoca a proposta de resolución do 13.7.2023.

O contrato de obras foi asinado o 15.7.2022, establecendo un prazo de execución de catro meses contados dende o día seguinte

á data da comprobación do trazado de planta.

A este respecto debe sinalarse que, como invoca a contratista nas súas alegacións, o acto de comprobación do trazado non foi

realizado neste caso, o que certamente impide considerar que existiu un incumprimento no prazo de execución do contrato, pois

este prazo non comeza a computarse ata que este acto non se realiza. A falta daquel acto parece ser aceptada polo concello

que na súa proposta de resolución concreta a causa de resolución no incumprimento previsto no art. 211.1 f) da LCSP, da obriga

principal do contrato e demais obrigas esenciais.

Así o concello mantén que se ben non se realizou a comprobación do trazado esta ausencia se debe exclusivamente ao incumprimento

pola contratista das súas obrigas previas a tal comprobación.

Invoca o concello o establecido na cláusula 18.2 do Prego de cláusulas administrativas particulares que rexe a contratación

que sinala:

?18.2.- Programa de traballo, plan de seguridade e saúde, plan de residuos e relación de subcontratistas e subministradores.

Dentro dos 15 días naturais seguintes ao da firma do contrato, e sempre antes do inicio das obras, o contratista presentará

o programa de traballo, o Plan de seguridade e saúde, o Plan de residuos específico (para os efectos do disposto no art. 5

e concordantes do R. D. 105/2008) e relación de subcontratistas e subministradores, co importe da obra que se ha de realizar.

A aprobación do Plan de seguridade e saúde, corresponderalle ao presidente da Corporación logo do informe previo do coordinador

de seguridade e saúde.

Así mesmo corresponderalle ao presidente da Corporación a aprobación do Plan de residuos nos casos que proceda?.

Entende o concello que se trata de actuacións que deben ser realizadas pola contratista ?sempre antes do inicio das obras? e polo tanto a falta de realización desta actuación impide o acto de comprobación do trazado, constituíndo obrigas esenciais

cuxo incumprimento implica a causa de resolución do art. 211.1.f) da LPAC.

Estes incumprimentos da empresa contratista resultan acreditados polo informe do director de obras do 31.5.2023, no que se fai un relato cronolóxico das xestións realizadas pola citada dirección diante da empresa para a obtención e corrección

da documentación necesaria para o comezo das obras indicada na cláusula 18 do prego sinalando:

?Queda sobradamente demostrado con la documentación que se adjunta, que la empresa contratista S., S.L., a incumplido reiteradamente

con estos requisitos previos, a pesar de ser requeridos para ello por la Dirección de las obras. A pesar de haber solicitado

por la Dirección de las obras en más de una ocasión mantener una reunión de coordinación para aclarar las cuestiones previas

del inicio de las obras, y sin contestación al día de hoy.

Evidentemente no se podrá proceder a la a firma del Acta de inicio de las obras, sin antes cumplir con la obligada entrega

de documentación previa que especifica el Pliego, además de no suministrar los datos de los técnicos responsables de las obras,

la comunicación previa a las Administraciones y Entes de la Administración y de las empresas suministradoras. Y es este el

motivo por el que no se ha llevado a cabo la firma del Acta de inicio de las obras?.

Ao seu informe xunta distinta documentación acreditativa das comunicacións coa contratista requirindo a achega da documentación

necesaria para o inicio das obras.

O certo é que, tal como sinala o informe que se cita, estando condicionado o inicio das obras á realización pola contratista

de determinadas actuacións e á achega de determinada documentación esixida pola normativa aplicable, e así indicada de xeito

claro, preciso e inequívoco no prego de cláusulas administrativas, non resultaba posible a realización da acta de comprobación

do trazado da obra.

Polo tanto o incumprimento pola contratista destas obrigas determina a imposibilidade de executar as obras obxecto do contrato

adxudicado, polo que debe entenderse, por aplicación dos principios xerais da contratación, que se trata dun incumprimento

da obriga principal do contrato e de obrigas esenciais que constitúe causa de resolución contractual.

Así as cousas, na medida en que resultan imprescindibles para o inicio da obra obxecto do contrato, resulta acreditado o carácter

esencial destas obrigas para os efectos da posible resolución contractual con fundamento no indicado no artigo 211.1.f) da

LCSP.

Sexta.

No presente caso a acreditación do incumprimento invocado polo órgano de contratación está suficientemente probado no expediente

e documentado nos informes técnicos emitidos polo director das obras, polo que procede analizar as alegacións da empresa mercantil

que se opón a esta resolución xa que insiste en que a demora no inicio das obras foi por causas imputables ao concello.

Así o contratista rexeita a concorrencia da causa de resolución e alega que esta situación débese a que a Administración local

non procedeu á realización do acto de comprobación do trazado.

Porén, non pode invocar a contratista como imputable á Administración unha circunstancia, a ausencia do acto de comprobación

do trazado, que se debeu, exclusivamente, á súa inactividade no cumprimento das obrigas previas a este acto, expresamente

establecidas no prego de cláusulas administrativas.

Pode pensarse que diante desta situación a Administración debería convocar o acto de comprobación do trazado da obra, aínda

coñecendo que este tería un resultado negativo e non podería iniciarse a execución do contrato, pero aínda que esta actuación

tería acreditado de forma clara o incumprimento da contratista, esta circunstancia tamén pode acreditarse por outros medios,

como neste caso o informe do director das obras.

Sentado o anterior, e asumindo os argumentos técnicos que ofrece este informe do 31.5.2023, elaborado por quen redactou o proxecto e responsable da dirección facultativa, as alegacións da empresa quedan desbotadas

nas afirmacións nel contidas.

Sétima.

Nestas circunstancias plasmadas no expediente remitido, pódese afirmar que a falta de inicio das obras pola falta de realización

das obrigas previas ao seu inicio indicadas na cláusula 18 do prego por parte da empresa, constitúe un claro incumprimento

culpable dunha obriga esencial do contrato, o que supón a concorrencia de causa legal de resolución do contrato administrativo.

A declaración de incumprimento culpable por parte do contratista leva consigo a incautación da garantía e a obriga de indemnizar

os danos e perdas no caso de que estes excedan do importe daquela. A este respecto, este Consello ten sinalado (CCG 110/2020,

CCG 75/2022), que o artigo 213.3 da vixente LCSP aplicable a este contrato, prevé a incautación automática da garantía nos

casos de resolución contractual por incumprimento culpable do contratista, constituíndo unha importante diferenza co artigo

225 do derrogado artigo 211.3.a) do Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro, polo que se aproba o texto refundido

da Lei de contratos do sector público, no que tal incautación unicamente procedía naqueles supostos nos que se tiveran producido

danos efectivos.

Neste sentido, como se apunta pola xurisprudencia, os citados preceptos legais citados, postos en relación cos artigos 110.d)

e 213.5 do mesmo texto legal, non deixan marxe para outra interpretación distinta, como se sinala na STS do 30.10.2019, rec.

3556/2017:

?... la incautación constituye una medida de la administración en aras a garantizar el pago del importe de los daños y perjuicios

causados en los casos de resolución del contrato amparada por el art. 88 de la Ley 30/2007, del 30 de octubre, y actualmente

el art. 110, d) de Contratos del Sector Público, Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por lo que

no resulta preciso la valoración previa de los daños para acordar aquella?.

E no que atinxe aos danos e perdas que excedan do importe da garantía, de ser o caso, resulta preciso tramitar un expediente

contraditorio con audiencia do contratista para que este poida realizar as alegacións oportunas ao respecto da fixación e

valoración de danos e perdas realizada pola Administración.

Finalmente, o feito de producirse a resolución contractual por causa imputable ao contratista constitúe unha circunstancia

determinante da prohibición de contratar coas entidades do sector público, coma resulta do previsto no artigo 71.2.d) da LCSP,

debendo procederse á tramitación do correspondente procedemento para realizar tal declaración.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros,

ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución contractual á que o presente expediente se refire?.