Sentencia Contencioso-Administrativo 320/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1287/2022 de 03 de mayo del 2023

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se ha interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra el Auto de 6 de octubre de 2.022, dictado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 25 de Madrid en la pieza de ejecución de Títulos Judiciales nº 17/20210 del procedimiento abreviado nº 189/2018.

La Sentencia, de 15 de enero de 2019, confirmada por esta Sección, acordó reponer al actor en su puesto de trabajo en la plaza NUM000 del Servicio SAMUR-PC Servicio Quebec en el cual tomó posesión y le fue adjudicado

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Madrid impugna en apelación el citado Auto alegando que el Auto objeto del presente recurso da lugar a que se produzca una modificación de RPT que no se corresponde en ningún aspecto con la organización actual de la Subdirección General de Samur-Protección Civil y que no respondería a las necesidades ni funcionales ni organizativas de este servicio esencial en el que, entre otras razones, no existen puestos de Jefaturas de servicio por lo que conllevaría el crear sólo y para este puesto una estructura ajena a la real y necesaria, en un servicio esencial cuyos fines están directamente relacionados con la protección de bienes jurídicos de protección constitucional como la vida o la integridad física, en la que su organización y funciones deben estar supeditadas a esas necesidades de primer orden, con lo que una modificación organizativa que no responda a esas necesidades del servicio, puede provocar una alteración en el interés público y en el resto de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución, destacando el principio de eficacia o adecuación a los fines que lo justifican.

TERCERO.- Don Luis Angel se opuso al recurso de apelación indicando que la continuada negativa a cumplir una sentencia ya firme a través de recursos de apelación produce una dilación injustificada del proceso y de la aplicación de la ley que ocasiona un grave perjuicio al trabajador que ve como le pueden ser modificadas las condiciones de trabajo según esté adscrito a un departamento o a otro.

CUARTO.- Conviene recordar que el derecho a la ejecución de sentencia no puede concebirse únicamente como un derecho del particular interesado en la ejecución sino que es también un esencial interés público el que está implicado en ello, como fundamento del Estado del Derecho, que demanda que se cumplan las sentencias de los Tribunales y que se cumplan en sus propios términos y no en los que decidan las partes según sus conveniencias o arbitrios. Los artículos 117 y 118 de la Constitución, así como el 18.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, amparan esa potestad judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado; y ese derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución comprende el derecho a obtener la ejecución de toda sentencia, debiendo la jurisdicción adoptar todas las medidas pertinentes para el total cumplimiento del fallo tal como disponen los artículos 103 y 112 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional de forma pacífica ( STC 67/84, STC 125/87 STC 92/1988, STC 28/89, STC 107/1992, STC 18/1997, STC 107/1992, 292/1994 140/1995) viene reiterando que la ejecución de las Sentencias firmes forma parte del derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales ya que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconocen o declaran no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna. Que la ejecución de Sentencia es, por tanto, parte esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y es, además cuestión de esencial importancia para dar efectividad a la cláusula de Estado social y democrático de Derecho, que implica, entre otras manifestaciones, la vinculación de todos los sujetos al ordenamiento jurídico y a las decisiones que adopten los órganos jurisdiccionales, no sólo juzgando, sino también haciendo ejecutar lo juzgado, según se desprende del artículo 117 de la CE.

Por su parte la doctrina del TS ( STS 4/6/1980, STS 6/5/1981, STS 13/12/1986, STS 14/11/86, STS 13/12/1986, ATS 26/4/1993) ha modulado y delimitado el objeto de la ejecución en el sentido que para la adecuada ejecución de una Sentencia firme han de examinarse sus pronunciamientos explícitos, pues el principio procesal de congruencia se extiende a los pronunciamientos de la Sentencia en relación con las peticiones encaminadas a ejecutarla. Al quedar firme una Sentencia, no es lícito a las partes alterar el procedimiento o salirse del molde procesal de la ejecución para resolver cualquier cuestión que no pueda presentarse dentro de los pronunciamientos del fallo, como tampoco hacer peticiones nuevas, debiendo estar a los pronunciamientos del fallo, siendo el punto de partida de las actuaciones procesales.

Desde dicha perspectiva doctrinal debe analizarse el alcance del fallo que se ha de ejecutar que no era otro que el de reponer al actor en su puesto de trabajo en la plaza NUM000 del Servicio SAMUR-PC Servicio Quebec en el cual tomó posesión y le fue adjudicado. La razón de dicho Fallo se fundamenta en la ausencia de motivación del cambio de destino ordenado por el Jefe de Departamento de Operaciones Samur PC que lo fue en los siguientes términos: "que a partir del próximo día 1 de diciembre pasará usted a desempeñar labores de TATS en SVB o SVA, según se destine en cuadrante por parte de RRHH. Mantendrá usted su turno y horario actual. A partir de ese momento, quedará usted incluido en el grupo de suplentes de Quebec, salvo que indique usted su negativa a pertenecer al mismo. A partir del día 1 de enero de 2018, realizará usted un turno de 24 horas, con las mismas funciones antes señaladas. Si estuviera usted interesado en un turno de 17 horas mañana tarde, comuníquelo cuanto antes a RRHH".

En virtud de dicho fallo y las razones para la estimación de su recurso, el recurrente presentó escrito en el que instaba la ejecución en la que solicitaba que se le repusiera en la plaza NUM000 del Servicio SAMUR-PC Servicio Quebec.

El Ayuntamiento informó que por Resolución de 20 de junio de 2017 de la Gerente de la Ciudad se aprobó la modificación de la Relación de puestos de trabajo en la entonces denominada Área de Gobierno de Salud, Seguridad y Emergencias con efectos de 1 de julio de 2017, por la que se modificaba la RPT y plantilla de SAMUR, a la que pertenecía el puesto NUM000, ocupado por el recurrente, se amortizó y se produjo el cambio de adscripción de dicho puesto, que pasó al Departamento de Operaciones, de nueva creación, manteniéndose así el código y amortizándose la unidad lo que supuso que su puesto, que sigue siendo el NUM000, esté en la actualidad adscrito a otra unidad organizativa y no pueda adscribirse a la Unidad Servicio SAMUR-Protección Civil, ya que en la actualidad dicha Unidad no existe.

QUINTO.- La Sentencia lo que determinaba era la falta de motivación de la nueva adscripción en relación con un funcionario "que había realizado de hecho un proceso selectivo o concurso para cubrir 6 puestos una vez reducidos a 6 los 8 puestos existentes, lo que se debió a cambio de horario, pero este proceso no se ha realizado dando oportunidad a quienes despeñaban el destino en el que se suprimían plazas, a conocer qué méritos se iban a tener en consideración, ni a presentar sus méritos previa elaboración de las bases por las que se iban a adjudicar los puestos, sino que simplemente se comunica al interesado, hoy recurrente, que no va a desempeñar más las funciones que tenía anteriormente asignadas desde que eligió destino una vez que superó las pruebas de consolidación de empleo y que se ha elegido a otros, por los méritos que se señalan, para que permanezcan en el destino.".

Por lo tanto, la reposición en su puesto de trabajo en la plaza NUM000 del Servicio SAMUR-PC Servicio Quebec en la cual tomó posesión y le fue adjudicada, puesto que en la RPT de 2017 pasó al Departamento de Operaciones tras amortización de la Unidad.

No analiza el Auto la situación actual del Servicio SAMUR-PC Servicio Quebec en el cual tomó posesión y le fue adjudicado lo que resulta fundamental dado que, conforme a los informes aportados por el Ayuntamiento, dicha Unidad ya no existiría por lo que, en base a la oposición formulada, habría sido conveniente realizar un análisis en relación con la imposibilidad material aducida por el Consistorio.

Por otro lado, se declara la nulidad, al amparo del artículo 104.3 de la Ley de la Jurisdicción, de las RPT en cuanto contradijeran el Fallo de la Sentencia pero teniendo en cuenta que la Sentencia es de fecha 15 de enero de 2019, que la resolución de alzada era de 13 de noviembre de 2017 y que la Resolución de la Gerente de la Ciudad por la que se aprobó la modificación de la Relación de puestos de trabajo en la entonces denominada Área de Gobierno de Salud, Seguridad y Emergencias con efectos de 1 de julio de 2017, por la que se modificaba la RPT y plantilla de SAMUR, a la que pertenecía el puesto NUM000, es de fecha 20 de junio de 2017 no cabe duda que dicho pronunciamiento hubiera exigido un análisis de dicha cuestión, cuando lo cierto es que la adscripción a dicho Departamento por mor de dicha Modificación no consta se hubiera realizado con la intención de no ejecutar el Fallo de una Sentencia dictada dos años después y que no se pronunció, por no ser cuestión objeto de debate, al respecto.

Para evitar actuaciones administrativas contrarias a la ejecución de las sentencias, el artículo 103 de la LRJCA, en sus números 4 y 5, contempla la siguiente situación que es descrita y concretada por el legislador para los supuestos "de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento"; para estos supuestos, esto es, cuando se está en presencia de una actuación jurídica de la Administración --- concretada en la emisión de posteriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposiciones--- con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuación, si bien por vía de remisión, el procedimiento a seguir para la declaración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada.

La LRJCA de 1998, tras la regulación de la ejecución voluntaria y la ejecución forzosa, contiene, en tercer lugar, los supuestos que cabe calificar de ejecución fraudulenta.

No se trata por tanto de entrar a enjuiciar su legalidad o su acomodo al ordenamiento jurídico, sino que, por medio de tan excepcional cauce de impugnación, lo que debe explicitarse es la voluntad del órgano administrativo de eludir o evitar el cumplimiento de una sentencia, mediante el dictado de una serie de actos que se apartan claramente de lo necesario para proceder a su exacta ejecución.

Para realizar dicha comprobación, resulta necesario que los actos, cuya nulidad se pretende, sean actos conectados de forma clara con la actividad de ejecución, por relacionarse de forma directa con el contenido del fallo de la sentencia y además, abundando en el requisito subjetivo, parece requerirse, en principio, que tales actos sean dictados por aquellos que están directamente obligados al cumplimiento de la sentencia, salvo supuestos en los que la conexión del acto dictado y el contenido del fallo cuya ejecución se pretende, resulte incontrovertible.

Conlleva la aplicación de los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del art. 109. Al respecto la STS del 04 de diciembre de 2017 (Recurso: 832/2016) expresa que del incidente de ejecución de sentencia que contempla en el artículo 109 de la LRJCA se pueden destacarse los siguientes aspectos esenciales:

1º. En primer término, y por lo que hace referencia a la legitimación para el inicio del procedimiento, se observa como el legislador ha ampliado considerablemente estas posibilidades, pues, en el artículo 109.1, expresamente se refiere a "la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo", como quienes se encuentra habilitados para promover el mencionado incidente con la amplia finalidad de "decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución" de la sentencias. En consecuencia, desde una perspectiva subjetiva, el legislador reitera la expresión "personas afectadas" -

--también utilizada en el 104.2, del mismo testo legal---, y, desde un punto de vista material, el ámbito procedimental cuenta con un doble parámetro de control: el uno, de carácter temporal ("mientras no conste en autos la totalejecución de la sentencia"), y, el otro, de carácter objetivo ("sin contrariar el contenido del fallo") .

2º. El objeto del expresado procedimiento incidental cuenta con una gran amplitud, al señalarse expresamente que puede estar constituido por "cuantas cuestiones se planteen en la ejecución", citándose, a título de ejemplo, las siguientes:

"a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.

b) Plazo máximo para su cumplimiento en atención de las circunstancias que concurran.

c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir".

Esto es, tal precepto (109.1), en modo alguno, señala los indicados objetos o contenidos de este procedimiento incidental cual numerus clausus, al referirse a ellos, como ya hemos expuesto, con la siguiente expresión delimitadora: "cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las siguientes". Por tanto, tal amplitud del mencionado ámbito procedimental permite que el presente incidente pueda ser utilizado en determinados supuestos contemplados por la propia LRJCA y directamente relacionados con la ejecución de las sentencias; así, este incidente sería el adecuado para resolver

a) Los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos o disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, de conformidad con el artículo 103.4 de la LRJCA; esto es, en concreto, para dilucidar y comprobar si los mismos, realmente, han sido dictados para eludir los mencionados pronunciamientos. Así lo dispone expresamente el apartado 5 del mismo artículo 103 "salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley".

b) Los supuestos ( artículo 108.2 LRJCA) de actuaciones administrativas de carácter material, posteriores a la sentencia, que contravinieran los pronunciamientos del fallo de la misma; esto es, sería el procedimiento adecuado para determinar si tal actuación se ha producido y, en su caso, y en consecuencia, proceder a la reposición de la situación fáctica resultante de la mencionada actuación administrativa discordante.

c) Los supuestos de imposibilidad material o legal, de ejecución de la sentencia ( artículo 105 LRJCA), así como las consecuencias derivadas del mismo (adopción de medidas e indemnización, en su caso).

d) Y, por último, también se incluirían en este Incidente las cuestiones que se susciten al amparo del artículo 108.3 de LRJCA (añadido por la Ley Orgánica 7/2015, en relaciones con ejecuciones de sentencias que implique demoliciones de inmuebles.

A este respecto resulta trascendente dos Sentencias del TS de 21 de marzo de 2018 (cas. 138/2017 y 141/2017) en las que se indica que " el marco o ámbito en el que opera el procedimiento de ejecución de la correspondiente sentencia es la efectividad del derecho declarando la regularización de la legalidad urbanística, que ha constituido el objeto de debate en el proceso declarativo y sobre el que se ha pronunciado el órgano jurisdiccional, con las garantías propias del procedimiento (con especial referencia al principio de contradicción procesal), y en el que, además, se propicia la intervención de quienes en el desarrollo del mismo puedan hacer valer derechos o intereses legítimos, que tienen igualmente la posibilidad de impugnar el resultado del proceso si se ha desconocido su derecho a ser parte en el mismo"). Sobre esta cuestión volveremos posteriormente en análisis de dicha Sentencia.

3º. En tercer lugar, el legislador, en el número 2 del expresado artículo 109 se remite al procedimiento incidental, calificándolo de cuestión incidental, y considerando como trámites a seguir, el de la audiencia o traslado a las partes en el procedimiento seguido ---por un plazo máximo de veinte días, para que aleguen lo que estimen procedente---, y la conclusión de la cuestión incidental mediante auto dictado por el Juez o Tribunal, en el plazo de diez días. Obviamente, el período probatorio sería también viable en este incidente.

Volviendo a la acción de nulidad del artículo 103.4 LJCA debemos reseñar que siendo la actuación administrativa que allí se refiere una singular desviación de poder, definida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa de los hechos, no s dice la STS de 12 de diciembre de 2017 (cas. 1262/2017) que resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987 y que la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas Sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992, 25 de febrero de 1993, 2 de abril y 27 de abril de 1993) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine.

Ni el Juzgador ha seguido el procedimiento establecido en el artículo 109 de la Ley de la Jurisdicción a tal fin, ni ofrece elementos de juicio de los que deducir que aquella Modificación se realizó con la finalidad de eludir un Fallo posterior a la producción del acto y que no fue objeto de controversia por lo que no cabría declarar dicha nulidad.

SEXTO.- Como expresamos más arriba, la tutela judicial efectiva se alcanza cumpliendo el contenido del Fallo y es la resolución que la ampara, el Auto apelado, la que debe analizar los elementos básicos aducidos por las partes para determinar el alcance de la pretensión ejecutoria instada en análisis de los datos aportados por las partes lo que no sucede en la resolución objeto de apelación.

A la vista de dichas circunstancias no puede la Sala determinar que la Sentencia se haya ejecutado en los términos que fijaba el Fallo pero tampoco, por falta de análisis en la resolución de instancia, que la ejecución del mismo pase indefectiblemente por el mantenimiento de un puesto que pudiera no existir, máxime cuando en el escrito de oposición al recurso de apelación reconoce que realiza funciones Quebec y que la cuestión estriba en la adscripción orgánica al Departamento de Operaciones lo que ya se produjo en la Modificación de la RPT del año 2017, por lo que son cuestiones que deben resolverse en el incidente de ejecución y que competencialmente corresponde al Juzgador de instancia cuando determine, según su parte dispositiva, cómo se ha de llevar a cabo la reposición, cuestión que no se acuerda en el Auto y que la Sala no puede decidir pues solo podrá determinar si el Juzgador de instancia está adoptando las medidas necesarias para la ejecución o si el fallo está ejecutado o no pero, en ningún caso, podrá configurar el modo en que habrá de ejecutarse lo que no significa que se puedan dar, sobre todo en los supuestos de revocación, explicaciones sobre el alcance de la decisión adoptada con el fin de que dicho Juzgador pueda adoptar las pertinentes medidas que en esta caso habrán de pasar por determinar, a la vista de los datos que constan en los informes, el correcto alcance de la ejecución del Fallo en cuanto a la reposición del recurrente en una Unidad que se manifiesta que ya no existe.

SÉPTIMO.- Las anteriores consideraciones llevan a la estimación parcial del recurso de apelación sin imposición de costas en esta instancia al amparo del artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, manteniendo el pronunciamiento de la instancia no impugnado.

VISTOS.- Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.