Sentencia Constitucional N.º 227/1988, Tribunal Constitucional, Pleno, Conflictos positivos de competencia 995/1986, 512/1987, 120/1987 y recursos de inconstitucionalidad 824/1985, 944-1985, 977/1985, 987/1985, 988/1985(acumulados) de 29 de noviembre del 1988

Fundamentos

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón. don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo- Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los siguientes procesos acumulados: Recursos de inconstitucionalidad registrados con los núms. 824, 944, 977, 987 y 988 de 1985, interpuestos, respectivamente, por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Angel Fenoz de la Maza y Conde-Quiroga; 58 Senadores, representados por el Comisionado don Luis Fernández Fernández-Madrid; el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representado por el Abogado don Pedro A. Aguiló Monjo; el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Ignacio Legarda Uriarte y el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, representado por el Abogado don José Ramón Ruiz Martínez, todos ellos en relación con la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas; y conflictos positivos de competencia registrados con los núms. 995/86, 512/87 y 1.208/87, planteados por el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Ignacio Legarda Uriarte, en relación, respectivamente, con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del dominio público hidráulico en desarrollo de la Ley de Aguas; la Orden de 23 de diciembre de 1986, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por la que se dictan normas complementarias sobre autorizaciones de vertidos de aguas residuales, y el Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1.Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 14 de septiembre de 1985, el Director General-Jefe de la Asesoría Jurídica General de la Junta de Galicia, en nombre del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, interpuso recurso de inconstitucionalidad, que quedó registrado con el núm. 824/85, contra los siguientes preceptos de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas; art. 1, párrafos 1.º, 2.º y 3.º; art. 2; art. 6, párrafo 2.º, letras a) y b), y párrafo 3.º; art. 12; art. 15, apartados a) y b) e inciso inicial; art. 16, párrafo 1.º, apartado c) y párrafo 2.º, y en cuanto a la expresión «ejerza competencia» contenida en el parágrafo inicial del párrafo 1.º; art. 17; art. 18, párrafo 1.º, apartados a), b) y c); art. 38, párrafo 2.º, inciso final, y párrafos 5.º y 6.º; art. 39; art. 41; art. 42; art. 43, párrafos 2.º y 3.º; art. 48, párrafo 3.º; art 51, párrafo 4.º; art 52, párrafo 2.º; art. 53; art. 54; art. 57, párrafo 5.º; arts. 65 a 68, ambos inclusive; an 89, apartado d); art. 91; arts. 92 a 100, ambos inclusive; art. 101; art. 102; art. 103; arts. 104 y 105, así como el 107, por conexión con ellos; art. 109, párrafo 2.º; Disposiciones transitorias segunda y tercera, y la cuarta por conexión con ellas; Disposición final segunda, y Disposición derogatoria, en cuanto a la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, y art. 38.5 de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957.

El recurso se funda en las alegaciones que a continuación se resumen:

a) De los arts. 149.1.22.ª y 148.1.10.ª de la Constitución se deduce que las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de aguas se determinan con arreglo al criterio de territorialidad. Es decir, el Estado ostenta la competencia exclusiva para legislar, ordenar y hacer concesiones de recursos y aprovechamientos hidráulicos «cuando las aguas discurran, o su explotación y aprovechamiento afecte a territorio de mas de una Comunidad Autónoma»; a sensu contrario y como se deduce de los Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, que comprende las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en los restantes supuestos. El art. 149.3 de la Constitución establece la prevalencia de las normas estatales en caso de conflicto, es decir, en aquellos supuestos -«zonas fronterizas» o «zona de encuadramiento»- en que por la propia naturaleza de las cosas sea difícil en la práctica el deslinde competencial. Pero ello no habilita al Estado para atribuirse por ley, ni siquiera por leyes de armonización, nuevas competencias, ni mucho menos, como se deriva de la Ley examinada, que estabiliza y demanializa la casi totalidad de las aguas, las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas en virtud de la Constitución y de sus Estatutos de Autonomía. La Ley de Aguas parte de la hipótesis de que «el agua es un recurso natural escaso que se integra en un ciclo unitario de renovación», de lo que se deriva la necesidad de un tratamiento general, común y coordinado de la materia. Pero este principio es compatible con el criterio de la territorialidad como sustrato de la distribución de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ciertamente, el Estado puede y debe lograr en la materia un fondo homogéneo que garantice un tratamiento unitario, que no uniforme. Para ello tiene títulos suficientes en la Constitución: art. 149.1.1.ª, bases de las concesiones (art. 149.1.18.ª), bases del medio ambiente, de la planificación energética y de la planificación económica general (núms. 23.ª, 25.ª y 13.ª del art. 149.1), e incluso el establecimiento de un marco o común denominador jurídico, en virtud de los arts. 128, 132 y 149.1.18.ª Pero ello es bien distinto a la demanialización general, a la que se suma una exclusiva asunción de titularidad de las aguas por parte del Estado. Por el contrario, las Comunidades Autónomas tienen competencia para aplicar y desarrollar aquel marco jurídico general cuando las aguas discurren íntegramente por su territorio, según el esquema bases-desarrollo. Incluso la opción política consistente en determinar el carácter privado o demanial de las aguas sobre las que recae su competencia forma parte del núcleo esencial de las potestades autonómicas en la materia, que no puede ser anulado o restringido por el legislador estatal mediante una indebida armonización o una exhaustiva regulación. Es más, la definición del carácter demanial o privado de las aguas, en los supuestos de competencia autonómica, deriva de la existencia de viejos derechos y normas consuetudinarias que tienen su encaje en el Derecho foral -así en Galicia «torna a torna» o «aguas de pillota», en los términos del art. 90 de la Compilación de Galicia de 1963- que corresponde a las Comunidades Autónomas establecer o actualizar. La Ley de Aguas vulnera abiertamente estas normas y además tiene un carácter uniformista y armonizador - al margen, por cierto, de las hipótesis de aplicación y de los requisitos formales del art. 150.3 de la Constitución- que lo hacen inconstitucional en cuanto a la demanialización de las aguas y a la atribución de su titularidad al Estado.

b) Aunque la generalidad de los Estatutos de Autonomía, salvo el de Andalucía, sólo hablan de «aprovechamientos» de las aguas como materia de competencia autonómica y no de «recursos», la distinción entre aquéllos y éstos sería artificiosa, pues en el demanio hídrico no se concede al recurso sino un derecho real de aprovechamiento con afectación de destino. Prevalece en la materia la idea finalística de servicio sobre el recurso u objeto sobre el que recae, que tiene un carácter instrumental. Por ello, la prevalencia competencial sobre la regulación de los aprovechamientos debe determinar una prevalencia sobre el recurso. En definitiva, la titularidad sobre el demanio de las aguas se atribuye al Estado o a las Comunidades Autónomas según a quien corresponda la competencia en orden a la concesión del aprovechamiento, es decir, según las aguas discurran o no por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. A ello no obsta la previsión del art. 132.1 de la Constitución de que «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley», pues este precepto no prejuzga la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aparte de que los diversos Estatutos de Autonomía producen la cobertura legal suficiente para la asunción de la titularidad demanial por la Comunidad Autónoma respectiva. Por otra parte, la posibilidad de reserva de recursos esenciales a que se refiere el art. 128 de la Constitución y preceptos concordantes de los Estatutos, entre ellos el art. 28.4 del Estatuto de Autonomía de Galicia (en adelante, EAG), se hace al «sector público» y no sólo al Estado. Más aún, es claro que la reserva de recursos tiene conexión directa con las competencias exclusivas sobre las aguas a que se refiere el art. 27 del EAG y preceptos estatutarios similares, pues tal «potestad de reserva», como uso privativo que retiene la Administración con fines de estudio, investigación o planificación sólo es posible bajo el presupuesto de una asunción autonómica de la titularidad demanial sobre el propio recurso. Por consiguiente, la ley no puede atribuir al Estado en exclusiva la titularidad del dominio de las aguas terrestres, pues ello supone la anulación o total vaciamiento de las potestades autonómicas de reserva (art. 28.4.º del EAG y normas concordantes de otros Estatutos), que agota exhaustivamente la concurrencia competencial autonómica (esquema bases- desarrollo) y, lo que es más grave, las posibilidades de planificación hidrológica (art. 30 del EAG), aun dentro de las bases definidas por los planes estatales. Así, como consecuencia de dicha anulación total de la potestad de reserva autonómica y de la preemtion o «total desplazamiento» de la legislación comunitaria, la Ley de Aguas entrega al Estado la potestad exclusiva y excluyente en el nivel decisorio sobre la planificación hidrológica (art. 1, párrafo 3.º; art. 38, núms. 5.º y 6.º; art. 41.1.º; art. 43.2.º y 3.º).

Además, estas competencias que se atribuyen al Estado en materia de planificación hidrológica atraen, por conexión, al ámbito estatal las normas adicionales de protección del medio ambiente, propias de la competencia autonómica (art. 27.30 EAG), e incluso potestades de ordenación urbanística, contra lo dispuesto en el art. 27.3 EAG.

La elaboración del Plan Hidrológico Nacional, regulada en el art. 43 de la Ley de Aguas prescinde de las exigencias del art. 131.2 de la Constitución y del art. 30 del EAG, pues debería elaborarse dicho Plan de acuerdo con las previsiones que sean suministradas al Estado por las Comunidades Autónomas y con asesoramiento y participación del cuerpo social.

La aprobación de los Planes Hidrológicos de cuenca por el Estado determina que se traslade al Gobierno la declaración de utilidad pública de los trabajos de investigación, estudios, proyectos y obras, cuando tal competencia es propia de las Comunidades Autónomas en los casos en que aquéllos afectan exclusivamente a una cuenca autonómica y las obras no merezcan la calificación de interés general del Estado (art. 27, núms. 7, 12 y 14 del EAG). Y si bien corresponde al Estado el fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (art. 149.1.15 de la Constitución), ello no excluye la correlativa potestad autonómica (art. 27.19 del EAG), cuando la investigación afecta a un objeto o materia encuadrable dentro de un título de competencia exclusiva comunitaria, como es el caso de las aguas que discurren por una cuenca íntegramente autonómica.

En definitiva, la Ley impugnada no respeta el orden competencial concurrente que establecen la Constitución y el EAG en materia de reserva de aprovechamientos hidráulicos y de planificación hidrológica. Incluso se cierta la posible producción de reglamentos autonómicos en algunos preceptos, como la regulación de las zonas de servidumbre y policía (art. 6), la ordenación del dominio público hidráulico [art. 18.1 c)], la determinación del ámbito territorial de los planes hidrológicos de cuenca (art. 38.2), sin distinguir entre las cuencas intracomunitarias y extracomunitarias, y la regulación reglamentaria de la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca (art. 21.2.º y 39.1.º).

Con mayor nitidez, los criterios que se vienen exponiendo han sido aplicados por la Ley recurrida a la materia de las aguas subterráneas, cuya titularidad reasume el Estado, al margen de la regulación estatutaria de la materia. La mayoría de los Estatutos de Autonomía, y entre ellos el de Galicia, asume las competencias sobre aguas subterráneas que, obviamente, se extienden a la titularidad dominical sobre las mismas cuando merezcan la consideración de públicas o demaniales, siempre que su explotación no afecte a otra Comunidad Autónoma o que las obras para su captación no estén calificadas de interés general o afecten a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24.ª de la Constitución). En otro caso, siempre que se trate de aguas intracomunitarias, la titularidad demanial corresponde a la Comunidad Autónoma. La accesoriedad del agua a la obra es indudable consecuencia del principio general de que las aguas subterráneas, en principio res nullius, siguen, cuando fluyen, la condición del predio en que nacen, afloran o se alumbran, principio que late en la generalidad de los Estatutos de Autonomía que han asumido competencia en la materia. Así, la Disposición transitoria tercera del EAG remite en materia de competencia exclusiva autonómica, como es la de aguas subterráneas, mientras el Parlamento Autonómico no legisle sobre ello, a las «actuales leyes y disposiciones del Estado», que son las que se hallan en vigor al promulgarse el Estatuto. También por esta razón, cuando la nueva Ley de Aguas atribuye la titularidad demanial de las aguas subterráneas al Estado en todo caso está violando las previsiones del EAG sobre Derecho transitorio en materia de aguas subterráneas.

La Ley parte del concepto de cuenca hidrográfica natural como idea base, ciertamente más adecuada, para el aprovechamiento y planificación de los recursos hidrográficos. Pero el concepto de cuenca, si bien postula una unidad de gestión, no puede derivar en una atracción por el Estado, so pretexto de coordinación, de competencias propias de las Comunidades Autónomas, pues del análisis de la distribución constitucional y estatutaria de competencias en materia de aguas se deduce que no es posible una regulación general y uniforme de todas las aguas por la legislación estatal, tal y como se pretende en la Ley que se examina. El objeto de ésta excede de las posibilidades que al Estado otorgan los títulos competenciales del art 149 de la Constitución.

c) Aparte lo anterior, el alcance expropiatorio de la Ley de Aguas respecto de las aguas y terrenos acuíferos subterráneos es evidente. Pero con ello no sólo se vulneran las competencias autonómicas, sino que se infringe el art. 33.3 de la Constitución, ya que se prescinde de la necesaria indemnización que comporta la garantía expropiatoria.

d) Conforme a las señaladas consideraciones generales, se formulan las siguientes objeciones específicas respecto de los preceptos impugnados de la Ley de Aguas:

El art. 1.1.º es inconstitucional, pues el Estado carece de competencias para regular con carácter general y uniforme todo el dominio público hidráulico.

Los arts. 1.2.º y 2, 12 y 51.1.º, en cuanto atribuyen al Estado, en exclusiva, la titularidad dominical de las aguas, superficiales o subterráneas, desconocen la necesaria titularidad demanial de la Comunidad Autónoma que, en materia de Su interés, se deduce de las potestades de reserva demanial (art. 28.4.º del EAG). En concreto, la reversión que regula el art. 51.4.º, consecuencia de aquella titularidad exclusiva estatal, debe operarse, en su caso, en favor de la Comunidad Autónoma cuando resulte ser titular del demanio hídrico concedido.

Los arts. 1.3, 15 a), 17, 18 a) y b), 38.2.º, inciso final y 5.º y 6.º, 39.1.º, 42.1.º y 2.º, relativos a la planificación hidrológica exclusiva del Estado infringen lo dispuesto en los arts. 131 y 149.1.1 3.ª de la Constitución en relación con el art. 30 del EAG, tanto porque atribuyen al Estado la aprobación de planes de cuenca exclusivamente autonómica, sometiendo a la Comunidad Autónoma al principio de jerarquía contrario a la autonomía política, como por la invasión de potestades reglamentarias y ejecutivas de la Comunidad Autónoma, prescindiendo de la necesaria coordinación entre ésta y el Estado en los términos del art. 131 de la Constitución, que debe realizarse mediante el esquema de planificación común en que aquél se inspira y no por medio del Delegado del Gobierno, como dispone el art. 16.1 c) de la Ley de Aguas. Por otra parte, la composición y estructura orgánica del Consejo Nacional del Agua es materia reservada a la Ley, de acuerdo con el art. 131.2 de la Constitución. La precisión de que toda actuación sobre el dominio público hidráulico deberá someterse a la planificación hidrológica (art. 1.3 de la Ley de Aguas) supone un condicionamiento del ejercicio que las competencias autonómicas, de alcance indeterminado, que reformula el ámbito competencial del Estado y las Comunidades Autónomas definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía y que incluso incide en la regulación de otros sectores no hidráulicos, como el medio ambiente (art. 41.2.º de la Ley) y la ordenación del territorio (arts. 41.3.º y 88.1.º de la Ley), de exclusiva competencia autonómica.

Los arts. 41.1.º, 53.3.º y 57.5.º, sobre reservas hidráulicas anulan la potestad autonómica de reserva.

Las competencias autonómicas exclusivas sobre aguas subterráneas quedan absolutamente desplazadas por la regulación legal o las remisiones al Reglamento estatal contenidas en los arts. 52.2.º, 53.1.º, 54 en su cuarto párrafo, 65 a 68, 86, 91 y 101 de la Ley recurrida.

Los arts. 6, párrafo 2.º a) y b) y párrafo 3.º; 46, párrafos 1.º, 2.º, 3.º y 4.º, en lo que afecta a la imposición de servidumbre y a la remisión al Reglamento de la propia Ley, y 88, en cuanto al establecimiento del área de protección, se encuadran en la materia de protección del dominio y defensa del demanio o policía demanial, que constituye una competencia autonómica cuando se refieren a aguas intracomunitarias.

El art. 87, sobre el apeo y deslinde de los cauces de dominio público, invade una típica competencia de ejecución autonómica cuando corresponda a la Comunidad Autónoma la titularidad demanial de las aguas públicas.

El art. 42, relativo a los trabajos, estudios e investigaciones para la elaboración y revisión de los planes hidráulicos, atribuye al Estado lo que es también una competencia de ejecución autonómica cuando se refiere a aguas íntegramente comunitarias.

El art. 18.1 c), en cuanto a la previsión de «disposiciones de carácter general de aplicación en todo el territorio nacional relativas a la ordenación del dominio público hidráulico» entraña una invasión de la reserva de norma complementaria o de desarrollo autonómico en materia de aguas.

El art. 16 es inconstitucional, por un lado, por lo que se refiere a la expresión «ejerza» competencia, comprendido en su párrafo 1.º, expresión que apunta a la idea de una competencia meramente ejecutiva, lo cual, tratándose del supuesto del dominio hidráulico en cuencas comprendidas íntegramente dentro del territorio autonómico reduce indebidamente las competencias estatutarias asumidas por las Comunidades Autónomas; por otro lado, la creación de la figura de un Delegado del Gobierno en la Administración Hidráulica de las Comunidades Autónomas [apartado c) del párrafo 1.º y párrafo 2.º del art. 16] es inconstitucional por varias razones. En primer lugar, es una figura no prevista en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía, que vulnera abiertamente el art. 154 de aquélla, por el que se atribuye la coordinación de la Administración del Estado con la autonómica a un Delegado del Gobierno, sin excepción alguna, y no a distintos Delegados sectoriales. Además, con ello se infringen los arts. 22 y 23 de la Ley del Proceso Autonómico, que forma parte del bloque de la constitucionalidad y que prevé una reforma de la Administración periférica del Estado basada en la economía del gasto público, la supresión de estructuras de gestión innecesarias, la reestructuración de los servicios periféricos situados en el escalón regional bajo la autoridad del Delegado del Gobierno, etc. En segundo lugar, cuando se atribuye a dicho Delegado hídrico la función de asegurar la comunicación con los Organismos de la Administración del Estado a efectos de la elaboración del plan hidrológico de cuenca se restringe ilegítimamente la libertad de acción que compete a la Comunidad Autónoma respecto de la elaboración de planes de cuenca exclusivamente autonómica. La función, que también se les asigna, de velar por el cumplimiento de la legislación hidráulica del Estado y de las previsiones de planificación hidrológica, aparte de demostrar que la Ley reduce a las Comunidades Autónomas a «meras agencias ejecutivas» de la legislación, reglamentación y planificación estatal, implica una supervisión indeterminada e inconcreta en cuanto a sus medios y, por tanto, la instauración de un control contrario a la autonomía. Por último, la facultad que la Ley le otorga de impugnar los actos y Acuerdos que infrinjan la legislación hidráulica del Estado, no se ajusten a la planificación hidrológica y afecten directamente a su competencia en materia hidráulica es inconstitucional por cuanto referida a la jurisdicción contencioso-administrativa y no, como es obligado, a la constitucional, al tratarse de conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Los arts. 41, núms. 2.º y 3.º; 48.3.º; 88; 89 y 92 a 99 vulneran las competencias de desarrollo legislativo y de ejecución de las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente. En ella corresponde al Estado la legislación básica, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23.ª de la Constitución y normas correlativas de los Estatutos, entre ellas el art. 27.30 EAG). A las Comunidades Autónomas les corresponde, por tanto, el desarrollo y ejecución de la legislación básica del Estado, aparte del establecimiento de normas adicionales de protección y su ejecución. El criterio de primacía de la regulación ambiental en materia de aprovechamiento de aguas, que constituye un prius en toda ordenación y explotación de las mismas, de conformidad con el art. 45 de la Constitución y con los criterios y directivas de la Comunidad Económica Europea, no autoriza, sin embargo, a la legislación estatal para una regulación exhaustiva de la misma y menos aún para atribuir al Estado competencias ejecutivas o de gestión, ya que sólo le corresponden las bases. Además, el art. 41.3.º condiciona el ejercicio de las potestades autonómicas sobre ordenación territorial (art. 27.30 del EAG), el artículo 48.3.º afecta a la pesca en aguas interiores y a la agricultura, que son competencia exclusiva de Galicia (art. 27.15 del EAG), y en cuanto a los arts. 92 a 99, relativos a los vertidos industriales y contaminantes y que no tienen carácter básico sino reglamentario, no tienen en cuenta que esta materia ya fue objeto de traspaso a la Junta de Galicia por el Real Decreto 2563/1982, de 24 de julio, con fundamento en el art. 27.30 del EAG.

Operaciones de crédito reservadas al sector estatal, una típica medida de fomento que debe incluirse entre las competencias autonómicas, cuando se trate de cuencas intracomunitarias, comprendida la reglamentación de las mismas.

El art. 103 contempla las zonas húmedas desde una perspectiva medioambiental. En este sentido, la legislación rectora de su delimitación viene constituida por las normas adicionales de protección autonómica, por cuanto es un requisito conexo a su control y protección, lo que es innegable cuando se integran en cuencas hidrográficas intracomunitarias. Desde el punto de vista de la desecación de las mismas por razones de salubridad, la materia se encuadra en la sanidad interior, respecto de la que también tiene competencias de desarrollo y ejecución de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de las bases y la coordinación estatal (arts. 149.1.16.ª de la Constitución y 33.1.º y 4.º del EAG). En este sentido, el «informe favorable» a que se refiere el art. 103.6.º de la Ley de Aguas puede condicionar mutuamente el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas, atribuyendo facultades decisorias por modo distinto al de las previsiones constitucionales y estatutarias.

El art. 104 incurre en inconstitucionalidad al gravar parcialmente objetos tributarios autonómicos, como las aguas de exclusividad competencial comunitaria, que son aquellas que discurren íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma y que forman parte del dominio público de titularidad autonómica. Así resulta de lo dispuesto en los arts. 133.2 y 157.1 b) de la Constitución y en el art. 44 del EAG.

También invade las competencias autonómicas el art. 105 de la Ley, ya que, respecto del canon de vertido que regula, el sujeto activo de la imposición debe ser la Comunidad Autónoma y no el Estado, pues el hecho imponible es la autorización del vertido que, como se ha dicho, debe corresponder a la competencia autonómica. Se infringen así los arts. 133.2 y 157.1 b) de la Constitución y el art. 44 del EAG, en relación con los arts. 4 y 6 de la LOFCA. Por conexión con el art. 105 es también inconstitucional el art. 107.

Las competencias relativas a la imposición de sanciones que regula el art. 109.2 de la Ley son propias de la competencia autonómica en los supuestos en que le corresponde el demanio hídrico, sin que, en aras de la igualdad de los ciudadanos (art. 149.1.1.ª de la Constitución), la competencia estatal vaya más allá de la producción de una adecuada normativa.

El art. 15 b), que atribuye al Estado la adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los Acuerdos y Convenios internacionales en materia de aguas, si no se interpreta como una mera supervisión o fiscalización conexa a la responsabilidad exterior del Estado (art. 93 de la Constitución y disposiciones correspondientes de los Estatutos vasco, catalán, andaluz y balear), es inconstitucional. Aunque el EAG no establezca semejantes previsiones a las de dichos Estatutos sobre la ejecución de las obligaciones dimanantes de Acuerdos internacionales, la misma conclusión es aplicable a Galicia, pues el criterio de distribución de competencias es un a priori respecto de la firma de cualquier tratado, que pasa a formar parte del Derecho interno.

La Disposición final segunda precluye inconstitucionalmente las potestades legislativaS y reglamentarias de las Comunidades Autónomas.

La Disposición derogatoria primera vulnera lo dispuesto en la Disposición transitoria tercera del EAG en cuanto que deroga la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 y el art. 38.5 de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957. Esta última derogación supone además privar a las Corporaciones locales propietarias de montes de la titularidad de las aguas que tengan su nacimiento en los mismos, sin indemnización ninguna, en infracción de los arts. 9 y 33.3 de la Constitución, aparte de que la materia comprendida en dicho precepto de la Ley de Montes está literalmente subsumida en el art. 27.12 del EAG, que resulta también infringido por esta causa.

2.Admitido a trámite el anterior recurso, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 29 de octubre de 1985, registrado con el núm. 944/85, se interpone recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 29/1985, de Aguas, por el Senador don Luis Fernández Fernández-Madrid, en su propio nombre y en el de los Senadores don Eulogio Agudo Calleja, don José Luis Aguilera Bermúdez, don Rodolfo Ainsa Escarlín, don José Alarcón Molina, don Cástor Alonso Bar, don José María Alvarez de Eulate Peñaranda, don Francisco Alvarez-Cascos Fernández, don Domingo de Guzmán Alvarez Ruiz de Viñaspre, don Evaristo Amat de León Guitart, don Alfonso Javier Añón Lizaldre, don Juan de Arespacochaga y Felipe, don Miguel Arias Cahete, don Eduardo Baselga García-Escudero, don José Bautista de la Torre, don Carlos Blanco-Rajoy Martínez-Reboredo, don Antonio Carlos Blesa Rodríguez, don Juan Antonio Bolea Foradada, don Vicente Bosque Hita, don José Calderón Llamas, don Francisco Cacharro Pardo, don Ambrosio Calzada Hernández, don José Cremades Mellado, don Jesús Cueto Lesmero, don José Cholbi Diego, don José Gabriel Díaz Berbel, don Manuel Antonio Díaz Mantis, don José María Escuin Monfort, don José María García Royo, don Juan Carlos Guerra Zunzunegui, don Angel Isidro Guimerá Gil, don Julio Gurriarán Canalejas, don Luis Hens Tienda, don José María Herrero González, don Carlos Jaramillo Rodríguez, don Joaquín Jiménez Hidalgo, don Félix López Hueso, doña María del Carmen Lovelle Aleu, don César Llorens Barges, don José María Santana, don Miguel Márquez López, don Rafael Márquez y Cano, don Ignacio Juan Martín Amaro, don Vicente Mateos Otero, don Santos Misol de la Iglesia, don Eduardo Olano Gurriarán, don Fernando Pardo Gómez, don Luis Guillermo Perinat y Elio, don Carlos Pinilla Touriño, don Enrique Prieto Carrasco, don Enrique Ramón Fajarnes, don Manuel Julia Reigada Montoto, don Joaquín Ribas de Reina, don Carlos Robles Piquer, don José Antonio Rueda Crespo, don José Isidoro Ruiz Ruiz, don Federico Santamaría Velasco, don Juan Francisco Serrano Pino, don Agustín de la Sierra Herrera y don Julio Ulloa Vence.

El recurso se funda en las siguientes alegaciones:

a) La Ley impugnada infringe el art. 81.1 de la Constitución, ya que de la simple lectura de su Título II se deduce que en él se establece un sistema de competencias sobre el agua totalmente contrario a los preceptos de los Estatutos de Autonomía, tales como, por ejemplo, el art. 8.1.4 del Estatuto de La Rioja, el art. 35.1.11 del de Aragón, el art. 31.1 g) de Castilla-La Mancha, o el art. 26.8 del de la Comunidad de Madrid. Difícilmente se puede dar un caso tan claro de reforma de unas leyes orgánicas, como son los Estatutos de Autonomía, por una Ley ordinaria como la impugnada, cuyos preceptos contradicen la letra y el espíritu de los arts. 81 y 147.3 de la Constitución, lo que acarrea su invalidez por haberse dictado prescindiendo del procedimiento establecido para la reforma de los Estatutos de Autonomía. Esta Ley debería haberse tramitado como Ley Orgánica, por lo que el Tribunal Constitucional tiene potestad para anularla en virtud de lo dispuesto en el art. 28.2 de su propia Ley Orgánica.

b) Infringe también la Ley recurrida los art. 147, 148 y 149 de la Constitución, pues incide en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sumiendo en la más absoluta inoperancia al art. 148.1.10.ª de la Constitución, sin que el legislador pueda, como señaló la STC 76/1983, de 5 de agosto, dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias integrando hipotéticas lagunas existentes en la Constitución. Infracción que es tanto más notoria en relación con dos Comunidades Autónomas, las de Baleares y Canarias, que han asumido en sus Estatutos de Autonomía (arts. 10.6 y 29.6, respectivamente) competencias exclusivas sobre el régimen de agua y aprovechamiento hidráulicos, en el primer caso, y sobre aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos en el segundo, siendo así que por su naturaleza insular estas Comunidades carecen de aguas intercomunitarias o continentales, por lo que no es aplicable respecto de ellas ni la reserva al Estado sobre este último tipo de aguas contenida en el art. 149.1.22.ª de la Constitución, ni la cláusula residual del art. 149.3. Y aunque, por relación al archipiélago canario, la Disposición adicional tercera de la Ley recurrida mantiene la vigencia de las disposiciones que actualmente se aplican, mientras dicha Comunidad no dicte su propia legislación, esta última se ve, sin embargo, sometida a restricciones no previstas en la Constitución.

c) Se infringe también el principio de solidaridad proclamado en el art. 2 del Texto constitucional y reiterado, entre otros, en el art. 138, que obliga a atender en particular a las circunstancias del hecho insular, en cuanto que tal principio impone a todos los poderes públicos un comportamiento leal aceptando las reglas del sistema y procurando su conservación.

d) Se infringen los arts. 132 y 33, en relación con el 9, todos ellos de la Constitución. La atribución de las aguas, sin excepción, al dominio público estatal significa legitimar en su grado máximo la intervención de la Administración en esta materia, ya que implica la atribución de titularidad dominical al ius eminens del Estado. Según el art. 132 de la Constitución, corresponde al legislador, en los supuestos que el precepto no contempla, determinar qué bienes son de dominio público. Pero a la hora de realizar tal determinación, que exige un motivo de interés público, el legislador está vinculado por los principios establecidos en el art. 9 de la Constitución (irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), así como por el respeto a los derechos contenidos en el art. 33 de la Constitución, conforme al art. 53.1 de la misma. En el presente caso, el respeto de la propiedad privada debe llevar al legislador a establecer una solución para la necesaria tutela del interés público que comporta la utilización del agua que, en la medida de lo posible, no sea incompatible con la garantía del citado derecho, en particular cuando éste ha sido adquirido y consolidado. De no adoptarse tal criterio se infringe el art. 33 y se incurre en arbitrariedad contraria al art. 9.3, ambos de la Constitución. Y es lo que ocurre en el presente caso, ya que en la legislación anterior a la Ley recurrida existen medios de tutela del interés público suficientes, que no comportan esa intervención máxima que es la afectación al dominio público, en especial de las aguas subterráneas renovables. En cualquier caso, la garantía de los derechos de los actuales propietarios exige una indemnización, en los términos contemplados en el art. 33 de la Constitución, cuando sus bienes se afectan al dominio público. Por otro lado, las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la nueva Ley de Aguas establecen con carácter opcional la posibilidad de que los propietarios renuncien expresamente a su derecho para adquirir una cuasi concesión temporal y un futuro derecho preferente de concesión sobre las aguas ya de dominio público. Este sistema contradice el art. 132.2 de la Constitución, que exige para que un bien adquiera la cualidad de dominio público estatal que esta condición sea determinada por la Ley y no por la voluntad del titular del derecho afectado. Además se infringe el art. 9, en relación con el art. 33, porque, de no aceptarse aquella opción. se amenaza a los propietarios con no dispensar protección administrativa a su derecho, que por su carácter real produce en todos la obligación de respetarlo e impone a la Administración obligaciones de protección.

e) En cuanto al articulado de la Ley, se realizan en el escrito de interposición del recurso las siguientes consideraciones:

El art. 1.1, en cuanto declara la pretensión de la Ley de regular todo el dominio hidráulico y todos los usos de las aguas, infringe los arts. 148.1.10.ª y 149.1.22.ª de la Constitución y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía, ya que el Estado carece de competencia sobre las aguas cuya cuenca se encuentra totalmente incluida en el territorio de una sola Comunidad Autónima y, en todo caso, sobre la construcción, los proyectos y la explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma.

A los arts. 1.2, 2, 12 51.4, por los que se atribuye al Estado la titularidad sobre el dominio hídrico de las aguas superficiales y subterráneas, son de aplicación las consideraciones generales antes expuestas. Pero además la competencia autonómica sobre los aprovechamientos hidráulicos de interés de la Comunidad Autónoma cuando las aguas discurren por cuenca íntegramente autonómica supone también unos poderes implícitos o inherentes de las Comunidades Autónomas, como es la potestad de reserva demanial, que el art. 128 de la Constitución no sólo atribuye al Estado, como revela, por ejemplo, el art. 28.4 del Estatuto de Galicia.

Los arts. 13, 15 b), 17, 18 a) y b), 38.2, inciso final, 39.1, núms. 5 y 6, y 42.2 y 3, relativos a la planificación hidrológica, no respetan lo establecido en el art. 131.2 de la Constitución, que es aplicable, como esquema coordinador a la planificación sectorial según la STC 76/1983, de 5 de agosto. También es inconstitucional que toda actuación sobre el dominio público hidráulico deba someterse a la planificación hidrológica, por suponer un condicionamiento del ejercicio de las competencias autonómicas sobre el sector hidráulico a las directrices de los planes aprobados por el Estado, incluso cuando se trata de los relativos a cuencas exclusivamente autonómicas. Por otra parte, el art. 13 de la Ley impugnada, cuando se refiere a toda actuación sobre el dominio público hidráulico, es prácticamente ilimitado en su alcance, el art. 4.2 traspasa el desarrollo legislativo y la ejecución autonómica sobre medio ambiente a la órbita de la competencia del Estado a través de la planificación hidrológica, y lo mismo puede afirmarse en las materias de ordenación del territorio y urbanismo (arts. 40.3 y 86.1 de la Ley) y protección de aguas subterráneas (art. 90). En definitiva, el art. 1.3 de la Ley de Aguas y concordantes no sólo constituye una reformulación de la distribución de competencias realizada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, sino también una limitación de potestades atribuidas constitucionalmente a diversos oréganos y la creación de controles sobre la actuación de las Comunidades Autónomas que no aparecen en la Ley fundamental y que limitan e incluso hacen imposible el derecho a la autonomía que les garantiza el art. 137 de la Constitución.

Los arts. 4.1, 53.3 y 57.5, en relación con el 38, sobre reservas hidráulicas, significan la anulación de cualquier potestad autonómica de reserva y una importante restricción de las competencias planificadoras de las Comunidades Autónomas, haciendo desaparecer la competencia exclusiva que a éstas corresponde sobre las aguas que discurren íntegramente por el territorio de cada una de ellas. Queda así afectada la autonomía que la Constitución les reconoce para la gestión de sus intereses respectivos, pues, especialmente en los supuestos a que se refieren los arts. 38.6 y 39.2, las decisiones autonómicas en materia de su propio interés vienen a ser compartidas con el Estado.

El art. 16 habla de las Comunidades Autónomas que «ejerzan» competencia sobre el dominio hidráulico, expresión que indica una potestad meramente ejecutiva y reglamentaria, vulnerando las competencias exclusivas reconocidas a aquéllas en la Constitución y en sus Estatutos. Este artículo es también inconstitucional en cuanto crea la figura de un Delegado del Gobierno en la Administración hidráulica de las Comunidades Autónomas, infringiendo el art. 154 de la Constitución, que instituye un Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas como única figura y cargo con potestad coordinadora entre la Administración central y la autonómica. Aquel artículo infringe también el art. 148.1.1.ª de la Constitución, pues introduce la presencia obligatoria del Delegado estatal en la libre organización de órganos administrativos comunitarios, aparte de que recorta competencias del Tribunal Constitucional, establecidas en el art. 161 de la Constitución, al entregar a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las impugnaciones de la Administración hidráulica autonómica cuando afecten a la competencia del Estado. Tampoco se ajusta la figura del atípico Delegado hídrico a lo dispuesto en los arts. 22 y 23 de la Ley 23/1983, del proceso autonómico.

Los arts. 41.2 y 3, 48.3, 87, 89 d), 91 a 100 y 103 son inconstitucionales por invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas. En primer lugar, porque la regulación del medio ambiente que se contiene en la Ley supone una total asunción de competencia por el Estado, y el correlativo cierre por restricción de las potestades autonómicas, en una materia en que a aquél corresponde sólo la legislación básica y a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo, la ejecución y la adopción de normas complementarias de protección (art. 148.1.9.ª y 149.1.23.ª de la Constitución). A ello se añade que el art. 41.3 condiciona el ejercicio de las potestades autonómicas sobre ordenación territorial, propias de la exclusividad competencial comunitaria, mientras que el art. 48.3 sustrae de la competencia autonómica las potestades exclusivas que le corresponden sobre la utilización y explotación de los recursos pesqueros en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y pesca fluvial, según el art. 148.1.11.ª de la Constitución. El art. 102 contempla los auxilios del Estado que, siempre que no consistan en operaciones de crédito, están reservados a las Comunidades Autónomas, pues las subvenciones o ayudas no forman parte de las normas básicas ambientales, sino de las normas protectoras o acción ejecutiva propia de la gestión autonómica. El art. 103 vulnera las competencias autonómicas sobre las zonas húmedas, tanto desde la perspectiva medioambiental como de la salubridad o saneamiento (art. 149.1.16.ª de la Constitución). El art. 104 grava parcialmente objetos tributarios autonómicos, como son las aguas de exclusiva competencia comunitaria, y por ello incurre en inconstitucionalidad, al no ser la materia propia de la hacienda general, sino de la autonómica. Lo mismo puede decirse del art. 105, en cuanto afecta a cuencas intracomunitarias, pues la tasa que regula corresponde imponerla o no libremente a las Comunidades Autónomas en dicho ámbito, como se deduce de los arts. 132.2 y 157.1 de la Constitución y de los arts. 4 y 6 de la LOFCA. Por conexión con dicho precepto debe estimarse también nulo el art. 107. El art. 108 invade las competencias autonómicas sobre las aguas a que se extiende, al regular las infracciones y sanciones. sin que la competencia estatal en este aspecto pueda ir más allá de la producción de una adecuada normativa. El art. 15 b) desconoce las potestades autonómicas de adopción de medidas para el cumplimiento de los Acuerdos y Convenios internacionales.

Son inconstitucionales la Disposición transitoria primera de la Ley de Aguas y los artículos 59.3, 63 y 106 por infracción de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución. En primer lugar porque, según el primero de ellos, la retroactividad de las leyes no puede producirse en los supuestos en que el ámbito afectado esté constituido por derechos subjetivos individuales garantizados en el título I de la Constitución, que es el caso de los derechos afectados por la Disposición transitoria primera; que están dentro del art. 33 de la Constitución, al tratarse de derechos reales administrativos. Esta Disposición transitoria de la Ley de Aguas restringe a setenta y cinco años el disfrute de los derechos de aprovechamiento de aguas públicas obtenidos conforme a la normativa que se deroga por aquélla en virtud de concesión o prescripción acreditada. Esta limitación temporal, que supone que tales derechos se extinguen a los setenta y cinco años revirtiendo al Estado gratuitamente y libres de cargas cuantas obras hubieran sido construidas dentro del dominio publico hidráulico para la explotación del aprovechamiento (art. 51.4 de la nueva Ley), requiere, según el art. 33 de la Constitución causa justificada de utilidad pública o interés social y la correspondiente indemnización. Sin embargo, la Ley impugnada no explicita motivo alguno de utilidad pública o interés social y omite la indemnización correspondiente. Por otra parte, se subordinan las concesiones preexistentes a la nueva Ley, lo que significa o puede significar una alteración del equilibrio económico de tales concesiones, que debe ser respetado en razón de su carácter contractual, pues dicha Ley impone nuevas limitaciones a las mismas. Así, el art. 59.3 permite a la Administración imponer la sustitución de caudales concesionales rodados por otros elevados a cargo del concesionario, el art. 63 faculta a la Administración a revisar las concesiones cuando se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento, lo que implica que aquélla puede ordenar discrecionalmente tal revisión, y el art. 106.3 c) impone a los beneficiarios de las obras hidráulicas realizadas por el Estado la obligación de sufragar el 4 por 100 del valor de las inversiones, cuando, por ejemplo, las obras subvencionadas íntegramente por el Estado para el abastecimiento de poblaciones no gravaban con anterioridad en absoluto sobre los Ayuntamientos. Todas estas nuevas condiciones legales alteran el equilibrio económico de las concesiones, sin que se prevea indemnización alguna por ello, en infracción del art. 33 de la Constitución.

Son inconstitucionales las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley de Aguas, en relación con el art. 2 de dicha Ley, por infracción de los arts. 9.3, 33.3 y 103.1 de la Constitución. El derecho de propiedad es, según se deduce del art. 348 del Código Civil, el derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas por las leyes, y comprende las facultades de libre disposición (enajenar, limitar o gravar, transformar y destruir, aunque con prohibición del abuso de derecho o del ejercicio asocial del mismo), las facultades de aprovechamiento (usar, disfrutar y consumir) y las facultades de exclusión (cercar, deslindar y amojonar una finca, etc.). Todas estas facultades son predicables perfectamente del derecho de propiedad sobre aguas privadas, a tenor de la Ley de Aguas de 1879 y del Código Civil. Las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la nueva Ley de Aguas ofrecen a los propietarios de aguas ya alumbradas la alternativa de transformar su derecho de propiedad en un derecho de aprovechamiento temporal de aguas privadas o de seguir disfrutando de sus derechos como hasta ahora, pero sin gozar de la protección administrativa que se deriva de la inscripción en el Registro de Aguas, amén de quedar restringidos y congelados sus derechos en la forma que se verá. Ello sitúa a quienes ejerzan esta segunda opción en una situación de inferioridad y aun de indefensión, pues, aunque siempre podrían acudir al Juez en defensa de sus derechos, ello supone un camino largo, costoso y de difícil prueba, sin que puedan ejercer la vía interdictal frente a la Administración y debiendo soportar la inmediata ejecutividad de los actos administrativos. Según la Ley impugnada, el carácter opcional de esta alternativa excluye cualquier obligación compensatoria de la Administración en favor de quienes acepten la transformación de su derecho. En pocas ocasiones podrá decirse como en esta que excusatio non petita, acusatio manifiesta. En realidad, si se ejercita la primera opción no hay expropiación, por ser ésta imperativa (art. 1 de la Ley de Expropiación Forzosa), ni obligación de indemnizar. Pero el legislador ha sido consciente de lo arbitrario de la alternativa. El art. 9.3 de la Constitución garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el Tribunal Constitucional puede controlar la arbitrariedad de las leyes, de manera semejante a como la jurisdicción contencioso-administrativa puede anular un acto administrativo por arbitrario, aunque el legislador goce de una auténtica libertad de configuración normativa. Ley arbitraria es aquella que carece de una justificación objetiva, y ello es aplicable a la nueva Ley de Aguas en el punto de que se trata. Dicha Ley no establece de forma positiva, lo que sería perfectamente válido y legítimo, una función social de la propiedad privada de las aguas cuyo incumplimiento diera lugar a la pérdida del derecho de propiedad o a la privación de su protección administrativa. Así no impone aquella sanción, cuando podía haberlo hecho, en los casos de abusos o infracciones graves a que se refieren los arts. 48.4, 54, 89 y 108. Por el contrario, la pérdida del derecho de propiedad que se prevé en las Disposiciones transitorias segunda y tercera no obedece a criterio objetivo alguno. Y no se diga que la razón justificativa se halla en que el legislador estima que mediante la afectación de todas las aguas al dominio público estatal se puede conseguir una mejor explotación de los recursos hidráulicos. Pues en tal caso, amparándose en los arts. 128.2 y 132.2 de la Constitución podría haberlas declarado de dominio público sin excepción, pero indemnizando entonces a los propietarios afectados. Lo que resulta arbitrario es colocar a los propietarios entre la espada y la pared, obligándoles a transferir gratuitamente la titularidad de su derecho al Estado o privándoles de protección administrativa. En este último caso se infringe también el principio de objetividad de la Administración establecido en el art. 103.1 de la Constitución.

Por otra parte, el párrafo 3.º de tales Disposiciones transitorias segunda y tercera sí comporta una verdadera expropiación sin indemnización, pues incluso si se opta por preservar el derecho de propiedad, el incremento de los caudales totales utilizados así como la modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento requiere la oportuna concesión que ampare la totalidad de la concesión. En nuestro ordenamiento jurídico tiene la consideración legal de expropiación forzosa no sólo la privación total del derecho de propiedad, sino cualquier acción del poder público que, de alguna manera, limite un derecho o interés patrimonial ya adquirido por un particular. En el presente caso hay expropiación, fundamentalmente, porque se establece una limitación permanente de la facultad de aprovechamiento de recursos hídráulicos ya apropiados por los particulares, ya que éstos no podrán aumentar ni mantener el caudal de agua propia del mismo, salvo por concesión administrativa discrecional. Hay una transferencia coactiva a la Administración de la titularidad de todo o parte de los volúmenes de agua que produzcan los aprovechamientos hidráulicos propiedad de los particulares, presumiblemente para la satisfacción de intereses generales, lo que a todas luces constituye una expropiación que hay que indemnizar con arreglo al art. 33.3 de la Constitución. Además, la concesión que puede otorgarse en tales supuestos lo es para amparar «la totalidad de la explotación», no ya sólo el incremento del caudal, por lo que afecta incluso a la utilización del agua que el propietario disfrutaba libremente hasta ahora. Se transforma así el derecho de propiedad en una especie de usufructo temporal y condicionado. También se expropian las facultades de libre disposición del propietario, pues toda modificación de las condiciones y régimen de aprovechamiento de las aguas requiere concesión. El hecho de que esta expropiación parcial de los derechos de propiedad sobre las aguas privadas venga ordenada directamente por una Ley y afecte, con carácter general, a todas aquellas personas que sean titulares de tales derechos no significa que pueda eludirse la prohibición del art. 33.3 de la Constitución. Aunque ordenado por una Ley, no deja de suponer una privación singular de derechos patrimoniales, pues el sacrificio patrimonial que entraña no afecta a toda la colectividad con carácter general sino que a aquellas personas, cualquiera que sea su número, titulares de bienes, derechos o intereses cuya transferencia coactiva se dispone en favor del beneficiario que personifica el interés general que justifica la expropiación. No se trata aquí, por tanto, de una limitación general del dominio, pues estas limitaciones no implican un sacrificio patrimonial de unos en beneficio de otros. En las Disposiciones impugnadas no se impone ninguna limitación de carácter general al derecho de propiedad sobre aguas privadas, no se dice que los titulares de tales derechos deberán destinar obligatoriamente el agua a tal o cual uso, por razones de conveniencia económica general, o que deberán observar tal o cual prohibición o restricción. Por el contrario, se ordena la transferencia coactiva en favor de la Administración de una parte, ciertamente importante, de las facultades de aprovechamiento y libre disposición inherentes al dominio. No se establece la necesidad de una simple autorización administrativa, de otorgamiento reglado, para la realización de determinados actos por los propietarios de aguas privadas, sino que se confiere a la Administración la potestad de otorgar concesiones discrecionales sobre tales titularidades parciales, prueba evidente de que las mismas se han expropiado.

Aparte de todo lo anterior y como consecuencia de ello, las Disposiciones transitorias impugnadas trasgreden claramente el principio de buena fe, aplicable al orden constitucional (STC 27/1981, de 20 de julio). Este principio no postula otra cosa que una adecuación entre medios y fines, determinando que la Administración Pública debe elegir los medios restrictivos de la libertad y no omitir ninguna de las actividades que le sean exigibles. Se infringe la confianza que incorpora la buena fe cuando la Administración Pública niega su protección solamente a un tipo de propietarios o titulares del derecho. En este sentido se pronuncia el art. 9.3 de la Constitución cuando garantiza la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de los poderes públicos. En definitiva, las Disposiciones transitorias impugnadas crean una discriminación prohibida por el art. 14 de la Constitución, al proteger tan sólo a los titulares de algunos derechos sobre las aguas y no a todos ellos, sin que la desigualdad creada tienda a promover la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, sino solamente a ampliar el círculo de la potestad directa de la Administración, intentando conseguir un estado de indefensión que obligue a los particulares a declarar su voluntad de abandonar sus propiedades y derechos sobre las aguas.

La Disposición adicional tercera es inconstitucional por cuanto extiende al territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias la aplicación de los artículos de la nueva Ley de Aguas que definen el dominio público hidráulico estatal y aquéllos que impongan una modificación de las disposiciones contenidas en el Código Civil. Se infringe con ello el principio de legalidad y seguridad jurídica, al hacer extensible el art. 2 de la propia Ley de Aguas a Canarias, donde no existen, por definición, aguas continentales. Se infringe también el art. 81 de la Constitución, en relación con el art. 150.2 de la misma, pues se vulnera por medio de una ley ordinaria la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias, que transfiere a esta Comunidad las competencias a que se refiere el art. 34 A).2 de su Estatuto de Autonomía.

En consecuencia, se solicita de este Tribunal que declare la inconstitucionalidad de toda la Ley impugnada o, subsidiariamente, de sus arts. 1.1, 1.2, 2, 12, 51.4, 1.3, 15, 17, 18 a) y b), 38, 39, 41, 42, 48, 86, 90, 53, 57, 51, 6, 45, 87, 89, 91 a 100, 103, Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera, Disposición adicional tercera, concordantes y demás a que se hace mención en el escrito del recurso.

3.Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 7 de noviembre de 1985, el Jefe de la Asesoría Jurídica de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en nombre del Consejo de Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad, que quedó registrado con el núm. 977/1985, contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.

Los fundamentos jurídicos de este recurso son los siguientes:

a) Se resalta ante todo que en las islas Baleares es un hecho geográficamente incontrovenible que sus aguas discurren por una única Comunidad Autónoma, por lo que el Estado no se reserva allí ninguna competencia exclusiva sobre la materia, de acuerdo con el art. 149.1.22.ª de la Constitución. También se señala que los alumbramientos de aguas subterráneas renovables, fundamentalmente realizados a iniciativa privada, constituyen más del 90 por 100 de las disponibilidades de agua en las islas Baleares, por lo que cobran especial importancia para las mismas las restricciones y limitaciones a la titularidad dominical privada de aguas que la Ley impugnada impone.

b) El art. 10.6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares atribuye a la misma la competencia exclusiva sobre el «régimen de aguas y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos», además de sobre las «aguas minerales y termales». El Estatuto cuidó de utilizar la terminología más amplia y omnicomprensiva y por ello se refiere al «régimen de aguas y aprovechamientos...», con lo que engloba no sólo el supuesto del art. 148.1.10.ª de la Constitución, sino también lo contemplado en el art. 149.1.22.ª de la misma. A estos efectos, debe rechazarse la tesis según la cual las Comunidades Autónomas de segundo grado o de autonomía plena diferida sólo pueden asumir inicialmente competencias dentro del grupo de las materias enunciadas en el art. 148.1 de la Constitución. Por el contrario, también pueden asumir inicialmente competencias en el mareo de lo dispuesto en el art. 149.1, a los solos efectos de negar la reserva de competencia en favor del Estado. No se trata entonces de competencias vacantes, sino de competencias negadas al Estado que éste no puede seguir ejerciendo aunque no se hayan modificado los Estatutos de Autonomía según lo previsto en el art. 148.2 de la Constitución. Esta conclusión se desprende de lo que establecen los arts. 147.2 d) y 149.3 de la Constitución, que permiten a las Comunidades Autónomas asumir competencias «dentro del marco establecido en la Constitución», es decir, en atención al art. 148.1 y también a las competencias negadas al Estado en el art. 149.1, y no queda desvirtuada por lo dispuesto en el art. 148.2, pues éste permite asumir a las Comunidades Autónomas competencias vacantes, pero no las que inicialmente atribuidas a los Estatutos de Autonomía hayan sido negadas al Estado. Tampoco obsta a ello lo dispuesto en el art. 16.2 del Estatuto de Autonomía para las islas Baleares, siempre que se dé al mismo la interpretación expuesta. Afirmada así la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sobre todas las materias comprendidas en el régimen de aguas y aprovechamientos hidráulicos, es indudable que corresponde a aquélla, de acuerdo con el art. 45 de su Estatuto, la potestad legislativa, en los términos previstos en el mismo, y la función ejecutiva, incluida la potestad reglamentaria y de inspección. Todo ello se vulnera abiertamente por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, al no contener una Disposición que deje a salvo la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, que resulta así gravemente discriminada en comparación con lo previsto en la disposición adicional tercera de dicha Ley respecto de Canarias. Ello no significa que el Estado no deba garantizar un tratamiento unitario, que no uniforme, en la materia, lo que puede y debe lograr estableciendo las bases de las concesiones (art. 149.1.1 8.ª de la Constitución) del medio ambiente, de la planificación energética y de la planificación económica general (art. 149.1.13.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución) y definiendo y estableciendo los criterios observados en orden a la apreciación de las circunstancias determinantes de la demanialidad (arts. 128, 132 y 149.1.8.ª de la Constitución), pero que es tema distinto al de una «general demanialización» a la que se suma una exclusiva asunción de titularidad por parte del Estado. De manera subsidiaria a la interpretación señalada, debe concluirse que, en virtud del art. 148.2 de la Constitución y 16.2 de su Estatuto, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares asume, por el mero transcurso del plazo de cinco días previsto en aquel precepto constitucional y sin necesidad de reformar el Estatuto de Autonomía, todas las competencias a que éste se refiere y que estén incluidas en el ámbito del art. 149 de la Constitución, como las contempladas en el artículo 10.6 de aquél en materia de aguas y en su art. 10.22 sobre conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil especial de Baleares. Estas serían así titularidades latentes y no meras expectativas de derecho, que no pueden ser desconocidas por el Estado. Por tanto, la Ley de Aguas debe ser tachada globalmente de inconstitucional en tanto en cuanto vulnera la competencia exclusiva de las islas Baleares, bien sea como titularidad actual, bien sea, subsidiariamente, como titularidad sometida a plazo.

c) La demanialización generalizada de todas las aguas y, en especial, de las subterráneas renovables constituye un grado de intervención máxima que no viene exigida por el interés general, ni siquiera desde la consideración de la totalidad de las aguas como recurso unitario, lo que sitúa aquella decisión en contradicción con el artículo 9.3 de la Constitución. Pero además, dicha demanialización se realiza mediante la asunción exclusiva al Estado de titularidad sobre el dominio público hidráulico, lo que supone desconocer la competencia de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sobre la totalidad de sus aguas, que tengan el carácter de públicas, ya que el concepto de aguas que discurren o no por el territorio de más de una Comunidad Autónoma no se utiliza en la Constitución y los Estatutos únicamente como criterio delimitador de competencias normativas o de gestión, sino también para el deslinde de las respectivas titularidades. La posibilidad de titularidad autonómica viene, por lo demás, confirmada por el art. 128 de la Constitución, que permite reservar recursos esenciales al «sector público» y no sólo al Estado y por el art. 132 que remite la regulación del dominio público a la Ley, pero no sólo a la ley estatal. Como consecuencia de la indebida atribución exclusiva de titularidad estatal sobre el dominio público hidráulico son inconstitucionales el art. 6.2.º, a) y b) y 3.º, el art. 46, 1º y 2.º y los arts. 86, 87, 88, 104, 105, y 109.2 de la Ley de Aguas.

d) Los arts. 1.3 y conexos de la Ley de Aguas atribuyen al Estado, en todo caso, la competencia sobre la planificación hidrológica, a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico. Pero si esta competencia encuentra justificación en los arts. 131 y 149.1.1 3.ª de la Constitución, que posibilitan la formulación de un Plan Hidrológico Nacional (arts. 40.1, 130.1 y 138.1 del propio texto legal), no por ello permiten el agotamiento en exclusiva de la materia con desplazamiento de las competencias autonómicas concurrentes. Por eso son inconstitucionales los siguientes preceptos de la Ley de Aguas:

Los arts. 18.1 b), 38.5 y 39.1, en cuanto atribuyen al Gobierno la aprobación de los planes de cuenca, incluso en los supuestos de cuencas exclusivamente autonómicas.

Los arts. 38.2, in fine, y 38.6, que atribuyen al Estado la regulación reglamentaria, incluyendo la delimitación territorial, para la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca, aunque está sea intracomunitaria.

La regulación por Decreto y no por Ley de la composición del Consejo Nacional del Agua, que se establece con carácter únicamente consultivo, todo ello en infracción del art. 131 de la Constitución.

El Plan Hidrológico Nacional no se elabora con fundamento en las previsiones suministradas por las Comunidades Autónomas [arts. 18.1 a) y 42.2 de la Ley de Aguas], infringiendo lo que dispone el art. 131.2 de la Constitución.

Todos estos artículos vulneran también el art. 11.13 del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares, que atribuyen a esta Comunidad Autónoma las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en la materia de «ordenación y planificación de la actividad económica de las islas Baleares», sometiéndola a un principio de jerarquía incompatible con su autonomía política.

e) El art. 16 de la Ley 29/1985 es inconstitucional porque, en su inciso inicial, utiliza el término «ejerza» competencias referido a las Comunidades Autónomas, en vez del criterio de la asunción de las competencias por las Comunidades Autónomas como base del deslinde entre éstas y las del Estado. Pero, además, vulnera el principio básico de autoorganización que se deriva de los arts. 148.1.1.ª de la Constitución y 10.1 del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares, en cuanto que crea un Delegado del Gobierno en la Administración Hidráulica autonómica. Se infringen con ello también los arts. 131.2 y 154 de la Constitución en cuanto a las formas de coordinación entre Administración estatal y autonómica.

f) Los arts. 41.2, 48.3, 88 y 89 d) de la Ley impugnada, vulnerándolas, en las competencias sobre medio ambiente que corresponden a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en virtud de los arts. 148.1.9.ª y 149.1.23.ª de la Constitución y ll.S de su Estatuto de Autonomía. Los arts. 41.3 y 88.1 vulneran también las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, establecidas en el art. 10.3 de dicho Estatuto, conforme al art. 148.1.3.ª de la Constitución. Los arts. 92 a 100 de la Ley de Aguas vulneran las competencias autonómicas sobre «actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas y, en especial, vertederos industriales y contaminantes de la atmósfera, así como de las aguas interiores y litorales» que le corresponden en virtud del art. 12.3 de su Estatuto de Autonomía.

g) Los arts. 1.2, 2 a) y d), conexos a los arts. 12, 52.2 y Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley recurrida, en cuanto integran en el dominio público estatal las aguas y terrenos acuíferos subterráneos, tienen un alcance expropiatorio, aparte la arbitrariedad que supone la alternativa que ofrecen las Disposiciones transitorias segunda y tercera, que infringen frontalmente el art. 33.3 de la Constitución, al no establecer indemnización alguna a favor de los propietarios.

h) Concluye señalando la representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que no es obstáculo a la interposición de su recurso el hecho de que dicho Consejo de Gobierno y el Parlamento de la Comunidad Autónoma hayan solicitado del Parlamento de la Nación la aprobación de una Ley orgánica de transferencia en materia de aguas, a través del procedimiento establecido en los arts. 87.2 y 150.2 de la Constitución, ya que las competencias son indisponibles de sus titula

II. Fundamentos jurídicos

1.Antes de entrar en el examen del contenido de la Ley de Aguas y de las demás normas que constituyen el objeto de los recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia acumulados, es preciso resolver algunas cuestiones planteadas por los demandantes en los recursos 824/85, 944/85 y 988/85, relativos al carácter y el rango de la mencionada Ley 29/1985. Alega la representación del Gobierno de Galicia que la Ley tiene, por su contenido, un carácter armonizador de la legislación propia de las Comunidades Autónomas sobre la materia, sin que se haya respetado el trámite que para la aprobación de ese tipo de Leyes establece el art. 150.3 de la Constitución. Por su parte, los Senadores recurrentes y la representación del Gobierno de Cantabria alegan que la Ley de Aguas vulnera tanto el art. 8 1. I de la Constitución, porque implica una reforma de los Estatutos de Autonomía y no tiene el carácter de Ley Orgánica, como los arts. 147, 148 y 149 de la Constitución, al tratarse de una Ley interpretativa del sistema de distribución de competencias en materia de aguas que se interpone ilegítimamente entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

Como tales objeciones previas, todas estas alegaciones deben ser rechazadas. En primer lugar, es evidente que la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 no se propone formalmente como una ley de armonización, por lo que no lo alcanza a comprender la razón en virtud de la cual habría de haberse tramitado por el procedimiento especial previsto en el art. 150.3 de la Constitución. Que en su contenido incluya o no preceptos que sólo serían válidos de haberla dotado de tal carácter, porque presuntamente pretendan armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas en materias atribuidas a la competencia de estas últimas, es cuestión distinta y que afecta al fondo del problema. Por consiguiente, lo que procede ahora es examinar si los preceptos de la Ley de Aguas, tal como ha sido aprobada, es decir, como ley ordinaria, infringen o no las exigencias constitucionales, tanto de orden sustantivo y competencial como de forma y rango, pues, en caso afirmativo, deberán ser pura y simplemente declarados nulos, sin necesidad de prejuzgar si podrían tener validez en el caso de que se hubieran incluído en una norma tramitada y promulgada formalmente como Ley de armonización, valoración ésta que corresponde en principio al legislador. En consecuencia, carece de relieve a nuestros efectos enjuiciar el supuesto carácter armonizador del contenido de la Ley, pues bastará señalar, en su caso, si dicho contenido normativo, en tanto que dotado de la forma de ley ordinaria, infringe o no las prescripciones constitucionales o estatutarias sobre la distribución de competencias en la materia, lo que nos remite al examen del articulado.

2.De manera semejante, se viene a confundir la existencia de pretendidas infracciones de los Estatutos de Autonomía con la modificación formal de estos últimos, cuando se aduce que la Ley de Aguas infringe el art. 81.1 de la Constitución al carecer de carácter orgánico y alterar, según los recurrentes, las reglas de distribución de competencias contenidas en aquéllos. Con independencia de que, en caso de proponer o implicar una modificación de los Estatutos, la Ley de Aguas tampoco sería válida de haber sido aprobada como Ley orgánica, ya que no basta una ley de esta naturaleza para operar una modificación estatutaria, sometida a requisitos más complejos, lo que en realidad se plantea con este alegato no es un problema de derogación de unas normas, las de los Estatutos, por otras posteriores, las de la Ley ordinaria, sino la cuestión sustantiva y no formal de validez de estas últimas en cuanto que no conformes a aquellas otras, a las que están vinculadas. Pero ello nos lleva de nuevo al enjuiciamiento del articulado de la Ley de Aguas, con la consecuencia de que, en el supuesto de que los preceptos de esta Ley fueran contrarios a las reglas establecidas en los Estatutos de Autonomía, habría que declararlos nulos o. en su caso, de aplicación subsidiaria, no en razón de su rango sino por infracción de las normas del bloque de la constitucionalidad, a cuyo respeto se hallan estrictamente vinculados.

3.En tercer lugar, no puede estimarse que la Ley 29/1985, sea inconstitucional por su naturaleza meramente interpretativa del sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia que regula. Una cosa es que el legislador estatal realice, con pretensiones normativas de validez general, una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, subrogándose en el ejercicio del poder constituyente sin una expresa previsión constitucional o estatutaria (supuesto contemplado en la STC 76/1983, de 5 de agosto, en la que los recurrentes se apoyan), y otra muy distinta que ejercite las potestades normativas que la Constitución y los Estatutos de Autonomía le atribuyen específicamente para la regulación de un sector material del ordenamiento. El desarrollo de esta actividad requiere, como presupuesto lógico, una interpretación del alcance y los límites de la competencia legislativa del Estado, definida en la Constitución y en los Estatutos. Semejante operación interpretativa, que es común al ejercicio de toda potestad pública, no sólo no está vedada, sino que resulta imprescindible en el iter de elaboración de toda norma o acto de los poderes públicos pero que no puede confundirse con el resultado concreto a que se llegue en cada caso. Si en la regulación de una determinada materia el legislador ha desbordado o no los límites establecidos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, es cuestión que atañe al correcto o incorrecto desempeño de los poderes que le han sido conferidos por el constituyente, los cuales, por amplios o genéricos que puedan ser en algunos casos. no suponen ejercicio del poder constituyente mismo, estando sujetos en todo caso al control de constitucionalidad de las leyes que la Constitución encomienda a este Tribunal como su intérprete supremo.

Con la aprobación de la Ley de Aguas, el legislador estatal ha regulado una materia respecto de la que la Constitución le atribuye expresamente determinadas competencias. No cabe por ello hablar en este caso de ley meramente interpretativa, ni de suplantación alguna del poder constituyente, con independencia de que sus preceptos se ajusten o no a los límites que le impone el bloque de la constitucionalidad en cuyo enjuiciamiento debemos, pues, entrar a continuación una vez desestimada esta última objeción previa a la totalidad de la ley.

4.Los motivos de inconstitucionalidad invocados son numerosos y parcialmente distintos en cada uno de los recursos acumulados en el presente proceso. No obstante, la unidad temática que subyace a los mismos justifica su examen y enjuiciamiento conjunto. Conviene a tal efecto ordenar sistemáticamente los diferentes problemas jurídico- constitucionales que suscitan las alegaciones de las partes. Todos ellos pueden agruparse en dos líneas de razonamiento claramente diferenciadas. La primera incluye los motivos de inconstitucionalidad de algunos preceptos de la Ley de Aguas por infracción de principios constitucionales y de derechos fundamentales, como son los contenidos, respectivamente, en los arts. 9.3 y 33 de la Constitución. La segunda comprende las alegaciones de inconstitucionalidad por invasión de competencias de las Comunidades Autónomas que se reprocha a otra serie, mucho más numerosa, de preceptos impugnados. Procede que nos adentremos ya, por este mismo orden, en el estudio de ambos bloques de cuestiones.

5.Los Senadores recurrentes y los Gobiernos de las Comunidades Autónomas de Galicia, Islas Baleares y Cantabria invocan, con diferente extensión y concreción, pero sobre la base de una argumentación sustancialmente idéntica, la infracción de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución por aquellos preceptos de la Ley de Aguas que establecen, de un lado, la naturaleza demanial de las aguas continentales, de sus cauces, lechos y acuíferos, y regulan, de otro, la transformación de los derechos de aprovechamiento preexistentes sobre aguas públicas y el nuevo régimen aplicable a los derechos sobre aguas privadas. Los recurrentes sostienen a este propósito que, aun cuando el legislador puede declarar que un bien es de dominio público, en virtud de lo dispuesto en el art. 132 de la Constitución, debe respetar al tiempo los principios de irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales, de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución), en relación también con el principio de igualdad ante la ley (art. 14 de la Constitución), así como la garantía del derecho de propiedad privada y demás derechos patrimoniales, que en caso de privación demandan una compensación indemnizatoria (art. 33.1 y 3 de la Constitución). A su juicio, la Ley de Aguas infringe aquellos principios y esta garantía porque, por una parte, afecta a derechos patrimoniales adquiridos, sin justificación alguna en razones de interés público, y discrimina a quienes opten por preservarlos respecto de los que se inclinen por transformarlos en nuevos derechos de aprovechamiento temporalmente limitados; y, por otra, porque dispone o prevé la expropiación de aquellos derechos adquiridos, en algún supuesto, sin indemnización. El Abogado del Estado sostiene que los preceptos de la Ley de Aguas impugnados por esta causa no vulneran los aludidos principios y derechos constitucionales, pues al demanializar las aguas continentales el legislador ha desarrollado una previsión constitucional que resulta plenamente justificada en atención a las características específicas de los recursos hidráulicos, al tiempo que ha respetado, hasta donde la Constitución lo impone, los derechos individuales creados al amparo de la legislación anterior, que no tienen el carácter ilimitado y el contenido absoluto que los recurrentes pretenden.

La solución de esta controversia impone determinar con precisión el contenido y el alcance de la regulación que la Ley recurrida introduce sobre el dominio de las aguas continentales y su incidencia sobre las situaciones jurídicas consolidadas al amparo del régimen normativo anterior, con el fin de contrastar seguidamente, desde ese punto de partida, los preceptos legales cuestionados con lo dispuesto en los arts. 9.3 y 33 de la Constitución, a la luz de la doctrina sentada sobre los mismos por este Tribunal.

6.La nueva Ley de Aguas declara en su Preámbulo que «el agua es un recurso natural escaso, indispensable para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades económicas; es irremplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en su forma de presentarse en el tiempo y en el espacio, fácilmente vulnerable y susceptible de usos sucesivos». Por estos motivos el legislador estima que «se trata de un recurso que debe estar disponible no sólo en la cantidad necesaria sino también con la calidad precisa», que esta disponibilidad «debe lograrse sin degradar el medio ambiente en general y el recurso en particular, minimizando los costos socioeconómicos y con una equitativa asignación de las cargas generadas por el proceso, lo que exige una previa planificación hidrológica y la existencia de unas instituciones adecuadas para la eficaz administración del recurso». De ello deduce el reconocimiento para el mismo «de una sola calificación jurídica, como bien de dominio público estatal, a fin de garantizar en todo caso su tratamiento unitario». En congruencia con esta filosofía de la Ley que, por lo que ahora interesa, se extrae de su Preámbulo, los arts. 1.2 y 2 declaran de dominio público las aguas continentales, tanto las superficies como las subterráneas renovables, los cauces de corrientes naturales, los lechos de los lagos, lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos, así como los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos. No obstante esta declaración general de demanialidad, la Ley no ha desconocido los derechos de naturaleza privada preexistentes a la misma. Por el contrario, las Disposiciones transitorias segunda y tercera permiten a sus titulares elegir entre la conversión de aquellos derechos en otros que la Ley denomina «de aprovechamiento temporal de aguas privadas» que serán respetados por un plazo máximo de cincuenta anos -a lo que se añade un derecho preferente para la obtención de la correspondiente concesión administrativa en favor de quienes, al termino de dicho plazo, se encontraran utilizando los caudales, en virtud de título legítimo-, o el mantenimiento de la titularidad de los derechos anteriores «en la misma forma que hasta ahora». En este último supuesto, sin embargo, no podrán gozar de la protección administrativa que se deriva de la inscripción en el Registro de Aguas. Por lo demás. en cualquiera de las dos opciones el incremento de los caudales totales utilizados o la modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento requerirán la oportuna concesión que ampare «la totalidad de la explotación», aparte de que, en todo caso, a los aprovechamientos de aguas a que se refieren una y otra les son de aplicación las limitaciones establecidas en la Ley al uso del dominio público hidráulico. Las mencionadas Disposiciones transitorias señalan expresamente que «el carácter opcional de la alternativa» exime a la Administración de cualquier obligación compensatoria.

Todas estas determinaciones legales afectan al régimen jurídico de las que el Código Civil (art. 408) denomina aguas de dominio privado. en concreto a las aguas procedentes de manantiales o, como dice el Código, a las «continuas o discontinuas que nazcan en predios de dominio privado, mientras discurran por ellos» (art. 408.1), y a las aguas privadas procedentes de pozos o galerías en explotación o, según la letra del Código Civil, a las «aguas subterráneas que se hallen» en predios de naturaleza privada (art. 408.3). Pero es necesario advertir que, sin perjuicio de su calificación legal como aguas «de dominio privado», la legislación anterior a la nueva Ley de Aguas no establecía sobre ellas un derecho de propiedad reconducible al régimen general definido en el art. 348 del Código Civil -al que los Senadores recurrentes hacen referencia en sus alegaciones-, y en los preceptos concordantes. La propiedad privada de determinadas aguas terrestres era ya en aquella legislación una «propiedad especial» (Título IV del Libro Segundo del Código Civil), sometida a límites estrictos en lo que atañe a las facultades del propietario. Así, el derecho del propietario de un predio sobre las aguas que nacen en éste -derecho accesorio, pues, a la propiedad fundiaria- se extiende a su «uso y aprovechamiento» mientras las aguas discurran por él (art. 412 del Código Civil y art. 5 de la Ley de Aguas de 1879), y alcanza sólo a las aguas efectivamente utilizadas, pues las no aprovechadas y sobrantes «entran en la condición de públicas», según los mismos preceptos legales que acaban de citarse, «sin que puedan ser en manera alguna desviadas del curso por donde primitivamente se alejaban» (art. 9 de la Ley de Aguas de 1879). Más aún, en el caso de que las aguas o parte de ellas no hayan venido aprovechándose por el dueño o dejen de aprovecharse por espacio de un año y un día consecutivos, este derecho de aprovechamiento privativo, anejo a la propiedad privada del predio, cede en favor de los derechos de aprovechamiento eventual sobre las mismas aguas. ya públicas al salir del predio en que nacen, que hayan consolidado los propietarios de los predios inferiores por el uso continuado de aquellas durante un año y un día (arts. 10, 11 y 14 de la Ley de Aguas de 1879) o durante veinte años en el caso de aguas que pertenecen «a los pueblos» (art. 13 de dicha Ley). En consecuencia. según la legislación general derogada por la Ley de Aguas ahora impugnada, el «dominio privado» sobre determinadas aguas superficiales se limitaba a una facultad de apropiación o de aprovechamiento privativo preferente, accesoria a la propiedad del predio en que nacen, de las aguas efectivamente utilizadas mientras discurren por sus cauces naturales en ese mismo predio, si bien este derecho o facultad cede ante los derechos consolidados por el tiempo de otros particulares sobre las aguas que el dueño de aquel predio no haya aprovechado o cuyo aprovechamiento interrumpa.

Por lo que se refiere a las aguas subterráneas, la Ley de 1879 atribuía al dueño de un predio «en plena propiedad» las que en él hubiere obtenido por medio de pozos ordinarios (arts. 18 y 21), y al que las hallare e hiciere surgir a la superficie del terreno por medio de pozos artesianos, socavones o galerías le reconoce el carácter de dueño de las mismas «a perpetuidad» (art. 22). Pero una cosa es la propiedad de las aguas ya alumbradas (art. 418 del Código Civil) y otra el derecho o facultad de alumbrar aguas subterráneas. Este último, igualmente accesorio a la propiedad del predio en cuyo subsuelo se hallen las aguas, es también un derecho estrictamente limitado y condicionado a que no se distraigan o aparten «aguas públicas o privadas de su corriente natural» (art. 23 de la Ley de Aguas de 1879), a cuyo efecto la Ley fijaba una serie de garantías y condiciones -régimen de distancias, autorizaciones, suspensiones-, que ha sido completado en sentido limitativo por una prolija legislación posterior.

Por otra parte, la Ley de Aguas de 1879, modificada y completada en este aspecto por una serie de normas posteriores relativas a aprovechamientos hidráulicos para fines específicos, reconocía derechos de utilización privativa sobre aguas de dominio público sometidos a diferentes requisitos y límites, que en cuanto a los de orden temporal eran en algunos casos derechos a perpetuidad (por ejemplo, arts. 188, 220 y 225), Si bien el art. 126 de la Ley del Patrimonio del Estado, de 15 de abril de 1964, prohibió el otorgamiento de concesiones sobre cualesquiera bienes de dominio publico por plazo superior a noventa y nueve anos. Sobre estos derechos de aprovechamiento de aguas públicas incide la Disposición transitoria primera de la Ley 29/1985, que se impugna por infracción del art. 33.3 de la Constitución.

7.A la vista de estos antecedentes es posible analizar ya las alegaciones relativas a la vulneración de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución.

Ante todo se afirma que la Ley de Aguas de 1985 incurre en arbitrariedad por un doble motivo. En primer término, porque carecería de justificación razonable desde la perspectiva del interés general, ya que los objetivos de utilización racional y protección adecuada de los recursos hidráulicos que la Ley persigue podrían haberse alcanzado igualmente, y con mayor respeto hacia los derechos individuales, mediante otras técnicas jurídicas distintas a la demanialización de las aguas, especialmente gravosa para aquellos derechos. La opción del legislador adolecería así de falta de proporcionalidad en relación con los fines perseguidos y equivaldría a una especie de sanción expropiatoria no fundada en el incumplimiento de la función social de la propiedad privada. De ahí la arbitrariedad de la Ley, que el Tribunal Constitucional debe controlar en aplicación del principio de interdicción de la misma (art. 9.3 de la Constitución), de manera semejante, al decir de los recurrentes, a como los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa controlan la arbitrariedad de la Administración.

El segundo motivo, en cierto modo contradictorio con el anterior y que hay que entender formulado con carácter subsidiario, consiste en el reproche de que, una vez que el legislador ha optado por la demanialización, es arbitraria la alternativa que se ofrece a los titulares de derechos preexistentes sobre aguas privadas entre aceptar la transformación de su derecho o mantenerlo como hasta ahora. pero sin acceder en este último caso a la protección que brinda la inscripción en el Registro de aguas, de manera que el carácter opcional de esta alternativa excluye todo derecho a indemnización. La arbitrariedad denunciada radicaría aquí en que se coloca a tales titulares, según expresan algunos de los recurrentes, «entre la espada y la pared», pues se discrimina a los que opten por conservar sus derechos en punto a las garantías de los mismos. constriñéndolos, si quieren gozar de tales garantías. a aceptar voluntariamente la pérdida de sus derechos privados originarios, lo que excluye el carácter expropiatorio de la privación. En opinión de los recurrentes. para no incurrir en arbitrariedad la Ley debería haber dispuesto la perpetuación de aquellos derechos privados o. en sentido contrario, la demanialización total imperativa, mediante las correspondientes indemnizaciones.

Tales argumentos no son convincentes. En primer lugar, este Tribunal ha declarado ya que «la noción de arbitrariedad no puede ser utilizada por la jurisprudencia constitucional sin introducir muchas correcciones y matizaciones en la construcción que de ella ha hecho la doctrina del Derecho Administrativo, pues no es la misma la situación en la que el legislador se encuentra respecto de la Constitución, que aquélla en la que se halla el Gobierno, como titular del poder reglamentario, en relación con la Ley» (STC 66/1985. de 23 de mayo; y, en sentido semejante, SSTC 108/1986, de 29 de julio. y 99/1987, de 11 de junio). En efecto, la función de legislar no puede entenderse como una simple ejecución de los preceptos constitucionales. pues, sin perjuicio de la obligación de cumplir los mandatos que la Constitución impone, el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales opciones políticas que el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema de representación parlamentaria. Por ello, el Tribunal Constitucional ha afirmado también que, si el Poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia o sector del ordenamiento, «no es suficiente la mera discrepancia política -ínsita en otra opción- para tachar a la primera de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o de distorsión en los efectos legales, ya en lo técnico legislativo, ora en situaciones personales que se crean o estimen permanentes. Ello habría que razonarlo en detalle y ofrecer, al menos, una demostración en principio convincente» (STC 99/1987, fundamento jurídico 4.º).

En el presente caso no ofrecen los recurrentes una demostración semejante. No discuten, en efecto, la legitimidad o incluso la necesidad o imperiosa conveniencia de asegurar una mejor y mas razonable utilización de los recursos hidráulicos en su conjunto, habida cuenta de las características de los mismos, que el Preámbulo de la Ley de Aguas describe y que se presentan de forma grave y acuciante en extensas zonas de nuestro territorio. Sostienen, en cambio, que para alcanzar los mismos fines existían otras alternativas posibles y menos lesivas de los derechos patrimoniales de los particulares. Sin embargo, esta alegación no hasta para concluir que se ha infringido la interdicción de arbitrariedad.

La Constitución sanciona una garantía de la propiedad y de los bienes y derechos patrimoniales de los particulares (art. 33). Pero esta garantía no es absoluta. ya que el art. 128.1 establece que «toda la riqueza del país en sus distintas formas está subordinada al interés general», y, por lo que aquí interesa, el art. 45.2 impone a los poderes públicos el deber de velar «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». De una interpretación sistemática de estos preceptos no cabe derivar la tesis de que toda medida de ordenación legal de los recursos naturales y, en especial, de un recurso tan vital y escaso como el agua, deba atender prioritariamente al criterio de evitar cualquier sacrificio no imprescindible de los derechos e intereses patrimoniales de carácter individual. Más en concreto, la Constitución no garantiza que la propiedad privada haya de extenderse a todo tipo de bienes. Antes bien, el art. 132.2, al tiempo que excluye directamente la titularidad privada de algunos géneros de bienes, permite al legislador declarar la demanialidad de otros. Conforme a esta previsión constitucional, la opción de incluir las aguas continentales en el dominio público es legítima en todo caso.

Es cierto que aquella potestad del legislador no puede, sin infringir la Constitución, ejercerse desproporcionadamente, con sacrificio excesivo e innecesario de los derechos patrimoniales de los particulares, pero también lo es que, por lo que se refiere a los recursos hidráulicos, la Ley de Aguas no impone tal sacrificio excesivo, si se tiene en cuenta, por un lado, que la mayor parte de dichos recursos son ya del dominio público, conforme una tradición ininterrumpida de nuestro Derecho histórico, y por otro, que la propia Ley 29/1985 permite, aunque con ciertas limitaciones dirigidas en su conjunto a la realización de los objetivos que los recurrentes parecen compartir o al menos no combaten, que los titulares de derechos sobre aguas privadas mantengan su titularidad «en la misma forma que hasta ahora». Si a ello se añade que a todos los aprovechamientos de aguas, sean públicas o privadas, han de aplicarse en el futuro las normas relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico (apartado 4 de las Disposiciones transitorias segunda y tercera), no es posible aceptar que la opción del legislador favorable a la demanialización de las aguas continentales, pero respetuoso al tiempo de la voluntaria conservación de los derechos privados preexistentes, haya de entenderse inconstitucional por desproporcionada. En resumidas cuentas, sin entrar en la valoración política que ello pueda merecer a los recurrentes (acerca de la cual ningún pronunciamiento puede hacer este Tribunal), el legislador ha elegido una de las distintas alternativas posibles, explícitamente amparada por el art. 132.2 de la Constitución, sin infringir por ello el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos consagrado en el art. 9.3 del mismo Texto constitucional.

8.La alegación subsidiaria de arbitrariedad, a la que se acompaña la de infracción del principio de buena fe por el legislador y del principio de objetividad de la Administración (art. 103.1 de la Constitución), constituye, en realidad, un reproche de discriminación contraria al art. 14 de la Constitución, pues lo que se imputa en tal sentido a la Ley de Aguas, en concreto al apartado segundo de las Disposiciones transitorias segunda y tercera, es la ilegitimidad del trato desigual que se dispensa a quienes opten por mantener la titularidad de sus derechos de naturaleza privada, al negarles la protección administrativa que depara la inscripción en el Registro de Aguas. Sin embargo. según reiterada doctrina de este Tribunal, no toda desigualdad de trato legal es discriminatoria, sino sólo aquélla que, afectando a situaciones sustancialmente iguales desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una justificación objetiva y razonable. En el presente caso no concurren estas circunstancias. ya que no es igual, por referencia a la protección administrativa del Registro de Aguas, la situación en que se encuentran aquellos propietarios que la de quienes hayan optado. previa acreditación de sus derechos, por transformarlos en los derechos que Ley denomina de «aprovechamiento temporal de aguas privadas». En efecto, la inscripción en el Registro de Aguas es, de acuerdo con lo dispuesto en la propia Ley impugnada (art. 72), un instrumento de prueba de las concesiones administrativas sobre el dominio público hidráulico, que legítima a sus titulares para interesar la intervención administrativa en defensa de sus derechos, en la medida en que tales derechos son de naturaleza pública y otorgados por la Administración. Pero al margen de esta singular protección administrativa, que se explica por los motivos antes dichos, los titulares de cualquier derecho sobre los bienes a que la Ley se refiere -e incluso sobre otros a los que pueda afectar- pueden sin duda recabar su tutela de los Jueces y Tribunales, ya que las concesiones se entienden hechas sin perjuicio de tercero (art. 59.1 de la Ley). Es, sin embargo, enteramente razonable que la Administración no tenga la carga de suministrar una protección específica a derechos que ella misma no ha otorgado, que no han sido previamente acreditados ante la misma y que, en última instancia, afectan a bienes ajenos a su titularidad.

Pues bien, las Disposiciones transitorias segunda y tercera equiparan a las concesiones los «derechos de aprovechamiento temporal de aguas privadas» que regulan, en lo que se refiere a la protección administrativa registral. Ello se explica tanto porque tales aguas. cualquiera que sea su calificación en el período transitorio, están abocadas a convertirse en aguas de dominio público por el mero transcurso del tiempo, como por la circunstancia de que los derechos privados preexistentes han tenido que ser debidamente acreditados ante la Administración a los fines de su transformación e inscripción en el Registro de Aguas. Muy distinta es, a tales efectos, la situación de quienes optan por mantener la titularidad de sus derechos privados en la misma forma que hasta ahora, pues, al recaer tales derechos sobre aguas que ni son de titularidad pública ni están llamadas a serlo por ministerio de la Ley al final de un período de transición, no es una situación jurídica que, por esencia y menos por aplicación del principio de igualdad. corresponda necesariamente defender a la Administración. Por otra parte. a estos titulares no se les exige acreditar sus derechos ante aquélla, por lo que mal podría la Administración intervenir para la protección de derechos que ni tiene ni está obligada a tener por acreditados. Por lo tanto, no hay infracción alguna del principio de igualdad ante la Ley, ya que se comparan situaciones que no son iguales ni requieren un mismo trato jurídico. Lo que no impide, como queda dicho, que todo titular de derechos e intereses legítimos pueda impetrar la tutela judicial de los mismos, reconocida por igual en la propia Constitución (art. 24.1), así como acceder, en su caso, a la protección reforzada que dispensan otros instrumentos registrales.

9.En relación con el problema de la demanialización ope legis de las aguas continentales, consideran asimismo los Senadores recurrentes que se ha vulnerado el principio de irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales. Pero esta objeción debe ser rechazada a limine, dado que los preceptos de la Ley impugnados por este motivo no tienen carácter retroactivo. En efecto, no hay retroactividad cuando una Ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han consumado, pues, como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 42/1986, de 10 de abril y 99/1987, de 11 de junio), una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 de la Constitución, cuando incide sobre «relaciones consagradas» y «afecta a situaciones agotadas» y «lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad». La Ley 29/1985 procede a dar una nueva regulación de los derechos individuales sobre las aguas continentales, pero no altera los efectos jurídicos de los derechos que la legislación anterior reconocía mientras estuvo en vigor. Cosa distinta es que el nuevo régimen legal no reconozca ya, en adelante, algunos de aquellos derechos o que los regule de manera más restrictiva.

Sucede aquí que los recurrentes parecen confundir el principio de irretroactividad establecido en el art. 9.3 de la Constitución con el respeto a los derechos que han sido adquiridos al amparo de la legislación que la Ley recurrida viene a derogar. Pero también hemos señalado en anteriores ocasiones que la Constitución no emplea la expresión derechos adquiridos, que no es posible equiparar el concepto de derecho individual que utiliza el art. 9.3 con el ius quaesitum (STC 27/1981, de 20 de julio) y, en definitiva, que la «invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico» (SSTC 27/1981, 6/1983, de 4 de febrero y 99/1987, de 11 de junio, entre otras). Sin quebrantar el principio de irretroactividad sancionado en el art. 9.3 del Texto constitucional, el legislador puede variar, en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc, el régimen jurídico preexistente de los derechos individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitución.

10.Junto a las alegaciones examinadas invocan los recurrentes la infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución). Pero de la misma jurisprudencia de este Tribunal, que acaba de recordarse, se deduce la falta de fundamento de este supuesto vicio de inconstitucionalidad de la Ley de Aguas. Señalábamos en las mencionadas SSTC 27/1981 y 99/1987 que la seguridad jurídica es «suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable c interdicción de la arbitrariedad», sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio. En el caso que ahora nos ocupa, es obvio que las normas a las que se imputa la inseguridad no son normas inciertas o faltas de la indispensable claridad, no obstante la inevitable exégesis que de las mismas haya de hacerse; tampoco contradicen la jerarquía normativa y han sido formalmente publicadas; no inciden en irretroactividad desfavorable a los derechos individuales, aunque dispongan un nuevo régimen más restrictivo aplicable en lo porvenir a situaciones jurídicas preexistentes, cuyo respeto no puede producir una congelación del ordenamiento jurídico o impedir toda modificación del mismo, como ya se ha expuesto, y, por último. no incurren en arbitrariedad ni carecen de razonabilidad por relación a los lícitos propósitos con que el legislador pretende dar respuesta a la cambiante realidad social. De todo ello se sigue que la Ley no conculca el principio de seguridad jurídica, el cual, debe insistirse, no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas.

11.Cuestión distinta, aunque no completamente ajena a la seguridad jurídica, dada la relación recíproca que media entre numerosos principios y preceptos constitucionales, es saber y decidir ahora si las Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley impugnada vulneran o no las garantías del derecho de propiedad privada y de los derechos patrimoniales contemplados en el art. 33 de la Constitución.

Los recurrentes atribuyen la vulneración de la garantía indemnizatoria, reconocida en el apartado 3 de aquel precepto constitucional, en caso de privación forzosa de los bienes y derechos, a lo que prescribe, en primer término, la Disposición transitoria primera de la Ley, en virtud de la cual se fija un plazo máximo de setenta y cinco años para el disfrute de los derechos preexistentes de aprovechamiento de aguas públicas, derechos que en algunos casos se han ganado por plazo superior o a perpetuidad con arreglo a la legislación anterior. Además, las concesiones anteriores se sujetan al régimen jurídico establecido por la nueva Ley, lo que, al implicar la aplicación a las mismas de las nuevas limitaciones legales (arts. 59.3. 63 y 106), puede significar una alteración del equilibrio económico de la concesión. Todo ello se impone, en opinión de los recurrentes, sin causa justificada de utilidad pública o interés social y sin prever la indemnización correspondiente.

Es claro que la garantía expropiatoria del art. 33.3 de la Constitución alcanza, tanto a las medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto como a la privación de los «bienes y derechos» individuales, es decir, de cualquier derecho subjetivo e incluso interés legítimo de contenido patrimonial, entre los que se incluyen, sin duda, los derechos de aprovechamiento privativo o especial de bienes de dominio público. Resulta imprescindible determinar por ello si, en el supuesto que ahora examinamos, nos hallamos ante una verdadera expropiación o privación indemnizable o ante otro tipo de intervención limitativa de derechos que no comporta compensaciones económicas. Este Tribunal se ha referido ya en más de una ocasión (SSTC 108/1986, de 29 de julio, 37/1987, de 26 de marzo, y 99/1987, de 11 de junio, entre otras) al concepto de expropiación o privación forzosa que se halla implícito en el art. 33.3 de la Constitución, declarando en sustancia, y por lo que aquí interesa, que debe entenderse por tal la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos, por causa justificada de utilidad pública o interés social. De ahí que sea necesario, para que se aplique la garantía del art. 33.3 de la Constitución, que concurra el dato de la privación singular característica de toda expropiación, es decir, la sustracción o ablación de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios sujetos.

Distintas son las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, constituyen una configuración ex novo modificativa de la situación normativa anterior. Estas medidas legales, aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la limitación de algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria. Muy al contrario, al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias del interés general. Así resulta con toda evidencia por lo que se refiere al régimen jurídico de la propiedad privada, pues por imperativo constitucional, la ley debe delimitar el contenido de ese derecho en atención a su función social (art. 33.2 de la Constitución). Y lo mismo puede decirse de los derechos individuales de aprovechamiento sobre bienes de dominio público, ya que su regulación general no sólo puede tener en cuenta el interés individual de los usuarios o titulares de aquellos derechos, sino que debe también tomar en consideración el interés general inherente al carácter público del bien sobre el que recaen.

Es obvio, por otra parte, que la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una regulación general del derecho, sino de una privación o supresión del mismo que. aunque predicada por la norma de manera generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente. Pero no puede olvidarse que, de manera semejante a lo que ya dijéramos en la STC 37/1987 sobre el derecho de propiedad, la fijación del contenido esencial «no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales» que en cada derecho patrimonial subyace, sino que debe incluir igualmente la dimensión supraindividual o social integrante del derecho mismo.

En el supuesto que regula la Disposición transitoria primera de la Ley de Aguas y, en concreto, por lo que atañe a la fijación con carácter general del plazo máximo de setenta y cinco años, a partir de su entrada en vigor, como límite temporal de los derechos de aprovechamiento de aguas públicas ganados con anterioridad, no puede decirse que se produzca una ablación de los mismos, ni siquiera parcial, a la que convenga el calificativo de expropiatoria, sino que se trata de una nueva regulación del contenido de aquellos derechos, que afecta, sin duda, a un elemento importante de los mismos, pero que no restringe o desvirtúa su contenido esencial. En efecto, a diferencia del derecho de propiedad privada, no sujeto por esencia a límite temporal alguno conforme a su configuración jurídica general, es ajeno al contenido esencial de los derechos individuales sobre bienes de dominio público, garantizado indirectamente por la Constitución a través de la garantía expropiatoria, su condición de derechos a perpetuidad o por plazo superior al máximo que determine la ley. Antes bien, debe entenderse que los derechos de aprovechamiento privativo a perpetuidad no son compatibles, en el plano de la efectividad no puramente formal de las normas jurídicas, con los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público que el art. 132.1 de la Constitución consagra, pues el significado y el alcance de estos principios no puede quedar reducido a la finalidad de preservar en manos de los poderes públicos la nuda titularidad sobre los bienes demaniales, sino que se extienden en sentido sustantivo a asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, cuya incongruencia con la cesión ilimitada en el tiempo del dominio útil o aprovechamiento privativo resulta patente. Por ello, la limitación temporal de tales aprovechamientos privativos no es una privación de derechos, sino nueva regulación de los mismos que no incide en su contenido esencial.

Finalmente, de acuerdo con lo declarado en anteriores fundamentos, la fijación de la duración máxima de estos aprovechamientos en setenta y cinco anos no es tampoco arbitraria ni engendra inseguridad jurídica, ya que, aun cuando pueda suponer una disminución de las expectativas de rentabilidad patrimonial originadas por situaciones creadas al amparo de la legislación anterior, este nuevo límite temporal es razonable y suficiente, a efectos de la amortización de las obras necesarias para la normal utilización de la concesión. más aún si se tiene en cuenta la posibilidad de prórroga que el art. 57.6 de la propia Ley impugnada previene.

Sentado lo anterior, no se alcanza a comprender la razón por la que la regulación general de los arts. 59.3, 63 y 106 de la Ley, también impugnados con una argumentación semejante a la utilizada frente a la Disposición transitoria primera, pueda infringir los arts. 9.3 y 33.3 de la Constitución, si se tiene en cuenta que el art. 63 prevé la indemnización, de conformidad con lo dispuesto en la legislación general de expropiación forzosa, en el caso de que se revisen las concesiones por causa imputable a la voluntad de la Administración, mientras que los otros preceptos no arrojan sobre los concesionarios carga alguna que no sea estrictamente compensada (art. 59.3), o que no provenga de los beneficios que les reporten las obras realizadas a cargo del Estado (art. 106).

12.Los Senadores recurrentes y los representantes de la Junta de Galicia, del Gobierno balear y del Gobierno cántabro imputan también al apartado tercero de las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley la vulneración del art. 33.3 de la Constitución, porque, de una parte, según alegan, se establece en ellos una limitación permanente de la facultad de aprovechamiento de recursos hidráulicos ya apropiados por los particulares, dado que éstos no podrán aumentar el caudal de agua propio del mismo, salvo por concesión administrativa discrecional; y, de otra, porque se expropian las facultades de libre disposición del propietario, ya que, según estos preceptos, toda modificación de las condiciones o régimen del aprovechamiento de las aguas requiere la oportuna concesión que ampare no ya sólo el incremento del caudal, sino la totalidad de la explotación.

El enjuiciamiento de esta pretensión requiere algunas precisiones previas. En primer lugar, como ya se ha señalado, la Ley 29/1985 no produce efecto expropiatorio alguno sobre los caudales de aguas continentales ya apropiados por particulares en el momento de su entrada en vigor, pues de lo contrario debería haber previsto la correspondiente indemnización al ser tales aguas de la propiedad de los dueños de los predios donde se hallan los manantiales de los que brotan, en el caso de las superficiales, o de quienes las hayan alumbrado, en el caso de las subterráneas, todo ello dentro de los límites que imponía la legislación derogada. Por el contrario, esta legislación no disponía la propiedad de aquéllos sobre las aguas aún no alumbradas, que habían de considerarse, por tanto, según la opinión dominante en la doctrina de los autores, como res nullius. De ahí que no exista obstáculo jurídico alguno para que la nueva Ley califique en general a estas últimas como bienes de dominio público.

El nuevo régimen legal afecta sólo, por lo que ahora interesa, a los derechos que sobre las aguas superficiales y subterráneas reconocía la legislación anterior en tanto que accesorios al derecho de propiedad privada sobre los terrenos en donde surgen o se extraen a la superficie, derechos que no eran de aprovechamiento, extracción o disposición ilimitada, sino estrictamente condicionados en su alcance por razones de interés general y en atención a los derechos preferentes de terceros, como ya dijimos anteriormente.

En este sentido, si la Ley hubiera dispuesto imperativamente la privación de la facultad de los propietarios de aprovechar las aguas que nazcan en sus predios mientras discurran por ellos, con exclusión de las sobrantes, o si hubiera establecido de igual manera la supresión del derecho a alumbrar aguas subterráneas que fluyen o se hallan en el subsuelo de terrenos de propiedad privada. en la forma y volumen material determinantes del contenido de los derechos preexistentes, podría haberse discutido en qué medida aquella privación comportaba un despojo expropiatorio indemnizable o. por el contrario, como ha estimado el Tribunal Constitucional Federal alemán ante un supuesto semeJante al que ahora nos ocupa (Sentencia de 15 de julio de 1981), introducía sólo una mera limitación general del contenido y alcance del derecho de propiedad sobre inmuebles o una transformación de situaciones jurídicas individuales por exigencias del bien común, que no confiere derecho a indemnización. Sin embargo. en nuestro caso, una discusión semejante es del todo superflua, puesto que las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley 29/1985 permiten a los interesados mantener la titularidad de sus derechos «en la misma forma que hasta ahora», lo que, a la luz del apartado 3 de ambas Disposiciones, significa que se respetan íntegramente, con el mismo grado de utilidad o aprovechamiento material con que hasta la fecha de su entrada en vigor se han venido disfrutando, aquellos derechos o facultades anejas a la propiedad fundiaria. es decir, en la medida en que forman parte del patrimonio de su titular. Cosa distinta es que. de acuerdo con el apartado 4 de dichas Disposiciones transitorias, tales derechos deban ejercerse en adelante con respeto a «las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en caso de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico», límites éstos que los recurrentes no combaten y que, evidentemente, carecen de virtualidad expropiatoria, por tratarse de prescripciones generales que delimitan el contenido del derecho de propiedad privada (art. 33.2 de la Constitución), de acuerdo con la función social que los bienes sobre los que recae, en este caso los recursos hidráulicos, están llamados a cumplir (STC 37/1987, de 26 de marzo).

La Ley respeta los derechos preexistentes en función del contenido efectivo o utilidad real de los mismos o, como aducen los recurrentes, «congelándolos» en su alcance material actual, es decir, limitándolos a los caudales totales utilizados, de suerte que cualquier incremento de los mismos requerirá la oportuna concesión. Pero esta congelación del sustrato material de los derechos consolidados con anterioridad no implica en modo alguno una expropiación parcial de los mismos, pues con ello sólo quedan eliminadas las simples expectativas de aprovechamientos de caudales superiores que eventualmente podían obtenerse en razón, por un lado, de la titularidad del derecho de propiedad inmobiliaria, pero también, y en necesaria concurrencia con ello, del carácter de res nullius que las aguas no afloradas o alumbradas tenían según la legislación anterior y de la inexistencia o preferencia de derechos de terceros. En definitiva, lo que se excluye en adelante es la posibilidad de apropiación patrimonial de incrementos eventuales de los caudales utilizados sin que medie un título concesional. Ahora bien, desde el momento en que todas las aguas superficiales y subterráneas renovables se transforman ex lege en aguas de dominio público, es lícito que, aun partiendo del estricto respeto a los derechos ya existentes, los incrementos sobre los caudales apropiados sólo puedan obtenerse mediante concesión administrativa.

Por último, es claro que tampoco existe expropiación forzosa por el hecho de que la concesión que haya de obtenerse en caso de incremento de los caudales totales utilizados o de modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento se extienda obligatoriamente a la totalidad de la explotación, incluyendo así los caudales aprovechados en virtud de la titularidad privada del predio donde las aguas nacen o se alumbran. En este supuesto, la decisión de incrementar el aprovechamiento o de modificar las condiciones corresponde libremente al interesado, lo que por sí sola excluye su carácter expropiatorio. En realidad se trata aquí de una nueva transformación voluntaria del derecho originario, habida cuenta de que éste alcanza únicamente a la obtención, uso privativo y eventual disposición de caudales determinados. Que el legislador preserve los derechos privados preexistentes sólo en los estrictos términos en que venían disfrutándose y que no permita su modificación o ampliación sin una simultánea novación de su naturaleza y previa intervención de la Administración, podrá ser objeto de discrepancia o de crítica en términos de valoración política, pero no supone una transferencia coactiva de facultades integradas en el patrimonio del propietario o titular de la explotación.

13.En las alegaciones que versan sobre el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de aguas, los recurrentes imputan a la mayor parte de los preceptos legales impugnados la vulneración de las reglas constitucionales y estatutarias que configuran dicho sistema. Ello nos obliga. con carácter previo al enjuiciamiento de cada uno de los preceptos impugnados. que son muy numerosos, a formular algunas consideraciones generales sobre el esquema de distribución competencial que en materia hídrica se infiere de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.

Esta operación previa, como vienen a reconocer todas las partes, se revela especialmente ardua. Para llevarla íntegramente a cabo, es necesario partir, ante todo, de las específicas referencias constitucionales a la materia «aguas» que se contienen en los arts. 148.1.10ª y 149.1.22ª de la Constitución. Según el primero de estos preceptos, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias sobre «los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma» respectiva; de conformidad con el segundo, el Estado tiene competencia exclusiva sobre «la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma». Ambos preceptos no son coincidentes, ni desde el punto de vista de la materia que definen, ni en atención al criterio que utilizan para deslindar las competencias estatales y autonómicas sobre la misma, que, en el primer caso, es el interés de la Comunidad Autónoma, y en el segundo, el territorio por el que las aguas discurren. A esta inicial dificultad viene a sumarse la que comporta desentrañar el significado preciso de la expresión «legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos», que se contiene en el citado art. 149.1.22ª de la Constitución. En cualquier caso, son los Estatutos de Autonomía los que, de acuerdo con aquellas previsiones constitucionales, determinan las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma. Será preciso, por tanto, acudir a las normas estatutarias para conocer el concreto sistema de delimitación competencial que se ha producido en cada caso, pues no todos los Estatutos utilizan las mismas fórmulas conceptuales para definir las competencias de la Comunidad Autónoma respectiva en materia de aguas.

En relación con la aludida diversidad de formulaciones estatutarias, debe señalarse también, como observación preliminar, que las Comunidades Autónomas que se han constituido por el procedimiento del art. 143 de la Constitución (salvo en el caso de que se haya ampliado su ámbito competencial por la vía del art. 150 de la Constitución) no pueden haber asumido competencias sino en el marco de lo dispuesto en el artículo 148.1, en tanto que las Comunidades que han accedido a la autonomía por el procedimiento previsto en el art_ 151 o disposición transitoria segunda de la Constitución han podido incluir en sus Estatutos cualesquiera competencias no reservadas al Estado por el art. 149.1 (art. 149.3 de la Constitución). Dicho está con ello que, en materia de aguas terrestres, las competencias de las primeras, cualesquiera que sean las expresiones con que se plasmen en los Estatutos, no pueden exceder del ámbito material acotado por el art. 148.1.10ª de la Constitución, a cuya luz deben ser interpretadas y aplicadas; en tanto que el límite material de las competencias asumidas por las segundas viene constituido por las que el art. 149.1.22ª reserva en exclusiva al Estado, siendo preciso determinar, dentro de este límite, cuáles han asumido efectivamente y cuáles no.

A este respecto, es necesario rechazar la tesis, defendida por el Gobierno de las islas Baleares y por el de la Diputación Regional de Cantabria, de que sus respectivas Comunidades Autónomas pueden haber asumido, y han asumido en sus Estatutos, competencias que, aun sobrepasando los límites establecidos en el art. 148.1 de la Constitución, no desborden, sin embargo, el marco de las reservadas al Estado en el art. 149.1. Semejante asunción de competencias no es posible sino mediante el procedimiento de reforma estatutaria previsto en el art. 148.2 0 por transferencia del Estado ex art. 150 de la Constitución, circunstancias ambas que, como es notorio, no concurren en ninguna de las dos Comunidades Autónomas. Y aunque sus Estatutos de Autonomía prevean expresamente una futura asunción de competencias complementarias en esa materia cuando se actúan los procedimientos constitucionales que lo permiten, no puede extraerse de ello la conclusión de que las mismas han sido entre tanto negadas al Estado. Esta conclusión carece de todo fundamento en las normas constitucionales aplicables al caso, que no permiten reconocer en este momento la titularidad autonómica de competencias que todavía no se han podido asumir efectivamente, ni menos aún llevar a la absurda conclusión de que tampoco el Estado puede ejercerlas. Es más cierto, por el contrario, que el Estado tiene todas las competencias que, de acuerdo con la Constitución, no han sido o no han podido ser asumidas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos, y mientras no las asuman o les sean transferidas, puesto que las previsiones estatutarias sobre una futura ampliación del ámbito competencial autonómico no constituyen en sí mismas sino meras expectativas, como reconoce la representación del Gobierno cántabro, que, en cuanto tales, no se ven coartadas porque el Estado continúe ejerciendo aquellas competencias como titular actual de las mismas.

Hecha esta salvedad, y dirigiendo de nuevo la atención al modelo constitucional de distribución competencial en materia de aguas terrestres, debe tenerse en cuenta también, en la completa definición de dicho modelo, que los recursos hídricos no sólo son un bien respecto del que es preciso establecer el régimen jurídico de dominio, gestión y aprovechamiento en sentido estricto, sino que constituyen además el soporte físico de una pluralidad de actividades, públicas o privadas, en relación con las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas: Concesiones administrativas, protección del medio ambiente, vertidos industriales o contaminantes, ordenación del territorio, obras públicas, régimen energético, pesca fluvial, entre otros. Como admiten las partes, la incidencia de estos y otros artículos competenciales debe ser tenida asimismo en cuenta para la resolución de los presentes recursos de inconstitucionalidad.

En todo caso, parece claro que del conjunto de las normas del bloque de la constitucionalidad aplicables en materia de aguas puede extraerse más de una interpretación, sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro siempre de los límites constitucionales. La misión de este Tribunal no consiste en señalar en abstracto cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta la más oportuna, adecuada o conveniente, sino que debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora cuestionadas infringen o no la Constitución o los Estatutos de Autonomía. A tal efecto, sin que ello suponga una descalificación de otras opciones desde la perspectiva estricta de su legitimidad constitucional. debemos determinar si dichas normas son o no ajustadas a una interpretación de las reglas constitucionales y estatutarias que pueda considerarse lícita. Tal interpretación no puede desconocer la necesidad de analizar el sentido de aquellas reglas de manera sistemática y armónica, a la luz de los principios de unidad. autonomía y solidaridad que se establecen en el art. 2 de la Constitución. de manera que ninguno de ellos padezca. Pero además, en el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, este Tribunal ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de orden material que atañen, directa o indirectamente, a la ordenación y gestión de recursos naturales de tanta importancia como son los recursos hidráulicos, principios que, a modo de síntesis, se condensan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la «utilización racional de todos los recursos naturales» (art. 45.2 de la Constitución). Por ello, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél está inseparablemente vinculado.

14.Objeto primero y principal de impugnación en todos los recursos dirigidos contra la Ley de Aguas es el art. 1.2 de la misma en cuanto dispone que las aguas continentales superficiales y las subterráneas renovables «forman parte del dominio público estatal». Se rechaza esta declaración inicial porque, a juicio de los recurrentes, desconoce las competencias que han asumido diversas Comunidades Autónomas sobre las aguas que discurran íntegramente por su territorio, lo que impediría al Estado, por un lado, declarar la demanialidad de recursos hidráulicos sobre los que carece de competencias, y, por otro, atribuirse la titularidad de esas aguas intracomunitarias.

Como con mayor detalle ha quedado expuesto en los antecedentes, la Junta de Galicia y los Senadores recurrentes, así como, de manera menos contundente, el Gobierno balear, alegan que cuando las aguas discurren íntegramente por una Comunidad Autónoma corresponde a ésta la potestad de declararlas o no demaniales. tanto porque ese criterio territorial es el que se utiliza en el art. 149.1.22ª de la Constitución como eje de la distribución de competencias en materia de aguas, como porque algunos Estatutos de Autonomía (por ejemplo, el de Galicia en el art. 28.4) atribuyen a las Comunidades Autónomas potestades de reserva demanial o de reserva al sector público de recursos esenciales, que el art. 128 de la Constitución no confiere sólo al Estado. Por otra parte, en todos los recursos interpuestos contra la Ley de Aguas se razona también que, aun aceptando la potestad del legislador estatal para declarar la demanialidad de todas las aguas continentales, el Estado no puede atribuirse, sin embargo, la titularidad de aquellas aguas que discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, pues el criterio territorial establecido en el art. 149.1.22ª de la Constitución es válido, así para diferenciar las competencias sobre el aprovechamiento de las aguas. como para determinar a quien corresponde la titularidad de las mismas, cuando son públicas. Según los recurrentes. separar titularidad dominical y competencias sobre aprovechamientos sería artificioso, pues aquella es instrumental a las potestades públicas de gestión de los recursos hidráulicos, de manera que. aunque la Constitución y los Estatutos de Autonomía no atribuyan expresamente a las Comunidades Autónomas la titularidad demanial de las aguas que discurran por su territorio, dicha titularidad sería una potestad inherente a las competencias asumidas por aquéllas sobre los aprovechamientos. Se dice también que, aunque los Estatutos de Autonomía, salvo el de Andalucía (y los de Aragón y Extremadura, debe añadirse), no utilizan el concepto de «recursos hidráulicos», sino sólo el de aprovechamientos, para delimitar las competencias autonómicas, al contrario de lo que hace el art. 149.1.22ª para definir las competencias reservadas al Estado, esta diferencia terminológica carece de todo significado, pues la expresión «recursos hidráulicos» no es equiparable a dominio de las aguas, ni tiene un valor preciso en el Derecho positivo, en la doctrina jurídica o en el lenguaje común.

A estos argumentos responde el Abogado del Estado afirmando que las aguas continentales forman un ciclo único, independiente y cerrado, sometido, como recurso natural, a las exigencias del interés general, lo que, en la línea trazada por los arts. 128.1 y 132.2 de la Constitución, permite al Estado declararlas por entero como bienes del dominio público estatal. Esta potestad del Estado no altera, a su juicio, el esquema del art. 149.1.22ª de la Constitución, pues una cosa es la titularidad de los recursos hidráulicos y otra las potestades administrativas que entran en juego con la técnica del dominio público. a las que se refiere aquel precepto y los demás concordantes de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. La pretensión de las Comunidades Autónomas de declarar como bienes de «su» dominio público las aguas que discurran íntegramente por sus respectivos territorios respondería más bien a una concepción patrimonialista del dominio publico que para el Abogado del Estado no es aceptable, pues ello significaría que podrían legislar también sobre aspectos relativos a la propiedad del agua, en colisión con lo prevenido en los arts. 132.2 y 149.1.1ª, 3ª, 8ª y 18 de la Constitución.

A ese conjunto de alegaciones de las partes cabe formular las siguientes observaciones:

En primer lugar, del art. 149.1.22ª de la Constitución no se infiere expresamente que el legislador pueda incluir en el dominio público del Estado únicamente las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma, y tampoco se establece en ese precepto y en ningún otro de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía que a las Comunidades Autónomas corresponda la potestad de demanializar o, en su caso, de ser titulares de las aguas continentales que discurran íntegramente por su territorio. A esta primera constatación, fundada

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1.º Estimar parcialmente los recursos de insconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y en consecuencia:

a) Declarar que son inconstitucionales los arts. 16.1 c) y, por conexión con el mismo, parcialmente, el art. 16.2, así como el art. 88.1 y el art. 51.4 de la Ley, con el alcance, en lo que a este último concierne, que se expone en el fundamento jurídico 23 de esta Sentencia.

b) Declarar que los arts. 53.1 y 2, 54, 69.1 y 70, de la Ley de Aguas son de aplicación supletoria en las Comunidades Autónomas con competencia general sobre los aprovechamientos de las aguas que discurran íntegramente por sus respectivos territorios.

c) Declarar que los arts. 64.2, por lo que se refiere a la caducidad de los derechos de uso privativo que no se obtengan por concesión, 73.1, párrafo primero, inciso final, 74.2, a excepción del principio de participación y representación que establece, 78 y 81 son de aplicación supletoria por la Comunidad Autónoma del País Vasco en el ámbito de sus competencias sobre los aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran íntegramente por su territorio.

d) Declarar que los arts. 18.1 b), y e), 38.2, inciso final, 39.2, 40 f), g), h), j) y 1), 41.1 y 3, 42.1, 56, 71.1 y 3, 95, párrafo segundo, 96, inciso final, y 98, no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los fundamentos jurídicos de esta Sentencia.

e) Desestimar los recursos de inconstitucionalidad en todo lo demás.

2.º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Gobierno Vasco contra determinados preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y en consecuencia:

a) Declarar que los arts. 1.4, inciso final, 89.4, en lo que se refiere a la reversión de obras al Estado procedentes de la extinción de concesiones de aprovechamiento de los recursos hidráulicos en aguas que discurren íntegramente por el territorio del País Vasco, y 197.1, en cuanto que prevé la intervención del Delegado del Gobierno en la Administración hidráulica del País Vasco, invaden las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

b) Declarar que los arts. 9, 35, 36, 37, 45, 50.1, 2 y 4, 51, 52, 54.1 y 3, 55, 56, 57, 58, 61, 62, 63.1, 64, 65, 66, 67, 69, 70.1, 71, 72, excepto apartado 5, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89.1, 2, 3, 5 y 6, 90, 91, 92, 93.1, 93.3, en lo que se refiere a la mención del Organismo de cuenca, 94, 95, 96, 97.1, excepto la expresión «será motivada y adoptada en función del interés público. Las concesiones serán susceptibles de revisión con arreglo a lo establecido en el artículo 63 de la Ley de Aguas», 97.2, 98, 99.2, 3 y 4, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134,135, 136, 137.1 y 2, 138, 139, 140, 141, 142, 144, excepto el inciso inicial del apartado primero, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, excepto el apartado 1, letras a) y b), 157, 158, 159, 160, 161.2 y 3, 162.2, excepto inciso inicial, y 4, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189.1 y 3, 190, 191.1, 192, 193, 194, 195, 197.2, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 233, 237, 238, 244, 245.2, 246.1 y 2, excepto el párrafo segundo, y 3, 247, 248, 249, 250.1, excepto el párrafo segundo, y 2, 251 d), e), f), g), h), i), 252, 253, 255, 258, 259.1, párrafo segundo, y 2, 260.1, 261, 262, 263, 264.2, excepto la expresión «se notificará a la autoridad sanitaria», y 3, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 275.1 y 2, 276.2, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283.1 y 3, 302, 303, 309, 310, 311, 312, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 324, 327, inciso inicial, 328, 329, 330, 331, 332, 335, 337, 338, 339 y 340, del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, son de aplicación supletoria por la Comunidad Autónoma del País Vasco en el ejercicio de sus propias competencias, sin perjuicio de la aplicación directa de los preceptos de la Ley de Aguas que algunos de ellos reproducen y que tienen carácter de legislación aplicable en todo el territorio del Estado.

c) Declarar que las competencias atribuidas por los preceptos mencionados en el anterior apartado al Gobierno, a la Administración del Estado y a los Organismos de cuenca, deben entenderse atribuidas a la Comunidad Autónoma del País Vasco en el ámbito de sus propias competencias.

d) Declarar que los restantes preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico impugnados por el Gobierno Vasco no invaden las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

3.º Declarar que la Orden del Ministerio de Obras Públicas, de 23 de diciembre de 1986, por la que se dictan normas complementarias sobre las autorizaciones de vertido en aguas residuales, no invade las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

4.º Declarar que el Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los Planes Hidrológicos no invade las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siempre que los art. 1.1 y 2.1 c) del citado Real Decreto se interpreten conforme a lo expuesto en el fundamento jurídico 35 de esta Sentencia.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.