Médico Inspector de la Seguridad Social separado del servicio por realizar diagnósticos falsos para conseguir prestaciones aunque haya sido condenado por los mismos hechos en sede penal. Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1603/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo

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  • Orden: Administrativo
  • Fecha: 24 de Octubre de 2017
  • Tribunal: Tribunal Supremo
  • Ponente: Murillo De La Cueva, Pablo Maria Lucas
  • Núm. Sentencia: 1603/2017
  • Núm. Recurso: 2027/2015
  • Núm. Cendoj: 28079130042017100379
  • Núm. Ecli: ES:TS:2017:3780
  • Núm. Roj: STS 3780:2017
Resumen:
Sanción por infracción muy grave. Separación del servicio. Condena a penas privativas de libertad y de inhabilitación especial a funcionario perteneciente a los cuerpos de la Junta de Andalucía. Expediente disciplinario que, en virtud de los hechos probados en el proceso penal, le separa del servicio en ambos cuerpos. Estimación del recurso de casación de la Junta de Andalucía pues los hechos --falsos diagnósticos para que quienes no reunían los requisitos accedieran a prestaciones por incapacidad laboral a cambio de dinero-- son reprochables tanto a los funcionarios del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios cuanto del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina, ya que, en ambos casos, la relación de servicio está cualificada por la condición profesional médica y el artículo 10 del Real Decreto 33/1986 permite sancionar al funcionario que no esté en activo si se dan las circunstancias que contempla.

Encabezamiento

SENTENCIA

En Madrid, a 24 de octubre de 2017

Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 2027/2015, interpuesto, de una parte, por la Junta de Andalucía, representada y defendida por la letrada de dicha Junta, y, de otra, por don Pio , representado por la procuradora doña María Dolores de Haro Martínez y asistido del letrado don José Manuel Pérez Morillas, contra la sentencia dictada el 13 de abril de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, y recaída en el recurso n.º 127/2014 , en el que se impugnó el Acuerdo de 14 de mayo de 2013 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía que declara al recurrente autor responsable de una infracción muy grave tipificada en el artículo 6 d) del Real Decreto 33/1986 y le impone la sanción prevista en el artículo 14 a) de dicho Real Decreto , de 10 de enero, de separación del servicio del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios, alcanzando también a su condición de funcionario del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina. Se ha personado, como recurrido, don Pio , representado por la procuradora doña María Dolores de Haro Martínez y asistido del letrado don José Manuel Pérez Morillas.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso n.º 127/2014, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, el 13 de abril de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

«FALLAMOS:

Que debemos estimar en parte el recurso interpuesto por D. Pio representado por la procuradora Sra. Cachón Quero y defendido por el letrado Sr. Pérez Morillas contra Acuerdo de 14 de mayo de 2013 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.

Se declara nulo el acuerdo adoptado en cuanto al particular del punto segundo que decide que la separación del servicio alcance también a su condición de funcionario del cuerpo superior facultativo, opción medicina. Se desestima el recurso en el resto. No se condena en costas'.

SEGUNDO.-Contra la referida sentencia anunciaron recurso de casación, de una parte, don Pio y, de otra, la Junta de Andalucía, que la Sala de instancia tuvo por preparados por diligencia de ordenación de 23 de noviembre de 2015, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO.-Personada la procuradora doña María Dolores de Haro Martínez, en representación del Sr. Pio , formalizó el recurso anunciado, que articuló en el siguiente motivo:

«ÚNICO.- Extracto.- Vulneración del art. 25.1 de la Constitución Española , por infracción del principio de legalidad y tipicidad en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración que se concreta en la vulneración de los siguientes artículos de legalidad ordinaria:

Artículos 127 , 129, (principios de legalidad y tipicidad ) y art. 131 (principio de proporcionalidad) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Vulneración de lo establecido en el art. 6 apartado d por aplicación indebida, del art. 7 apartado c o en su defecto apartado h por falta de aplicación, el art. 15 por aplicación indebida, y el art. 16 por falta de aplicación, siendo todos los preceptos invocados pertenecientes al Real Decreto 33/1986, de 10 de enero , por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado BOE 17 enero 1986.

Vulneración por no aplicación u observancia de lo dispuesto (en el) Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla, en materia de incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social, la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social».

Y suplicó a la Sala que

«dicte sentencia por la que case la dictada en la instancia de fecha 13 de abril de 2015 por la Sección Primera del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso 127/2014 y en su lugar dicte otra por la que se estime íntegramente nuestra demanda, en el particular que ha sido desestimado, esto es, declarar nula la sanción de separación del Servicio del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios, y en su lugar imponer la sanción de suspensión de funciones, por ser la infracción cometida grave, declarándose además el cumplimiento de la citada sanción, al estar suspendido de funciones desde fecha de 19 de abril de 2006, hasta el día de la fecha, por lo que aún cuando la infracción se tildase de muy grave, la suspensión de funciones no podría exceder de seis años, periodo de tiempo más que cumplido por mi representado habida cuenta de la fecha desde la cual se encuentra suspendido de funciones, condenándose a la Administración a estar y pasar por estas declaraciones (...)».

Por su parte, la Junta de Andalucía formalizó el suyo mediante escrito registrado el 22 de septiembre de 2015, fundamentado en los siguientes motivos:

«Primero.- Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con infracción del artículo 218 de la LEC , en relación con el artículo 209 de la LEC y el artículo 120.3 de la CE , provocando la indefensión de esta parte y la consiguiente vulneración del artículo 24 de la CE , por falta de motivación y de congruencia interna de la sentencia.

[...]

Segundo.- Infracción del derecho estatal y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, consistente en conculcación de los artículos 6.d ), 10 , 14 a ) y 15 del RD 33/1986, de 10 de enero y de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo de 4 de julio de 2005 y de 17 de julio de 2001 ».

Y solicitó a la Sala su estimación, casando y dejando sin efecto la sentencia recurrida en los aspectos que son objeto de recurso por esa parte.

CUARTO.-Presentadas alegaciones por las partes sobre la posible causa de inadmisión puesta de manifiesto por providencia de 28 de octubre de 2015, por auto de 18 de febrero de 2016 la Sala acordó:

«1º.- Inadmitir el recurso de casación interpuesto por la representación de D. Pio contra la sentencia de 13 de abril de 2015, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera - Sede de Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictada en el recurso nº 127/2014 , con imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas en este recurso, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 139.3 de la LRJCA , fija en 1.000 euros la cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida por todos los conceptos.

2º.- Admitir el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la referida sentencia.

3º.- Para la substanciación de este último recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala, que resulta competente para conocer del recurso según las regla de reparto de asuntos entre Secciones».

QUINTO.-Recibidas y visto el estado en que se encontraban, se señaló para votación y fallo el día 31 de enero de 2017. Señalamiento que se dejó sin efecto al apreciar que no se había dado plazo a la procuradora doña María Dolores de Haro Martínez, en representación de don Pio , para formalizar escrito de oposición.

SEXTO.-Evacuando el traslado conferido por providencia de 13 de enero de 2017, la procuradora Sra. de Haro Martínez, en representación de don Pio , se opuso al recurso interpuesto de contrario, solicitando la confirmación de la sentencia de instancia.

SÉPTIMO.-Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta.

OCTAVO.-Mediante providencia de 22 de junio de 2017 se señaló para la votación y fallo el día 26 de septiembre de 2017 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

NOVENO.-En la fecha acordada, 26 de septiembre de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el siguiente 18 de octubre se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La actuación administrativa impugnada y los hechos que la provocan.

La Junta de Andalucía, por acuerdo de su Consejo de Gobierno de 14 de mayo de 2013, impuso a don Pio la sanción de separación del servicio del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios y del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina. El procedimiento sancionador fue incoado conforme al Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, y trae causa de la condena que le impuso al Sr. Pio la sentencia n.º 219, de 8 de julio de 2011, de la Audiencia Provincial de Cádiz , dictada en el procedimiento abreviado n.º 35/2009, condena que ganó firmeza al desestimar la sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo el recurso de casación contra la de instancia.

El Sr. Pio fue considerado culpable de los delitos de falsedad en documento oficial y de actividades prohibidas a funcionarios públicos en concurso medial con un delito continuado de estafa del que se le tuvo por cooperador necesario y condenado a cinco años y seis meses de prisión, inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo e inhabilitación especial para empleo o cargo público durante el tiempo de condena y multa de veinte meses con una cuota/día de 15. También se le consideró autor de un delito de cohecho por el que se le impusieron las penas de cuatro años de prisión con inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de condena e inhabilitación especial para empleo o cargo público por nueve años y seis meses.

Los hechos declarados probados tal como los recoge la sentencia objeto del presente recurso de casación consistieron en:

«1.º Que por su trabajo, D. Pio gozaba de una privilegiada situación en cuanto al control y tramitación de las situaciones de altas y bajas en los expedientes de incapacidad laboral, y podía influir de forma determinante en el reconocimiento de prestaciones a los aspirantes a ellas, por tener precisamente la función de informar a las personas con competencia decisoria en dicha materia a través de su informe propuesta, preceptivo aunque no vinculante, informe que debía de servir de material valorativo para la toma de decisión en el reconocimiento de prestaciones por incapacidad laboral.

2.° Que tras recuperar e intensificar una antigua amistad con D. Casimiro condenado por la misma causa penal que el Sr. Pio , ambos ejecutaron con ánimo lucrativo un plan en el que el Sr. Casimiro se encargaba de contactar con personas que en muchos casos no reunían los requisitos legalmente establecidos para ser beneficiarios de una prestación por incapacidad laboral y a las que ofrecía la obtención segura de una pensión a cambio, normalmente, del pago de grandes sumas de dinero por la gestión de la tramitación de los expedientes administrativos. En éstos, el Sr. Pio emitía como inspector médico informes en los que falseaba la situación médica real de los interesados con exageración de sus diagnósticos, o se basaba en informes médicos cuya falsedad conocía por haber él mismo instado su elaboración a terceros acusados que los emitían sin exploración alguna de los pacientes. En dichos informes, el Sr. Pio consignaba un estado de salud con padecimientos que conllevaban la propuesta de reconocimientos de algún tipo de incapacidad laboral.

3.º. Que el Sr. Pio ejercía sus funciones en relación con los expedientes que provenían de bajas laborales extendidas por facultativos de las localidades de Cádiz, San Fernando, Puerto Real y el Puerto de Santa María (Distrito Bahía) y se puso de acuerdo con el Sr. Casimiro para falsear los domicilios de algunos interesados y así lograr que le correspondiera la tramitación administrativa de sus expedientes.

4.º. Que en algún caso, el Sr. Pio llevó a cabo actividades de asesoramiento a los solicitantes de prestaciones para preparar lo que debían manifestar cuando concurrieran ante el Tribunal Médico y trató de influir en la opinión médica de algún médico de familia para que emitiera informes que fueran favorables a los intereses de algunos solicitantes de pensión cuyo expediente estaba tramitando. Estas actuaciones no sólo no estaban dentro de las facultades propias de su cargo sino que eran contrarias a su condición de funcionario público y competencias.

5.º. Que como consecuencia de los hechos anteriormente descritos, muchas personas llegaron a percibir indebidamente de la Tesorería General de la Seguridad Social prestaciones por incapacidad permanente sin reunir los requisitos legalmente establecidos».

La Junta de Andalucía consideró que estos hechos eran constitutivos de la infracción muy grave contemplada en el artículo 6 d) del Reglamento Disciplinario consistente en:

«La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos».

Y le impuso la sanción de separación del servicio, prevista en el artículo 15 del Reglamento, en los dos cuerpos a los que pertenecía de los cuales estaba en activo en el de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios, mientras se hallaba en excedencia en el Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina.

Explica la Junta de Andalucía en su acuerdo de 14 de mayo de 2013 que no incurre en infracción del principio non bis in ídempues aunque tiene en consideración los mismos hechos declarados probados por la sentencia de la Audiencia Provincial de Cádiz, el bien jurídico que protege con su actuación es distinto del que amparan los delitos por los que fue condenado el Sr. Pio . Por lo demás, explica que, si bien este último estaba excedente en el Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina, la exigencia de irreprochabilidad propia de los funcionarios públicos se extiende a todas las plazas de que pueda ser titular.

SEGUNDO.- La sentencia de instancia.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, estimó en parte el recurso que el Sr. Pio interpuso contra el acuerdo que le sancionó con la separación. Según se ha visto, acogió las pretensiones del recurrente respecto de su condición de miembro del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina, mientras que consideró correctamente impuesta la sanción de separación en el Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios.

La demanda sostenía que, no indicando la sentencia penal que condenó al Sr. Pio a qué cargo o empleo público se refería la pena de inhabilitación especial que le impuso, conforme a la jurisprudencia debía entenderse que se trataba del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios pues en el otro estaba en excedencia cuando se produjeron los hechos. En la medida en que la Junta de Andalucía le había separado también de este último, consideró que se había extendido indebidamente la pena que se le impuso, infringiendo así los artículos 41 y siguientes del Código Penal . Asimismo, mantuvo respecto de su separación del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios que se había aplicado incorrectamente el Reglamento Disciplinario pues, en lugar de la infracción muy grave que apreció la Junta de Andalucía, la de su artículo 6 d), debió apreciar la grave del artículo 7 c ) que tipifica:

«Las conductas constitutivas de delito doloso relacionadas con el servicio o que causen daño a la Administración o a los administrados».

Falta grave por la cual no cabe imponer la sanción de separación del servicio, según el artículo 15, sino, de acuerdo con el artículo 16, la de suspensión por tres años. Asimismo, el recurrente reprochó al acuerdo impugnado falta de motivación, además de sobre la tipicidad de la infracción, sobre la sanción impuesta y su graduación.

La Sala de Sevilla explica que la actuación administrativa no se inscribe en la ejecución de la sentencia penal sino que se produce en el ejercicio de la actividad sancionadora de la Administración. Situada en este ámbito, considera correctamente aplicado el artículo 6 d) del Reglamento Disciplinario porque el tipo que contiene es más específico y, además, comporta una sanción más grave que el contemplado en el artículo 7 c), siempre del Reglamento aprobado por el Real Decreto 33/1986 , lo cual le hace, según el artículo 8 del Código Penal , preferente. Indica, también, apoyándose en la jurisprudencia que, pese a no haber sido el Sr. Pio quien adoptó formalmente los acuerdos ilegales, sus informes fueron materialmente determinantes de las resoluciones administrativas de reconocimiento de prestaciones a quienes no reunían las condiciones requeridas para ello con claro perjuicio para la Administración.

La sentencia de instancia encuentra, por otra parte, suficientemente motivado el acuerdo de 14 de mayo de 2014, pues la gravedad intrínseca de los hechos, dice, deriva directamente de la calificación que merecieron los hechos probados en el proceso penal. Siendo estos vinculantes para esta jurisdicción, continúa la sentencia, 'no es precisa una motivación mayor para la imposición de la sanción dada la extrema gravedad de los mismos'.

Llegada a este punto, la Sala de Sevilla dice que debe declarar la nulidad de la separación del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina

«por cuanto, en efecto, por lo ya dicho, la inhabilitación no le alcanza en modo alguno y no puede conllevar la separación del servicio en ese cuerpo funcionarial una adopción de acuerdos que tuvo lugar cuando en este cuerpo el demandante se hallaba en excedencia».

En cambio, rechaza declarar nula la sanción de separación en el Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios y su sustitución por la de suspensión de funciones

«ya que la sanción impuesta corresponde a una infracción más específica y que constituye una infracción más grave que ha de preferirse a la falta grave propuesta por el actor».

Termina la sentencia con esta observación:

«Ahora bien, lo anterior, la estimación parcial del recurso, no impide el posible ejercicio por la Administración de la facultad prevista por el artículo 63 del Estatuto Básico del Empleado Público».

TERCERO.- Los motivos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía.

Según hemos reflejado en los antecedentes, fueron dos los recursos de casación interpuestos contra esta sentencia. Uno por el Sr. Pio , que la combatía en la medida en que no acogió su pretensión de que se sustituyera su separación del servicio en el Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios por la sanción de suspensión. El otro, por la Junta de Andalucía que la impugnó porque considera procedente la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Ahora bien, el auto de la Sección Primera de esta Sala de 18 de febrero de 2016 inadmitió el recurso del Sr. Pio por su defectuosa preparación y admitió el de la Junta de Andalucía. Por tanto, solamente debemos examinar este último.

Dirige dos motivos de casación contra la sentencia.

El primero, que se acoge a la letra c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , le reprocha falta de motivación e incongruencia interna y causarle indefensión con la consiguiente infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución y 218, en relación con el 209, de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Para la Junta de Andalucía, pese a advertir que la Administración no actuó en ejecución de la sentencia penal, desarrolla un razonamiento confuso que mezcla indebidamente los efectos de la decisión penal con las consecuencias legales y legítimas de la potestad disciplinaria de la Administración y termina resolviendo el litigio como si se tratara de una ejecución de la condena penal. Por eso, entiende que incurre en una auténtica falta de motivación pues falta la lógica y la congruencia interna en su desarrollo.

El segundo motivo de casación, bajo la invocación del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , sostiene que la sentencia de instancia ha infringido los artículos 6 d ), 10 , 14 a ) y 15 del Real Decreto 33/1986 y la jurisprudencia expresada en las sentencias de esta Sala de 4 de julio de 2005 (casación 8098/1999 ) y 17 de julio de 2001 (casación 405/1997 ). Esa vulneración del ordenamiento jurídico, dice la Junta de Andalucía, se ha producido porque la Sala de Sevilla desprecia una circunstancia que la propia sentencia, reconoce, a saber: que no se está ejecutando la pena de inhabilitación especial sino ejerciendo la potestad sancionadora de la Administración a partir de los hechos declarados probados por la jurisdicción penal. Y lo relevante, prosigue el motivo de casación, es que de ellos resulta la existencia de una actuación imputable al Sr. Pio contraria a la irreprochabilidad exigible a todo funcionario público por la cual ha de velar la Administración.

Esa circunstancia hace procedente, añade, que sea separado de los dos puestos de funcionario que posee, 'máxime cuando, como es el caso, los dos puestos guardan íntima relación entre sí'. Además, recuerda que el Real Decreto 33/1986 no especifica que la sanción de separación del servicio deba producirse respecto del Cuerpo desde el que se cometió la sanción.

Además, resalta que la Sala no ha tenido en cuenta que el artículo 10 de ese Real Decreto prescribe

«Los funcionarios que se encuentren en situación distinta de la de servicio activo, podrán incurrir en responsabilidad disciplinaria por las faltas previstas en este Reglamento que puedan cometer dentro de sus peculiares situaciones administrativas. De no ser posible el cumplimiento de la sanción en el momento en que se dicte la resolución, por hallarse el funcionario en situación administrativa que lo impida, ésta se hará efectiva cuando su cambio de situación lo permita, salvo que haya transcurrido el plazo de prescripción».

Prosigue la recurrente insistiendo en que los dos puestos a los que el acuerdo recurrido aplicó la separación del servicio están íntimamente vinculados pues 'a nadie escapa que las funciones de inspección de prestaciones y servicios sanitarios y las de médico de la Administración se mueven en un mismo plano conceptual y en un mismo ámbito, el de la Sanidad, en el que la salvaguarda de los intereses públicos resulta especialmente relevante, no sólo en cuanto afecta a los ciudadanos, sino también en lo que concierne a las diversas Administraciones Públicas intervinientes en el sistema'. De mantenerse la sentencia de instancia, dice el motivo, se eliminaría

«la esencia y la finalidad última de la sanción impuesta, la cual quedaría huérfana de contenido al permitir la continuación de la prestación de servicios en el ámbito sanitario por parte del actor, con la consiguiente afectación a los intereses públicos señalados más arriba y que resultan merecedores de la adecuada protección que ha quebrantado el demandante con su conducta».

CUARTO.- La oposición del Sr. Pio .

Mantiene que debemos desestimar los dos motivos de casación porque la Administración pretende sancionarle con la separación del servicio de una plaza de funcionario público que ocupaba en propiedad en situación de excedencia, sin ninguna relación con los delitos por los que fue condenado.

Subraya que extender la sanción a su condición de funcionario del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina, 'sería tanto como equiparar la inhabilitación absoluta a la inhabilitación especial', cuya improcedencia pone de manifiesto, nos dice, la jurisprudencia y cita una sentencia de la Audiencia Nacional y otra de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

Observa, también, que tras la reforma realizada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, para perder la condición de funcionario por inhabilitación especial, es preciso que el delito cometido guarde relación con el cargo de funcionario que se pierde. Aquí destaca que el Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina, en el que se hallaba en excedencia, no guardaba ninguna relación con delitos por los que fue condenado. Cita al respecto la sentencia de esta Sala de 25 de junio de 2007 . Siempre a propósito del alcance de la pena de inhabilitación especial, invoca el artículo 63 del Estatuto Básico del Empleado Público y los artículos 41 y siguientes del Código Penal .

Por lo demás, mantiene que argumentar, tal como hace la Junta de Andalucía, que la separación del servicio se debe extender al Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina, en el que se hallaba excedente y no guarda relación con los delitos cometidos, 'es una interpretación extensiva que no es admisible en Derecho Sancionador. Aquí invoca, por todas, la sentencia de esta Sala de 26 de febrero de 2013 (casación 2469/2010 ).

Termina el escrito de oposición de este modo:

«A mayor abundamiento, mantener el criterio de la Administración recurrente sería tanto como admitir que las consecuencias de la potestad sancionadora de la Administración fuesen más lesivas para los derechos del sujeto administrado, que la propia pena dictada en el procedimiento penal».

QUINTO.- La sentencia no es oscura ni incongruente y tampoco carece de motivación.

La sentencia dictada por la Sección Primera de la de Sevilla no es oscura, ni carece de lógica, ni adolece de incongruencia interna. Es verdad que, tal como observa la Junta de Andalucía, precisa que la actuación administrativa controvertida no se encuadra en la ejecución de la sentencia penal sino en el ejercicio de la potestad disciplinaria. Ahora bien, la estimación parcial del recurso no se debe a que la Sala sentenciadora se olvidara de esa precisión sino, sencillamente, a que entiende --y lo explica claramente-- que, por los hechos declarados probados en el proceso penal, no cabe separar al Sr. Pio de un puesto funcionarial del que se hallaba en excedencia cuando se produjeron aquellos.

Tanto cuando razona ese pronunciamiento como cuando, antes, confirma la legalidad de la separación en el Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios por considerar que los hechos son encuadrables en el artículo 6 d) del Reglamento Disciplinario , la sentencia se está moviendo en el campo del control judicial del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración y pronuncia de forma congruente con las posiciones de las partes.

No hay, pues, ninguna confusión de planos, ni oscuridad, ni falta de lógica, y el motivo debe ser desestimado.

SEXTO.- La sentencia infringe el Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.

No sucede lo mismo con el segundo motivo de casación, que debe prosperar con la consiguiente anulación de la sentencia, según vamos a ver.

La cuestión que debemos resolver es la del alcance que ha de tener la sanción de separación del servicio puesto que no se encuentra ya en discusión que los hechos que la Audiencia Provincial de Cádiz tuvo por probados --que vinculan a la Administración según el artículo 137.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y a los tribunales de nuestro orden jurisdiccional-- son susceptibles de ser subsumidos en el tipo del artículo 6 d) del Reglamento Disciplinario . Tampoco está en duda que, para las infracciones muy graves, como la que aquí se ha apreciado, su artículo 15 prevé la sanción de separación del servicio. En consecuencia, se trata de saber si se extiende o no, además de al Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios, al de Superior Facultativo, opción Medicina.

A tal fin, conviene precisar que no viene al caso el debate sobre el sentido de la pena de inhabilitación especial, aspecto sobre el que se centra el escrito de oposición. Sus efectos los prevé el Código Penal y operan en virtud del mismo. Es verdad que la sentencia de la Audiencia Provincial de Cádiz no precisó el cargo o empleo público sobre el que recae esa inhabilitación especial pero la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla ya señaló que, conforme a la jurisprudencia, se proyecta sobre el directamente relacionado con la conducta delictiva y no hay duda de que es el de funcionario del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios. Esto significa, por tanto, que al ganar firmeza la sentencia de la Audiencia Provincial de Cádiz el Sr. Pio fue privado de su condición de funcionario de ese cuerpo.

Por otra parte, el ordenamiento jurídico admite que los mismos hechos constitutivos de delito y castigados mediante la aplicación del Código Penal puedan ser, además, objeto de procedimiento disciplinario siempre que estén tipificados como infracción administrativa y ésta responda o sirva a un bien jurídico distinto del protegido por delitos apreciados en la sentencia penal firme. Esa diferencia de título jurídico excluye la vulneración del principio non bis in idemtal como reiteradamente ha dicho la doctrina del Tribunal Constitucional [así, en sus sentencias 334/2005 , 2/2003 y 2/1981 ] y afirma la jurisprudencia [entre otras, en las sentencias nº 2389/2016, de 8 de noviembre y de 10 de abril de 2015 (casación 1032/2013) y en las que en ellas se citan]. Por eso, la Junta de Andalucía incoó el expediente disciplinario y, ateniéndose a los hechos probados en el proceso penal, le separó del servicio del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios. Es decir, añadió a la condena penal esta sanción administrativa.

Según sabemos, también le separó del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina. Es cierto que el artículo 5 del Reglamento Disciplinario señala que las faltas que tipifican sus preceptos sucesivos son las 'cometidas por los funcionarios en el ejercicio de sus cargos'. De ahí que el Sr. Pio venga sosteniendo, en argumento acogido por la sentencia de instancia, que el cargo desde el que cometió la infracción muy grave del artículo 6 d), siempre del Reglamento, nada tiene que ver con su condición de funcionario del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina. Sucede, sin embargo, que el artículo 10 de ese mismo texto normativo contempla expresamente la posibilidad de sancionar a funcionarios que no se hallen en servicio activo sino en alguna otra situación administrativa.

Aunque ya lo hemos reproducido al dar cuenta del segundo motivo de casación, conviene reiterarlo. Dice así:

«Los funcionarios que se encuentren en situación distinta de la de servicio activo, podrán incurrir en responsabilidad disciplinaria por las faltas previstas en este Reglamento que puedan cometer dentro de sus peculiares situaciones administrativas. De no ser posible el cumplimiento de la sanción en el momento en que se dicte la resolución, por hallarse el funcionario en situación administrativa que lo impida, ésta se hará efectiva cuando su cambio de situación lo permita, salvo que haya transcurrido el plazo de prescripción».

La sentencia de instancia nada dice al respecto.

Es preciso, por tanto, comprobar si los hechos declarados probados por la sentencia penal, además de poner de manifiesto una actuación infractora del Sr. Pio en cuanto funcionario del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios, extremo ya resuelto en sentido afirmativo, suponen una conducta susceptible de ser reprochada disciplinariamente también en su condición de funcionario del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina. Para ello se ha de recordar la exposición fáctica recogida por la sentencia de instancia, que más arriba hemos reproducido. Y, también, interesa señalar que la dictada por la Audiencia Provincial de Cádiz describió la conducta del entonces acusado en estos términos:

«Probado y así se declara que Casimiro , mayor de edad y con antecedentes penales no computables a efectos de reincidencia, ideó un plan para beneficiarse económicamente de forma ilícita mediante la obtención fraudulenta de pensiones de incapacidad laboral o invalidez del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), para personas a las que previamente captaba y a las que a cambio les pedía determinadas cantidades de dinero. Para ello se puso de acuerdo con el también acusado Pio , mayor de edad y sin antecedentes penales, funcionario de carrera del Cuerpo Superior Facultativo, especialidad Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios, desde el 31/1/00 a 13/3/06 Inspector Médico de la Unidad de Valoración Médica de Incapacidades de la Junta de Andalucía, adscrito a la Delegación Provincial de Salud de Cádiz, tras recuperar e intensificar una amistad que venía de antiguo al haber sido sus respectivas esposas amigas en el pasado, y que por su privilegiada situación, en cuanto al control y tramitación de las situaciones de altas y bajas en los expedientes de incapacidad laboral, podía influir de forma determinante en el reconocimiento de las prestaciones a los aspirantes a ellas, precisamente por tener la función de informar a las personas que tenían competencias decisorias en dicha materia a través de su informe propuesta, preceptivo pero no vinculante, que debía servir de material valorativo para la toma de decisión, instrumento que manipulaba a la conveniencia de sus intereses y con el que influía en aquella. Conducta presidida por un móvil lucrativo.

En ejecución de dicho plan, Casimiro se encargaba de contactar con personas, que en numerosos casos no reunían los requisitos legalmente exigidos, a los que les proponía la obtención de una pensión a cambio, normalmente, del pago de grandes sumas de dinero por gestionar la tramitación de los expedientes, en los que Pio emitía, como inspector médico, informes en que, falseando la situación real de los interesados con exageración de sus diagnósticos, o basándose en informes médicos que sabía falsos por haber instado su confección a terceros acusados que los emitían sin exploración alguna del interesado, consignaba un estado de salud con padecimientos que conllevaban la propuesta de reconocimiento de algún tipo de incapacidad laboral».

Así, pues, nos encontramos con que un funcionario público, miembro de una especialidad del Cuerpo Superior Facultativo para pertenecer a la cual es necesaria la condición de licenciado en Medicina, ha hecho diagnósticos médicos falsos o validado otros cuya falsedad le consta a fin de conseguir un resultado perjudicial para los intereses públicos --el reconocimiento de prestaciones a quienes no reunían los requisitos exigidos legalmente para ello-- a cambio de dinero. Esta actuación, a juicio de la Sala, no sólo es incompatible con la irreprochabilidad que debe exigirse a cualquier funcionario público sino que es particularmente reprochable al que, como el Sr. Pio , pertenece a cuerpos en los que la condición de médico cualifica su relación de servicio. Por eso, su conducta no sólo es relevante para excluir su permanencia en el Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios sino también en el Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina, decisión expresamente admitida por el citado artículo 10 del Reglamento Disciplinario .

Tiene, pues, razón la Junta de Andalucía y, según anticipamos, debemos acoger su segundo motivo de casación.

Advirtamos, en fin, que no impide esta conclusión la alegación de que este pronunciamiento convierte en absoluta la inhabilitación especial y, en todo caso, hace más rigurosa la sanción administrativa que la penal.

En efecto, al margen de que no nos encontramos en el marco de la ejecución de la condena, no cabe decir que nuestra sentencia conduzca a esa transformación ya que no hace una proyección universal sino circunscrita a la condición funcionarial del Sr. Pio en dos cuerpos cuyos contenidos están estrechamente relacionados y cualificados por la profesión médica.

Puede suceder, de otro lado, que el régimen disciplinario comporte consecuencias más gravosas que el previsto en el Código Penal. Es bien expresivo de esa realidad el hecho de que la ley, ahora el Estatuto Básico del Empleado Público en su artículo 68.2 , admita aunque sea a título excepcional la rehabilitación de los funcionarios que hubieran perdido su condición de tales en virtud de condena a la pena de inhabilitación. Rehabilitación que no cabe en ningún caso, para los que la hubieren perdido por sanción administrativa impuesta por encontrarles autores responsables de infracciones muy graves.

No se debe olvidar la especial posición en que se encuentran los funcionarios, determinada porque han de contribuir a que la Administración a la que pertenecen sirva con objetividad los intereses generales y con sumisión a la Ley y al Derecho, tal como exige el artículo 103 de la Constitución . De ahí la irreprochabilidad que se les requiere a quienes forman parte de la función pública, exigencia que justifica un régimen estatutario que vele por el mantenimiento de esa irreprochabilidad mientras dure la relación de servicio.

SÉPTIMO.- La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

El artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción nos obliga a resolver el debate en los términos en que apareciere planteado. Pues bien, después de cuanto se ha dicho en el fundamento anterior, es claro que el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado ya que no incurre en las infracciones que le imputó la demanda.

OCTAVO.- Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en la instancia pues la cuestión debatida suscita dudas, como lo pone de manifiesto que la Sala de instancia acogiera en parte las pretensiones del Sr. Pio . Por lo que hace a las costas del recurso de casación cada parte ha de correr con las suyas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido (1.º) Que ha lugar al recurso de casación nº 2027/2015, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada el 13 de abril de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla , que anulamos. (2.º) Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 127/2014, interpuesto por don Pio contra el acuerdo de 14 de mayo de 2013 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía que le separó del servicio del Cuerpo de Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios y del Cuerpo Superior Facultativo, opción Medicina. (3.º) Que no hacemos imposición de costas en la instancia, debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.

Funcionarios públicos
Actuación administrativa
Cargos públicos
Falta de motivación
Ejecución de la sentencia
Estatuto Básico del Empleado Público
Tramitación del expediente
Procedimiento sancionador
Documentos oficiales
Interés publico
Documento falso
Servicio activo
Potestad sancionadora
Responsabilidad disciplinaria
Plazo de prescripción
Indefensión
Sanciones administrativas
Prestación de servicios
Anulación de la sentencia
Expediente disciplinario
Título jurídico