Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 111/2011 de 26 de Noviembre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a veintiseis de noviembre de dos mil doce.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso- administrativo número 111/2011, interpuesto por el procurador de los Tribunales don Guillermo García-SanMiguel Hoover actuando en nombre y representación de D. Fausto D. Higinio y D. Lázaro , contra la Orden Ministerial de 27 de octubre de 2010, dictada por el Ministerio del Medio Ambiente por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de 2600 metros comprendido entre LŽEstany y el límite del término municipal de Tavernes de Valligna, término municipal de Cullera Valencia). Ha sido parte la Administración del Estado, asistida y representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por término de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito presentado el 20 de mayo de 2011 en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso por la que se anule la resolución recurrida y se reconozca y declare como situación jurídica individualizada de los demandantes, su derecho a que por la Administración demandada se tramite expediente administrativo para fijar la indemnización de daños y perjuicios que se han derivado a los actores como consecuencia de la limitación en sus facultades dominicales, respecto de las parcelas de su propiedad afectadas por el deslinde, por los hechos y causas expresados en el fundamento jurídico sexto de esta demanda.

SEGUNDO.La Administración demandada, una vez conferido el tramite pertinente para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.

TERCERO.Tras la practica de las pruebas que se consideraron pertinentes, con el resultado obrante en las actuaciones, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se confirió traslado a las partes por termino de diez días para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 21 de noviembre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

SiendoPONENTEel Magistrado ILMO. SR.D. DIEGO CORDOBA CASTROVERDE.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso tiene por objeto la Orden Ministerial de 27 de octubre de 2010, dictada por el Ministerio del Medio Ambiente por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de 2600 metros comprendido entre LŽEstany y el límite del término municipal de Tavernes de Valligna, término municipal de Cullera (Valencia).

SEGUNDO. Los recurrentes, en su condición de cotitulares dominicales de las parcelas catastrales números NUM000 y NUM001 del polígono NUM002 del Catastro de Cullera, situada entre los vértices M-462 a M-472.

Aduce diferentes motivos de impugnación que pueden sintetizarse en los siguientes:

1º Nulidad de pleno derecho por falta del procedimiento al no haberse declarado la caducidad del procedimiento de deslinde y la incoación de un nuevo procedimiento con reiteración de los trámites y garantías previstos en la Ley de Costas. Pues aun tratándose de un procedimiento iniciado antes de la entrada en vigor de la ley 4/1999 y de la Ley 53/2002, el plazo de duración nunca puede exceder de 24 meses contados desde la entrada en vigor de la Ley 53/2002 que vencería en diciembre de 2004 por lo que debe declararse caducado el procedimiento. Lo contrario sería contrario a los principios de objetividad, celeridad y eficacia, en un procedimiento que ha durado casi 16 años.

En el presente procedimiento, dado el carácter sustancial de las modificaciones introducidas sobre la inicial propuesta de deslinde y el enorme lapso de tiempo transcurrido desde que se levantaron las actas de apeo para el deslinde (más quince años) se considera que ha existido una clara infracción de las normas del procedimiento que exigía declarar la caducidad del expediente para sustanciar uno nuevo, limitándose a dar un trámite de audiencia eludiendo la práctica de los demás trámites con las demás Administraciones Públicas y los propietarios afectados.

2º Falta de concurrencia de los requisitos para incluir los terrenos litigiosos en el dominio público marítimo terrestre.

La resolución administrativa, por lo que respecta a las parcelas de los recurrentes (situadas entre los vértices M-462 a M-472) se incluye en el dominio público por entender que se trata de terrenos inundados por las olas en los mayores temporales o inundables como consecuencia del flujo y relujo de las mareas o de la filtración del agua del mar ( art. 3.1.a) de la Ley de Costas ). Y sin embargo, el recurrente sostiene que en dicha parcela existe una balsa de agua que transcurre desde la parte posterior de la duna a la zona más interior, la más alejada del mar, adentrándose más de trescientos metros.

Según los recurrentes el agua de dicha balsa, a su juicio, no procede del mar y es agua dulce que es utilizada para el riego de la huerta. El análisis del agua realizado por un laboratorio demuestra que la misma no tiene aporte de agua procedente del oleaje o de los temporales y tampoco está formada por filtración de aguas marinas y un informe técnico de 1 de abril de 2009 elaborado por la técnico de medio Ambiente del Ayuntamiento de Cullera (documento 5 de la demanda) en la que se afirma que dichas balas de agua, situadas tras la cadena dunar, se trata de 'zonas de mallada en depresiones postdunares, algunas de ellas bastante antropizada, donde nos encontramos con sugerencias o lagunas de carácter permanente- que actualmente y debido a la acción del hombre (agricultura, vertidos etc..) presentan altos valores de conductividad- cuyas aguas proceden de la interceptación de la capa freática de forma mayoritaria y de aportaciones superficiales (lluvias, acequias etc). Esta zona fue protegida por el Plan General de Ordenación urbana de Cullera de 1995 que lo clasifico como suelo no urbanizable especialmente protegido que en el Estudio de Impacto Ambiental lo vincula con basas que constituyen salidas predeterminadas que las aguas desbordase rompan la lengua del cauce en cada crecida, constituyendo la vía principal de desagüe de las aguas procedentes de las avenidas extraordinarias del Júcar, razones por las que no se incluyó en la propuesta de deslinde realizado en el año 2002.

Por otra parte, afirma que ni hay retroceso de la línea de costa ni penetración de aguas marinas tierra adentro, por lo que no está justificado que el tramo comprendido entre los vértices M-462 y M-463 la línea deslinde se introduce tierra adentro entre 80 y 230 metros.

Asimismo entiende que la cadena dunar no tiene la consideración como dominio público marítimo terrestre sino que viene motivada por una intervención ilegítima de la propia Administración, por lo que no tiene encaje en el art. 4.d) del Reglamento de Costas , dado que la incorporación de arena por la acción del hombre en esa zona no puede permitir luego considerar que los rasgos geomorfológicos han sido generados ilegítimamente. Y además de la regresión de la playa no se ha producido por el proceso de urbanización de la zona sino por las intervenciones de la Demarcación de Costas en la desembocadura del Río Júcar (canalización y construcción de diques y su posterior alargamiento),proceso que, tras las correcciones necesarias, se ha asentado.

Considera, también, que como consecuencia de la ocupación realizada por aportes de arena sobre las parcelas de lo recurrentes se le han generado daños y perjuicios ciertos como consecuencia de las limitaciones impuestas al uso del suelo de su propiedad, por cuanto el Estado ha tomando posesión de facto de los terrenos de su propiedad no en el momento de deslinde sino 16 años antes.

3º Deber de indemnización a los actores como consecuencia de la ocupación ilegítima del suelo de su propiedad para la elaboración de una cadena dunar, por la limitación de facultades al dominio durante la tramitación del expediente de deslinde durante 16 años y como consecuencia de la privación del dominio realizada en fraude de ley.

TERCERO. Nulidad de pleno derecho por falta del procedimiento al no haberse declarado la caducidad del procedimiento de deslinde.

La parte recurrente sostiene la nulidad de pleno derecho al no haberse declarado la caducidad del procedimiento de deslinde y la incoación de un nuevo procedimiento con reiteración de los trámites y garantías previstos en la Ley de Costas. Pues, dado el carácter sustancial de las modificaciones introducidas sobre la propuesto de deslinde inicialmente propuesta y el enorme lapso de tiempo transcurrido desde que se levantaron las actas de apeo para el deslinde (más quince años), se considera que ha existido una clara infracción de las normas del procedimiento que exigía declarar la caducidad del expediente para sustanciar uno nuevo, limitándose a abrir un trámite de audiencia eludiendo la práctica de los demás trámites con las demás Administraciones Públicas y los propietarios afectados.

Debe destacarse que el Art. 25 del Reglamento dispone que 'Cuando el proyecto de deslinde suponga modificación sustancial de la delimitación provisional realizada previamente, se abrirá un nuevo período de información pública y de los Organismos anteriormente indicados, así como de audiencia a los propietarios colindantes afectados'.

En definitiva, el procedimiento persigue que las Administraciones públicas afectadas y los particulares interesados -a la vista de los planos, información técnica y las fotografías- tengan información suficiente de la línea de deslinde prevista y dispongan de un trámite en el que puedan presentar sus alegaciones y aportar los medios de prueba que consideren convenientes.

En el supuesto que nos ocupa en dos ocasiones se modificó la propuesta de deslinde inicialmente elaborada. Tras los temporales ocurridos a finales de 2001 se elaboró un estudio por la Universidad Politécnica de Valencia en septiembre de 2002 que afectaba a la línea de deslinde inicialmente propuesta, desplazando el limite interior el dominio público entre los vértices M- 436 a M-450 y del M-464 a M-467 (modificación que no afectó a los terrenos del recurrente), y tras dicha modificación se realizó un nuevo periodo de información pública y un nuevo trámite de alegaciones. La segunda modificación se produjo tras los temporales sucedidos en 2006, que motivo el avance de la línea del mar hacia el interior por lo que se realizó un nuevo estudio, elaborado por la empresa Tragsatec en septiembre de 2006, para establecer una nueva línea de deslinde lo que supuso modificar hacia el interior la línea de deslinde entre los vértices M-441 a M-464 y así mismo la adición de diez nuevos vértices del M-465 al M-474, con la finalidad de incluir en el dominio público terrenos afectados por el oleaje, propuesta que fue acompañada de nuevos planos fechados en junio de 2007. Tras esta nueva modificación se concedió un nuevo trámite de información pública y un nuevo periodo de alegaciones para los afectados.

Estas modificaciones pueden considerarse sustanciales en la medida en que afectaban de forma trascendental a la delimitación del dominio público, incluyendo incluso nuevos vértices y ampliando el dominio público, pero en ambos casos, tal y como ha quedado expuesto y admite la parte recurrente en su demanda, se concedió un nuevo trámite de información pública y de alegaciones a los afectados, por lo que ni puede considerarse que se produjo una infracción del procedimiento legalmente previsto, al cumplirse la previsión contenida en el artículo 25 del Reglamento de Costas , ni era necesario incoar un nuevo procedimiento de deslinde repitiendo todos los trámites realizados previamente realizados, pues ni esta exigencia se desprende de la normativa mencionada ni sería lógico por el principio de conservación de actos administrativos para aquellas partes del expediente que se mantuvieron inalteradas. Tan solo era necesario conceder la posibilidad de un trámite de información pública y un trámite de alegaciones a los propietarios afectados, para evitar así su indefensión material. Pero, tal y como declara el Tribunal Constitucional, para que la indefensión comporte la nulidad del acto recurrido, es imprescindible que se cause una situación de indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que la misma haya originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa causándole un perjuicio real y efectivo ( SSTC 212/1994, de 13 de julio ; 89/1997, de 5 de mayo ; 78/1999, de 26 de abril , entre otras) que en este caso no se advierte.

Razones estas que determinan la desestimación de este motivo de impugnación.

CUARTO.Delimitación del dominio público marítimo-terrestre.

La resolución administrativa por lo que respecta a la zona donde se incluyen las parcelas de los recurrentes (entre los vértices M-462 a M-472) considera que nos encontramos ante terrenos inundados por las olas en los mayores temporales o inundables como consecuencia del flujo y relujo de las mareas o de la filtración del agua del mar ( art. 3.1.a) de la Ley de Costas ).

En las parcelas de los actores existe una balsa de agua que transcurre perpendicular a la costa desde la zona colindante con la parte trasera del cordón dunar contiguo a la playa adentrándose hacia el interior un centenar de metros, lo que determina que se rompa la línea de deslinde que transcurre por esta zona de costa adentrándose entre los mojones M-464 y M-471 más de 300 metros hacia el interior. Los recurrentes consideran que el agua de dicha balsa no procede del mar y es agua dulce que es utilizada para el riego de la huerta.

En el informe elaborado por la empresa Tragsatec (Septiembre de 2006) (folio 34 y ss) se describe la toma de tres muestras en las balsas de agua existentes en la zona. Las muestras de agua que afectan a la zona objeto de debate serían las tomas A-1 y A-3, especialmente la primera tomada en la laguna que se adentra hacia el interior varios centenares de metros (vértices M-463 a M-471) pues la segunda se toma en una pequeña laguna más cercana al cordón dunar en el vértice M-462.

Estas balsas de agua, según el citado informe, se produce por el abandono de los cultivos, a partir de los años 80, pues hasta ese momento las aguas subterráneas habían sido aprovechadas por medio de bombas para el riego.

El informe técnico obrante en el expediente para determinar la influencia de agua marina en esta laguna se parte de una escala de salinidad que oscila desde el agua dulce (inferior a 1000 mg/l) hasta el agua del mar (salinidad en torno a los 36.000 mg/l). La muestra A-3 tiene un nivel de salinidad que la permite calificarla de 'agua levemente salada', mientras que la muestra de agua correspondiente a la toma A-1, que afecta especialmente a vértices ahora debatidos, tiene una nivel de salinidad (17.28 mg/l) correspondiente a 'agua altamente salada' y ello por la cercanía de estas balsas con el mar y la entrada de agua marina en los temporales. En el 'informe de alegaciones presentadas durante el periodo de información pública y oficial y de trámite de vista y audiencia' (documento nº 1 de la Memoria. Diciembre de 2009) se puso de manifiesto que esta zona está expuesta a la influencia de las olas y los temporales marinos, tal y como lo demuestran las fotografías tomadas en los vértices (M- 462 a M- 471) que obran como contestación a las alegaciones presentadas por otro afectado (paginas 98 y 99 del citado informe). En ellas se advierte que los terrenos situados tras las dunas de la zona costera, en la franja objeto de impugnación, y afectando y lindado con la laguna cuestionada, a raíz de los temporales habidos y en especial el acaecido en diciembre de 2009, el oleaje sobrepasó el cordón dunar cercano a la playa, cordón que se rompió por los puntos más débiles arrastrando arena de las dunas y parte de la capa de arcilla situada debajo delas mismas que se utilizó para regenerar varios años atrás esta zona. Ello determina que en esa zona existan depósitos de arena y materiales sueltos más allá de dicho cordón y que la influencia del agua marina por el efecto del oleaje alcance el interior de los terrenos y afecte a la laguna.

De modo que si bien la salinidad de la zona de la laguna más cercana a la costa aparece constatada por los análisis realizados, lo que determina una cierta influencia del mar por el alcance de las olas en los mayores temporales habidos. La influencia del mar y la consiguiente salinidad en la laguna debe también matizarse, pues en primer lugar las muestras se tomaron en la zona de la laguna cercana al mar sin que consten que se tomaran muestras en la parte interior de la misma. En segundo lugar, hay que tener en consideración que dicha laguna, según la información obrante en el expediente, es de carácter permanente y está formada por aguas pluviales y acequias. Y finalmente parece que las muestras se tomaron en época cercana a un temporal marino por lo que el nivel de salinidad puede ser superior a la mayor parte del año en que la laguna no está bajo la influencia de estos temporales extraordinarios, este dato podría explicar los diferentes resultados obtenidos en los análisis del agua presentados por la parte y los obtenidos por la Administración.

Por otra parte, en el informe pericial practicado en el procedimiento se advierte que la laguna tiene un aporte hídrico importante y continuado que sirven como suministro de agua para el riego que abastece a los cultivos situados en las inmediaciones y que el agua no es salina. Es por ello que la Administración no ha practicado las pruebas necesarias para acreditar la influencia del mar en el conjunto de la laguna, especialmente en la zona que se adentra al interior, que justifique la inclusión de toda ella en el dominio público marítimo terrestre. Y en tal sentido, si bien ha quedado demostrada la influencia de la acción del mar en los mayores temporales conocidos en la laguna en su parte más cercana a la parte posterior del cordondunar, las muestras tomadas no son suficientemente expresivas ni por el número ni por la repetición de las muestras en un cierto periodo de tiempo ni por los puntos en los que se tomaron para considerar que la totalidad de la laguna pueda ser incluida en el dominio público, en especial en la zona que se adentra al interior.

Por todo ello, procede anular el deslinde en su actual trazado en el tramo correspondiente a los vértices M-462 a M-472, al considerar que no ha quedado debidamente justificado que toda la laguna pueda considerarse incluida en el dominio público marítimo terrestre.

QUINTO.La parte recurrente finalmente argumenta que la cadena dunar no tiene la consideración de dominio público marítimo terrestre sino que tiene su origen una intervención ilegítima de la propia Administración, por lo que no tiene encaje en el art. 4.d) del Reglamento de Costas , dado que la incorporación de arena por la acción del hombre en esa zona no puede permitir luego considerar que los rasgos geomorfológicos han sido generados legítimamente. Y añade que la regresión de la playa no se ha producido por el proceso de urbanización de la zona sino por las intervenciones de la Demarcación de Costas en la desembocadura del Río Júcar (canalización y construcción de diques y su posterior alargamiento), proceso que, tras las correcciones necesarias, se ha asentado.

Es cierto que en esa zona, tal y como reconoce el informe elaborado por Tragsatec, en los años 90 y como consecuencia del progresivo proceso de deterioro del litoral se realizaron obras de reposición de las dunas a lo largo de toda la playa del Brosquil con la consiguiente aportación de arcilla y arena. Ahora bien, el hecho de que se regenerase la cadena dunar por aportación de arena por la acción del hombre no permite excluir estas dunas del dominio público pues el art. 3.1. b) de la Ley de Costas incluye en el dominio público marítimo terrestre estatal como ribera del mar las 'playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales', por lo que teniendo en el momento de deslinde las características físicas naturales de una duna y de deposito de arena y materiales, poco importa que esta cadena dunar en su día se regenerase por la acción del hombre para recuperar las características físicas iniciales que se habían deteriorado por la existencia de cultivos que posteriormente fueron abandonándose de forma progresiva.

Así mismo ha de rechazarse su petición de indemnización como consecuencia de la ocupación ilegítima del suelo de su propiedad para la elaboración de una cadena dunar y por la limitación de facultades al dominio durante la tramitación del expediente de deslinde durante 16 años y como consecuencia de la privación del dominio realizada en fraude de ley.

Es cierto que en esa zona, tal y como reconoce el informe elaborado por Tragsatec, en los años 90 y como consecuencia del progresivo proceso de deterioro del litoral se realizaron obras de reposición de las dunas a lo largo de toda la playa del Brosquil con la consiguiente aportación de arcilla y arena, pero la posible incidencia de esta actuación con vistas a obtener una reparación por los daños y perjuicios por la limitación de uso y disponibilidad de las parcelas que se pudo ocasionar durante esos años es completamente ajena a la orden de deslinde que constituye objeto de impugnación por lo que la indemnización solicitada por tal concepto no puede conectarse con la actividad administrativa objeto de este recurso.

SEXTO.A los efectos previstos en el art. 139 de la Ley reguladora de esta jurisdicción en materia de costas procesales, no se aprecia temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes.

VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo

QUEESTIMANDO EN PARTEel recurso interpuesto por D. Fausto D. Higinio y D. Lázaro , contra la Orden Ministerial de 27 de octubre de 2010, procede anular la línea de deslinde trazada en el tramo correspondiente a los vértices M-462 a M-472, en los términos expuestos en esta resolución, sin hacer expresa condena en costas.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a

LA SECRETARIA JUDICIAL