Sentencia Administrativo Nº 1/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 325/2013 de 14 de Enero de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

En Valencia, a catorce de enero de dos mil quince.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. JOSE MARTINEZ ARENAS SANTOS, Presidente, D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO y Doña AMALIA BASANTA RODRIGUEZ Magistrados, han pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 1/15

En el recurso contencioso administrativo nº 325/2.013, interpuesto por Don Pablo , como representante de su padre Don Jose Antonio , representado por el Procurador Don Miguel Castello Merino y defendida por el Letrado Doña Sandra Casas Molina. contra la resolución de desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud para que se continué el tramite para aprobar el PIA después de haberse dictado por la Secretaria Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia en fecha 16 de diciembre e 2,011, resolución en la que se modificaba el grado y nivel de la resolución de 20 de julio de 2.009 y se reconocía una situación de dependencia grado 3 nivel 2, y se acordaba modificar el PIA.

Han sido parte demandada la la Conselleria de Bienestar Social, representada por el Letrado de la Generalidad;y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. Don MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara Sentencia anulando la resolución impugnada y en su lugar se reconozca, como situación jurídica individualizada, su derecho a: 1.- una prestación económica para cuidados familiares en la cuantiá 416,98 €/mes desde el 10 de diciembre de 2.011 (fecha en que venció el plazo para resolver) hasta 31 de julio de 2.012 (fecha de entrada en vigor del RDL 20/12 de 31 de julio de 2.012, a partir de cuya fecha corresponderá la cuantiá de 387,64 €/mes. 2.- una prestación de 9.800,62 € en concepto de atrasos hasta 31 de diciembre de 2.013, y a partir de cuya fecha hasta la sentencia se le adicionara 387,64 €/mes, si no hubiera recibido el interesado tal prestación mensual,mas intereses legales y costas.

SEGUNDO.-La Administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho.

TERCERO.-Se recibió el proceso a prueba, y, evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 14 de enero de 2.015, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.-En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del Presente recurso la resolución de desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud para que se continué el tramite para aprobar el PIA después de haberse dictado por la Secretaria Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia en fecha 16 de diciembre e 2,011, resolución en la que se modificaba el grado y nivel de la resolución de 20 de julio de 2.009 y se reconocía una situación de dependencia grado 3 nivel 2, y se acordaba modificar el PIA.

Del anafilaxis de la demanda se desprende que la pretensión deducida por la actora no es mas que un recurso contra la inactividad de la Cª de Bienestar Social en la aprobación de Programa Individual de Atención por dependencia, que le fue reconocido el 16 de diciembre de 2.011 (reconocía grado 3 nivel 2) modificando el aprobado en resolución de 20 de julio de 2.009 ( reconocía grado 1 nivel 1)).

SEGUNDO.-Entrando en análisis de las cuestiones planteadas por la actora y, en cuanto denuncia, en primer término, la inactividad de la Administración (Cª de Bienestar Social de la GV), procede señalar, como datos relevantes obrantes en el expediente administrativo, los siguientes:

-en 9 de junio de 2.011, presentó solicitud de modificación de la situación de dependencia grado 1 nivel 1 y derecho a las prestaciones del sistema, acompañando la correspondiente documentación.

- en fecha 16 de diciembre de 2.011, notificada el 7 de enero de 2.012, el Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia resolvió que se modificaba el grado y nivel de la resolución de 20 de julio de 2.009 y se reconocía una situación de dependencia grado 3 nivel 2, y se acordaba modificar el PIA.

-en 3 de abril de 2.012 hubo una propuesta de PIA aceptada por la actora consistente en cuidador no profesional con una ayuda de 416,98 €/mes.

-El 3 de julio de 2.013 se interpuso el presente recurso.

TERCERO.-Ello sentado y desde la perspectiva de la 'inactividad administrativa' denunciada por la recurrente, ha de resolverse en el sentido de que no nos hallamos propiamente en el supuesto del art. 29 LJ , pues reconocida la situación de dependencia hay derecho a determinadas prestaciones y servicios 'a determinar', pero no hay derecho a una 'prestación concreta' -a la que alude dicho precepto-, pues el PIA puede ser aprobado o no, y siéndolo, puede contener las prestaciones y servicios solicitados por el interesado, algunos, u otros.

Ello si bien, no puede desconocerse que la prolongada, defectuosa y morosa tramitación del procedimiento encaminado a la determinación de los servicios y prestaciones a que hubiera tenido derecho la persona, reconocida como dependiente ,genera derecho a indemnización -con base legal-, en los términos que pasamos a explicar, y en el bien entendido que dicho derecho nace y deriva de la responsabilidad patrimonial de la Administración por deficiente y anormal funcionamiento del servicio público.

No en vano en nuestro caso, transcurrieron unos dos años desde la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia hasta la presentación del recurso , aprobándose un PIA provisional, pero no definitivo, cuya resolución (y notificación) está prevista en 3 meses desde la fecha de la notificación Resolución reconociendo la situación de dependencia (que lo fue en 28-6-11).

Y ello, sin que la Administración tramitadora evidenciara ni pusiera de manifiesto la concurrencia de circunstancias excepcionales que sirvan a justificar la dicha demora.

No en vano, el Decreto del Consell de la GV 171/2007 de 28-9, que regulaba el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes -vigente y aplicable en nuestro caso, en razón de la fecha de la solicitud-, tras establecer -en su art. 15 - unos principios procedimentales básicos, indicaba en el ap. 4 que 'mediante Orden de la Consellería de Bienestar Social se regularán las peculiaridades del procedimiento para el establecimiento del programa de atención individual'.

Dicha Orden, que no es otra que la de 5-12-2007 que regula el procedimiento de aprobación del PIA, establecía en su art. 6 ap. 4 que 'la aprobación y notificacióna la persona interesada o a sus representantes legales del Programa Individual de Atención deberá producirse en el plazo máximo de tres meses desde la fecha de recepción de la notificación de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, todo ello en función del Calendario establecido en el artículo 3 de esta Orden.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo indicado en el número anterior en los supuestos establecidos en el artículo 42 de la Ley 30/1992 ...'.

El TS en Ss. como la 1373/2008 de 15-4 , ha dejado claro los supuestos, por un lado, de 'inactividad' de la Administración en el sentido del art. 29 LJ , y, por otro, de resarcimiento de daños y perjuicios derivados de actuación 'demorada' y defectuosa, al establecer:"tanto el art. 42 de la LJ de 1956 , como el art. 31.2 de la actual Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, permiten su formulación en la demanda anudada a la declaración de nulidad de la actuación impugnada, sin necesidad de ese previo planteamiento ante la Administración. Más concretamente y como señala la Sentencia de 22 de septiembre de 2003 , ' la solicitud de indemnización de los daños y perjuicios constituye una pretensión singularizada en la LJCA por un régimen especial, conforme al cual puede interesarse, desde el principio, en vía administrativa, o puede también acumularse en la vía jurisdiccional tanto a una pretensión de anulación de un acto administrativo como a una pretensión de cese de una actuación administrativa material constitutiva de vía de hecho. Y ello no sólo en la demanda, como medida adecuada para el restablecimiento de una situación jurídica individualizada, conforme a los artículos 41 , 42 y 44 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 ( arts. 31.2 y 34 LJCA de 1998 ), sino incluso incorporando la petición en el momento de la vista o de las conclusiones, según el art. 79.3 LJ de 1956 ( art. 65.3 LJCA de 1998 ). Posibilidad esta que responde a la concepción que tiene la Ley de la petición de indemnización de daños y perjuicios como una petición adicional de la pretensión de anulación del acto o de cese de la actuación constitutiva de vía de hecho, siempre claro está que los daños consten probados en autos'.

Es en el ejercicio de esta posibilidad procesal que, como se acaba de indicar, la parte introdujo en la demanda la pretensión de indemnización de daños y perjuicios, conformando así el debate procesal, que no supone, por lo tanto, desviación procesal en el sentido que se alega en este motivo de casación, pretensión que resulta anunciada en la solicitud formulada por escrito de 18 de noviembre de 1997, que alude a los perjuicios causados por la inactividad de la Administración y en el escrito de 20 de febrero de 1998, que se refería a los perjuicios derivados de la ocupación de los bienes ya en el año 1994. Por lo demás, como se desprende de lo expuesto, no es el caso de la reclamación de una prestación debida por la Administración en virtud de una disposición, acto, contrato o convenio, a que se refiere el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción ...".

CUARTO.-Es cierto que los efectos del incumplimiento de plazos son, en principio, prácticamente irrelevantes según nuestro Ordenamiento Jurídico, pues dicho incumplimiento es irregularidad no invalidante (art. 63.3 de la L. 30/92).

De otro lado, el Ordenamiento prevé, así mismo, mecanismos 'paliativos' atribuyendo en ocasiones efectos positivos a la falta de resolución temporánea (que abren la vía de la ejecución del acto presunto) o negativos (facultando para acceder a la vía jurisdiccional).

Pero en los casos -cual el que aquí analizamos-, en que la resolución en plazo o al menos, dentro de unos márgenes de demora razonable, deviene esencial por la naturaleza de la situación de base (hechos determinantes), la demora constituye un funcionamiento anormal de la Administración, que da derecho al resarcimiento de daños y perjuicios, en los términos también previstos por el Ordenamiento.

No en vano la normativa sobre dependencia y promoción de la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia destaca como objetivos fundamentales los de promoción de la autonomía personalde las personas cuyas deficiencias y/o padecimientos físicos y/o psicológicos -de envergadura, a lo que se une muchas veces la elevada edad del interesado- les hacen acreedoras de 'ayuda' institucional, en orden al desarrollo de una vida digna, de ahí que el 'tiempo' que la Administración ha de emplear para determinar las medidas necesarias en orden a atender las necesidades de dichas personas, con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria,ha de ser el indispensable y necesario (la Orden de 5-12-2007 de la Cª de Bienestar Social de la GV establecía en su art. 6.3 el plazo 'máximo' de 3 meses para resolver y notificar el PIA, a contar desde la fecha de notificación de la Resolución de reconocimiento de la dependencia).

En nuestro caso, la determinación de las medidas a que la Sra Camila tenía derecho, se establecieron provisionalmente, demorando más del doble del plazo legal para aprobación definitiva del PIA. Y ello sin que aparezca evidenciado que la dicha demora fue debida a causa justificada y razonable, sino exclusivamente, a la falta de impulso del órgano administrativo y funcionario responsable de la tramitación.

Por otra parte ha de tenerse en cuenta que estaba diagnosticado de acv con hemiplejia derecha, deterioro cognitivo importante en todas las áreas. Silla de ruedas no autopropulsada, grúa para trasferencias y pañal. V precisando cuidados personales, familiares y sociales en orden a conseguir la máxima adaptabilidad, es claro que la falta de resolución 'en plazo' (que en el caso es esencial) determinó un daño antijurídico que el interesado no tenía la obligación de soportar, pues como destaca el TSJ de Galicia en S. 506/13 de 5-6 la tramitación diligente y 'temporánea'"era esencial para dar realidad practica al derecho subjetivo de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, haciendo posible el acceso de tal colectivo al sistema de ayudas públicas, como uno de los principales retos de la política social que, en el caso de autos se vio frustrado a causa de un funcionamiento anormal de la Administración autonómica".

En conclusión, actora -persona dependiente- fue abandonado a su suerte durante todo el tiempo de tramitación del procedimiento -injustificadamente lento y falto de impulso-.

Y concordamos con la precitada S. en cuanto concluye acreditado 'un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración, incompatible con los estándares de razonabilidad y determinante (relación de causa/efecto) de que don ... no pudiera disfrutar de la ayuda concreta a que habría tenido derecho con un grado de certeza elevadísimo', y que 'la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas'.

QUINTO.-Así las cosas y abordando ahora la cuestión relativa a las consecuencias indemnizatorias o resarcitorias derivadas de la reconocida existencia de responsabilidad patrimonialen nuestro caso, hemos de partir cabe la aprobación del correspondiente PIA, en el sentido propuesto por la propia administración en resolución de 18 de enero de 2.011m, aceptada por la actora.

En tal sentido la citada Orden de 5-12-2007 establecía en su art. 5:

'b) Elaboración de Propuesta de Programa Individual de Atención.Recopilada la documentación sobre la situación económica y social del beneficiario, se elaborará una propuesta de Programa Individual de Atención en el que se establezcan las distintas alternativas de servicios y prestaciones que se consideren modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades del beneficiario, de entre los servicios y prestaciones económicas previstas en la resolución.

Esta propuesta de Programa Individual de Atención informará de la cuantía de las prestaciones y el importe de participación del beneficiario en el coste del servicio, que se determinará según la normativa vigente en la Comunitat Valenciana para cada tipo de servicio.

c) Participación municipal.La propuesta de Programa Individual de Atención se notificará a los servicios municipales de atención a la dependencia correspondiente con el lugar de empadronamiento del beneficiario, que serán los encargados de realizar el trámite de audiencia al interesado.

A estos efectos en el plazo máximo de un mes a contar desde la recepción de la propuesta de Programa Individual de Atención, los servicios sociales municipales de atención a la dependencia deberán negociar con el beneficiario o su representante, y en su caso con su familia o entidades que lo representen, la elección , de entre las alternativas propuestas por la Consellería de Bienestar Social la que mejor se ajusta a sus necesidades.

Deberá dejarse en el expediente constancia documental del trámite de audiencia y de la negociación habida entre las partes, mediante la firma por ambas partes de un acta.

El técnico municipal firmará la propuesta consensuada con el beneficiario, y la remitirá a la Consellería de Bienestar Social, para continuar la tramitación.

En el caso de disconformidad o desacuerdo del beneficiario con la propuesta formulada por la Administración se hará constar esa circunstancia, manifestando el técnico los servicios y/o prestaciones que, a su juicio, son los que mejor responden a las necesidades del beneficiario, todo ello a los efectos de que la Secretaría Autonómica decida lo que considere oportuno'.

Ello sentado, esta Sala considera que el suplico de la demanda responde al acontecer factico del expediente del dependiente, por lo que debemos acceder al mismo, condenando a la administración según tal pretensión.

Por todo lo argumentado el recurso debe ser estimado en el sentido mencionado,

SEXTO.-Conforme al art. 139.1 de la Ley Reguladora procede imponer las costas a la administración demandada en cuantiá máxima de 1.200 €

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Pablo , como representante de su padre Don Jose Antonio ,contra la resolución de desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud para que se continué el tramite para aprobar el PIA después de haberse dictado por la Secretaria Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia en fecha 16 de diciembre e 2,011, resolución en la que se modificaba el grado y nivel de la resolución de 20 de julio de 2.009 y se reconocía una situación de dependencia grado 3 nivel 2, y se acordaba modificar el PIA; que se anula y deja sin efecto, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho de la actora a una prestación económica para cuidados familiares en la cuantiá 416,98 €/mes desde el 10 de diciembre de 2.011 (fecha en que venció el plazo para resolver) hasta 31 de julio de 2.012 (fecha de entrada en vigor del RDL 20/12 de 31 de julio de 2.012, a partir de cuya fecha corresponderá la cuantiá de 387,64 €/mes), y a una prestación de 9.800,62 € en concepto de atrasos hasta 31 de diciembre de 2.013, que a partir de cuya fecha hasta la sentencia se le adicionara 387,64 €/mes, si no hubiera recibido el interesado tal prestación mensual,condenando a la Administración demandada a abonar tales cantidades mas sus intereses legales desde la internacional judicial (3 de julio de 2.013); y todo ello Imponiendo las costas a la demandada, con el límite de 1.200 €.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que es firme, y de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION .- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada Ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.