Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1049/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1139/2021 de 20 de Julio de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.049/2022

Fecha de sentencia: 20/07/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 1139/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de : 19/07/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: MMC

Nota:

R. CASACION núm.: 1139/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1049/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

En Madrid, a 20 de julio de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 1139/2021, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 17 de diciembre de 2020, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo núm. 1475/19, recurso jurisdiccional que fue presentado frente a la resolución de fecha 1 de octubre de 2019, del Director General de la Guardia Civil, que desestima el recurso potestativo de reposición interpuesto contra la resolución de fecha 19 de julio de 2019, del Director General de la Guardia Civil, que desestima la solicitud formulada por la recurrida para que se le reintegren las retribuciones injustamente detraídas.

Se ha personado, como parte recurrida, la procuradora doña Patricia Rosch Iglesias en nombre y representación de doña Raimunda, asistida del letrado don José Manuel López Lorenzo.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-Ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso contencioso administrativo núm. 1475/2019, interpuesto por la Administración General del Estado frente a la resolución de fecha 1 de octubre de 2019, del Director General de la Guardia Civil, que desestima el recurso potestativo de reposición interpuesto contra la resolución de fecha 19 de julio de 2019, del Director General de la Guardia Civil.

En el citado recurso contencioso-administrativo, el fallo de la sentencia es el siguiente:

'Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Rosch Nadal en representación de DOÑA Raimunda contra Resolución de la Dirección General de la Guardia Civil, de 19 de julio de 2019 debemos anular y anulamos la misma, reconociendo el derecho de la recurrente a percibir la totalidad del complemento de zona conflictiva desde el 18 de febrero de 2019 hasta el 20 de marzo de 2020, debiendo ser abonada la cantidad resultante con intereses legales procedentes desde la fecha de la reclamación en vía administrativa. Se imponen las costas a la demandada con el límite de 400 euros.'

SEGUNDO.-Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por la Administración General del Estado y la Sección Cuarta de la Sala territorial lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

TERCERO.-Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 2 de diciembre de 2021, se acordó:

'1º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 17 de diciembre de 2020, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el procedimiento ordinario núm. 475/2019.

2º)Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al igual que acordamos en los autos de 20 de mayo y 7 de julio de 2021 (recursos de casación núms. 676/2021 y 7364/2020), es la atinente a determinar si procede o no la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de la jornada laboral en el complemento de zona conflictiva atendiendo a la naturaleza de dicho complemento.

3º)Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 30.1 g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, según la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y de mujeres, que reconoce el derecho a la reducción de jornada de trabajo en estas situaciones, por la remisión realizada por la Ley 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil en materia de vacaciones, permisos y licencias; el Real Decreto 2670/1998, de 11 de diciembre, que desarrolla dicho precepto legal, y el artículo 48.1.h) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, actual artículo 48.h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto básico del empleado público. Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA'.

CUARTO.-En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 6 de febrero de 2022, la parte recurrente solicita se dicte sentencia 'estimatoria del mismo y anulatoria de la recurrida con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito'.

QUINTO.- Conferido trámite de oposición mediante providencia de 15 de enero de 2022, la representación procesal de doña Raimunda presenta escrito el día 30 de marzo de 2022 solicitando se dicte 'sentencia desestimatoria del meritado Recurso de Casación, confirmando en su integridad la Sentencia impugnada, de acuerdo con los pedimentos manifestados en el último apartado del presente escrito; todo ello y en cualquier caso, con expresa imposición de costas a la recurrente.'

SEXTO.-Mediante providencia de fecha 13 de mayo de 2022, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 19 de julio de 2022, fecha en la que tuvo lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 20 de julio de 2022.

Fundamentos

PRIMERO.-La Administración General del Estado interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 17 de diciembre de 2020 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso administrativo núm. 1475/19.

Esta sentencia estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Raimunda contra la resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de 19 de julio de 2019, que desestima la solicitud presentada reclamando que se le reintegren las retribuciones injustamente detraídas.

Estas resoluciones administrativas denegaron a la Sra. Raimunda, Guardia Civil con destino la sección fiscal de Bilbao, la solicitud presentada en reclamación del abono de la totalidad del complemento específico de zona conflictiva, ello en razón a que la cuantía de esa partida retributiva se le redujo como consecuencia de la concesión de una reducción de jornada de trabajo por cuidado de hijo.

La decisión administrativa se apoyaba en el artículo 30.1.g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP), el artículo único del Real Decreto 2670/1998, de 11 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 30.1 f) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (precepto coincidente con el actual 30.1.g), y en el artículo 48.h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Estos preceptos, que resultan de aplicación por la previsión del artículo 29 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, contemplan el derecho de los funcionarios públicos a la reducción de la jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda.

La sentencia de la Sala territorial anula el acto impugnado y reconoce el derecho de la guardia civil a percibir la totalidad del complemento de zona conflictiva. Acude para ello a decisiones anteriores de la propia Sala y de otras Salas territoriales que, en esencia, consideran que, pese a la reducción de jornada concedida, no resulta aplicable la reducción retributiva en razón a la naturaleza y finalidad del complemento de zona conflictiva. Así, trascribe argumentos empleados en la sentencia de la misma Sala de 16 de julio de 2018 (recurso 829/2017): 'Todo ello determina sin lugar a dudas que nos encontramos ante un concepto de carácter retributivo que en este caso no puede ser reducido en la misma proporción que la jornada, (...), porque hay que atender, como así también argumenta la actora, a que dicho complemento tiene una clara teleología cual es la de compensar la presencia de aquel funcionario que se trate, en la zona conflictiva, durante las 24 horas del día, con independencia de que durante todo ese tiempo realice jornada laboral y con independencia de sus turnos de jornada o servicio; por ende, sin que condicione el percibo en su totalidad la duración de la jornada, si su jornada es a tiempo total, o se encuentra, como en este caso, reducida por motivos de conciliación familiar y profesional, como así fue debidamente autorizada la ahora demandante, de modo que, a pesar de desarrollar aquella una jornada reducida, lo cierto es que durante tal desarrollo se encontraba en la zona denominada conflictiva y tenía derecho al abono de la totalidad del complemento.

Se ha de añadir que si en la efectividad del desempeño del puesto de trabajo dentro de un determinado ámbito territorial singularizado por especiales circunstancias radica la justificación del complemento, tal dato concurre tanto en el funcionario que ejercita plenamente el puesto como en el que se encuentra en situación de desempeño de una jornada reducida por mor de la Ley 30/1984, cual es la presencia del funcionario en un territorio que presenta un índice de peligrosidad superior a la media y ello, como decimos, aunque no se realicen funciones durante la totalidad de la que llamaríamos una jornada ordinaria, puesto que, continuando en servicio activo, la simple estancia en el territorio implica la realización de actividades vitales que constituyen en sí mismas una circunstancia de riesgo, deduciéndose que la razón última del complemento es precisamente la estancia en el territorio sujeto a dichas especiales características.

De tal modo, la ratio decidendi de las citadas sentencias no encuentra su causa en la estricta equidad distributiva de la reducción de la jornada, sino en la naturaleza y fin del complemento de zona conflictiva, dentro de un determinado ámbito territorial singularizado por especiales circunstancias y ello con independencia de la jornada.'

Con base en ello, la sentencia ahora impugnada afirma que: 'Los precedentes razonamientos son plenamente aplicables a este supuesto. El interesado había obtenido una reducción de jornada para cuidado de hijos, y reclama la percepción de la totalidad de este concreto concepto retributivo, el complemento de zona conflictiva, y como hemos visto se ha considerado acorde a derecho tal percepción puesto que ello va unido a la naturaleza y fin del citado complemento, que no son sustancialmente idénticos a otros como el específico. Y efectivamente, se requiere presencia física en la zona, circunstancia que en este caso se produce, puesto que el interesado reside en la zona y permanece en la misma, sin perjuicio de que haya visto reconocida la reducción de su jornada laboral. Por tanto, se reducen otros complementos, por tal reducción de jornada, pero no el de zona conflictiva por su específica naturaleza, y dado que su abono depende de la residencia y estancia en la denominada Zona Conflictiva, dato que en este caso está acreditado y no se cuestiona de hecho por la demandada.'

SEGUNDO.- El auto dictado el 2 de diciembre de 2021 por la Sección de admisión de esta Sala admitió el recurso de casación preparado y fijó como cuestión de interés casacional objetivo determinar: 'si procede o no la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de la jornada laboral en el complemento de zona conflictiva atendiendo a la naturaleza de dicho complemento', con la indicación de que así se había acordado en los autos de 20 de mayo y 7 de julio de 2021 (recursos de casación núms. 676/2021 y 7364/2020).

TERCERO.- Esta Sala ha resuelto esta misma cuestión en las sentencias dictadas los días 28 y 31 de marzo de 2022 ( recursos de casación 7364/20 y 676/2021) y 23 de mayo de 2022 (recurso de casación 1224/2021), resoluciones que ahora debemos seguir en aras del principio de seguridad jurídica y de la coherencia de nuestra jurisprudencia, y que contienen los siguientes razonamientos jurídicos:

'QUINTO.- La posición de la Sala: desestimación del recurso de casación.

El complemento de peligrosidad o penosidad especial cuestionado se encuentra regulado en el artículo 4 de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984 por la que se desarrolla el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, de retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lo que respecta a la Guardia Civil y a la Policía Nacional.

A los efectos que aquí interesan son relevantes el apartado tercero y el quinto.

'3. No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, este complemento lo percibirá todo el personal que preste servicios en , cualquiera que sea la misión que desempeñe.

5. El personal con derecho a este complemento lo percibirá también en los permisos concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos.'

Recordemos que el denominado 'complemento de zona conflictiva' nació como concepto retributivo a raíz del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el 29 de agosto de 1980, fijando una gratificación así denominada para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil que prestasen sus servicios profesionales en el País Vasco y Navarra. Su finalidad era compensar en alguna medida el mayor riesgo que suponía el desarrollo de los cometidos propios de los funcionarios integrados en tales cuerpos o institutos de dichas zonas.

Más adelante la citada retribución fue objeto de regulación por el Real Decreto-Ley 9/1984, de 11 de julio, sobre retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Se configuró como una retribución complementaria de carácter especial a percibir por el personal que desempeñase un puesto de trabajo con tales características singulares de peligrosidad o penosidad especial en alguna de las unidades, centros o destinos del País Vasco y Navarra.

El antedicho Real Decreto-Ley fue desarrollado por el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, cuya disposición transitoria cuarta autorizaba al Ministerio del Interior para que desarrollara y fijara las concretas cuantías de este complemento retributivo en función del correspondiente crédito presupuestario.

Ya hemos reflejado que el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, es la norma reglamentaria que habilita para el dictado de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984, cuyo contenido esencial, en lo que aquí concierne, hemos reflejado anteriormente.

El entramado normativo regulador del complemento conlleva entender que se trata de un complemento de naturaleza objetiva cuya finalidad es retribuir el aumento del riesgo que supone desempeñar las funciones propias, en el caso de autos, de la Guardia Civil en las zonas del País Vasco y Navarra.

No responde estrictamente a ninguno de los factores ordinarios que articulan las retribuciones complementarias a que se refiere el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público.

El fin del complemento de carácter especial es compensar al funcionario por la permanencia en el territorio en cuestión. Por ello, debe entenderse que la plenitud de derechos económicos recogida en el apartado quinto del artículo cuarto de la Orden Ministerial comprende también la realización de una jornada reducida por motivos de conciliación familiar -posibilidad inexistente en la fecha de nacimiento del complemento.

SEXTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional.

A tenor de lo planteado, la respuesta debe ser que no procede la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de jornada del complemento de zona conflictiva dada la naturaleza y finalidad de dicho complemento.'

CUARTO.- Por todo ello procede desestimar el recurso de casación y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en relación con el artículo 93 LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- DESESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia dictada el día 17 de noviembre de 2020 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 1475/2019, sentencia que confirmamos.

2.- HACER el pronunciamiento en costas del último fundamento de Derecho de la sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.