Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1053/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 6449/2018 de 21 de Julio de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.053/2020

Fecha de sentencia: 21/07/2020

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 6449/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 19/05/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Maria Pilar Molina Lopez

Transcrito por: MMC

Nota:

R. CASACION núm.: 6449/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Maria Pilar Molina Lopez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1053/2020

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 21 de julio de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 6449/2018, interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa, representada por la procuradora doña Rocío Martín Echagüe y asistida por Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada el día 9 de julio de 2018 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso núm. 531/2017.

Comparecen como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso de casación se interpuso por la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la sentencia dictada el día 9 de julio de 2018 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sentencia que desestimaba el recurso contencioso-administrativo 531/2017 interpuesto por la representación de la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la Resolución dictada en fecha 28 de Febrero de 2017 por el Director General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales.

SEGUNDO.-Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por Auto de 25 de marzo de 2019, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

' PRIMERO. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la sentencia núm. 459/2018, de 9 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los autos del recurso nº 531/2017.

SEGUNDO. Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si el Registro de Entidades Locales del actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública tiene un carácter meramente instrumental, con funciones exclusivas de mera constancia o toma de razón de los acuerdos o resoluciones adoptados por las Administraciones autonómicas competentes en materia de régimen local (como postula la Diputación Foral de Guipúzcoa recurrente en casación), o bien si sus funciones se extienden a un control de legalidad de las inscripciones solicitadas, pudiendo denegar las mismas si faltan alguno de los presupuestos necesarios para la inscripción.

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales, y en la Orden de 3 de junio de 1986 por la que se desarrolla el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.'

TERCERO.-Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en adelante, LJCA), la representación procesal de la Diputación Foral de Guipúzcoa, mediante escrito registrado el 20 de mayo de 2019, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer su pretensión casacional termina solicitando de este Tribunal que se dicte sentencia por la que '- dé respuesta a la cuestión suscitada por el auto de admisión en el sentido indicado en el apartado cuarto, número 4, de este escrito;

- declare haber lugar al recurso de casación y case y anule la sentencia recurrida; y

- en su lugar, estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación Foral de Gipuzkoa contra la resolución de 28 de febrero de 2017 del Director General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales por la que se deniega la inscripción de Itsaso como municipio en el Registro de Entidades locales, declare su nulidad y acuerde la citada inscripción '.

CUARTO.-La representación procesal de la parte recurrida presenta con fecha 9 de julio de 2019 escrito de oposición solicitando el dictado de una sentencia por la que se acuerde 'una vez dictada sentencia en la casación 3706/2018 y sea cual sea su resultado, declare terminada la presente por carencia sobrevenida de objeto.'

QUINTO.-De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

SEXTO.-Mediante providencia de 28 de febrero de 2020 se señaló para votación y fallo el día 19 de mayo de 2020 y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Antonio Jesús Fonseca Herrero Raimundo.

SÉPTIMO.-En la fecha acordada ha tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso, pasando la sentencia a firma de los magistrados de la Sección el día 16 de julio de 2020, como consecuencia del volumen de trabajo generado tras la declaración del estado de alarma por RD 463/2020, de 14 de marzo.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el día 9 de julio de 2018 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, en el recurso contencioso administrativo seguido por el procedimiento ordinario 531/2017 ROJ: STSJ M 6712/2018 - ECLI:ES:TSJM:2018:6712.

La sentencia desestima las pretensiones ejercitadas por la representación procesal de la Diputación Foral de Guipúzcoa frente a la Resolución que con fecha 28 de Febrero de 2017 fue dictada por el Director General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, que denegó la solicitud de inscripción de Itsaso como municipio independiente en el Registro de Entidades Locales, solicitud que había sido presentada el Presidente de la Comisión Gestora de Itsaso con base en el Decreto Foral 27/2016, de 20 de diciembre, de la Diputación Foral de Guipúzcoa (publicado en el Boletín Oficial de Guipúzcoa n 240, de 21 de Diciembre), que aprobó la segregación del núcleo de población de Itsaso perteneciente al municipio Ezkio-Itsaso, del territorio histórico de Guipúzcoa, y su constitución como municipio independiente.

La denegación administrativa de la inscripción se fundó en que el artículo 2.1 del Real Decreto 382/1986 por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales (REL), establece que las Entidades Locales que acceden al Registro son las establecidas en el artículo 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), entre las cuales está el municipio. Como quiera que uno de los datos para su inscripción en el REL es el número de habitantes y dado que el artículo 13.2 de la LBRL establece que la creación de nuevos municipios sólo puede realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados de al menos 5.000 habitantes, consideró que la población acreditada de 165 habitantes impedía entender acreditado el requisito básico del citado artículo 13.2. Para ello atendió a que la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local debe ser compatible con esta normativa básica contenida en la LBRL, cuya legalidad y constitucionalidad ha sido confirmada por resoluciones del Tribunal Constitucional.

La Sala Territorial analiza los artículos 11 y 13 de la LBRL y afirma que, si bien la creación de un municipio está sometida a la regulación del régimen local de la Comunidad Autónoma en la que esté integrado, la LBRL -artículo 13.2- contiene una norma básica del Estado respecto de la creación de municipios que vincula a la Comunidad Autónoma.Por ello, si uno de los elementos definidores del municipio, junto al territorio y la organización, es la población y si el mínimo legal para su creación es tener 5.000 habitantes, resulta que esa exigencia es vinculante para el órgano autonómico competente para el reconocimiento de un nuevo municipio. En este sentido analiza la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional invocada por la parte recurrente (basándose especialmente en la STC 108/2017, de 21 de septiembre), para concluir que los requisitos necesarios para la constitución de un nuevo municipio forman parte de las bases del régimen local que corresponde establecer al Estado ex artículo 149.1, 18ª de la Constitución Española, sin que tal competencia se vea menoscabada por las previsiones de algunos Estatutos de Autonomía que otorgan competencia exclusiva a las CCAA en materia de organización territorial de los municipios.

Posteriormente examina las potestades del órgano estatal encargado del acceso al registro y, con un examen del Real Decreto que regula el REL y de la Orden de 3 de junio de 1986, del Ministerio de Administración Territorial, que lo desarrolla, concluye que la naturaleza público-administrativa del Registro de Entidades Locales no puede suponer el acceso automático de cualquier inscripción que se presente y por la mera aportación de la documentación exigible, sino que la autoridad competente del Estado ha de examinar si están acreditados los datos suministrados.

En esa línea argumental afirma que, al margen del sistema de subsanación del artículo 7.4 de la Orden Ministerial, el artículo 7.5 de esa Orden faculta al órgano de decisión a resolver negativamente sobre la inscripción, ello sin perjuicio de los efectos que en el registro pueda tener la resolución del recurso contencioso-administrativo que eventualmente se haya interpuesto. Sostiene que los datos relativos a la existencia de territorio, de población y de organización son constitutivos y, en caso de no concurrir alguno de ellos, no puede considerarse la existencia de un nuevo municipio, ni una nueva inscripción, pues no se trata de que falten requisitos que puedan ser subsanados, sino que faltan presupuestos para la existencia de un nuevo municipio, con la consecuencia de que no puede acceder al Registro lo que no es un municipio; el acto formal de creación no puede suplir la concurrencia de lo que son elementos constitutivos que deben ser reflejados en el Registro y por eso deben ser conocidos y examinados por la autoridad competente. Por ello, afirma que en caso de acceder a la inscripción faltando un elemento constitutivo la autoridad encargada de autorizar la inscripción estaría permitiendo el acceso y la publicidad de una entidad local inexistente lo que no es el objetivo de este Registro ni de ningún Registro administrativo.

SEGUNDO.- El Auto dictado el día 25 de marzo de 2019 por Sección de Admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo se acordó:

'SEGUNDO . Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: si el Registro de Entidades Locales del actual Ministerio de Política Territorial y Función Pública tiene un carácter meramente instrumental, con funciones exclusivas de mera constancia o toma de razón de los acuerdos o resoluciones adoptados por las Administraciones autonómicas competentes en materia de régimen local (como postula la Diputación Foral de Guipúzcoa recurrente en casación), o bien si sus funciones se extienden a un control de legalidad de las inscripciones solicitadas, pudiendo denegar las mismas si faltan alguno de los presupuestos necesarios para la inscripción.

TERCERO . Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales, y en la Orden de 3 de junio de 1986 por la que se desarrolla el Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.'

TERCERO.- La parte recurrente considera que la sentencia de la Sala Territorial hace indebida aplicación de la normativa reguladora del REL, constituida por el artículo 14 de la LBRL, el Real Decreto 382/1986 y la Orden Ministerial de desarrollo de 3 de junio de 1986, así como de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( STC 214/1989, de 21 de diciembre) y del Tribunal Supremo ( STS de 19 de septiembre de 2001, dictada en el recurso de casación 7224/1994, y de 14 de marzo de 2003, dictada en el recurso de casación 10411/1997), sobre el carácter y naturaleza meramente informativa del REL.

Se afirma en el escrito de interposición que la sentencia recurrida rechaza la aplicación al caso de la jurisprudencia establecida en las mencionadas sentencias del Tribunal Supremo y llega finalmente a la conclusión de que 'la norma básica del artículo 13.2 hace imposible estimar que la solicitud cumpliera los presupuestos necesarios para acceder al Registro y dar publicidad a un ente local territorial nuevo sin el elemento constitutivo de la población legalmente exigida para que exista un municipio y, en consecuencia, sin valorar desde un punto de vista jurídico el Decreto de creación sino la propia solicitud, la denegación de tal acceso debe declararse conforme a Derecho'.

Es decir, contra toda evidencia la sentencia pretende negar que la resolución administrativa impugnada haya realizado una valoración jurídica del Decreto Foral de segregación para denegar la inscripción, de manera que se habría limitado a constatar que falta el elemento 'población' para, finalmente, afirmar que es como si el nuevo municipio no existiera.

Sostiene el recurrente que, sin embargo, es evidente que el motivo alegado en la resolución administrativa para denegar la inscripción de Itsaso como municipio independiente lleva implícito un juicio de disconformidad del Decreto Foral de segregación con el ordenamiento jurídico, lo que significa tanto como que un órgano administrativo se arroga por su cuenta el control de la legalidad de la actuación de otra Administración pública, cuyo enjuiciamiento corresponde en exclusiva a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ( artículos 106.1 y 117.3 de la Constitución).

Solicita por todo ello la estimación del recurso de casación, la anulación de la sentencia de instancia y la estimación del recurso contencioso administrativo con anulación de los actos administrativos impugnados y la declaración del derecho a la inscripción del nuevo municipio de Itsaso.

CUARTO.- No puede esta Sala y Sección obviar que en la misma fecha en que ha sido deliberado este recurso lo ha sido también el recurso de casación 3706/2018, en el que las partes procesales eran las mismas y en el que se analiza la problemática general que subyace en la decisión administrativa de constitución del municipio de Itsaso por segregación del municipio de Ezkio- Itsaso y, más concretamente, del cumplimiento del requisito del número mínimo de habitantes.

Al resolver este recurso 3706/2018, en sentencia dictada el día dieciséis de julio de 2020 se ha anulado el Decreto Foral 27/2016, de 20 de diciembre, de la Diputación Foral de Guipúzcoa (publicado en el Boletín Oficial de Guipúzcoa n 240, de 21 de diciembre), que aprobó la segregación del núcleo de población de Itsaso perteneciente al municipio Ezkio-Itsaso, del territorio histórico de Guipúzcoa, y su constitución como municipio independiente.

Ciertamente, la cuestión en la que se ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia tiene que ver con la interpretación de los preceptos identificados en el auto de admisión y a fin de decidir sobre el derecho a la inscripción de Itsaso como municipio independiente tras su segregación de Ezkio-Itsaso. Ahora bien, esa interpretación tiene sentido en la medida en que existe una pretensión pendiente de ser satisfecha, pues no corresponde a los tribunales de justicia, ni siquiera a esta Sala al conocer del recurso de casación, pronunciarse en abstracto sobre el sentido de una determinada regulación del ordenamiento jurídico al margen de pretensiones concretas planteadas por las partes.

Como quiera que las pretensiones de la recurrente pretenden, en definitiva, el acceso al registro de entidades locales del Decreto Foral que reconoció a Itsaso como municipio independiente, y como quiera que esa actuación administrativa ha sido anulada en la sentencia dictada en el recurso de casación 3706/2018, cabe entender que carece ya de relevancia la citada pretensión sobre la actuación considerada contraria a Derecho por la recurrente.

Por ello, y en aplicación del artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de aplicación supletoria al proceso contencioso-administrativo, y en línea con la jurisprudencia de esta Sala sobre la pérdida sobrevenida del objeto, procede concluir en la declaración de no haber lugar al presente recurso, por pérdida del objeto.

Ese es el criterio observado por la Sección Primera en el auto de 1 de junio de 2017 (casación n.º 1594/2017), citado por la parte recurrida, pero, también, por los muy recientes 7 de febrero de 2020 (casación n.º 7849/2019), 12 de noviembre de 2019 (casación n.º 3422/2019) y 27 de mayo de 2019 (casación n.º 710/2017), entre otros y, desde luego, por las sentencias n.º 253/2020, de 21 de febrero (casación n.º 4528/2017), n.º 63/2019, de 23 de enero de 2020, n.º 31/2020, de 17 de enero (casación n.º 3665/2017), entre otras.

Así, pues, procede declarar la carencia de objeto de este recurso de casación, lo cual nos exime de pronunciarnos sobre la cuestión que nos ha planteado la Sección Primera en el auto de admisión.

QUINTO.- A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º) NO HABER LUGAR, por carencia de objeto, al recurso de casación n.º 6449/2018 interpuesto por la Diputación Foral de Guipúzcoa contra la sentencia dictada el día 9 de julio de 2018 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid, en el recurso contencioso administrativo seguido por el procedimiento ordinario 531/2017.

2º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los Fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. ANTONIO JESÚS FONSECA-HERRERO RAIMUNDO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.