Sentencia Administrativo Nº 131/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 98/2013 de 28 de Marzo de 2014

Encabezamiento

Recurso ordinario nº 98/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 4ª

SENTENCIA Nº 131/14

Iltmos. Sres:

Presidente

D. JOSE MARTINEZ ARENAS SANTOS.

Magistrados

D. MIGUEL ANGEL OLARTE MADERO

Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

En Valencia a veintiocho de marzo de dos mil catorce.

VISTOpor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 98/2013, interpuesto por Dª Florinda en representación de su marido D. PEDRO MARTÍNEZ GARCÍA representada por el Procurador D. MIGUEL CASTELLÓ MERINO contra la Inactividad de la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL DE LA GENERALIDAD VALENCIANA en la Resolución de aprobación del Programa Individual de Atención ampliado a la Desestimación de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar en virtud de Propuesta de Resolución de denegación obrante a los folios 102 y 103 del expediente administrativo, habiendo sido parte en autos como demandada la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL asistida y representada por el letrado de la generalidad.-

Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dicte Sentencia por la que se declare:

1) Derecho a percibir la prestación económica para cuidados en el entorno familiar correspondiente al Grado 2 Nivel 2 (337'25 €/mes) desde la fecha de la solicitud, 20/1/2010 hasta el 18/10/2012, fecha en la que debió comenzar a percibir el importe de la prestación para cuidados familiares correspondiente al Grado 3, 387'64€/mes.

2) Derecho a percibir la prestación económica para cuidados en el entorno familiar correspondiente al Grado 3 (387'64 €/mes) desde el 18/10/2012, fecha en que expiró el plazo para su percepción.-

3) Derecho a percibir la cuantía correspondiente en concepto de atrasos por cuantía de 16.336'65 euros correspondientes hasta la fecha del presente mes de noviembre de formalización de la demanda y a partir de cuya fecha hasta la fecha de la sentencia deberá incrementarse mensualmente la citada cuantía en 387'64 € correspondientes a la prestación del grado 3. Y todo ello sin posibilidad de fraccionamiento alguno por no tratarse de retroactividad sino de atrasos en la percepción de la prestación por incumplimiento de la Administración en el plazo de resolución legalmente establecido.

4) Derecho a percibir los intereses legales y de demora correspondientes desde la fecha en la que debió resolverse el expediente sin que sean solicitados daños y perjuicios pero sí con expresa imposición de costas a la parte demandada por obligar a la persona dependiente a acudir a la vía judicial para denunciar la inactividad de la misma.

SEGUNDO.-Por la parte demandada se contestó a la demanda solicitando la íntegra desestimación del recurso y la confirmación de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.-NO habiéndose recibido el proceso a prueba, ni acordándose el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día veintisiete de marzo del presente año.

QUINTO.-En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente recurso lo constituye la Inactividad de la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL DE LA GENERALIDAD VALENCIANA en la Resolución de aprobación del Programa Individual de Atención ampliado a la Desestimación de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar en virtud de Propuesta de Resolución de denegación obrante a los folios 102 y 103 del expediente administrativo

La parte recurrente sustenta su pretensión sobre los siguientes puntos de hecho:

1) El 19/1/2010 presentó solicitud de reconocimiento de situación de dependencia dictándose el 23 de julio de 2010 Resolución reconociendo en situación de dependencia Grado 2 Nivel 2.

2) En fecha 3/12/2010 se dicta Propuesta con la prestación.

3) El 17/4/2012 se presenta solicitud de revisión del reconocimiento de la situación de dependencia dictándose el 21/1/2013, Resolución reconociéndose un agravamiento y modificando a Grado 3 pero sin establecer reconocimiento de prestación correspondiente al grado 3.

4) El 14/6/2013 se dicta Propuesta de resolución desestimatoria de la prestación de cuidador no profesional solicitada.-

Que el recurrente alude a la tardanza de la Administración en la resolución del presente expediente que inicialmente y conforme a la normativa vigente, art. 10.4 del Decreto 171/2007 en relación con la Orden de 5/12/2007 debió ser resuelta en un plazo máximo de nueve meses, si bien mediante RD 8/2010 se modificó el plazo de resolución único de seis meses que se introduce en la comunidad valenciana mediante Decreto 18/2011 de 25 de febrero.

Que por todo ello sostiene se debió reconocer la prestación económica correspondiente al Grado 2 desde el día siguiente a la solicitud inicial, el 20/1/2010,prestación que ascendía a 337'25 €/,mes y tras la revisión y reconocimiento del grado 3 debió fijarse la prestación en 387'64 euros/mes.

Y así sustenta su demanda en la inactividad de la Administración además de actuar contra sus propios actos al tratar de reconvertir la prestación de cuidador por un servicio residencial al dependiente.

Que por todo lo expuesto reclama un total de 16.336'55 euros hasta la fecha de presentación de la demanda, por las cuantías y conceptos que detalla en el suplico de su demanda.

Que por su parte la Administración demandadase opone al recurso interpuesto y solicita la confirmación de la Resolución impugnada de conformidad con los hechos obrantes en el expediente administrativo y en su caso, con carácter subsidiario y para el supuesto que se estime procedente establecer una prestación económica se deje su fijación a la Administración demandada.

SEGUNDO:Entrando en análisis de las cuestiones planteadas por la actora se plantea el presente recurso frente a la inactividad de la Administración demandada la cual a pesar de haber reconocido al recurrente en situación de dependencia severa, inicialmente con Grado 2 Nivel 2,revisado y modificado, dos años después en Grado 3, no ha establecido en ningún momento las prestaciones económicas a abonar al cuidador no profesional hasta el punto de que en la propuesta de resolución, último documento del expediente administrativo, se propone desestimar dicha prestación.

Que en relación con la inactividad administrativa procede recordar lo declarado por esta misma Sala y sección en sentencia de fecha 23/9/2012 , en la que se establecía que: Desde la perspectiva de la 'inactividad administrativa' denunciada por la recurrente, ha de resolverse en el sentido de que no nos hallamos propiamente en el supuesto del art. 29 LJ , pues reconocida la situación de dependencia hay derecho a determinadas prestaciones y servicios 'a determinar', pero no hay derecho a una 'prestación concreta' -a la que alude dicho precepto-, pues el PIA puede ser aprobado o no, y siéndolo, puede contener las prestaciones y servicios solicitados por el interesado, algunos, u otros.

Ello si bien, no puede desconocerse que la prolongada, defectuosa y morosa tramitación del procedimiento encaminado a la determinación de los servicios y prestaciones a que hubiera tenido derecho la persona, reconocida como dependiente, genera derecho a indemnización -con base legal-, en los términos que pasamos a explicar, y en el bien entendido que dicho derecho nace y deriva de la responsabilidad patrimonial de la Administración por deficiente y anormal funcionamiento del servicio público.

En este sentido el Decreto del Consell de la GV 171/2007 por el que se regulaba el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes -vigente y aplicable en nuestro caso, en razón de la fecha de la primera solicitud-, tras establecer -en su art. 15 - unos principios procedimentales básicos, indicaba en el ap. 4que 'mediante Orden de la Consellería de Bienestar Social se regularán las peculiaridades del procedimiento para el establecimiento del programa de atención individual '.

Dicha Orden de 5-12-2007regula, por su parte, el procedimiento de aprobación del PIA, y establecía en su art. 6 ap. 4que 'la aprobación y notificación a la persona interesada o a sus representantes legales del Programa Individual de Atención deberá producirse en el plazo máximo de tres meses desde la fecha de recepción de la notificación de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, todo ello en función del Calendario establecido en el artículo 3 de esta Orden.

El TS en Sentencias como la 1373/2008 de 15-4 ,ha dejado claro los supuestos, por un lado, de 'inactividad' de la Administración en el sentido del art. 29 LJCA y, por otro, de resarcimiento de daños y perjuicios derivados de actuación 'demorada' y defectuosa, al establecer: tanto el art. 42 de la LJ de 1956 , como el art. 31.2 de la actual Ley 29/1998 ,reguladora de esta Jurisdicción, permiten su formulación en la demanda anudada a la declaración de nulidad de la actuación impugnada, sin necesidad de ese previo planteamiento ante la Administración.

Y concordamos con la precitada Sentencia en cuanto concluye acreditado 'un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración, incompatible con los estándares de razonabilidad y determinante (relación de causa/efecto) de que don... no pudiera disfrutar de la ayuda concreta a que habría tenido derecho con un grado de certeza elevadísimo', y que 'la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas'.

TERCERO:En análisis de la cuestión de fondo, procede que nos remitamos a la reiterada doctrina de esta Sala, contenida en Sentencia. como la 5/38/2013 de 6-2, que remite a otra anterior de 23-4-2010 (Rec. 93/09), y establece:

'Ante todo es necesario precisar que la cuestión planteada tanto en vía administrativa como en esta Jurisdiccional estriba en determinar la fecha inicial de los efectos económicos de la prestación derivada de la situación de dependencia, solución que, como la propia Administración autora de la resolución desestimatoria del recurso de alzada reconoce, viene vinculada exclusivamente a la prestación de los servicios que la normativa reguladora de la materia establece; ello es una necesaria consecuencia de lo dispuesto en la Ley 39/2006 , en el Decreto 171/2007 y en la Orden de la Conselleria de Bienestar Social de 5 de diciembre de 2007;

Así, en la disposición final primera de dicha Ley se dispone:

'...2. El reconocimiento del derecho contenido en las resoluciones de las administraciones públicas competentes generará el derecho de acceso a los servicios y prestaciones correspondientes, previstos en los artículos 17 a 25 de esta Ley , a partir del inicio de su año de implantación de acuerdo con el calendario del apartado 1 de esta disposición o desde el momento de su solicitud de reconocimiento por el interesado, si ésta es posterior a esa fecha...';

En el artículo 14.4 del Decreto 171/2007 se establece que ' El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio';

Y en igual sentido se pronuncia el artículo 21.2 de la Orden de 5/12/2007, que es del siguiente tenor: ' Las prestacioneseconómicas reconocidas se harán efectivas a partir del inicio de su año de implantación, de acuerdo con el calendario del apartado 1 de la disposición final primera de la Ley 39/2006 , de 14 de diciembre , o desde la fecha de la solicitud de reconocimiento de la persona interesada, si ésta es posterior al citado inicio.

No obstante si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo de la Ley 39/2006 de 14 de diciembreo en el que establezca la Generalitat, en el momento de su solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.4 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio '.

De la anterior normativa se desprende que la prestación debe estar vinculada a la recepción del servicio o atención por parte de la persona dependiente, así como que la fecha de efectos económicos solo viene condicionada al cumplimiento de dicho requisito.

Y en el presente supuesto teniendo en cuenta que inicialmente se reconociò una situación de dependencia Grado 2 que dos años después fue revisada al grado 3 - gran dependencia - y nivel 2, necesitando el concurso de una segunda persona, y presentándose diversas quejas, que obran documentadas en el expediente administrativo al no haber sido aprobada la Resolución aprobando el PIA es forzoso concluir que con anterioridad incluso a la fecha de la presentación de la solicitud la citada persona dependiente ya era beneficiaria de los servicios contemplados en la citada normativa, debiendo reconocerse la prestacióneconómica desde la fecha de la solicitud inicial, si bien la efectividad del pago se producirá, en su caso, desde el cumplimiento del requisito de la afiliación, alta y cotización a la Seguridad Social en la forma legalmente establecida, desde cuyo momento se devengarán los intereses.

De conformidad con la citada doctrina procede la estimación de la pretensión actora.

Efectivamente, resulta del expediente administrativo que el actor, a la fecha de la solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia (19 de enero de 2010), ya necesitaba el concurso de tercera persona que la situación de dependencia es a su vez modificada en enero de 2013 reconociendole el grado 3 nivel 2, pero sin aprobar el PIA constando finalmente una propuesta de resolución desestimatoria por disponer los servicios municipales de Foios de centros residenciales para atender a la persona dependiente.

CUARTO:Pues bien esta Sala no puede compartir la respuesta desestimatoria dada por la Administración demandada, ni la demora de ésta en aprobar el PIA y por ello procede estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto recordando asimismo lo dispuesto por el art. 1 del RD 615/2007 sobre Regulación de la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales, establecía:

'A los efectos de lo previsto en los artículos 2.5, 14.4 y 18 de la L. 39/06 de 14-12 de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, tendrán la consideración de cuidadores no profesionales de una persona en situación de dependencia, aquellos que sean designados como tales en el Programa Individual de Atención y cumplan los requisitos establecidos en el artículo 12 del R. Dec. 727/2007, sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestacioneseconómicas de la Ley 39/2006 , de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia '.

Y el 12 del RD. 727/2007sobre Criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestacioneseconómicas de la L. 39/2006, indicaba:

1. Los requisitos y condiciones de acceso a las prestacioneseconómicas se establecerán por las comunidades autónomas o Administración que, en su caso tenga la competencia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

2. A los efectos de lo previsto en los artículos 2.5 , 14.4 y 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia , podrán asumir la condición de cuidadores no profesionales de una persona en situación de dependencia, su cónyuge y sus parientes por consaguinidad, afinidad o adopción, hasta el tercer grado de parentesco.

3. Cuando la persona en situación de dependencia reconocida en grado III y grado II tenga su domicilio en un entorno caracterizado por insuficiencia de recursos públicos o privados acreditados, la despoblación, o circunstancias geográficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten otras modalidades de atención, la administración competente podrá excepcionalmente permitir la existencia de cuidadores no profesionales por parte de una persona de su entorno que, aun no teniendo el grado de parentesco señalado en el apartado anterior, resida en el municipio de la persona dependiente o en uno vecino, y lo haya hecho durante el período previo de un año a la fecha de presentación de la solicitud.

Dicho precepto, en la redacción dada por el RD. 175/11establece:

«1. Los requisitos y condiciones de acceso a las prestacioneseconómicas se establecerán por las comunidades autónomas o Administración que, en su caso tenga la competencia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

2. A los efectos de lo previsto en los artículos 2.5 , 14.4 y 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia EDL2006/311189 , podrán asumir la condición de cuidadores no profesionales de una persona en situación de dependencia, su cónyuge y sus parientes por consaguinidad, afinidad o adopción, hasta el tercer grado de parentesco.

3. Cuando la persona en situación de dependencia reconocida en grado III y grado II tenga su domicilio en un entorno caracterizado por insuficiencia de recursos públicos o privados acreditados, la despoblación, o circunstancias geográficas o de otra naturaleza que impidan o dificulten otras modalidades de atención, la administración competente podrá excepcionalmente permitir la existencia de cuidados no profesionales por parte de una persona de su entorno que, aun no teniendo el grado de parentesco señalado en el apartado anterior, resida en el municipio de la persona dependiente o en uno vecino, y lo haya hecho durante el período previo de un año a la fecha de presentación de la solicitud.

En definitiva,en nuestro caso, lejos de no concurrir los requisitos necesarios, según los preceptos transcritos, ha de concluirse lo contrario, pues los cuidados en el entorno familiar son anteriores al reconocimiento de la dependencia, ésta es de un grado tal que hace necesario el concurso de tercera persona y las condiciones de la vivienda y familiares no se han revelado inadecuadas, sino todo lo contrario.

Procede, pues, estimar la pretensión actora y reconocer el derecho de la recurrente a percibir la prestacióneconómica que debería haber sido reconocida mediante el PIA, con efectos retroactivos desde la fecha de su solicitud, esto es, en los términos articulados en el suplico de su demanda.

Ante tal situación entiende la Sala que procede el abono de intereses de demora, en orden a la reparación íntegra del perjuicio causado, vinculados al restablecimiento de la situación jurídica individualizada conculcada.

QUINTO:Conforme al art. 139 de la Ley Reguladora , procede imponer las costas a la Administración demandada, habida cuenta, además, que la doctrina citada en la presente Sentencia es continua, reiterada y conocida por la misma.

Se establece el límite de 1.000 euros, por todos los conceptos, haciendo esta Sala uso de la facultad reconocida en el ap. 3 del citado precepto.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Florinda en representación de su marido D. PEDRO MARTÍNEZ GARCÍA representada por el Procurador D. MIGUEL CASTELLÓ MERINO contra la Inactividad de la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL DE LA GENERALIDAD VALENCIANA en la Resolución de aprobación del Programa Individual de Atención ampliado a la Desestimación de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar en virtud de Propuesta de Resolución de denegación obrante a los folios 102 y 103 del expediente administrativo, habiendo sido parte en autos como demandada la CONSELLERÍA DE BIENESTAR SOCIAL asistida y representada por el letrado de la generalidad y reconocemos, como situación jurídica individualizada:

1) El derecho de la recurrente a percibir la prestación económica para cuidados en el entorno familiar correspondiente al Grado 2 Nivel 2 (337'25 €/mes) desde la fecha de la solicitud, 20/1/2010 hasta el 18/10/2012, fecha en la que debió comenzar a percibir el importe de la prestación para cuidados familiares correspondiente al Grado 3, 387'64€/mes.

2) El Derecho a percibir la prestación económica para cuidados en el entorno familiar correspondiente al Grado 3 (387'64 €/mes) desde el 18/10/2012, fecha en que expiró el plazo para su percepción.-

Y todo ello por un importe total de 16.336'65 euros correspondientes hasta la fecha del presente mes de noviembre de formalización de la demanda y a partir de cuya fecha hasta la fecha de la sentencia deberá incrementarse mensualmente la citada cuantía en 387'64 € correspondientes a la prestación del grado 3, con los intereses legales correspondientes hasta el íntegro pago y

Con expresa imposición de las costas causadas en los términos expresados en el Fundamento de derecho quinto de la presente resolución.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

La presente sentencia es firme.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.