Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1642/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 1968/2019 de 01 de Diciembre de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.642/2020

Fecha de sentencia: 01/12/2020

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 1968/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de :

Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella

Procedencia: T.S.J.PAIS VASCO CON/AD SEC.1

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: dpp

Nota:

R. CASACION núm.: 1968/2019

Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1642/2020

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. José Luis Requero Ibáñez

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 1 de diciembre de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 1968/2019, interpuesto por Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la Sentencia de 19 de diciembre de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en recurso de apelación núm. 734/2018, que se interpuso contra la Sentencia de 14 de junio de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo n.º 1 de Donostia, en el recurso contencioso administrativo núm. 468/2017, sobre subvenciones.

Se ha personado, como parte recurrida, el Procurador de los Tribunales don Antonio Ángel Sánchez-Jauregui Alcaide, en nombre y representación de DIRECCION000 (Guipúzcoa).

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de San Sebastián ha dictado Sentencia de fecha 14 de junio de 2018 en el recurso contencioso administrativo núm. 468/2017, interpuesto por la Administración General del Estado contra el Ayuntamiento de DIRECCION000, por la que se anulaba el apartado 12- F-3) de las Bases de concesión de subvenciones de programas y actividades culturales del municipio de DIRECCION000.

En concreto, el Juzgado citado dispuso 'Que debo estimar y estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra la resolución indicada en el encabezamiento, anulando el artículo 12 f 3 de las Bases impugnadas en las presentes actuaciones, debiendo la entidad local operar nueva publicación de las bases reguladoras de la concesión de subvenciones en el BOG sin referencia a aquel apartado'

SEGUNDO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso de apelación núm. 734/2018, interpuesto por la parte apelante, el Ayuntamiento de DIRECCION000 y como parte apelada, la Administración del Estado, contra la sentencia de fecha 14 de junio de 2018, sobre impugnación de las bases de concesión de subvenciones de programas y actividades culturales.

En el citado recurso de apelación, se dicta Sentencia el día 19 de diciembre de 2018, cuyo fallo es el siguiente:

'Estimar el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Paula Basterreche Arcocha en representación del Ayuntamiento de DIRECCION000 contra Sentencia de 14 de Junio de 2.018 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Donostia-San Sebastián en el R .C- A n.º 468/2017, y con revocación de dicha Sentencia , desestimar el referido recurso contencioso interpuesto por la Administración del Estado contra las actuaciones arriba indicadas, sin hacer imposición de las costas de ninguna de las dos instancias.'

TERCERO.-Contra la mentada sentencia, el Abogado del Estado preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

CUARTO.-Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 2019, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2019, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de apelación núm. 734/2018.

QUINTO.-En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 13 de diciembre de 2019, la parte recurrente, la Abogada del Estado, solicita que se dicte sentencia estimatoria del mismo, y anulatoria de la recurrida con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito.

SEXTO.- Conferido trámite de oposición, mediante providencia de 18 de diciembre 2019, la parte recurrida presenta escrito el día 20 de enero de 2020, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación.

SÉPTIMO.- Mediante providencia de fecha 23 de septiembre de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 24 de noviembre de 2020, fecha en la que tuvo lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 25 de noviembre de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia recurrida

El recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que estimó el recurso de apelación interpuesto por la parte ahora recurrida, Ayuntamiento de DIRECCION000, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso administrativo n.º 1 de Donostia, que, a su vez, había estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, contra la convocatoria del citado Ayuntamiento sobre el otorgamiento de subvenciones, respecto del año 2017, aprobando las bases de la regulación de la concesión de ayudas económicas, en régimen de concurrencia competitiva, destinadas a la organización de programas y actividades culturales programadas para el año natural correspondiente al de la convocatoria de las ayudas.

La sentencia del juzgado contencioso administrativo se funda en lo razonado en dos sentencias de esta Sala Tercera, de 17 de abril de 2007 y 3 de junio de 2009, que adapta al caso, señalando que " Pues bien, con la nueva redacción operada tras el acuerdo de 20 de julio da a entender la corporación local que se ajusta a esa doctrina jurisprudencial en cuanto que se suprime la referencia a que 'las actividades y mensajes (charlas escritos, etc) dirigidos a menores de 16 años deberán ser en euskera, salvo excepciones'.

Sin embargo, la pretendida redacción abierta de 'tender a utilizar el euskera' o 'dar preferencia al euskera' al venir constreñida solo al euskera, que no a ambas lenguas oficiales, es lo que determina la discriminación entre aquellas no admisible, ya que no se relaciona tampoco para con actividades concretas, sino que se le atribuye carácter de generalidad sin descender a la actividad concreta subvencionada; pudiendo -cuando menos en parte- limitar la intervención en la misma y el derecho de los castellanos parlantes a conocer y asistir a las actividades programadas subvencionadas en las mismas condiciones que los euskaldunes. Siendo además ello un criterio que se establece desde la propia entidad municipal como poder público que debe amparar a todos los vecinos, independientemente de la lengua que utilicen; que no propia de la entidad subvencionada. ldem sucedería de darse prioridad o preferencia al castellano. No hay simple determinación de orden concreto en el uso de las lenguas o determinación de que los mensajes se puedan transmitir o efectuar más veces en una u otra lengua, lo que podría ser admisible, sino que existe exclusiva referencia al euskera, siendo ello lo que integra la vulneración al régimen de cooficialidad al entenderse que posibilita la exclusión de la otra lengua oficial".

La Sala de apelación, por su parte, considera, en la sentencia recurrida, que " Frente a la enunciación de que la medida del artículo 12 de las Bases impone una obligación de uso del euskera, solo cabe apreciar que se limita a describir la tendencia que el poder público imprime a la subvención que dispensa, que es la que el euskera se utilice, exhortando a hacerlo, ('tenderán' ), pero no imponiendo a las asociaciones culturales ni a sus programas que utilicen esa lengua cooficial con exclusión de la otra que es cooficial, sino a que, en suma, -y ese es el verdadero 'suelo' de la regulación-, se garanticen las formas de expresión bilingües escritas u orales. Obvio resulta que la norma invita a utilizar el euskera, -ese es el sentido último de las medidas de fomento de su uso ambiental-, pero no condiciona la ayuda pública más allá de que se empleen ambas lenguas, aludiendo a una prioridad que es puramente práctica y en modo alguno normativa, y que por tanto no puede inscribirse en los límites que la Administración apelada extrapola de las SSTC 11/2018, de 8 de febrero , o S TC 31/2010 , de que tales medidas no resulten 'excluyentes, peyorativas o desproporcionadas', de cara al uso de ambas lenguas".

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado, a tenor de lo acordado mediante Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 5 de noviembre de 2019, a la siguiente cuestión:

" La determinación del alcance de la doctrina constitucional sobre el uso de las lenguas oficiales, en lo relativo a que se tenderá a utilizar únicamente el euskera, y en caso de que se utilicen las dos lenguas oficiales, se dará preferencia al euskera en las actividades para poder ser beneficiario de subvenciones".

También se identifican como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación los artículos 3 y 14 de la Constitución, así como el artículo 8.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso. Y ello sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

TERCERO.- Planteamiento del recurso de casación

La estimación de la presente casación, que postula el Abogado del Estado, se construye sobre la nulidad de la convocatoria impugnada que conduce, a tenor del contenido del escrito de interposición, a casar y anular la sentencia impugnada y confirmar la dictada por el juzgado de nuestro orden jurisdiccional.

En concreto, la cuestión debatida en el recurso contencioso administrativo, en apelación, y la que suscitó el interés casacional, se centra únicamente en determinar si la base 12.f).3 de las bases de la convocatoria para la concesión de subvenciones es, o no, conforme a Derecho.

Conviene destacar que la base 12.f).3 de dichas bases, en su redacción inicial, disponía, respecto de las obligaciones del beneficiario una vez notificada la concesión de la subvención, que ' se tenderá a utilizar únicamente el euskera. En caso de que se utilicen las dos lenguas oficiales, se dará preferencia al euskera. (...) Las actividades y mensajes (charlas, escritos, etc.) dirigidos a menores de 16 años deberán ser en euskera, salvo excepciones. (...) En cualquier caso, para garantizar la corrección lingüística de los textos en euskera, se podrá solicitar la ayuda del Servicio Municipal de euskera'.

La citada redacción original fue modificada mediante el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento recurrido, de 27 de abril de 2017, en los siguientes términos: ' se tenderá a utilizar únicamente el euskera. En caso de que se utilicen las dos lenguas oficiales, se dará preferencia al euskera. (...) En cualquier caso, para garantizar la corrección lingüística de los textos en euskera, se podrá solicitar la ayuda del Servicio Municipal de euskera'. Suprimiéndose, por tanto, el párrafo relativo a los menores de 16 años.

El escrito de interposición enfatiza en la previsión normativa que señala que se 'tenderá a utilizar únicamente el euskera'. Y que 'en caso de que se utilicen las dos lenguas oficiales, se dará preferencia al euskera'. Considera que tales previsiones vulneran el principio de igualdad y de no discriminación, pues la protección de los poderes públicos debe ser la misma para ambas lenguas cooficiales.

Mientras que el escrito de oposición, por su parte, considera que la convocatoria, que fue impugnada en el recurso contencioso administrativo, se realizó al amparo de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales en Euskadi. Añadiendo que no se trata de una norma que regule la actividad de comunicación de la Administración, sino de impulsar el uso ambiental del euskera en actividades culturales desarrolladas por particulares. Y, en fin, señala también que las medidas de defensa de la lengua oficial no comportan la exclusión del uso del castellano ni suponen un desequilibrio para dicha lengua.

Por lo demás, debemos tener en cuenta que la cuestión que suscita el interés casacional en este recurso no sólo resulta controvertida entre la Administraciones recurrente y recurrida, sino que los órganos jurisdiccionales que han conocido del recurso contencioso administrativo y del recurso de apelación, esto es, juzgado de lo contencioso administrativo y Sala del mismo orden jurisdiccional, han llegado, por diferentes razones, a distinta conclusión.

CUARTO.- Las lenguas cooficiales y la actividad de fomento

La Constitución establece la cooficialidad entre el castellano, como lengua oficial del Estado, que todos tienen el deber de conocer y el derecho a usar, y las demás lenguas españolas que también serán oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas, según establece el artículo 3, apartados 1 y 2, de la CE.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía del País Vasco establece el carácter de lengua oficial del euskera en la Comunidad Autónoma del País Vasco, y declara, en el artículo 6, el derecho todas las personas a conocer y utilizar ambas lenguas oficiales.

Este régimen de cooficialidad ha de sujetarse a un estándar de igualdad entre sendas lenguas cooficiales, que impida el desequilibrio entre las mismas. De modo que no pueden establecerse medidas que sitúen a alguna de dichas lenguas cooficiales, en este caso castellano y euskera, en una posición de superioridad o predominio respecto de la otra, pues ello vulneraría la expresada cooficialidad. Teniendo en cuenta que el diseño del indicado sistema se construye, en definitiva, sobre la igualdad entre las lenguas que son oficiales en el territorio de la Comunidad Autónoma, y no permite que se adopten decisiones o se promuevan iniciativas que comporten la aparición o la consolidación de desequilibrios entre estas lenguas.

Lo que define la oficialidad lingüística, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional ( STC 82/1986, de 26 de junio, y 31/2010, de 28 de junio), es que las dos lenguas, igualmente oficiales en la Comunidad Autónoma, sean 'el medio normal de comunicación en y entre los poderes públicos y en la relación de éstos con los sujetos privados', de modo que no puedan establecerse un uso preferente de ninguna de ellas. Ahora bien, hay que tener presente que 'todo ello sin olvidar la procedencia de que el legislador pueda adoptar medidas correctoras, de protección o fomento tendentes a evitar una posición secundaria o de postergación que alguna de las lenguas pudiera tener.'.

De manera que, por lo que hace al caso, cuando estamos ante los contornos y límites de la actividad administrativa de fomento que pretende impulsar o incentivar el uso del euskera en los programas y actividades culturales de dicho municipio, lo relevante es si la convocatoria para el otorgamiento de subvenciones tiene por objeto alcanzar una preeminencia o la mera preferencia de una lengua oficial en dicho territorio en perjuicio de la otra, o si, por el contrario, lo que se pretende es simplemente equilibrar o igualar el uso de ambas lenguas oficiales en ese ámbito.

El fomento y promoción de la lengua cooficial en todos los ámbitos, como el cultural que ahora examinamos, es una medida adecuada de normalización de una lengua, en los casos en que su uso sea minoritario. Ahora bien, este impulso del euskera no se encuentra exento de límites, que, por lo que ahora importa, viene configurado por la protección de la igualdad y del equilibrio que debe mediar entre ambas lenguas, que es la esencia del régimen de cooficialidad, impidiendo que se atribuya una preeminencia o preferencia a ninguna de ellas, en detrimento o menoscabo de la otra.

No se transgreden los expresados límites, por tanto, cuando lo que se pretende es promover que en las actividades culturales se tiendan a utilizar el euskera, incrementando su uso, y, por tanto, incentivando que se utilicen las dos lenguas, que se equiparen, según se infiere la citada base 12.f).3. En el bien entendido que la aplicación de dicha base no puede suponer que todas las actividades y programas culturales se realicen siempre, y exclusivamente, en euskera, al preferirse dicha lengua para todas las actividades culturales dicho año, convirtiendo al castellano en una lengua inexistente en los programas y actividades culturales de ese municipio. Esta interpretación y aplicación supondría una lesión de la propia base 12.f).3.

De modo que las medidas deben 'tender', deben dirigirse a estimular el conocimiento del euskera, como lengua minoritaria, pero cooficial en la Comunidad Autónoma, intentando equilibrar e igualar la posición de ambas lenguas cooficiales para que puedan ser usadas indistintamente en las actividades culturales, pero en su posterior interpretación y aplicación al caso, insistimos, no pueden comportar la supresión y exclusión del uso del castellano en las actividades culturales.

Conviene tener en cuenta, por lo demás, que respecto de los solicitantes de la subvención no se exige el conocimiento del euskera y que, a tenor del objeto y requisitos que establece la convocatoria, no se establecen imposiciones incompatibles con el sistema de cooficialidad, sino medidas de fomento y protección de la lengua minoritaria, como son los términos de 'se tenderá a utilizar' o se 'dará preferencia' que, como antes hemos advertido, no pueden ser rebasadas en su aplicación.

QUINTO.- La doctrina del Tribunal Constitucional

Viene al caso, en fin, citar la doctrina del Tribunal Constitucional, por todas, STC 11/2018, de 8 de febrero, cuando resume y reafirma su propia doctrina al declarar que " ha sentado el principio de que la regulación de la cooficialidad lingüística no puede imponer la primacía de una de las lenguas oficiales en relación con otra, ni suponer una postergación o menoscabo de alguna de ellas. Por tanto, la cooficialidad ha de sujetarse a un patrón de equilibrio o igualdad entre lenguas, de forma que en ningún caso ha de otorgarse prevalencia o preponderancia de una lengua sobre otra. Resulta de lo anterior que también las medidas para garantizar el respeto y protección de la lengua propia tienen límites pues ha de admitirse el riesgo de que las disposiciones que adopten las Comunidades Autónomas pueden afectar al uso de la otra lengua cooficial y, de este modo, a la ordenación del pluralismo lingüístico que garantizan la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía. Así pues, el fomento y promoción del aranés en todos los ámbitos, como medida de política de normalización de una lengua minoritaria está sometido a límites. Uno de tales límites es que las medidas adoptadas no han de afectar a la preservación del equilibrio entre las lenguas cooficiales, que impide atribuir carácter preferente a ninguna de ellas. En tal sentido señala la STC 165/2013 , FJ 5, 'desde la perspectiva constitucional, el ejercicio de la potestad legislativa en materia lingüística encuentra sus límites en la necesaria preservación de la garantía de uso normal de las lenguas cooficiales y en la prohibición de medidas excluyentes, peyorativas o desproporcionadas que impliquen un desequilibrio para alguna de las lenguas oficiales'. Doctrina recogida posteriormente en las SSTC 86/2017, FJ 6 ; 87/2017, FJ 11 , y 88/2017, FJ 5, todas ellas de 4 de julio " (fundamento de derecho 14).

En consecuencia, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación.

SEXTO.- Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado, contra la Sentencia de 19 de diciembre de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en recurso de apelación n.º 734/2018, que se interpuso contra la Sentencia de 14 de junio de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 1 de Donostia, en el recurso contencioso administrativo n.º 468/2017. Respecto de las costas procesales ha de estarse a lo señalado en el último fundamento de esta resolución.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. José Luis Requero Ibáñez D. Rafael Toledano Cantero

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.