Sentencia Administrativo Nº 179/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 713/2012 de 26 de Febrero de 2015

Encabezamiento

ROLLO DE APELACIÓN Nº 713/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 179 / 2015

En la ciudad de Valencia, a veintiséis de febrero de dos mil quince.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don JOSE BELLMONT MORA, Presidente, doña ROSARIO VIDAL MAS, don FERNANDO NIETO MARTIN, doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y don ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, el Rollo de apelación número 713/2012, interpuesto por la Procuradora DªMª Pilar Ballester Ozcariz, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VILA-REAL, asistido por el letrado D. JoaquínLlidó Silvestre, contra la Sentencia 376/2012, de fecha 31 de julio de 2012, dictadapor el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Castellón, en el recurso Contencioso-Administrativo 423/2011 , habiendo comparecido como apelado el COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, representado por la Procuradora Dª Pilar Sanz Yuste y asistido por el letrado D. Guillermo Aguillaume Gandaseguisiendo Ponente el Magistrado D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Castellón, en fecha 31 de julio de 2012, en el recurso Contencioso-Administrativo 423/2011 , a instancias del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, recayó Sentencia en cuyo Fallo se dispone:

Que DEBO ESTIMAR Y ESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos contra la Resolución del Ayuntamiento de Vila-real el Acuerdo aprobatorio del Pliego de Prescripciones Técnicas que establece en su punto quinto que el redactor del proyecto y coordinador del equipo redactor tiene que ser un arquitecto, dictada por El Ayuntamiento de Vila-real, publicado en el BOP de Castellón de la Plana en fecha 2 de abril de 2011, declarando que la misma no es ajustada a Derecho, revocándola y dejándola sin efecto.

Sin que proceda hacer expresa imposición de las costas procesales causadas.

SEGUNDO.-Contra dicha resolución se interpuso por la representación del Ayuntamiento de Vila-Real, en tiempo y forma, recurso de Apelación que fue admitido y elevados los autos a esta Sala.

La parte apelada integrada por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos evacuó el trámite de formalización de la oposición al recurso de apelación solicitando la desestimación del mismo y confirmación de la sentencia apelada con imposición de costas a la parte apelante

TERCERO.-Cumplidos los trámites del art. 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del recurso de apelación el día 24 de febrero de 2015, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.-Se han cumplido las prescripciones legales en ambas instancias.-

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso de Apelación alegando, como motivos de impugnación, la falta de legitimación activa ad causam del Colegio recurrente, señalando que no se excluye al colectivo de los Ingenieros de Caminos, Canales y puertos del Proyecto de Rehabilitación objeto de recurso, pues el mismo fija una composición mínima en la cláusula 5, y que ni los Ingenieros de Caminos, Canales y puertos ni el Colegio pueden participar en la licitación. En segundo lugar, se impugna la Sentencia por falta de motivación y de congruencia en la Sentencia apelada, pues el Ayuntamiento ahora apelante alegó la existencia de desviación procesal, sin que la Sentencia haga mención alguna a dicha alegación. En tercer lugar, se reitera la falta de motivación y de congruencia en la Sentencia apelada, alegando la corrección jurídica de la resolución por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos recurrente, considerando que el Colegio actor no tiene la condición de interesado para interponer el recurso de reposición. En cuarto lugar, y en cuanto al fondo, se alega la corrección jurídica del pliego de prescripciones técnicas objeto de recurso, pues considera que no existeinfracción de precepto alguno el acto recurrido cuando dispone que sea un arquitecto el encargado de la redacción del proyecto de ejecución y coordinador del equipo redactor, reiterando que el citado pliego no excluye a los ingenieros y que el pliego se ajusta a la ley de Contratos del Sector Público.

SEGUNDO.-El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se opone al recurso de apelación, y, así, respecto de la falta de legitimación activa, se señala que su admisión es pacífica, invocando la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2012 y Sentencia del TSJCV de 10 de febrero de 2003 . Sobre la desviación procesal, se señala que en los Fundamentos de Derecho 1º y 2º de la Sentencia se desestima la alegación de desviación procesal, y que el objeto de recurso no era únicamente la inadmisión del recurso de reposición, sino el propio pliego. Por último, y en cuanto al fondo del asunto, señala que ha recaído una Sentencia del Tribunal Supremo, de unificación de doctrina ( STS de 19 de enero de 2012 ), en la que se señala que son ilícitas las disposiciones de los pliegos de condiciones que atribuyan competencia para redactar el proyecto en exclusiva a los arquitectos frente a los Ingenieros. Considera que se infringen los artículos 2 y 10 de la Ley de Ordenación de la Edificación ; Que para el pliego, la participación de un ingeniero es indiferente, mientrasque la del arquitecto es obligatoria, y, por lo que al acomodo a la Ley de Contratos del Sector Público, se alega la infracción del artículo 139 , sobre tratamiento igualitario y no discriminatorio.

TERCERO.-Pues bien, así planteada la cuestión, la primera cuestión que se plantea es la relativa a la legitimación ad causamdel Colegio recurrente para interponer el recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo aprobatorio del pliego de prescripciones técnicas que habrá de regir la contratación de la redacción del proyecto y ejecución de las obras de rehabilitación integral de la piscina municipal del Ermitorio de la Virgen de Gracia, así como contra la propia convocatoria para dicha contratación, publicadas en el BOP de 2 de abril de 2011

Sobre esta cuestión, hay que señalar que enel orden contencioso-administrativo la legitimación activa se refiere, según una consolidada jurisprudencia del TS, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo ( art. 19.1.a LJCA y art. 19.1.b. LJCA ) respecto corporaciones, asociaciones y sindicatos, como superador del inicial interés directo, en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero , 203/2002, de 28 de octubre , y 10/2003, de 20 de enero ).

En el concreto ámbito corporativo colegial, el Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de julio de 2006, recurso de casación 33/2004 , reiterando doctrina anterior, recalcó, si bien referido a un Consejo Autonómico Colegial que 'la defensa de los intereses profesionales de quienes se integran en los distintos Colegios de esta naturaleza no es exclusiva de un determinado grado o estructuración de los mismos' por lo que se reconoció legitimación a tales Colegios para impugnar las disposiciones que afectasen a los intereses profesionales de quienes a ellos pertenecen.

La más reciente sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2012 , recoge la doctrina constitucional en la que siempre exige para que exista 'interés legítimo ' una' relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto (entre las más recientes, SSTC 38/2.010, de 19 de julio , y 67/2.010, de 18 de octubre , ambas en relación con la legitimación del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid). En suma, como rematan esas dos sentencias constitucionales 'para que exista interés legítimo la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso'.

Hace alusión a la STC 67/2.010 que contiene la siguiente reflexión: 'En este punto, se hace preciso diferenciar, ante todo, la función de defensa de intereses generales o colectivos de una determinada profesión, de la legitimación genérica y abstracta... Y ello por cuanto la función de defensa de los intereses colectivos de la profesión, función eminentemente colegial al amparo de la normativa sobre colegios profesionales en la forma ya razonada, es una función que la legalidad confiere a estas corporaciones de Derecho público precisamente con el carácter de «servicio al común» que resalta el Ministerio público, y que justifica su legitimación procesal en supuestos en los que, como el que nos ocupa, es la generalidad de la profesión, y no sólo algunos arquitectos o un sector determinado del colectivo, la que está interesada'.

La citada sentencia del TS de 24 de enero de 2.012, recurso 16/2.009 ) señala que 'Los colegios profesionales, y con ellos, los órganos corporativos de segundo grado, como los consejos de colegios, constituyen corporaciones de derecho público de base privada asociativa que tienen reconocida la defensa de los intereses de los profesionales que los integran. Esta naturaleza bifronte, pública y privada, les confiere funciones públicas relacionadas con la ordenación de la correspondiente profesión , en unión de funciones generales de gestión y defensa de los intereses inherentes al ejercicio profesional y al estatuto de los profesionales. Esta función, sin embargo, no es suficiente para reconocerles legitimación para recurrir contra cualquier acto administrativo o disposición general que pueda tener efectos en los sectores sobre los que se proyecta el ejercicio profesional de quienes integran la corporación, ni sobre los derechos e intereses de aquellas personas en beneficio de las cuales están llamados a ejercitar sus funciones profesionales, si no se aprecia una conexión específica entre el acto o disposición impugnado y la actuación o el estatuto de la profesión. Sostener la existencia en favor de los colegios profesionales de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo o disposición general por la relación existente entre el ámbito de actuación de la profesión o los derechos o intereses de los beneficiarios de la actuación profesional y el sector político, social, económico o educativo sobre el que produce efectos aquel acto o disposición general equivaldría a reconocerles acción para impugnar los actos administrativos o disposiciones dictados en sectores muy amplios del ordenamiento y, por ende, a reconocerles facultades de impugnación con una amplitud sólo reservada a la acción popular'.

Así las cosas, atendiendo al objeto de recurso, es obvio que el Colegio Profesional recurrente, tiene, prima facie, un interés en defensa de los derechos de los profesionales que lo integran, lo que determina que deba ser rechazada la causa de inadmisibilidad alegada por la administración demandada en el escrito de contestación a la demanda y reiterada en esta instancia. En definitiva, basta con que elColegiorecurrente sostenga razonablemente que el acto recurrido causa perjuicios a sus colegiados para que disponga de la apariencia de titularidad que exige la norma, con independencia de que su acción sea luego rechazada en cuanto al fondo por falta de prueba de los perjuicios alegados.

CUARTO.-En segundo lugar, y como antes se ha expuesto, se alega falta de motivación e incongruencia en la Sentencia, al no referirse la misma a la existencia de desviación procesal. Si examinamos la contestación a la demanda, se alega, en efecto, la existencia de desviación procesal, pues considera que existe divergencia entre lo pedido en vía administrativa, en concreto en el recurso de reposición y solicitado en el suplico de la demanda. De la lectura de la Sentencia se aprecia que dicha cuestión no ha sido abordada. Por tanto resulta procedente que este Tribunal analice si lo solicitado por los recurrentes en su recurso de reposición en sede administrativa coincide con las pretensiones mantenidas posteriormente en su demanda, y a la vista de lo solicitado en dicho recurso (folios 41 y ss del expediente administrativo) en el que se solicita es que el equipo redactor del proyectoesté integrado además de por un arquitecto técnico, por un arquitectoo ingeniero de caminos, que será el encargado de la redacción del proyecto de ejecución, y lo solicitado en el suplico de la demanda, donde se solicita se acuerde anular el acuerdo recurrido y se declare expresamente la obligación de incluir enla nueva licitación a los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, por ser competentes en la materia objeto del expediente administrativo, es claro, a pesar del esfuerzo argumental de la defensa del Ayuntamiento de Vila-Real, que no concurre desviación procesal, pues el Colegio recurrente no ejercita pretensiones distintas de las esgrimidas en la previa víaadministrativa.

QUINTO.-Como tercer motivo de impugnación, el Ayuntamiento de Vila-Real alega falta de motivación y de congruencia de la Sentencia, pues la misma no se pronuncia sobre la corrección de la resolución por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto por el Colegio ahora apelado, señalando que la sentencia no analiza la corrección jurídica de dicha resolución.

Para la adecuada solución de este motivo de impugnación hay que tener en cuenta que por escrito de fecha de entrada de 2 de junio de 2011, el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos interpuso recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo aprobatorio del pliego de prescripciones técnicas que habrá de regir la contratación de la redacción del proyecto y ejecución de las obras de rehabilitación integral de la piscina municipal del Ermitorio de la Virgen de Gracia, así como contra la propia convocatoria para dicha contratación, publicadas en el BOP de 2 de abril de 2011, lo que dio lugar al recurso 423/2011, seguido ante el juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Castellón .

Por otra parte, en fecha 12 de julio de 2011, el referido Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos interpuso recurso contencioso administrativo contra la Resolución nº 1980 del Ayuntamiento de Vila-Real de 12 de mayo de 2011, por la que se inadmite el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo aprobatorio del Pliego de Prescripciones técnicas que habrá de regir la contratación de la redacción del proyecto y ejecución de las obras de rehabilitación integral de la piscina municipal del Ermitorio de la Virgen de Gracia, dando lugar al procedimiento registrado bajo el nº 529/2011, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Castellón. Por escrito de fecha 1 de septiembre de 2011, el Ayuntamiento demandado solicitó la acumulacióne ambos procedimientos, y así se acordó por auto de fecha 5 de octubre de 2011.

Así las cosas, en la demanda interpuesta contra ambas resoluciones, se solicita en el suplico que se dicte Sentencia por la que se anule el Acuerdo aprobatorio citado, pues considera que los dos procedimientos tienen la misma finalidad (Hecho Tercero de la demanda). La Sentencia fija el objeto del recurso en el Fundamento de Derecho 1º, señalando, en el Fundamento 2º, que se acordó la acumulación al existir identidad de pretensiones y de partes entre ambos procedimientos. Si observamos el enunciado del motivo esgrimido en la contestaciónde la demanda, se indica: sobre la legitimación del Colegio actor en vía administrativa y jurisdiccional: conformidad a derecho del acto recurrido. Desestimación o inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.La Sentencia, en su Fundamento de Derecho Tercero, tras analizar la legitimación de la parte actora, concluye desestimando la excepción planteada por la administración.

Así las cosas, cuando los jueces no resuelvan sobre las cuestiones planteadas estaremos ante una incongruencia omisiva , por defecto o ex silentio. Sin embargo, no es obligada una respuesta judicial a todos y cada uno de los argumentos jurídicos o las alegaciones en que vengan apoyadas las pretensiones de las partes y sus 'motivos', siendo que la identificación de estos últimos, frente a las meras alegaciones, ha de atender a su 'entidad y sustantividad' ( SSTS de 11-5-2004 , 2-6-2004 ), a su carácter sustancial ( STC 146/2004 , FJ 3). En este punto la más reciente STS de 4 de octubre de 2012 (RC 532/2011 ) indica:...resulta ' preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno... y segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva'. En consecuencia, se insiste en que 'debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones', sin que las primeras requieran 'una respuesta explícita y pormenorizada', mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen 'de respuesta congruente... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse'.En el caso analizado, de la lectura de la Sentencia se desprende claramente cuál es el objeto del recurso, y que considera que el Colegio recurrente ostentaba legitimación, desestimando la causa de inadmisibilidad alegada por la administración, por lo que no se aprecia la existencia de incongruencia omisiva, pues de la fundamentación jurídica de la Sentencia se deduce claramente la desestimación del motivo alegado por la administración en su contestación.

SEXTO.-Resta por analizar el último de los motivos esgrimidos por la administración demandada en su recurso de apelación, y que afecta verdaderamente al fondo de la cuestión controvertida. Se sostiene en el recurso la validez y corrección jurídica del pliego de prescripcionestécnicas, considerando que no existe infracción del artículo 10.2.a) LOE , añadiendo que se fija una composición mínima, y que el pliego de prescripciones se ajusta a la Ley de Contratos del Sector Público.

En primer lugar, procede rechazar el argumento expuesto según el cual, el pliego fija una composición mínima del equipo facultativo redactor del proyecto, sin que se excluya a los ingenieros, pues tampoco se incluyen, y, como acertadamente alega la parte apelada, la participación de un ingeniero de caminos es indiferente, mientras que la del arquitecto se erige como obligada, lo que supone un perjuicio para los que pertenecen al primero de los colectivos.

En segundo lugar, la cláusula citada objeto de recurso es obvio que vulnera lo establecido en el artículo 10.2a) de la Ley de Ordenación de la Edificación , y ello a tenor de la numerosa jurisprudencia aplicable al caso y que se cita en la Sentencia de instancia, argumentos ellos que la Sala hace propios y los incorpora a la presente Sentencia, pues la Resoluciónrecurrida claramente limita a los referidos ingenieros la participación en una contratación para cuya participación tienen conocimientos apropiados.En efecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de enero de 2.012 (Sala 3ª, Sec. 7ª, recurso 321/2010 ), recaída en un recurso de casación para la unificación de doctrina , se ha establecido que cuando la naturaleza de un proyecto técnico exija una intervención exclusiva de un determinado técnico la competencia es indubitada, pero cuando se trate de un complejo polideportivo el criterio jurisprudencial prevalente, habida cuenta de su carácter multidisciplinar, ha de primar el principio de idoneidad del facultativo interviniente sobre el de exclusividad que conduce a un monopolio profesional rechazable. Se lee en tal sentencia lo siguiente:

'SEPTIMO.- (...) De esta forma, el criterio jurisprudencial claramente aplicable resulta de considerar que cuando la naturaleza de la obra exige la intervención exclusiva de un determinado técnico, como sucede en el caso de construcción de una vivienda urbana, la competencia aparece indubitada y reconocida al arquitecto y, en su caso, al arquitecto técnico, pero cuando como sucede en este caso, se convoca un concurso de un contrato de consultoría y asistencia técnica para la redacción de un proyecto técnico básico y de ejecución de construcción de un complejo polideportivo en instituto de enseñanza secundaria, en que concurren, por su carácter multidisciplinar diversos factores (estudio de salud y seguridad, dirección de obra y el complejo no está destinado, con exclusividad, a vivienda urbana) no se da una atribución específica competencial, ya que como hemos subrayado, por el análisis de la jurisprudencia precedentemente invocada, la tendencia es no admitir un monopolio profesional en la proyección de todo tipo de construcciones, sino que, en estos casos los conocimiento del técnico se corresponden con la naturaleza y clase del proyecto .

Por otra parte, esta Sala ha rechazado el monopolio competencial a favor de una profesión técnica superior predeterminada amparando el título facultativo superior oficial basado en el nivel de conocimientos que se correspondan con el proyecto en cuestión (por todas, SSTS de 2 de julio de 1976 , 27 de mayo de 1980 , 8 de julio de 1981 , 22 de junio de 1983 , 17 de enero de 1984 , 1 de abril de 1985 , 21 de octubre de 1987 , 8 de julio de 1988 , 9 de marzo y 21 de abril de 1989 y 28 de marzo de 1994 y se ha consolidado el principio de la libertad con idoneidad (por todas, SSTS de 8 de julio de 1981 , 21 de octubre de 1987 , 21 de abril de 1989 , 29 de abril de 1995 , 25 de octubre de 1996 , 19 de diciembre de 1996 , 15 de abril de 1998 , 10 de abril de 2006 , 10 de noviembre de 2008 y 21 de diciembre de 2010 ).

Se impone, así, la conclusión de primar el principio de idoneidad al de exclusividad, doctrina que subraya la capacidad técnica de los licitadores y es coherente con la jurisprudencia del TJUE sobre la libre concurrencia ( SSTJUE de 20 de septiembre de 1988, asunto 31/87 y 16 de septiembre de 1999, asunto 27/98 ) y la jurisprudencia de esta Sala (por todas, STS, 3ª, 4ª, de 26 de diciembre de 2007 , cas. 634/2002).'

Así las cosas, el recurso debe ser desestimado.

SÉPTIMO.-Por lo expuesto, procede estimar parcialmente el recurso de apelación , en el solo sentido de declarar incongruente la sentencia por omitir el pronunciamiento sobre la desviación procesal, manteniendo el resto de los pronunciamientos, sin que existan méritos para una imposición de las costas ( art. 139 L.J.C.A )

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1.- La estimación parcial del recurso de Apelación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILA-REAL,, contra la Sentencia 376/2012, de fecha 31 de julio de 2012, dictadapor el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 1 de Castellón, en el recurso Contencioso-Administrativo 423/2011 , en el solo sentido de declarar la incongruencia omisiva del pronunciamiento relativo a la existencia de desviación procesal, que se rechaza en esta alzada, manteniendo el resto de los pronunciamientos

2.- No ha lugar a imponer costas

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los Autos a su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.