Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 404/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 676/2021 de 31 de Marzo de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 404/2022

Fecha de sentencia: 31/03/2022

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 676/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 22/03/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: MMC

Nota:

R. CASACION núm.: 676/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 404/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

En Madrid, a 31 de marzo de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 676/2021, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada el día 13 de noviembre de 2020 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en los recursos contencioso-administrativos núm. 756/2019, contra resolución de la Dirección General de la Guardia Civil, de 19 de julio de 2019.

Comparece como parte recurrida don Leon, representado por la procuradora de los Tribunales doña Angustias del Barrio León y asistido por el letrado don Joaquín Serranos Serranos.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso de casación se interpuso por la Administración General del Estado contra la sentencia dictada el día 13 de noviembre de 2020 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 756/2019, estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Leon contra la resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de 19 de julio de 2019, anulando la misma y reconociendo el derecho del recurrente a percibir la totalidad del complemento de zona conflictiva desde que comenzó la reducción de jornada, y su derecho a continuar percibiendo el mismo mientras se mantengan las circunstancias, devengando las cantidades los intereses legales desde la solicitud en vía administrativa una vez liquidada la cantidad correspondiente.

SEGUNDO.-Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 20 de mayo de 2021, la Sección de Admisión acordó:

'1º) Admitir a trámite el recurso de casación preparado casación preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 13 de noviembre de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso administrativo número 756/2019.

2º)Precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a determinar si, procede o no la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de la jornada laboral en el complemento de zona conflictiva atendiendo a la naturaleza de dicho complemento.

3º)Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 30.1 g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, según la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y de mujeres, que reconoce el derecho a la reducción de jornada de trabajo en estas situaciones, por la remisión realizada por la Ley 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en materia de vacaciones, permisos y licencias; el RD 2670/1998, de 11 de diciembre, que desarrolla dicho precepto legal; el artículo 48.1 h) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, actual artículo 48 del RDL 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto básico del empleado público. Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex. artículo 90.4 de la LJCA. '

TERCERO.-Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el artículo 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la representación procesal de Administración General del Estado mediante escrito registrado el 13 de julio de 2021, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer los argumentos jurídicos que sustentan su recurso, terminó solicitando de este Tribunal que dicte sentencia: 'estimatoria del mismo y anulatoria de la recurrida con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito.'

CUARTO.-Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de don Leon presentó con fecha 30 de septiembre de 2021 escrito de oposición solicitando se dicte sentencia por la que 'lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la parte recurrente, pues así procede en derecho. '.

QUINTO.-Evacuados los trámites, y de conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 22 de marzo de 2022, fecha en que tuvieron lugar dichos actos. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 29 de marzo de 2022.

Fundamentos

PRIMERO.-La Administración General del Estado impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el día 13 de noviembre de 2020 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 756/2019, sentencia que estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de don Leon contra la resolución de la Dirección General de la Guardia Civil de 19 de julio de 2019.

Esta resolución administrativa denegó al Sr. Leon, Guardia Civil con destino en el Núcleo de Servicios de la Comandancia de Navarra, la solicitud presentada en reclamación del abono de la totalidad del complemento específico de zona conflictiva, ello en razón a que la cuantía le había sido objeto de reducción como consecuencia de la concesión de una reducción de jornada de trabajo por cuidado de hijo, inicialmente en un 40% y luego en un 10% más.

La decisión administrativa se apoyaba en el artículo 30.1.g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública (LMRFP), el artículo único del Real Decreto 2670/1998, de 11 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 30.1 f) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (precepto coincidente con el actual 30.1.g), y en el artículo 48.h) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), preceptos que resultan de aplicación por la previsión del artículo 29 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, y que contemplan el derecho de los funcionarios públicos a la reducción de la jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda.

La sentencia de la Sala territorial anula el acto impugnado y reconoce el derecho del Guardia Civil a percibir la totalidad del complemento de zona conflictiva. Acude para ello a decisiones anteriores de la propia Sala y de otras Sala territoriales que, en esencia, consideran que, pese a la reducción de jornada concedida, no resulta aplicable la reducción retributiva por la naturaleza y finalidad del complemento de zona conflictiva. Así, trascribe argumentos empleados en la sentencia de la misma Sala de 16 de julio de 2018 (recurso 829/2017): 'Todo ello determina sin lugar a dudas que nos encontramos ante un concepto de carácter retributivo que en este caso no puede ser reducido en la misma proporción que la jornada, (...), porque hay que atender, como así también argumenta la actora, a que dicho complemento tiene una clara teleología cual es la de compensar la presencia de aquel funcionario que se trate, en la zona conflictiva, durante las 24 horas del día, con independencia de que durante todo ese tiempo realice jornada laboral y con independencia de sus turnos de jornada o servicio; por ende, sin que condicione el percibo en su totalidad la duración de la jornada, si su jornada es a tiempo total, o se encuentra, como en este caso, reducida por motivos de conciliación familiar y profesional, como así fue debidamente autorizada la ahora demandante, de modo que, a pesar de desarrollar aquella una jornada reducida, lo cierto es que durante tal desarrollo se encontraba en la zona denominada conflictiva y tenía derecho al abono de la totalidad del complemento.

Se ha de añadir que si en la efectividad del desempeño del puesto de trabajo dentro de un determinado ámbito territorial singularizado por especiales circunstancias radica la justificación del complemento, tal dato concurre tanto en el funcionario que ejercita plenamente el puesto como en el que se encuentra en situación de desempeño de una jornada reducida por mor de la Ley 30/1984, cual es la presencia del funcionario en un territorio que presenta un índice de peligrosidad superior a la media y ello, como decimos, aunque no se realicen funciones durante la totalidad de la que llamaríamos una jornada ordinaria, puesto que, continuando en servicio activo, la simple estancia en el territorio implica la realización de actividades vitales que constituyen en sí mismas una circunstancia de riesgo, deduciéndose que la razón última del complemento es precisamente la estancia en el territorio sujeto a dichas especiales características'.

De tal modo, la ratio decidendi de las citadas sentencias no encuentra su causa en la estricta equidad distributiva de la reducción de la jornada, sino en la naturaleza y fin del complemento de zona conflictiva, dentro de un determinado ámbito territorial singularizado por especiales circunstancias y ello con independencia de la jornada.'

Con base en ello, la sentencia ahora impugnada afirma que: 'Los precedentes razonamientos son plenamente aplicables a este supuesto. El interesado había obtenido una reducción de jornada para cuidado de hijos, y reclama la percepción de la totalidad de este concreto concepto retributivo, el complemento de zona conflictiva, y como hemos visto se ha considerado acorde a derecho tal percepción puesto que ello va unido a la naturaleza y fin del citado complemento, que no son sustancialmente idénticos a otros como el específico. Y efectivamente, se requiere presencia física en la zona, circunstancia que en este caso se produce, puesto que el interesado reside en la zona y permanece en la misma, sin perjuicio de que haya visto reconocida la reducción de su jornada laboral. Por tanto, se reducen otros complementos, por tal reducción de jornada, pero no el de zona conflictiva por su específica naturaleza, y dado que su abono depende de la residencia y estancia en la denominada Zona Conflictiva, dato que en este caso está acreditado y no se cuestiona de hecho por la demandada.'

SEGUNDO.- El auto dictado por la Sección Primera de la Sala admite el recurso de casación y acuerda:

'2º) Precisar, que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a determinar si procede o no la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de la jornada laboral en el complemento de zona conflictiva atendiendo a la naturaleza de dicho complemento.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 30.1 g) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, según la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y de mujeres, que reconoce el derecho a la reducción de jornada de trabajo en estas situaciones, por la remisión realizada por la Ley 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, en materia de vacaciones, permisos y licencias; el RD 2670/1998, de 11 de diciembre, que desarrolla dicho precepto legal; el artículo 48.1 h) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, actual artículo 48 del RDL 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto básico del empleado público. Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex. artículo 90.4 de la LJCA.'

TERCERO.- En el escrito de interposición del recurso la Administración General del Estado mantiene que no existe ninguna norma, general o específica de la Guardia Civil que excluya al complemento de zona conflictiva de la Guardia Civil, de la reducción proporcional de retribuciones derivada del reconocimiento de una reducción de jornada. Al contrario, pone de manifiesto que la Orden General número 11, dada en Madrid a 23 de diciembre de 2014, por la que se determinan los regímenes de prestación del servicio, y la jornada y horario del personal de la Guardia Civil (BOE de 30 de diciembre de 2014), cuando en su artículo 63 regula la reducción de jornada, dispone que :'2. A quien se conceda una reducción de jornada se le aplicará, en aquellos casos que así se determina en la normativa relativa al empleado público, una disminución proporcional de sus retribuciones fijas y variables, en forma análoga a la establecida para el personal al servicio de la Administración General del Estado.'

Cita en apoyo de la validez de la reducción proporcional de retribuciones dos sentencias dictadas por la Sala territorial de Cantabria, los días 29 de julio de 2013 (recurso 443/2012) y de 5 de diciembre de 2013 (recurso 452/2012).

Por todo ello, solicita que se declare que los preceptos objeto de interpretación determinan que en los casos de reducción de jornada del personal de la Guardia Civil será procedente la reducción proporcional de retribuciones, tanto fijas como complementarias, incluido el complemento por zona conflictiva. Y, con ello, la estimación del recurso de casación con anulación de la sentencia de instancia, llegando a la desestimación de las pretensiones ejercitadas en el recurso contencioso administrativo.

CUARTO.- La parte recurrida se opone a ello. Defiende la corrección de los argumentos empleados por la sentencia recurrida y cita en apoyo de su doctrina lo resuelto por varias sentencias dictadas por las Salas territoriales de Navarra (de 27 de mayo de 2016, en recurso 28/2018) y País Vasco (30 de abril de 2019, en recurso 795/2018).

En su escrito de oposición realiza una detallada exposición del régimen retributivo y de derechos del personal de la Guardia Civil. A partir de ello concreta sus alegaciones en dos aspectos: 1º) alega que, conforme a la Orden de 23 de octubre de 1984 por la que se desarrolla el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, de Retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lo que respecta a la Guardia Civil y a la Policía Nacional, las excepciones del abono del complemento de zona conflictiva están previstas en su artículo 4 para determinados cursos apartado-4- y para disfrute de permisos concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos -apartado 5-, sin que en este caso concurra ninguno de ellos; 2º) entiende que si el complemento retributivo de zona conflictiva se abona por la efectividad en el desempeño del puesto de trabajo dentro de un ámbito territorial por unas especiales circunstancias, es evidente que ese presupuesto concurre tanto si el funcionario realiza una jornada ordinaria como si lo es reducida ya que el índice de peligrosidad que integra la retribución se integra con la mera estancia en la zona conflictiva.

QUINTO.- Este Tribunal Supremo ha dictado dos sentencias resolviendo sendos recursos en interés de ley interpuestos por la Administración del Estado en relación con este complemento de zona conflictiva:

1ª) la sentencia de 16 de octubre de 1996 (ROJ: STS 5585/1996 - ECLI:ES:TS:1996:5585), en el recurso núm. 6315/1994, donde fijamos como doctrina legal: 'Que el art. 4.4 de la Orden del Ministerio del Interior de 23 de abril de 1984, permite percibir el complemento de peligrosidad o penosidad especial de zona conflictiva en los supuestos en los que el personal afectado por el mencionado complemento, y que lo estuviera percibiendo, se desplace a otros lugares para realizar cursos informativos o de perfeccionamiento que estén relacionados con la especialidad que dentro de las existentes en los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, se desempeñe por el asistente a tales cursos en la Unidad de su destino y no por la realización de cualesquiera otros cursos de diferente clase o naturaleza.'

2ª) la sentencia de 25 de mayo de 2005 ROJ: STS 3373/2005 - ECLI:ES:TS:2005:3373, en el recurso núm. 50/2003, donde se cuestionaba la decisión de la Sala territorial de Madrid que reconoció el derecho a percibir el complemento de peligrosidad o penosidad especial de 'zona conflictiva' a varios guardias civiles con destino en el Grupo de Acción Rápida (GAR) de Logroño, durante los días en que prestaban servicio en Vitoria. Rechazamos la doctrina solicitada por la Administración General del Estado para la que:'el derecho al abono del complemento específico de Zona Conflictiva solo se reconoce al personal de la Guardia Civil con destino permanente en dichas Zonas, y no a aquel otro personal que, sin estar destinado permanentemente en las mismas, presta sus servicios en comisión eventual y temporal en Zonas Conflictivas (País Vasco y Navarra) y percibe por ello los correspondientes dietas y pluses.'. Dijimos que 'En el actual recurso de casación en interés de la ley, aunque fuesen de compartir las alegaciones que el Abogado del Estado realiza sobre el efecto multiplicador que pudiera tener la sentencia recurrida, y con el propósito de intentar justificar que concurre el presupuesto relativo al grave daño al interés general, lo cierto es que no hay base alguna para poder calificar de errónea la interpretación y aplicación jurídica que realiza dicha sentencia. Sus argumentos, expuestos al principio, son tan completos y convincentes que bastan para rebatir el planteamiento que en su contra ha desarrollado la Abogacía el Estado y no permiten a este Tribunal Supremo sino asumirlos y confirmarlos'.

En ellas se hizo exposición del origen y evolución normativa de esta modalidad del complemento específico y se sentaron directamente o por vía de admisión de argumentos de las sentencias revisadas las siguientes características:

1º) que de su propia naturaleza deriva que está dirigido a retribuir el aumento de riesgo que supone desempeñar funciones en las zonas conflictivas puesto que lo que pretende retribuir el citado complemento es la permanencia física en dichas zonas, en razón a las singulares características de riesgo especial que conllevan.

2º) que el percibo del complemento se anuda al hecho de prestar servicios en el territorio caracterizado como conflictivo y no a la circunstancia de estar destinado en el mismo, ya que el citado riesgo especial alcanza no solo a los que tienen su destino en esos territorios sino también a quienes, de manera temporal, prestan servicios en la zona conflictiva a pesar de estar destinados fuera de ella.

3º) que, para continuar percibiéndolo sin la permanencia física, se requiere o estar de vacaciones o permiso 'concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos' (art. 4º.5 O.M. de 23 de octubre de 1984) o estar realizando un curso 'informativo' o de 'perfeccionamiento' que además requiere la condición adicional de tener relación con su especialidad ('en relación a su especialidad' dice el art. 4º.4 de la O.M. citada).

SEXTO.- Lo que ahora se nos plantea es si el complemento de peligrosidad o penosidad especial de 'zona conflictiva' puede percibirse en su integridad cuando se ha obtenido el reconocimiento de desempeño de funciones en jornada reducida.

Esta cuestión ha sido deliberada en la misma fecha y en forma conjunta con otros recursos de casación, recayendo sentencia de 28 de marzo de 2020 (recurso 7364/2020), que ahora debemos seguir en aras del principio de seguridad jurídica, y que contiene los siguientes razonamientos jurídicos:

'QUINTO.- La posición de la Sala: desestimación del recurso de casación.

El complemento de peligrosidad o penosidad especial cuestionado se encuentra regulado en el artículo 4 de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984 por la que se desarrolla el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, de retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lo que respecta a la Guardia Civil y a la Policía Nacional.

A los efectos que aquí interesan son relevantes el apartado tercero y el quinto.

'3. No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, este complemento lo percibirá todo el personal que preste servicios en , cualquiera que sea la misión que desempeñe.

5. El personal con derecho a este complemento lo percibirá también en los permisos concedidos legalmente con plenitud de derechos económicos.'

Recordemos que el denominado 'complemento de zona conflictiva' nació como concepto retributivo a raíz del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el 29 de agosto de 1980, fijando una gratificación así denominada para los miembros del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil que prestasen sus servicios profesionales en el País Vasco y Navarra. Su finalidad era compensar en alguna medida el mayor riesgo que suponía el desarrollo de los cometidos propios de los funcionarios integrados en tales cuerpos o institutos de dichas zonas.

Más adelante la citada retribución fue objeto de regulación por el Real Decreto-Ley 9/1984, de 11 de julio, sobre retribuciones de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Se configuró como una retribución complementaria de carácter especial a percibir por el personal que desempeñase un puesto de trabajo con tales características singulares de peligrosidad o penosidad especial en alguna de las unidades, centros o destinos del País Vasco y Navarra.

El antedicho Real Decreto-Ley fue desarrollado por el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, cuya disposición transitoria cuarta autorizaba al Ministerio del Interior para que desarrollara y fijara las concretas cuantías de este complemento retributivo en función del correspondiente crédito presupuestario.

Ya hemos reflejado que el Real Decreto 1781/1984, de 26 de septiembre, es la norma reglamentaria que habilita para el dictado de la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1984, cuyo contenido esencial, en lo que aquí concierne, hemos reflejado anteriormente.

El entramado normativo regulador del complemento conlleva entender que se trata de un complemento de naturaleza objetiva cuya finalidad es retribuir el aumento del riesgo que supone desempeñar las funciones propias, en el caso de autos, de la Guardia Civil en las zonas del País Vasco y Navarra.

No responde estrictamente a ninguno de los factores ordinarios que articulan las retribuciones complementarias a que se refiere el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público.

El fin del complemento de carácter especial es compensar al funcionario por la permanencia en el territorio en cuestión. Por ello, debe entenderse que la plenitud de derechos económicos recogida en el apartado quinto del artículo cuarto de la Orden Ministerial comprende también la realización de una jornada reducida por motivos de conciliación familiar - osibilidad inexistente en la fecha de nacimiento del complemento-.

SEXTO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional.

A tenor de lo planteado, la respuesta debe ser que no procede la aplicación de la reducción proporcional a una reducción de jornada del complemento de zona conflictiva dada la naturaleza y finalidad de dicho complemento'.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en relación con el artículo 93LJCA, en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- DESESTIMAR el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia dictada el día 13 de noviembre de 2020 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 756/2019, sentencia que confirmamos.

2.- HACER el pronunciamiento en costas del último fundamento de Derecho de la sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.