Sentencia Administrativo Nº 406/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 591/2011 de 30 de Mayo de 2014

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 591/11

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

SENTENCIA NUM. 406-14

En la ciudad de Valencia, a 30 de mayo de 2014.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don José Bellmont Mora, Presidente, doña Rosario Vidal Más, don Fernando Nieto Martín, doña Begoña García Menéndez y don Antonio López Tomás, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 591/11, interpuesto por la Procuradora Dª María Esperanza Vázquez García, en nombre y representación de DOÑA Paloma , asistida de la letrada Dª Laura Martín del Castillo, contra la Resolución de 15 de octubre de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 19 de abril de 2010 del Jefe de Área de Atención a la dependencia en el expediente NUM000 , en el que ha sido parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente el Magistrado D. Antonio López Tomás y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o de manera subsidiaria se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-No habiéndose recibido el proceso a prueba, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 20 de mayo de 2014

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 15 de octubre de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 19 de abril de 2010 del Jefe de Área de Atención a la dependencia en el expediente NUM000 ,

SEGUNDO.-Alega la parte actora que el 13 de julio de 2007 la recurrente, como guardadora legal de su padre, D. Adrian , formuló la solicitud del reconocimiento de la situación de dependencia y que por Resolución de fecha 20 de junio de 2008 se le reconoció el Grado III y nivel 2. Posteriormente, con fecha 14 de septiembre se produjo el fallecimiento de su padre, y visto el grado y nivel reconocido, es evidente que el Sr Adrian precisaba de la atención y cuidados de su entorno familiar, sin que la recurrente haya percibido cantidad alguna. Respecto a su condición de heredera, se indica que se aportó la correspondiente Declaración de guardador de hecho, y se aporta como documento nº 1 de la demanda el certificado del Registro de Actos de Última Voluntad. Por todo ello, solicita que se reconozca el derecho de la recurrente a percibir las prestaciones.

TERCERO.-La Administración demandada plantea la inadmisibilidad del recurso, sobre la base del artículo 69.c) LJCA , pues no puede pedirse, al amparo de un expediente de reconocimiento de situación de dependencia, que se satisfaga a un heredero un derecho que no se ha determinado ni en su concepto ni es su cuantía. Además de ello, plantea la inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación de la recurrente, al amparo del artículo 69.b) LJCA , pues el documento aportado no acredita la condición jurídica de heredero. En cuanto al fondo, se opone a las pretensiones deducidas en la demanda, sobre la base del artículo 15 del Decreto 171/2007 y artículo 18 de la Orden de 5 de diciembre de 2007.

CUARTO.-Pues bien, con carácter previo a entrar a conocer sobre el fondo del asunto, procede resolver las causas de inadmisibilidad alegadas por la administración demandada. Respecto de la primera de ellas, esto es, la falta de objeto por el fallecimiento de la persona dependientes, esta misma Sala y Sección ha venido manteniendo que:

'Con este presupuesto, la Sala arriba a un resultado coincidente con el que alcanza la decisión de 05/09/2008 por cuanto que hasta el momento en el que se aprueba el programa individual de atención, la persona afectada por una situación de dependencia únicamente dispone del grado y nivel que, en Derecho, le corresponde, pero no de la asignación del servicio y/o prestación que deriva de ese grado y nivel a partir de las condiciones personales, sociales y económicas del beneficiario.

En términos del artículo 6º de la Orden de 5 de diciembre de 2007, de la Consellería de Bienestar Social, por medio de la que se aprueba el procedimiento para el establecimiento del programa individual de atención:

'El Programa Individual de Atención tendrá el siguiente contenido: (...) b) Servicio o Servicios prescritos, con indicación de las condiciones específicas de la prestación e éste (...) c) En su caso, de no ser posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, se reconocerá al beneficiario el derecho a obtener una prestación económica'.

La circunstancia de que los efectos económicos de ese establecimiento se retrotraigan a la época temporal en la que se presentó la petición no varía la necesidad jurídica de contar con una cierta actuación administrativa - y cuya omisión impide al tribunal coincidir con la primera tesis de impugnación que se vierte en los autos.... - a los efectos de lograr la atribución del derecho de que se trata:

'2. El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación' (artículo 2, Orden de 05/12/2007).

Hasta que no se han fijado, por parte del órgano administrativo con competencia para ello, los servicios y/o prestaciones que ostenta la persona en situación de dependencia, ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos en caso de fallecimiento de la persona física que ostenta el carácter de beneficiario del derecho:

'... determinará los servicios o prestaciones que corresponden al solicitante' ( artículo 28.3 Ley de 14 diciembre 2006 ).'

La misma Ley 39/2006, en el artículo 14.4 , establece: 'El beneficiario podrá, excepcionalmente, recibir una prestación económica para ser atendido por cuidadores no profesionales, siempre que se den condiciones adecuadas de convivencia y de habitabilidad de la vivienda y así lo establezca su Programa Individual de Atención.'; pronunciándose en análogo sentido el artículo 10.3 de la Orden de 5 de diciembre de 2007, de la Conselleria de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana, al disponer que 'Una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta orden, el Programa Individual de Atención reconocerá el derecho a la percepción de esta prestación económica.'

A tenor de lo expuesto, procede reconocer la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado y, en consecuencia, desestimar la demanda.'

Por tanto, no se trata de un supuesto de inadmisibilidad, sino de desestimación, lo que supone el rechazo de la primera de las causa de inadmisibilidad planteadas

Respecto de la segunda de las causas de inadmisibilidad planteadas, la falta de legitimación de la recurrente, al no acreditar la condición de heredera, la misma también ha de ser desestimada, puesto que la administración admitió la legitimación de la recurrente cuando la misma interpuso el recurso de alzada (folios 79 y 80 del expediente), por lo que reconociéndole legitimación en el expediente administrativo, no puede ahora alegarse dicha falta. En cualquier caso, atendiendo a la relación de padre/hija, se trata de un supuesto que determina el carácter de heredera forzosa del primero de la recurrente, habiéndose aportado además el certificado de últimas voluntades

QUINTO.-Entrando ya a conocer sobre el fondo del asunto, debemos destacar que esta Sala en Pleno celebrado el 15 de abril del año en curso, abordó esta misma cuestión, lo que dio lugar a la sentencia 153/14 en la que, tras reiterar la aplicación retroactiva del reconocimiento de los derechos derivados de su situación en aplicación del artículo 10.4, Decreto 171/2007, de 28 septiembre ('el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud' se remite a los pronunciamientos reiterados de la Sección Quinta de esta Sala:

'... Ante todo es necesario precisar que la cuestión planteada tanto en vía administrativa como en esta Jurisdiccional estriba en determinar la fecha inicial de los efectos económicos de la prestación derivada de la situación de dependencia, solución que, como la propia Administración autora de la resolución desestimatoria del recurso de alzada reconoce, viene vinculada exclusivamente a la prestación de los servicios que la normativa reguladora de la materia establece; ello es una necesaria consecuencia de lo dispuesto en la Ley 39/2006, en el Decreto 171/2007 y en la Orden de la Conselleria de Bienestar Social de 5 de diciembre de 2007; así, en la disposición final primera de dicha Ley se dispone: '...2. El reconocimiento del derecho contenido en las resoluciones de las administraciones públicas competentes generará el derecho de acceso a los servicios y prestaciones correspondientes, previstos en los artículos 17 a 25 de esta Ley , a partir del inicio de su año de implantación de acuerdo con el calendario del apartado 1 de esta disposición o desde el momento de su solicitud de reconocimiento por el interesado, si ésta es posterior a esa fecha...'; en el artículo 14.4 del Decreto 171/2007 se establece que 'El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio';y en igual sentido se pronuncia el artículo 21.2 de la Orden de 5/12/2007, que es del siguiente tenor: 'Las prestaciones económicas reconocidas se harán efectivas a partir del inicio de su año de implantación, de acuerdo con el calendario del apartado 1 de la disposición final primera de la Ley 39/2006 , de 14 de diciembre, o desde la fecha de la solicitud de reconocimiento de la persona interesada, si ésta es posterior al citado inicio. No obstante si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo de la Ley 39/2006 de 14 de diciembre o en el que establezca la Generalitat, en el momento de su solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.4 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre por el que se establece el procedimiento para reconocer el derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio.'.

De dicha normativa y de la citada resolución del Conseller de Bienestar Social se desprende que la prestación debe estar vinculada a la recepción del servicio o atención por parte de la persona dependiente, así como que la fecha de efectos económicos solo viene condicionada al cumplimiento de dicho requisito'.

Respecto a la cuestión fundamental que aquí se plantea, es decir, el alcance del derecho del heredero del dependiente, caso de fallecimiento del mismo previamente a dictarse la resolución del PIA, señala el Pleno de la Sala que:

'... 'Hasta que no se han fijado, por parte del órgano administrativo con competencia para ello, los servicios y/o prestaciones que ostenta la persona en situación de dependencia, ésta no ha consolidado derecho alguno que ingrese en su acervo personal y, consecutivamente, todavía no existe título patrimonial suficiente que pueda transmitirse a sus herederos en caso de fallecimiento de la persona física que ostenta el carácter de beneficiaria del derecho'.

Si bien, destaca el Pleno que este criterio debe ser matizado porque: ' no toma en debida consideración el hecho de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención (acuerdo administrativo al que se dota de punto inicial para la consolidación del derecho de que se trata), puede venir vinculada a un deficiente funcionamiento de un servicio público.

Y, si ello es así ... ya no es tan simple afirmar que la inexistencia de ese Programa Individual de Atención tiene como consecuencia jurídica la de que la persona que dispone, a su favor, de una declaración administrativa según la que se encuentra en situación de dependencia no consolida derecho alguno hasta que se aprueba el PIA.

Si la Administración titular de la competencia para aprobar esa Programa Individual de Atención actuó de modo incorrecto, en contradicción con lo dispuesto por el ordenamiento legal aplicable, parece indudable que la persona en situación de dependencia no ha de quedar sin derecho alguno, a expensas de la voluntad omnímoda del órgano administrativo al que corresponde emitir el acuerdo de aprobación del PIA.'

Teniendo en cuenta que '4. La aprobación y notificación a la persona interesada o a sus representantes legales del Programa Individual de Atención deberá producirse en el plazo máximo de tres meses desde la fecha de recepción de la notificación de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia, todo ello en función del Calendario establecido en el artículo 3 de esta Orden' (artículo 6, Orden de la Conselleria de Bienestar Social de 5 de diciembre de 2007, que regula el procedimiento de aprobación del Programa Individual de Atención)'

Y llegados al punto fundamental de la discrepancia que llevó a la celebración del Pleno, señala la sentencia:

' 4.-'2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico' ( artículo 70, Ley Jurisdiccional ).

a.- Entramos en el verdadero núcleo de la cuestión controvertida en el proceso 320/2013, y la que ha suscitado la mayor parte de la discrepancia abierta entre las Secciones 4ª y 5ª de este tribunal.

Retomando, primero, el argumento de impugnación sobre el que se edifican las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de derechos que Doña... formula en los autos 320/2013, éste es el de que la falta de aprobación de un Programa Individual de Atención a favor de su madre, en situación de dependencia Grado 3 y Nivel 1, es contraria a Derecho al haberse demorado en exceso (dos años y siete meses, desde la presentación de la solicitud hasta el fallecimiento de la dependiente), sin causa justificada y mucho más allá del espacio temporal máximo que fija el ordenamiento legal aplicable: 6 meses

(...)

c.- La mayor parte de los magistrados que componen el Pleno de la Sala de lo Contencioso-administrativo discrepan de este resultado de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación económica individualizada:

'... que se anulan y dejan sin efecto, reconociendo, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a percibir la cantidad de 17.352,78 € por el periodo comprendido entre el 11 de enero de 2010 y el 17 de diciembre de 2011...' (Fallo, sentencia de 13/02/2014 ).

a'.- Para nosotros, una de las claves del litigio se sitúa sobre los rasgos que caracterizan a los dos escritos que, en la vía administrativa, presentaron la titular de la situación de dependencia (3 de febrero de 2010) y dos de sus hijas (11 de noviembre 2010):

b'.- Ninguno de estos dos escritos constituye una reclamación de responsabilidad patrimonial por la existencia de un funcionamiento normal/anormal de un servicio público.

Para ello, deberían cumplir las exigencias legales previstas en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo , que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas; o, al menos, guardar una suficiente vinculación con su enunciado normativo.

Del tenor de las solicitudes de 2 febrero y 11 noviembre 2010 no se exhala, en medida alguna, que lo pretendido por la titular de la situación de dependencia y/o por dos de sus herederas fue obtener una declaración de responsabilidad patrimonial por la existencia de un deficiente funcionamiento de un servicio público. Las solicitudes tienen por objeto exclusivo lograr el reconocimiento de un derecho económico para el que existiría - según la reclamación de 02/02/2011 - una automática asunción normativa:

Nos situamos, entonces - en las peticiones de 02/02 y 11/11/2010 -, fuera del espacio de alcance propio de la figura jurídica de la responsabilidad patrimonial:

c'.- Siendo ello así, es preciso que antes de examinar la existencia/falta de existencia de un derecho al logro de la indemnización económica que Doña Marina pide en los autos 320/2013 (y sobre la que concurren muy importantes visos de razonabilidad, ante la insoportable demora administrativa en la aprobación del PIA conjugada con la vigencia de un incumplimiento de los plazos legales que, como ha subrayado ya esta Sala, ostenta una especial importancia jurídica), la jurisdicción contencioso-administrativa establezca que los actos recurridos en el proceso 320/2013 son contrarios a Derecho.

Para que la Sala pueda - en su caso - llegar a un resultado de indemnización, a los demandantes, por los perjuicios que les ha producido el retraso en la adopción del Programa Individual de Atención de su madre (teniendo en cuenta que la solicitud se presentó el 4 de febrero de 2008 y su causante murió el 4 de marzo de 2010), es ineludible disponer, en primer término, de una actuación procedente de una fuente de poder público que contraríe el ordenamiento legal aplicable.

Es decir, se debe haber demostrado, en la controversia judicial, que el acto administrativo que en ella se recurre no se adecua al molde fijado por el Derecho. Y, una vez que se dispone de ese resultado, es cuando el órgano judicial analizará si, además de ese resultado de anulación, cabe asumir la concurrencia de un supuesto de resarcimiento de los daños que se han generado a quien disponga del carácter de interesado por la resolución administrativa de que se trate.

En los autos 530/2010 falta ese resultado de anulación al haber entendido, el tribunal, que la decisión de 26/05/2010 es conforme a Derecho al archivar el expediente de solicitud de un Plan Individual de Atención sobre la base de que la persona a la que correspondía esta actuación había fallecido:

(...)

e'.- La existencia de una demora administrativa en la aprobación del PIA ¿determina, per se (sin más), la anulación de un acuerdo administrativo de la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia de 23 enero 2013 que rechaza los efectos retroactivos de la situación de dependencia a la vista de que cuando falleció la dependiente todavía no existía aprobado un Plan Individual de Atención?

El Pleno de la Sala considera que la solución que ha de darse a este interrogante es negativa, todo ello porque:

1.- La existencia de un supuesto de demora o retraso administrativo en la emisión del acuerdo (aprobación del Programa Individual de Atención) que el ordenamiento jurídico impone a la Generalitat no es suficiente para que se declare contrario a Derecho un acuerdo como el emitido el 23 enero 2013 por la Dirección General de Personas con Discapacidad y Dependencia. Este acuerdo desestima la solicitud realizada por los herederos de una persona en situación de dependencia pero sin disponer de un Programa Individual de Atención.

La 'solicitud de efectos retroactivos del Programa Individual de Atención de personas mayores dependientes, y de concesión de una prestación económica vinculada al servicio para dicho periodo' (encabezamiento, escrito que la titular de la situación de dependencia - que había sido reconocida el 20 de junio de 2008 - presentó el 3 de febrero de 2010, unos días antes de su fallecimiento), tiene su entronque normativo en el artículo 10.4 del Decreto 171/2007, de 28 de septiembre :

'4. El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio'.

(...)

3.- Antes de examinar los efectos del 'retraso', es indispensable observar que sin disponer de un acuerdo administrativo que apruebe el Programa Individual de Atención el titular de la situación de dependencia no puede tener (por simple hipótesis) derecho automático a lograr la retroactividad en la concreta prestación/servicio que le corresponda. Y no lo tiene por cuanto que esa prestación/servicio no ha sido todavía declarada por la Administración.

Si, como sucede en los autos 320/2013, una persona titular de la situación de dependencia reclama dicha retroactividad antes de que tenga aprobado un Programa Individual de Atención, el ordenamiento jurídico aplicable decreta como solución legal la de rechazar dicha reclamación. Y es que si no se tiene la prestación/servicio, no es posible que la Administración reconozca el derecho a lograr la retroactividad en sus efectos desde el momento en que se presentó la solicitud de dependencia.

4.- La existencia de una Propuesta de Programa Individual de Atención no equivale, en absoluto, a la existencia del acuerdo administrativo que aprueba ese programa' '

A la vista de todo ello, la conclusión en los presentes autos debe ser desestimatoria habida cuenta que la dependiente fallece antes de la aprobación del PIA sin que por ello haya consolidado derecho alguno susceptible de reclamación por parte de sus herederos y ello, sin perjuicio de que éstos puedan acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial si estimaran que en el comportamiento de la Administración pudo haber un funcionamiento anormal conforme al art. 139 de la Ley 30/1992 .

SEXTO.-El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1.- La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DOÑA Paloma , asistida de la letrada Dª Laura Martín del Castillo, contra la Resolución de 15 de octubre de 2010 del Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 19 de abril de 2010 del Jefe de Área de Atención a la dependencia en el expediente NUM000

2.- La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.