Última revisión
08/11/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 423/2021, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 89/2019 de 02 de Junio de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 02 de Junio de 2021
Tribunal: TSJ Comunidad Valenciana
Ponente: PÉREZ TÓRTOLA, ANA MARÍA
Nº de sentencia: 423/2021
Núm. Cendoj: 46250330022021100229
Núm. Ecli: ES:TSJCV:2021:3928
Núm. Roj: STSJ CV 3928:2021
Encabezamiento
Ilmos. Sres./Ilmas. Sras.:
Presidenta
DÑA. ALICIA MILLÁN HERRANDIS
Magistrados/as
DÑA. ANA PÉREZ TÓRTOLA
D. RICARDO FERNÁNDEZ CARBALLO-CALERO
D. ALFONSO VILLAGÓMEZ CEBRIÁN
En VALÈNCIA, a 2 de junio de 2021
VISTOS por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) los autos nº 89/2019 seguidos entre partes, de la una y como demandante, D. Jose Ignacio, representado por el Procurador D. Juan Manuel del Pino Martínez y defendido por el Letrado D. Jorge Juan Sempere; y de la otra, como Administración demandada, LA SUBSECRETARÍA DE ESTADO DE INTERIOR, representada y dirigida por la Abogacía del Estado; recurso interpuesto contra la resolución de 27/diciembre/2018 de la Subsecretaría de Estado de Interior por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 07/septiembre/2018.
Antecedentes
Ha sido ponente la Magistrada Dña. Ana Pérez Tórtola, quien expresa el parecer de esta Sala.
Fundamentos
1. Una falta grave, tipificada en el art. 7.1.e) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (en adelante, RRD), aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10/enero, consistente en '
2. Una falta grave, tipificada en el art. 7,1.ñ) RRD ,
Las sanciones se le imponen conforme a lo previsto en el art. 96.1c) del EBEP y arts. 14.b) y 16 del RRD.
A)'Hechos':
1. Nulidad por vulnerar el principio constitucional de legalidad de un procedimiento sancionador. Las faltas 'graves' que se tipifican están contenidas en el RRD indicado, por lo que se infringe el principio de legalidad. La STS de 30/marzo/2017 da cobertura al Reglamento pero olvida que una Ley posterior, la 40/2015, en sus arts. 25 y 27 expresan que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones previstas como tales infracciones por norma de rango de Ley.
2. Nulidad del procedimiento por irregularidades en el procedimiento que han generado indefensión en el demandante. Se aduce que no pudo realizar alegaciones ni solicitar pruebas.
Se señala que no se le notificó el legal forma la incoación del procedimiento y el emplazamiento para tomarle declaración (folios 1, 235, 15, 250, 16, 17, 18, 236 a 238, 239...). Hasta el 13/marzo/2018 (folio 240) no recibió notificación con puesta a disposición del procedimiento (diligencia de la instructora de 19/febrero/201y 8); se le toma declaración después de haber concluido la instrucción, el 30/abril/2018; le llega la propuesta de resolución el 03/julio/2018 sin plazo para alegaciones ni para presentar documentos ( art. 89.2 Ley 39/2015).
3. Incorrección de los hechos declarados probados: cuestiona los relatos tanto de la Sra. Marta y Sr. Jesús María en relación con el primer cargo así como el resto de testimonios obtenidos en relación con el mismo, dado que no presenciaron los hechos señalando aquellos extremos de las declaraciones que estima contradictorias; y en relación con el segundo cargo, asimismo señala las contradicciones que concurren entre las declaraciones del Sr. Juan Luis, el director del Centro, del Sr. Jose Ignacio y del Sr. Pedro Miguel. Se señala que existe una grabación de la escena de este segundo cargo.
3. Unidad de acción o falta continuada.
4. Error en la tipificación de la falta del segundo cargo: no está en el relato de hechos de la infracción.
5. Imputabilidad: el Sr. Jose Ignacio está desde 2011 en tratamiento psiquiátrico debido a su malestar laboral y en otros ámbitos de su vida personal. Sufre un Trastorno Adaptativo de la Personalidad y un Trastorno Delirante de curso crónico; estos trastornos se dispararon entre septiembre y finales de noviembre de 2015 debido a la presión y al acoso al que se sentía sometido; en esas fechas dejó de tomar la medicación que tenía prescrita por miedo a que se repitieran los estados de somnolencia que le producían; pensaba que todo el mundo estaba en su contra y por eso reaccionó muchas veces de forma impulsiva; no era consciente de haber actuado como dicen los testigos, sino que creía que se metían con él.
Se remite al informe médico forense de 06/marzo/2017, referido a los hechos del 23/noviembre/2015 y posteriores (folios 259-260).
Alega que se está ante lo que en Derecho Penal es una eximente incompleta; en el presente caso debe llevar a la atenuación de la sanción dado que no ha sido tenida en cuenta en la sanción; sí lo fue en la sentencia dictada por el Juzgado de lo Penal n.º 10 de Valencia (documento 2) dictada en procedimiento de denuncia falsa contra el ahora demandante.
Se aduce lo dispuesto en el art. 77.4 Ley 39/2015.
6. No aplicación del principio de proporcionalidad. Las actuales leyes sancionadoras (Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía )aplican sanciones más leves.
7. En todo caso, aunque se niegan los hechos se consideraque podría concurrir la falta leve continuadapor incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados, falta ya prescritay que habría estado sancionada con apercibimiento.
1º. Se intenta la notificación en el domicilio que le consta a la Administración; consta un segundo intento de notificación (folio 18) en el domicilio que indica el padre del recurrente sin éxito y por eso se se notifica por edictos por acuerdo de 23/octubre/2017 (folios 19 y 20). Así se le notifica el acuerdo de incoación del Expediente Disciplinario n° NUM000, quefue ordenada
'por el Subsecretario del Interior mediante Resolución de 27 de septiembre de 2017, relativo a la presunta comisión de dos faltas disciplinarias, ambas cometidas el 23 de noviembre de 2015 en el Centro Penitenciario de Valencia, y consistentes, una, en la falta de consideración a compañeros y otra, en simular una agresión, lo cual podría ser constitutivo de dos faltas graves según lo tipificado en el artículo 7.1.e): 7a grave desconsideración conlos superiores, compañeros y subordinados' y 7.1.ñ): 'el atentado grave a la dignidad de los funcionarios o de la Administración' ambos del Real Decreto 33/1986 de 10 de enero por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, por lo que podría ser de aplicación alguna de las sanciones previstas en el artículo 96 del EBEP, en relación con los artículos 14 y 16 del Reglamento de Régimen Disciplinario citado'
2º- El actor pide copia del expediente administrativo en su escrito de 26/febrero/2018 (folio 278), se le entrega el 19/febrero/2018 (folio 241) y se le dan 10 días para que presente las alegaciones, documentos y justificaciones que estimara pertinentes en su defensa (folio 48 consta la entrega). En ese momento da como domicilio la CALLE000, NUM001 en Valencia.
3º. Presenta alegaciones (folio 280) y no pide prueba; hace protesta del procedimiento en cuanto a las notificaciones, da su versión de los hechos, aduce su patología y pide el archivo por nulidad (folio 257).
4º. Se le cita para declarar el 30/abril/2018 (folio 281) y consta su declaración.
5º. Ante el pliego de cargos en el que se da respuesta a las alegaciones del ahora demandante tanto por razones de forma como de fondo, presenta alegaciones (folio 305 y siguientes) para lo que se le había dado plazo de 10 días hábiles (folio 299).
No se advierte por tanto infracción alguna de procedimiento ni que se le haya limitado el derecho de defensa en el procedimiento disciplinario. Pudo alegar y proponer prueba por lo que no se constata ningún vicio procedimental y menos para generar los pretendidos efectos invalidantes que aduce la recurrente.
La calificación de las dos faltas es coherente con el relato de hechos de las resoluciones recurridas, sin que haya amparo para incardinarla en una falta continuada; a prueba de cargo está detallada y no resulta desvirtuada por las alegaciones del demandante.
Así, la resolución administrativa refleja punto por punto, en relación con cada una de las imputaciones que pesan sobre el recurrente, el material probatorio que las avala, con absoluta minuciosidad y detalle; la motivación es'más que suficiente' y justifica la comisión de las infracciones disciplinarias imputadas, y su calificación así como las sanciones impuestas, en principio, que respetan el principio de proporcionalidad, como tal, salvo lo que luego se dirá.La referencia a otros cuerpos sancionadores que se califican como menos gravosos en relación con las sanciones impuestas no tiene como tal virtualidad impugnatoria.
A ello cabe añadir:
1. En cuanto a la vulneración del principio de legalidad a propósito de las sanciones impuestas, debe, en efecto traerse a colación la doctrina contenida en la STS 547/2017, de 30/marzo (Roj: STS 1455/2017 - ECLI:ES:TS:2017:1455 , recurso casación 330/2015), a propósito de la conformidad a las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora en relación con la norma que está constituida por el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.
'SEXTO .- ...
La sentencia impugnada, como hemos trascrito en fundamento anterior, considera que el EBEP ha dejado sin cobertura legal, aunque no se trate de una derogación expresa, al Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado de 1986, lo que determina que al regularse únicamente las faltas muy graves en dicho EBEP, las faltas graves y leves carecen de esa cobertura legal....
SÉPTIMO .- Pues bien, la cobertura legal de dichos artículos 7 y 8 del Reglamento de 1986 se encontraba, efectivamente, ante el silencio de la Ley 30/1984 , en el artículo 89 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 . Y el problema ha surgido precisamente con la derogación de dicho artículo 89 en el EBEP .
Ciertamente, la derogación expresa de dicho artículo 89 en la disposición derogatoria única, apartado a), del EBEP , además de evidenciar una descuidada técnica legislativa por la confusión que ha generado entre los juzgados y tribunales, no determina sin más la automática falta de cobertura legal del Reglamento de 1986, ni su derogación. A
La solución contraria a la expuesta supondría que el legislador ha querido crear un vacío legal en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora, en el ámbito de la función pública, que no podemos compartir.
Lo cierto es que el EBEP no ha derogado expresamente el citado Reglamento de 1986, como ha hecho con la norma que hasta entonces prestaba cobertura legal, y con otras que se relacionan respecto de la Ley de 1964 y de la Ley 30/1984, en la disposición derogatoria única, apartados a) y b) del EBEP. Y no puede considerarse que el Reglamento de 1986 sea una norma de rango inferior que contradice o se opone al EBEP, a los efectos del apartado g) de la disposición derogatoria única de dicho Estatuto.
El Reglamento de 1986 no puede entenderse ayuno de cobertura legal, porque la derogación del artículo 89 de la Ley de 1964, no es una derogación sin más, toda vez que se establece que quedan derogadas ' con el alcance establecido en la disposición final cuarta ', según se indica al inicio de la disposición derogatoria única del EBEP , las normas que allí se relacionan. Lo que se traduce, si atendemos a la disposición final cuarta apartado 3, es que hasta que se dicten esas leyes de la función pública (Leyes de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas) y las normas reglamentarias de desarrollo, se mantendrán las ' normas vigentes ', lo que comprende tanto las normas legales como las reglamentarias, sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos ,
La interpretación que hace la sentencia recurrida, en fin, supondría que el legislador no sólo ha creado un vacío legal, sino que se empeña en mantenerlo, en la regulación del régimen disciplinario del empleado público, al haber desaprovechado las oportunidades que ha tenido para corregirlo. Nos referimos tanto a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, como al vigente TR del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, pues no ha alterado, por lo que ahora importa, el régimen disciplinario de aplicación.
OCTAVO .- Conviene tener en cuenta que la relación de las faltas muy graves, en el EBEP, obedece a la consideración de que las mismas efectivamente integraban las bases del régimen estatutario de los funcionarios, ex artículo 149.1.18º de la CE , según dispone la disposición final primera. De manera que la legislación básica de la función pública no comprende, a tenor del EBEP , a dichas faltas graves y leves, respecto de las cuales se hace una remisión a las futuras leyes de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, en el artículo 95, apartados 3 y 4 del mentado EBEP , que han de respetar las 'circunstancias' que se relacionan dicho artículo 95.3.
Viene al caso añadir que la exposición de motivos del EBEP se limita a señalar que ' en cuanto al régimen disciplinario, el Estatuto, de conformidad con su carácter básico, se limita a ordenar los principios a quedebe someterse el ejercicio de esta potestad pública respecto de los empleados públicos, tipifica las infracciones muy graves y amplía el abanico de posibles sanciones. Por lo demás se remite ampliamente a la legislación que, en su desarrollo, dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias '. Esta declaración, la única que se hace respecto al régimen disciplinario en la exposición de motivos, pone de manifiesto que ha sido la variable competencial, dibujando el marco de la legislación básica de la función pública, la preocupación esencial del legislador en el EBEP, y no alterar el régimen disciplinario de las sanciones graves y leves.
NOVENO .- Pero es que, además, no podemos desconocer que estamos ante una relación de especial sujeción, es decir, que el administrado, en este caso los funcionarios, se encuentran incluidos en una organización administrativa, respecto de la cual tienen una situación de dependencia mayor que la que se produce en las relaciones de sujeción general.
Acorde con esta distinción, las modalidades de colaboración entre Ley y Reglamento, constitucionalmente admisibles, y el principio de reserva de ley, en materia sancionadora, revisten diferente intensidad según que se trate de relaciones de especial sujeción especial o no. Las exigencias de reserva de Ley formal no pueden ser idénticas, en definitiva, cuando las sanciones administrativas pueden ser impuestas a los ciudadanos en general, que cuando el régimen sancionador aparece limitado a un ámbito específico y restringido de destinatarios, como sucede con los funcionarios.
Ciertamente, la doctrina del Tribunal Constitucional y también la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con una reiteración que excusa de cita expresa, ha venido modulando o matizando, en este ámbito de la función pública, las previsiones constitucionales, singularmente en lo relativo al principio de legalidad en materia sancionadora ( artículo 25.1 de la CE ).
Ahora bien, dejando al margen la diversidad de situaciones que, con el paso del tiempo, se han incluido, con mayor o menor fortuna, en dicha categoría de relaciones de especial sujeción y del alcance que se ha dado respecto de esa relativización o suavización de las exigencias constitucionales. Lo cierto es que, en este caso, nos encontramos en uno de los ámbitos típicos y tradicionales de las relaciones de especial sujeción, como son los funcionarios públicos, y que se trata del principio de legalidad en materia disciplinaria, respecto de faltas graves y leves tipificadas en la norma reglamentaria, que gozan de la correspondiente cobertura legal en los términos expuestos en los precedentes fundamentos.'
Esa argumentación, se estima, no queda desvirtuada por los preceptos alegados de la LPACAP, Ley 40/2015, en sus arts. 25 y 27, en tanto que, desde esa perspectiva la Ley 30/92, también reconocía, lógicamente ( art. 25 CE) el principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora como también dice la sentencia de referencia, considerando, por tanto, que sigue siendo el EBEP la norma básica de referencia en los términos que razona aquélla.
2. En cuanto a la virtualidad de la eximente incompleta, es esencial en el presente caso indicar que el sustrato de esa apreciación es el informe del Médico Forense ( Diligencias Previas 2119/16, Juzgado de Instrucción n.º 13 de València) que examina y evalúa el estado del Sr. Jose Ignacio referido precisamente esos días en el procedimiento penal que se siguió contra el mismo por denuncia falsa, y que se pronuncia en los términos siguientes en sus consideraciones médico- legales
'
En la sentencia aportada con la demanda de fecha 31/octubre/2018, juicio oral 10/2018, Juzgado de lo Penal n.º 10 de Valencia, se aprecia la eximente incompleta de trastorno mental prevista en los arts. 21.1º y 20.1. CP al considerar probado que el aquí demandante padecía un trastorno obsesivo compulsivo de tipo paranoide que '
Pues bien, la resolución recurrida al concretar, individualizar la sanción no aprecia que se produjera afectación de la imputabilidad del ahora demandante por ese motivo; el alegato del recurrente en esa dirección es expresamente rechazado (pág. 4 de la Resolución del recurso de reposición). Sin embargo, ello no se compadece con la prueba aportada que, además, constituye el sustrato de la apreciación como eximente incompleta del trastorno del demandante.
Por ello, se va a tener en cuenta a los solos efectos de atemperar la gravedad de las sanciones de suspensión impuestas, por la afectación de la imputabilidad, de manera que se disminuye proporcionalmente el tiempo de suspensión y se fijan, respectivamente, en seis meses y nueve meses de suspensión.
En consecuencia, procede la estimación parcial del recurso, anulando en parte las resoluciones recurridas por no ser ajustadas a Derecho en el solo sentido de establecer que por la falta grave, tipificada en el art. 7.1.e) RRD consistente en '
Fallo
1º Estimamos en parte el recurso n.º 89/2019 interpuesto por D. Jose Ignacio frente a la resolución de 27/diciembre/2018 de la Subsecretaría de Estado de Interior por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 07/septiembre/2018, resolución que se anula y deja sin efecto en el sentido de establecer que por la falta grave, tipificada en el art. 7.1.e) RRD consistente en '
2ºNo hacemos expresa imposición de costas.
Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).
Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
