Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SEXTA
Núm. de Recurso:0000035
/2015
Tipo de Recurso:APELACION
Núm. Registro General :00471/2015
Apelante:TELECINCO CINEMA, S.AU.
Apelado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. RAMÓN CASTILLO BADAL
SENTENCIA EN APELACION
IIma. Sra. Presidente:
Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
D. RAMÓN CASTILLO BADAL
Madrid, a ocho de febrero de dos mil dieciséis.
VISTO por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el presente recurso de apelación núm. 35/2015, promovido por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Sánchez - Puelles González - Carvajal, en nombre y en representación de '
TELECINCO CINEMA, S.AU.', contra la
sentencia de fecha 19 de mayo de 2015 , dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 12 en el Procedimiento Ordinario nº 37/2013. Ha comparecido como parte apelada el Abogado del Estado en defensa y representación de la Administración demandada.
Antecedentes
PRIMERO. El Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 12 dictó en el Procedimiento Ordinario nº 37/2013,
sentencia en fecha 19 de mayo de 2015 , cuyo fallo es del siguiente tenor:
'Que desestimo íntegramente el recurso contencioso-administrativo promovido por Telecinco Cinema, S.A.U. contra la resolución de la Dirección general del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales de 12 de julio de 2013, que desestimó el recurso de reposición contra la adoptada por el mismo órgano el 22 de noviembre de 2012, sobre ayudas a la amortización de películas cinematográficas de largometraje, acto administrativo que declaro ajustado a Derecho, con imposición de las costas de este recurso a la parte que lo ha promovido.'
SEGUNDO.El Procurador D. Manuel Sánchez - Puelles González - Carvajal, en nombre y en representación de ' TELECINCO CINEMA, S.AU.',. interpuso recurso de apelación contra la sentencia cuyo fallo antes se ha referido. Y solicita la revocación de la citada sentencia y que, en consecuencia, se estime el recurso contencioso administrativo que se había interpuesto anulándose así la resolución dictada por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales de fecha 12 de julio de 2013 '
declarándose el derecho de mi representada a obtener las ayudas de carácter general y complementario correspondientes al largometraje titulado 'AGNOSIA' por un importe equivalente a setecientos setenta y ocho mil doscientos treinta euros con treinta y seis céntimos (778.230,36 euros)'.
TERCERO.Al citado recurso de apelación formuló oposición presentando las oportunas alegaciones el Abogado del Estado.
CUARTO. Una vez remitidas las actuaciones a la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional se turnaron a la Sección Sexta ante la cual las partes presentaron escritos de personación.
QUINTO. Y quedando los autos pendientes para votación y fallo se señaló para el día 3 de febrero de 2016, designándose ponente al Ilmo. Sr. Magistrado D. RAMÓN CASTILLO BADAL.
Fundamentos
PRIMERO.- Ante el Juzgado de instancia la entidad ahora apelante interpuso recurso contencioso administrativo frente a la Resolución del Director General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA) dictada en fecha 12 de julio de 2013, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 22 de noviembre de 2012, por la que se denegaron las ayudas de carácter general y complementario para la amortización de películas cinematográficas de largometraje correspondientes al ejercicio de 2012, en particular, respecto de la obra audiovisual denominada 'AGNOSIA'.
La sentencia objeto del recurso de apelación confirma las resoluciones administrativas razonando el Juez a quo lo siguiente:
'Segundo. Alega la entidad demandante para defender que no fue ajustada a Derecho su exclusión de la subvención que antes de que se adoptara la resolución originaria había solicitado del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 3 la suspensión de la ejecución de la resolución de 25 de abril de 2012 por la que se le exigía el reintegro del importe indebidamente justificado de la subvención que había obtenido anteriormente para la amortización de la película 'El laberinto del Fauno'. El hecho de que la adopción de la medida cautelar tuviera lugar fuera del plazo establecido en el
art. 131 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), le ha ocasionado, dice la demandante, un grave perjuicio, pues si se hubiera respetado ese plazo dicha resolución administrativa se habría encontrado suspendida en la fecha en que se dictó la de 22 de noviembre de 2012, que no podría haberla excluido de las ayudas, toda vez que el
art. 21.2 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, considera que los beneficiarios se encuentran al corriente en el pago de obligacionespor reintegro de subvenciones cuando las deudas estén aplazadas, fraccionadas o se hubiera acordado su suspensión con ocasión de la impugnación de la correspondiente resolución de reintegro. A juicio de la demandante su derecho a la tutela judicial efectiva impedía que el ICAA adoptara decisión alguna hasta que el órgano judicial (el Juzgado Central de este orden jurisdiccional núm. 3) hubiera resuelto sobre la medida cautelar, según expone en algún pasaje de su demanda; incluso, según parece indicar en otro lugar de la misma, el principio de prudencia imponía aplicar una presunción de suspensión del acto administrativo en tanto el juez resolvía sobre la medida cautelar.
Tal alegación no puede aceptarse. Es cierto que la jurisprudencia constitucional ha declarado que el derecho a la tutela judicial efectiva se extiende a la pretensión de suspensión de la ejecución de los actos administrativos que, si formulada en el procedimiento administrativo, debe permitir la impugnación jurisdiccional de su denegación y si se ejercitó en el proceso debe dar lugar en el mismo a la correspondiente revisión específica, de modo que el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que este, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión (
STC 78/1996, de 20 de mayo
). Pero de esa afirmación no puede extraerse la conclusión general -que la jurisprudencia constitucional no ha formulado expresamente- de que tan pronto como se insta la medida cautelar queda la Administración desapoderada para todo acto consecuente con la resolución que se quiere ver cautelarmente suspendida. No lo ha hecho desde luego en la
STC 78/1996, de 20 de mayo
, invocada por la demandante, que dio respuesta a un caso singular en el que la Administración había iniciado la ejecución de una sanción que no era firme en vía administrativa y cuya suspensión se había solicitado en dicha vía, supuesto que guarda poca semejanza con el que nos ocupa. Por el contrario, en otras resoluciones como el
ATC 278/2008, de 15 de septiembre
, ha declarado que no resulta constitucionalmente exigible en nombre del derecho a la tutela judicial efectiva la paralización de la ejecución administrativa de resoluciones no sancionadoras en tanto los tribunales se pronuncian sobre la suspensión cautelar de su ejecución. No hace falta razonar que ni la resolución de 25 de abril de 2012 que exigía el reintegro del importe indebidamente justificado de la subvención anterior ni la que es objeto de este recurso tienen carácter sancionador.
Pero en realidad la cuestión del derecho a la tutela cautelar como elemento del derecho a la judicial efectiva es ajena a este recurso. En efecto, la demandante ha obtenido la tutela cautelar que interesó en el seno del recurso contencioso-administrativo que promovió contra la resolución de 25 de abril de 2012. El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva la amparaba a la hora de que sobre la ejecutividad de dicho acto administrativo se pronunciara un órgano judicial y de que la Administración no adoptara medidas irreversibles de ejecución del mismo en tanto que recaía resolución judicial en la correspondiente pieza de medidas cautelares. Pero el derecho a la tutela judicial efectiva de la demandante no impedía que la Administración resolviera otro procedimiento administrativo diferente, en régimen de concurrencia competitiva, que tenía que ser resuelto necesariamente con arreglo a la situación fáctica y jurídica existente a la fecha de su conclusión y sobre el que ninguna tutela judicial se había pedido, como es el procedimiento en el que se ha dictado la resolución impugnada. Tampoco el citado derecho fundamental imponía que la Administración resolviera como si la resolución exigiendo el reintegro hubiese sido suspendida; la Administración tenía que resolver necesariamente partiendo de la presunción de validez y eficacia de su propia resolución previa, ex
art. 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común
, algo que, además, podían exigirle los demás participantes en el procedimiento que competían con la hoy demandante. Al hacerlo así, además, la Administración no alteraba ninguna situación fáctica o jurídicamente reconocida de la demandante que, como es obvio, no había integrado en su patrimonio jurídico ningún derecho a obtener la subvención para la amortización de la nueva película que había coproducido.
Cuando el 22 de noviembre de 2012 se dictó la resolución impugnada, el acto administrativo previo por el que se exigía a la demandante el reintegro del importe indebidamente justificado de la subvención que había obtenido anteriormente no había sido suspendido, de modo que la demandante no se hallaba en ese preciso momento al corriente en el pago de sus obligaciones por reintegro de subvenciones, por lo que no podía ser beneficiaria de una nueva subvención con arreglo al
art. 13.2 g) LGS
. En ese momento la resolución que se impugna en este recurso contencioso-administrativo era, pues, jurídicamente irreprochable, sin que deviniera contraria a Derecho solo porque después de ser adoptada se suspendiera judicialmente la ejecutividad de la resolución de reintegro. Es posible que, como la demandante alega, la demora en resolver sobre la medida cautelar le deparara perjuicios, cuestión sobre la que este Juzgado no puede pronunciarse; pero en la hipótesis de que así fuera tendría derecho a su resarcimiento, pero no a que se anule un acto administrativo como el que es objeto de este recurso; parece innecesario recordar que la estimación del mismo sólo procede si el acto impugnado hubiera incurrido en cualquier infracción del ordenamiento jurídico (
art. 70.2 LJCA ), circunstancia que no se ha producido en este caso y que debe conducir a su desestimación (
art. 70.1 LJCA )'.
SEGUNDO.- Antes de abordar los concretos motivos en los que el apelante funda su recurso conviene hacer una relación de antecedentes, previos al dictado de la sentencia de instancia, que resultan de interés para su análisis a la vista de los documentos unidos a los autos principales y de los que integran el expediente administrativo:
Mediante resolución de 30 de marzo de 2012, de la Dirección General del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA, en lo sucesivo) se convocaron las ayudas a la amortización de largometrajes correspondientes al año 2012, en régimen de concurrencia competitiva.
Tanto para obtener la ayuda general como para la complementaria requería esa resolución que los peticionarios presentaran declaraciones responsables de estar al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones y de no estar incursos en ninguno de los demás supuestos del
artículo 13.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
Mediante resolución de 11 de junio de 2012, se modificó la anterior de 30 de marzo del mismo año, a fin de ampliar el plazo de resolución de la convocatoria.
La entidad demandante, coproductora al 60% del largometraje titulado 'Agnosia', solicitó las ayudas general y complementaria para la amortización de esa película.
El 22 de noviembre de 2012, la Directora general del ICAA resolvió la convocatoria y desestimó la solicitud de la ahora apelante por no cumplir el requisito del
art. 13.2 g) de la LGS para obtener la condición de beneficiaria, esto es, por no hallarse al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones.
El 27 de diciembre de 2012, Telecinco Cinema, S.A.U. interpuso recurso de reposición, que fue desestimado el 12 de julio de 2013. Razona esa resolución que en el momento de dictarse la de 22 de noviembre de 2012, recurrida en reposición, la solicitante de las ayudas no se hallaba al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones y ello porque, como consecuencia del control financiero de subvenciones realizado por la Intervención General de la Administración del Estado a Telecinco Cinema, S.A.U. en relación a las ayudas a la amortización percibidas por la misma en el ejercicio 2008 por la película 'El laberinto del Fauno', se había puesto de manifiesto la aplicación indebida o la no justificación total de la ayuda concedida por razón de la citada película, que ascendió a 700.000 euros.
En resolución de la Directora general del ICAA de 25 de abril de 2012, basada en el
art. 51.3 LGS y de acuerdo con el informe de la Intervención General se acordó exigir el reintegro de la parte de la subvención indebidamente justificada, conforme a lo dispuesto en el
art. 37.1 b ) y
c) de la LGS , por importe de 266.723,46 euros, más sus intereses de demora.
El 13 de julio de 2012 Telecinco Cinema, S.A.U., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la citada resolución de la Directora General del ICAA de 25 de abril de 2012, en el que solicitó expresamente la suspensión cautelar de la misma, que se acordó el 7 de febrero de 2013, mediante auto de esa fecha del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 3 y condicionada a la presentación de aval bancario. Al resolver el recurso de reposición contra su resolución de 22 de noviembre de 2012, la mencionada Directora general razonó que
'no afecta a la validez del acto impugnado, puesto que continúa incontrovertido el hecho de que, en el momento de denegarse las ayudas a la amortización, la entidad recurrente no reunía los requisitos exigidos para obtener la condición de beneficiario, y no se la podría considerar al corriente, en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones, puesto que no se había acordado su suspensión.'
La mercantil ahora apelante solicita la revocación de la sentencia dictada en primera instancia alegando la aplicación analógica del régimen sancionador en materia de medidas cautelares por entender que el acto en cuestión se entiende suspendido desde su solicitud por Telecinco Cinema SAU. No hacerlo así supone vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva de manera que el ICAA debió dejar en suspenso la resolución hasta que judicialmente se hubiera tomado una decisión en el incidente cautelar en el Procedimiento Ordinario 55/2012. Cita además, el
art. 93.1 de la Ley 30/1992 que impide a la Administración iniciar actuación material alguna de ejecución de resoluciones sin dictar previamente la resolución que sirve de fundamento jurídico.
TERCERO.- Debemos partir del
art. 13.2.g) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones en cuanto dispone que '. No podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora de las subvenciones reguladas en esta ley las personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes, salvo que por la naturaleza de la subvención se exceptúe por su normativa reguladora:
g) No hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones en los términos que reglamentariamente se determinen.'
A su vez, el
art. 21 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones dispone que:
'1. A efectos de lo previsto en el artículo 13.2.g) de la Ley se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando no tengan deudas con la Administración concedente por reintegros de subvenciones en periodo ejecutivo o, en el caso de beneficiarios o entidades colaboradoras contra los que no proceda la utilización de la vía de apremio, deudas no atendidas en periodo voluntario.
2. Se considerará que los beneficiarios o las entidades colaboradoras se encuentran al corriente en el pago de obligaciones por reintegro de subvenciones cuando las deudas estén aplazadas, fraccionadas o se hubiera acordado su suspensión con ocasión de la impugnación de la correspondiente resolución de reintegro.'
En la fecha en que se dicta la resolución denegatoria de la ayuda, el 22 de noviembre de 2012, Telecinco Cinema había solicitado la suspensión de la orden de reintegro de la ayuda concedida por la película 'el laberinto del Fauno' pero no se había acordado la suspensión de dicha orden como exige el art. 21.2 citado. No fue suspendida hasta que el Juzgado Central CA Nº 3 lo acordó mediante Auto de 7 de febrero de 2013.
Por lo tanto, en aplicación de los preceptos citados al no haberse acordado la suspensión de la orden de reintegro cuando se dicta la resolución denegatoria de la ayuda la actora no estaba al corriente de la obligación de reintegro de la ayuda.
TELECINCO CINEMA SAU, cuestiona esta interpretación desde el punto de vista de la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva y el carácter sancionador de la obligación de reintegro. Sin embargo, es reiterada la jurisprudencia que niega ese carácter. Así, la
sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2012 rec.1690/2011 dice que
'la obligación de reintegro carece de naturaleza sancionadora. Como dice
nuestra Sentencia de 26 de junio de 2007 (RC 10411/2004
), «El reintegro de las cantidades concedidas al otorgarse una subvención por incumplimiento de las condiciones impuestas en la misma por el beneficiario es ajeno e independiente del ejercicio de la potestad sancionadora, bien que si, además, se producen infracciones de las previstas en la norma sea compatible el reintegro con la imposición de las sanciones que resulten aplicables». Y, como también dijimos en la
Sentencia de 8 de junio de 2005 (RC 1880/2002
), «sólo si se hubieran impuesto dichas sanciones entrarían en juego algunas de las normas y la jurisprudencia citada sobre los procedimientos sancionadores, en lo que concierne al conocimiento previo de la 'acusación' finalmente formulada, esto es, de la propuesta de resolución sancionadora».
Por lo tanto, carece de fundamento la argumentación de la actora y la jurisprudencia que cita en la que parte de la naturaleza sancionadora de la orden de reintegro.
Por lo demás, como correctamente se razona en la sentencia apelada, el derecho a la tutela judicial efectiva se vio satisfecho en cuanto el Auto del Juzgado Central nº 3 se pronunció sobre la medida cautelar interesada y otorgó la suspensión de la obligación de reintegro y aquel no se infringe por el hecho de que la solicitud de suspensión de un acto administrativo no surta efectos en relación a un acto y procedimiento distinto. Es decir, una cosa es que la Administración no ejecute el acto administrativo hasta que el órgano judicial resuelva la solicitud de suspensión y otra diferente es que la solicitud de suspensión del primero surta efectos en relación al segundo hasta el punto de, en éste caso, hacer inaplicable el art. 21 del reglamento, es decir, que la mera solicitud de suspensión de la orden de reintegro permite tener eliminada la circunstancia objetiva de que la recurrente tenía pendiente una orden de reintegro y, por tanto, no cumplía el requisito de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones.
Así lo hemos entendido, por lo demás, en la
SAN de 5 de diciembre de 2012 rec. 647/2012 ante un problema idéntico y, además, el recurrente bien pudo haber solicitado la suspensión de la resolución denegatoria de la ayuda argumentando la prejudicialidad conforme al
art. 43 LEC de la resolución del recurso que ya tenía interpuesto contra la primitiva orden de reintegro, de manera que si no se hizo así, la resolución denegatoria de la ayuda de 22 de noviembre de 2012 se presumía válida, eficaz e inmediatamente ejecutiva, conforme al
art. 57.1 de la Ley 30/1992 .
Tampoco se infringe el art. 93.1 de la Ley 30/1992 que ninguna relación guarda con el caso pues la resolución denegatoria de la ayuda es consecuencia de que la resolución de reintegro de la ayuda concedida por la película 'el laberinto del fauno' no se hallaba suspendida en estricta aplicación del art. 21.2 del reglamento, en los términos expuestos. No hay pues, vía de hecho, pues la resolución impugnada se ampara en dicho precepto.
Es verdad que si el Juzgado Central nº 3 hubiera resuelto la solicitud de suspensión antes de esa fecha podía entenderse cumplido el requisito del art. 21.2 del reglamento pero eso no afecta a la legalidad de la resolución aquí recurrida de manera que, como bien dice el Juez a quo, es posible que la demora en resolver sobre la medida cautelar le deparara perjuicios, pero es una cuestión ajena al enjuiciamiento de la legalidad del acto aquí recurrido.
CUARTO.- Procede entonces, y sin necesidad de otras consideraciones, la íntegra desestimación del recurso de apelación, debiendo la parte apelante correr con las costas procesales de esta instancia conforme a lo prevenido en el
artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Fallo
Que desestimando el recurso de apelación nº 35/2015, promovido por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Sánchez - Puelles González - Carvajal, en nombre y en representación de la mercantil '
TELECINCO CINEMA SAU.', contra la
sentencia de fecha 19 de mayo de 2015 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 12 en el Procedimiento Ordinario nº 37/2013, debemos confirmar la referida sentencia en todos sus pronunciamientos. Con expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte apelante.
Notifíquese esta resolución a las partes con expresa indicación de que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno; y verificado que sea, devuélvanse los autos originales al Juzgado de procedencia, junto con testimonio de la presente Sentencia, a los fines que procedan.
PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para su
notificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.
En Madrid a 17/02/2016 doy fe.
