Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 727/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 399/2021 de 14 de Junio de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 727/2022

Fecha de sentencia: 14/06/2022

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)

Número del procedimiento: 399/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 07/06/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: CONSEJO MINISTROS

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: MMC

Nota:

REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 399/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 727/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

En Madrid, a 14 de junio de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo núm. 399/2021 interpuesto por doña Leocadia, representada por el procurador de los Tribunales don José Bernardo Cobo Martínez de Murguia y defendido por el letrado don Silverio Fernández Polanco , contra el Real Decreto 689/2021, de 3 de agosto, por el que se establece el título de médica/o especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia y se actualizan diversos aspectos del título de médica/o especialista en Psiquiatría, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 4 de agosto de 2021, número 185.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra el Real Decreto 689/2021, de 3 de agosto, por el que se establece el título de médica/o especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia y se actualizan diversos aspectos del título de médica/o especialista en Psiquiatría( BOE núm. 185, de 4 de agosto).

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda se solicita que se dicte sentencia por la que:'dicte Sentencia acordando la nulidad del Real Decreto 689/2021, de 3 de agosto, por el que se establece el título de médica/o especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia y se actualizan diversos aspectos del título de médica/o especialista en Psiquiatría', publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 185, de fecha 4 de agosto de 2021.

Subsidiariamente, a la anterior, que se declare la nulidad de los incisos ' la acreditación de trayecto formativo' y 'y hayan realizado durante su programa formativo el trayecto A en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia, al amparo del programa de la especialidad aprobado por Orden SCO/2616/2008, de 1 de septiembre', de la letra b) del apartado 1. de la disposición transitoria primera del real decreto 689/2021, de 3 de agosto, por el que se establece el título de médica/o especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia y se actualizan diversos aspectos del título de médica/o especialista en Psiquiatría, publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 185, de fecha 4 de agosto de 2021, por ser contraria a derecho en los términos expuestos.

Con imposición de costas a la administración demandada.'

TERCERO.-Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, se presentó escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que dicte en su día sentencia' por la que acuerde desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto con imposición de costas a la parte recurrente.'

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba del pleito, se practicaron las pruebas propuestas por el recurrente y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

QUINTO.-Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

SEXTO.-Por providencia de fecha 22 de abril de 2022 se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 7 de junio de 2022, en cuya fecha ha tenido lugar. Y el día 14 de junio siguiente se pasó a la firma la sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-La representación procesal de doña Leocadia interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 689/2021, de 3 de agosto, por el que se establece el título de médica/o especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia y se actualizan diversos aspectos del título de médica/o especialista en Psiquiatría.

La parte recurrente ejercita una pretensión de nulidad de doble alcance puesto que:

A) Postula la nulidad total del Real Decreto por defectos formales en su elaboración, referidos a la vulneración del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAD) y del artículo 25.2 y 3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG);

B) Solicita la nulidad parcial de su disposición transitoria primera, referida al 'Acceso extraordinario al título de especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia.' Esa pretensión se concreta en su apartado 1, letra b), cuando incluye las expresiones 'la acreditación de trayecto formativo' y 'y hayan realizado durante su programa formativo el trayecto A en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia, al amparo del programa de la especialidad aprobado por Orden SCO/2616/2008, de 1 de septiembre'.

SEGUNDO.- Esta norma reglamentaria, según su artículo 1, 'tiene por objeto el establecimiento del título de médica/o especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia, así como, la actualización de determinados aspectos del título de médica/o especialista en Psiquiatría'.

La disposición transitoria primera regula el acceso extraordinario a la nueva especialidad por parte de los actuales especialistas en Psiquiatría, estableciendo una doble vía:

(i) 'a) acceso directo para los especialistas en Psiquiatría que acrediten una prestación de servicios vinculada con el perfil de la especialidad definido en el artículo 2.1, durante, al menos, cuatro años dentro de los siete anteriores a la entrada en vigor de este real decreto'. Es decir, por un tiempo mínimo de desempeño de servicios en el perfil de la nueva especialidad, sin ningún requisito añadido.

(ii) 'b) acceso mediante la acreditación de trayecto formativo y superación de una prueba práctica. Los especialistas en Psiquiatría que a la entrada en vigor de este real decreto no cumplan lo dispuesto en el párrafo a) y hayan realizado durante su programa formativo el trayecto A en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia, al amparo del programa de la especialidad aprobado por Orden SCO/2616/2008, de 1 de septiembre, podrán acceder al nuevo título de especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia, previa superación de una prueba práctica'. Es decir, por la superación de una prueba práctica por parte de los especialistas en Psiquiatría que no alcanzasen o acreditasen el tiempo mínimo de servicios en el nuevo perfil previsto en la vía de acceso directo, pero con el añadido de que en el último año de residencia MIR se haya completado la 'formación específica' del programa de la especialidad, prevista en el apartado 6.2.3 de la Orden SCO/2616/2008, por el trayecto A -durante 12 meses- y en el área de 'Psiquiatría infantil y de la adolescencia'.

TERCERO.- Por los términos en que están argumentadas la demanda y la contestación a la demanda, este recurso contencioso-administrativo es sustancialmente similar a otros que, sobre el mismo objeto, han sido deliberados y votados el mismo día. De aquí que quepa remitirse a nuestra sentencia nº 708/2022, de 9 de junio (recurso contencioso administrativo núm. 397/2021), donde se fija el parecer de la Sala:

'[...] CUARTO.- A la vista de la documentación aportada y de las manifestaciones de las partes, que no discrepan radicalmente al respecto, esta Sala considera probado que en muchos hospitales no se ha venido ofreciendo a los MIR de Psiquiatría la posibilidad de realizar el 'Trayecto A'. Y también considera verosímil que la realización del mismo mediante rotaciones externas podía frecuentemente resultar difícil. La verdad es que la Abogada del Estado no combate esto como dato de hecho, sino que se limita a señalar que normativamente estaba contemplada la posibilidad de rotaciones externas.

El corolario es que el razonamiento jurídico que a continuación se hace parte del presupuesto de que, con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 689/2021, no ha sido razonablemente factible para cualquier MIR de Psiquiatría que lo deseara adquirir una formación específica en la atención psiquiátrica a niños y adolescentes. Esta afirmación es relevante, porque no puede achacarse a desidia o negligencia de los interesados que haya especialistas en Psiquiatría materialmente dedicados a la atención psiquiátrica de niños y adolescentes que, con la entrada en vigor del Real Decreto 689/2021, ven cegada cualquier vía de acceso al nuevo título de especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia y, en este sentido, comprometida su carrera.

QUINTO.- Entrando ya en los reproches de ilegalidad dirigidos contra el Real Decreto 689/2021, esta Sala entiende que ninguno de ellos justifica la declaración de nulidad de dicha disposición general en su totalidad. Como hemos dicho en otras sentencias deliberadas y votadas junto con ésta, no hay nada intrínsecamente retroactivo o desproporcionado en la creación del nuevo título de especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia, ni nadie puede legítimamente confiar en que el mapa de las especialidades médicas relevantes a efectos de la prestación del servicio de salud quede congelado, sin tener en cuenta los progresos científico-técnicos.

El Real Decreto 689/2021 se preocupa, además, de diseñar un régimen transitorio para facilitar el paso de la antigua a la nueva situación. Prevé, como se ha dicho, tres vías de acceso extraordinario a la nueva especialidad para quienes tienen el título de especialista en Psiquiatría. La de la letra a) constituye un modo automático para quienes reúnen determinadas condiciones, sin necesidad de someterse a ulteriores pruebas. Ya hemos dicho que ello no es ilegal: establecer requisitos marcadamente rigurosos para la adquisición automática de un nuevo título de especialista no es arbitrario ni irrazonable, máxime si se tiene presente que la duración de la experiencia requerida en este caso básicamente coincide con la de la formación de los MIR. Y por lo que se refiere a la vía de la letra c), no es objeto de discusión en este recurso contencioso-administrativo, ni en los otros que sobre el Real Decreto 689/2021 se han sometido a esta Sala. El problema a considerar se ciñe, así, a la vía de la letra b) y a las carencias o deficiencias que le achacan las recurrentes.

A ello debe añadirse que los motivos formales en que las recurrentes basan su impugnación también han sido abordados y rechazados en otros recursos contencioso-administrativos deliberados en el mismo día que éste. Resumidamente cabe decir que, aun suponiendo que la no inclusión en el plan normativo del año correspondiente fuese un vicio invalidante de la disposición general, la verdad es que la elaboración del Real Decreto 689/2021 ha coincidido -como es obvio- con la pandemia de Covid-19; lo que fuerza a valorar con flexibilidad ciertas formalidades. Y la tacha de insuficiente motivación en relación con los principios de buena regulación debe rechazarse, porque acaba de verse que el Real Decreto 689/2021, examinado en su conjunto, no peca de innecesario, desproporcionado o contrario a la seguridad jurídica.

Por todo ello, no hay base alguna para estimar la pretensión principal de este recurso contencioso-administrativo, consistente en la declaración de nulidad del Real Decreto 689/2021 en su totalidad.

SEXTO.- Así las cosas, es preciso examinar los reproches específicamente dirigidos a la letra b) del apartado primero de la disposición transitoria 1ª del Real Decreto 689/2021. Aquí el juicio de la Sala es distinto: ni del expediente administrativo ni del preámbulo del Real Decreto 689/2021 se desprende ninguna razón convincente que justifique que haya personas que a la entrada en vigor de la mencionada disposición general estaban en posesión del título de especialista en Psiquiatría y, precisamente con base en el mismo, venían desempeñando plazas materialmente dedicadas a la atención psiquiátrica de niños y adolescentes y, sin embargo, no tienen ninguna posibilidad de acceso al nuevo título de especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia. Ello puede deberse a diversas razones que escapan a la voluntad de los interesados, como ocurre en este caso: las recurrentes no tuvieron la posibilidad de realizar el 'Trayecto A' durante su formación de MIR. Pero podría haber otras razones igualmente atendibles.

Sin necesidad de dilucidar si este modo restrictivo de formular la vía de la letra b) entraña una forma de retroactividad prohibida, es lo cierto que en cualquier caso resulta desproporcionado y atentatorio contra las razonables expectativas de carrera de personas que han venido desempeñando materialmente funciones de psiquiatra infantil y, además, con base en una especialidad que les habilitaba para ello. Sólo la segregación sobrevenida de un ámbito material que previamente les era propio impide el desarrollo de dichas expectativas. En este sentido, hay que acoger el reproche de vulneración del principio de confianza legítima, así como la infracción de lo ordenado por la disposición transitoria 5ª de la Ley 44/2003.

Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones de la Abogada del Estado. Ya se ha visto que no ha quedado acreditado que la posibilidad de cursar el 'Trayecto A' mediante un sistema de rotaciones externas fuera viable para todos los MIR de Psiquiatría, ni menos aún que ello resultase razonablemente fácil. De aquí que la condición de haber cursado dicha formación, establecida en la mencionada letra b), no sea defendible. Y por lo que hace a la afirmación de que, en todo caso, la disposición transitoria 2ª del Real Decreto 689/2021 garantiza los derechos adquiridos de los especialistas en Psiquiatría que -como las recurrentes- actualmente ocupan plazas materialmente dedicadas a la atención psiquiátrica de niños y adolescentes, dista de ser evidente que tal garantía vaya más allá de la estabilidad en la plaza ahora desempeñada; es decir, es cuanto menos dudoso que la citada disposición transitoria 2ª les asegure idénticas condiciones de movilidad y de promoción en el campo de la Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia que a quienes dispongan oficialmente del nuevo título de especialista.

Procede, por ello, la estimación de la pretensión subsidiaria de la demanda, con la consiguiente declaración de nulidad de los siguientes incisos de la letra b): '[...] la acreditación de trayecto formativo [...]', '[...] y hayan realizado durante su programa formativo el trayecto A en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia, al amparo del programa de la especialidad aprobado por Orden SCO/2616/2008, de 1 de septiembre [...]'. [...]'

CUARTO.-La solución en el presente caso debe ser la misma y, por consiguiente, estimar parcialmente la demanda. Sin embargo, dado que los mencionados incisos han sido ya anulados por nuestra sentencia nº 708/2022, debe entenderse que lo que la presente sentencia tiene de estimatorio ha quedado ya satisfecho por el pronunciamiento anulatorio hecho en aquel otro recurso contencioso-administrativo.

Con arreglo al art. 139 de la Ley Jurisdiccional, cuando ninguna de las partes ve estimadas todas sus pretensiones no procede hacer imposición de costas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º) ESTIMAR EN PARTE, en los términos expuestos en los fundamentos de Derecho tercero y cuarto de esta sentencia, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Leocadia contra el Real Decreto 689/2021, de 3 de agosto, por el que se establece el título de médica/o especialista en Psiquiatría Infantil y de la Adolescencia y se actualizan diversos aspectos del título de médica/o especialista en Psiquiatría (BOE de 4 de agosto de 2021), desestimando el recurso contencioso-administrativo en todo lo demás.

2º) NO HACER imposición de costas del presente recurso.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.