Sentencia Administrativo Nº S/S, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 569/2002 de 21 de Abril de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veintiuno de abril de dos mil cuatro.

La Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso

contencioso-administrativo número 569/2002 interpuesto por BERTELSMANN DIRECT, S.A.,

representada por el Procurador D. Santos de Gandarillas Carmona, contra dos resoluciones de la

Agencia de Protección de Datos de 24 de enero y de 18 de abril de 2002, ambas desestimatorias

de la impugnación de la liquidación de intereses respectivamente practicada, respecto a las

sanciones de 10 millones de pesetas interpuestas en expedientes sancionadores 42/1996 y

73/1998. Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Administración General del

Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- La entidad recurrente interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado el 17 de abril de 2002, acordándose por providencia de 23 de mayo de 2002 su tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/98 y la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.- En el momento procesal oportuno, una vez acumulado al presente recurso el seguido ante esta misma Sala y Sección con el numero 808/2002, por Auto de 26 de febrero de 2003, Bertelsmann Direct SA formalizó la demanda mediante escrito presentado el día 22 de septiembre de 2003, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia que, decretando la nulidad e improcedencia de las resoluciones impugnadas y las liquidaciones de intereses practicadas, se declarara asimismo la imposibilidad de practicar por la Agencia de Protección de Datos liquidación de intereses respecto de las sanciones impuestas, reconociendo a la actora el derecho a la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas mas los intereses de demora correspondientes, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 9 de octubre de 2003, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando se dictara sentencia en la que se desestimara el recurso y se confirmara la resolución administrativa impugnada dada su conformidad a Derecho, con imposición de costas a la parte actora.

CUARTO.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, y no considerándose necesaria la celebración de vista pública y tampoco el trámite de conclusiones, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

QUINTO.- Se señaló para tal votación y fallo del recurso el día 20 de abril de 2004, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente la Ilma. Magistrada Dª. Nieves Buisán García, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugnan en el presente recurso contencioso-administrativo por Bertelsmann Direct SA dos resoluciones de la Agencia de Protección de Datos de 24 de enero y de 18 de abril de 2002, ambas desestimatorias de la impugnación de la liquidación de intereses practicada, la primera respecto de la sanción de diez millones una pesetas impuesta en el expediente sancionador 73/1998, y la segunda respecto de la sanción que, por el mismo importe (60.101,22 euros) se impuso en el procedimiento sancionador 42/1996.

Dichas resoluciones ( de contenido idéntico) consideran que una sanción administrativa es plenamente ejecutiva cuando se ha agotado la vía administrativa, con independencia del control que sobre dicha actuación administrativa puedan desplegar los tribunales de justicia, criterio acogido normativamente en el Art. 138.3 de la Ley 30/1992 y en el Real Decreto 1398/ 1993 conforme a los cuales, desde el momento en que adquiere firmeza y no se verifica su pago en periodo voluntario, la deuda generada por la sanción pecuniaria devengara intereses de demora, según lo establecido en la LGT, sin que a ello obste su revisión judicial ni la medida cautelar de suspensión que se haya podido acordar en dicho procedimiento.

En cuanto a la incidencia que en lo anterior pueda tener la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de septiembre de 2001, continúan las mismas resoluciones, su doctrina no puede extenderse al resto de las sanciones administrativas de carácter no tributario, dado que tales sanciones tributarias tienen un régimen especial y específico, que no es aplicable al procedimiento administrativo sancionador común, máxime cuando la propia sentencia se apoya en lo establecido por la Ley 1/1998 de Derechos y Garantías del Contribuyente.

Respecto del procedimiento sancionador 73/98, son datos fácticos relevantes para el enjuiciamiento de la controversia los que se exponen a continuación:

1. La sentencia dictada por esta misma Sala y Sección con fecha de 5 de mayo de 2001 desestimó el recurso ( núm. 599/1999) planeado por la entidad recurrente contra la resolución de la APD de 22 de abril de 1999, que imponía a dicha recurrente una sanción de 10.000.001 pesetas, declarando tal resolución conforme con el ordenamiento jurídico

2. Con fecha de 28 de septiembre de 2001 la APD notificó a Bertelsmann Direct SA la liquidación de intereses de dicha sanción, por importe de 1.137.115 pesetas, correspondientes al periodo comprendido entre la fecha de la resolución administrativa y la de la sentencia judicial, exigiéndose su ingreso en el plazo voluntario señalado en el artículo 20 del Reglamento General de Recaudación.

3. Tal recurrente impugnó la referida liquidación de intereses mediante escrito de 25 de octubre de 2001. Impugnación que fue desestimada por la resolución de 24 de enero de 2002 ahora recurrida ( que fue aclarada mediante la de la misma APD de 18 de abril siguiente).

Respecto del procedimiento sancionador 42/1996, fue la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña la que mediante sentencia de 17 de diciembre de 2001 desestimó el recurso planteado por la misma actora frente a las resoluciones de la APD de 4 de abril y 27 de mayo de 1997, por las que se imponía a dicha recurrente una sanción de 60.101,22 euros.

Con fecha de 28 de febrero de 2002 la APD notificó a Bertelsmann Direct SA la liquidación de intereses de dicha sanción, por importe de 15.364,25 euros, correspondientes al periodo comprendido entre la fecha de la resolución administrativa y la de la sentencia judicial, exigiéndose su ingreso en el plazo voluntario señalado en el artículo 20 del Reglamento General de Recaudación.

Tal recurrente impugnó la referida liquidación de intereses practicada mediante escrito de 26 de marzo de 2002. Impugnación que fue desestimada por la resolución de 18 de abril de 2002 ahora recurrida.

SEGUNDO.- La cuestión a resolver en el presente pleito, por tanto, consiste en determinar si es procedente la liquidación de intereses practicada por la Agencia de Protección de Datos, correspondiente al tiempo que duró la suspensión de la ejecución de las dos resoluciones impugnadas.

Es ésta una cuestión que ya ha sido abordada por esta misma Sala y Sección en ejecución de sentencia, en los Autos dictados con fecha de 17 de junio de 2003 ( recurso 564/2001) y de 1 de septiembre de 2003 ( recurso 980/2000), el último de los cuales expresamente se menciona por la recurrente en la demanda, y en los que se resolvían supuestos idénticos al planteada ahora por vía de recurso, Autos donde expusimos las siguientes consideraciones que deben ser aquí reiteradas, tanto por razones de seguridad jurídica como de unidad de doctrina:

"Efectivamente, y tal y como pone de manifiesto la parte recurrente, es la sentencia del Tribunal Supremo, sala 3º, sección 2ª, de 18 de septiembre de 2001, recurso 5960/2000, la que tuvo ocasión de abordar, en recurso de casación en interés de Ley, la procedencia de una liquidación de intereses de demora practicada por la Dependencia de Recaudación de la Delegación de la Agencia Tributaria de Córdoba, por el tiempo que estuvo suspendida la ejecución de una liquidación en la que se incluía una sanción tributaria derivada del Acta de Inspección.

En dicha sentencia se declaraba que:

"Es cierto que, según el artículo 58 de la Ley General Tributaria, el importe de las sanciones forma parte de la deuda tributaria, del que es también acreedora la Administración Tributaria. Pero, pese a ello, no puede desconocerse el carácter aflictivo que tiene toda sanción (en contra del indemnizatorio o compensatorio de los intereses de demora), lo que la convierte en una parte muy especial de la deuda tributaria. Especialidad que es tenida en cuenta por la norma... en la línea de lo establecido en el artículo 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable supletoriamente... A mayor abundamiento... el recargo de apremio, aun cuando forme parte también de la deuda tributaria conforme al artículo 58 de la LGT no se incluye, a tenor del artículo 109 del Reglamento General de Recaudación de 1990, en la base de cálculo de los intereses de demora, de modo que, si ésto es así para una penalidad civil, lo mismo ha de concluirse, con mayor razón, respecto de una deuda de carácter puramente aflictivo y sancionador.

En toda la legislación estatal... no existe precepto alguno en el que inequívocamente se determine que las sanciones pecuniarias, cuya ejecución se suspenda en la vía económico administrativa y, seguidamente, en la contencioso administrativa, devenguen intereses hasta el momento en que se hagan efectivas (en cuanto, además, la permisión de tales intereses de demora supondría aumentar, sin justificación, el ya de por sí carácter aflictivo de la sanción).

Ni el artículo 61 de la LGT ni el 22 del Real Decreto Legislativo 2797/1980, permiten deducir que la sanción devengue intereses en la línea propuesta por el Abogado del Estado recurrente, por lo que, a priori, la pretensión de cobro de tales intereses no parece ser compatible con el principio constitucional de exigencia de legalidad que consagra el artículo 9 de la Constitución.

Además... la propia naturaleza del hecho sancionador con todos sus inmediatos efectos ( normas de interpretación restrictiva), y a falta de precepto inequívoco, debe llevarnos a la conclusión excluyente declarada por el Tribunal "a quo", pues de una paralización con cobertura legal no debe seguirse un efecto agravatorio del que obtuvo amparo con la suspensión.

Es lo cierto que dicho recargo (de demora), aun cuando forma parte también de la deuda tributaria conforme al artículo 58 de la LGT no se incluye, a tenor del artículo 109 del Reglamento General de Recaudación de 1990, en la base de cálculo de los intereses de demora, de modo que, si esto es así para una penalidad civil, lo mismo ha de concluirse, con mayor razón, respecto de una deuda de carácter puramente aflictivo y sancionador.

Además, aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, de conformidad con lo establecido en el Art. 58 de la Ley General vigente en la materia, no cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que la integran. La sanción cumple siempre, en todo tipo o manifestación del "ius puniendi", al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva. Cuando el infractor tributario satisface una sanción, no está contribuyendo al sostenimiento de los gastos públicos como es propio de cualquier figura tributaria ( Art. 31.1 de la Constitución ). Está, simplemente, asumiendo la consecuencia inmediata que la Ley prevé para quien incurre en alguna de las acciones y omisiones antijurídicas que definen como infracción la Ley General Tributaria y las leyes reguladoras de los distintos tributos... De ahí que la sentencia 66/1984, de 6 de junio, del Tribunal Constitucional, declara la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva en materia de derecho sancionador y, por ende, la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores como no contraria a la presunción de inocencia ni al derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la ejecución pudiera ser sometida a la decisión de un Tribunal de Justicia y que éste pudiera resolver sobre su suspensión y de ahí, también, que la sentencia del propio Tribunal 78/1996, de 20 de mayo, añada que " mientras se toma aquella decisión ( se refiere a la que resuelva sobre la suspensión solicitada), no pueda ésta impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez". Si, pues no podía procederse a la ejecución de la sanción impuesta hasta que, impugnada la liquidación y solicitada la suspensión de la en ella contenida, pudiera resolver sobre la misma la Sala Jurisdiccional ante la que el recurso hubiera sido planteado, es claro que, mientras tanto, no podía declararse la ejecutividad de la sanción ".

TERCERO.- Conforme a la anterior doctrina, y puesto que las sanciones tributarias no tienen la misma naturaleza que el resto de los elementos que integran la deuda tributaria, porque son manifestación del ius puniedi del Estado, y su carácter aflictivo es incompatible con el indemnizatorio o compensatorio de los intereses de demora, de ello resulta que durante el tiempo de suspensión de su ejecución en vía administrativa y contencioso administrativa, no se produce devengo de intereses.

Si esto es así en el ámbito de las sanciones tributarias, que forman parte la deuda tributaria, conforme al artículo 58 de la Ley General Tributaria, cuanto más en el campo del derecho sancionador que estamos tratando, en el que además no existe una norma que habilite a la Administración para girar intereses sobre una sanción pecuniaria durante el tiempo que estuvo suspensa.

Por consiguiente, con el ingreso del importe de las sanciones a que condenan las dos sentencias de las que derivan las liquidaciones de intereses impugnadas en los presentes autos, dichas sentencias quedan totalmente ejecutada, sin que dicha entidad actora venga obligada a pagar las cantidades de 1.137.115 pesetas y de 15.364 euros que, en concepto de intereses liquidados, se reclaman por la Agencia de Protección de Datos durante el tiempo en que aquellas sanciones estuvieron suspendidas, por lo que las referidas liquidaciones de intereses han de ser declaradas contrarias a Derecho, con estimación de la pretensión de la demanda.

CUARTO.- Se reclama asimismo en el súplico de la demanda, por parte de Bertelsmann Direct SA, la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas por tal concepto de intereses de la sanción, mas los correspondientes intereses de demora.

Efectivamente figura en el expediente correspondiente al PS 42/96 que dicha actora, con fecha de 8 de abril de 2002, mediante carta de abono por transferencia, ingresó el importe de la sanción ( 60.1001,22 euros) más los intereses liquidados (15.364,25 euros) en la cuenta corriente de la Agencia de Protección de Datos. Pero sin que conste, en el respectivo expediente administrativo, acreditación de pago alguno respecto del importe de los intereses del PS 73/98. Procede, por tanto, dar lugar a la devolución pretendida respecto de aquel PS 42/96, más los intereses moratorios de dicha cantidad indebidamente ingresada (15.364,25 euros) desde la fecha de tal ingreso (8 de abril de 2002).

QUINTO.- No concurren las causas expresadas en el Art. 139 de la LJCA para la imposición de las costas a ninguna de las partes.

Fallo

Que estimando el recurso contencioso administrativo ( acumulado) interpuesto por la representación procesal de Bertelsmann Direct SA contra las resoluciones del Director de la Agencia de Protección de Datos de 24 de enero de 2002 ( PS 73/98), y de 18 de abril de 2002 ( PS 42/96) anulamos las mismas en cuanto la liquidación de intereses reclamada en cada una de ellas, por ser contraria a derecho tal liquidación de intereses, con devolución a la recurrente, en su caso, de las cantidades que por tal concepto hayan sido ingresadas, mas los correspondientes intereses desde la fecha de pago, sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Así por ésta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos de su razón, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha. Doy fe.