Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2908/2009 de 23 de Noviembre de 2012

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  • Orden: Administrativo
  • Fecha: 23 de Noviembre de 2012
  • Tribunal: Tribunal Supremo
  • Ponente: Teso Gamella, Maria Del Pilar
  • Núm. Recurso: 2908/2009
  • Núm. Cendoj: 28079130012012100102
Resumen:
Recurso de casación. Aprobación definitiva de la modificación puntual del Plan General Metropolitano.

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Noviembre de dos mil doce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 2908/2009 interpuesto por el Abogado de la Generalidad de Cataluña en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 7 de septiembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo 142/2004 , sobre aprobación de modificación puntual de plan general.

Antecedentes

PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo nº 142/2004 se impugnaba el Acuerdo, de 20 de octubre de 2003, de la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña, que aprobó definitivamente la motivación puntual del Plan General Metropolitano del sector de la Colonia Castells de Barcelona.

SEGUNDO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia con fecha 7 de septiembre de 2007 , cuya parte dispositiva establece:

"Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de Don Sabino , Don Jose Miguel , Don Juan Enrique y Doña Herminia contra el Acuerdo de 20 de octubre de 2003 de la Subcomissió d'Urbanisme del municipi de Barcelona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se acordó "Aprovar definitivament la modificació puntual del Pla general metropolità al sector de la Colónia Castells, de Barcelona", del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO PARCIALMENTE la demanda articulada tan sólo declaramos la nulidad del establecimiento del Sistema de Expropiación. Se desestima el resto de pretensiones. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

TERCERO.- Por el Letrado de la Generalitat de Cataluña preparó recurso de casación contra dicha sentencia ante la Sala de instancia, y se interpuso el recurso ante esta Sala Tercera, invocando diversos motivos de casación y solicitando que se case la sentencia y el auto de aclaración recurrido y, en su lugar, se declare la desestimación del recurso contencioso administrativo.

CUARTO.- Admitido a trámite el recurso de casación y remitido a esta Sección Quinta se sustancia por sus trámites legales.

QUINTO.- Mediante auto de 28 de enero de 2010 se desestimó el recurso de suplica interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona contra el auto de 28 de septiembre de 2009 que acordó rectificar el auto anterior de 16 de julio de 2009 y declarar desierto, exclusivamente, el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Barcelona, y continuar el procedimiento respecto de la Generalidad de Cataluña.

SEXTO.- Tras quedar las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, se fijó finalmente al efecto el día 20 de noviembre de 2012.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia que se impugna estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo, de 20 de octubre de 2003, de la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña que aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General Metropolitano del sector de la Colonia Castells de Barcelona.

Si tenemos en cuenta que la sentencia estima en parte el recurso contencioso-administrativo y que la casación se interpone por la Generalitat de Cataluña fácilmente se colige que la Administración recurrente únicamente cuestiona la corrección jurídica de la parte respecto de la que se estima el recurso.

Razona la sentencia, en el fundamento de derecho tercero, para avalar la parte del recurso estimada, que "si se trataba de insistir en la predicada falta de colaboración de la iniciativa privada debe añadirse que se pasa por alto que la falta de colaboración en los supuestos de mantenimiento del régimen jurídico urbanístico preexistente en el régimen del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Urbanismo en Cataluña, sólo habilita para el cambio del sistema de actuación entre los preferentes de compensación y cooperación en atención a lo dispuesto en el artículo 169.2 primer inciso del meritado texto legal sin que quepa confundir ni dar por supuesto con ello que se alcanzan o que pudieran concurrir sin mayores aditamentos las exigencias de urgencia o/y necesidad habilitantes a los efectos del sistema de expropiación --artículo 169.2 último inciso--. Pero es que el presente caso resulta obvio y manifiesto aparece fuera de esa órbita de análisis y examen ya que en forma alguna concurre falta de colaboración de la iniciativa privada para con la nueva ordenación que se establece por lo que la argumentación carece de todo predicamento" . Y concluye que "Por todo ello no ajustándose la Administración a la debida apreciación de los hechos determinantes de la decisión reglada a adoptar ni a la debida y concurrente justificación de los supuestos de urgencia o necesidad habilitantes para poder prescribir el sistema de expropiación procede estimar improcedente su establecimiento en la figura de planeamiento impugnada en el presente proceso. En cambio, no cabe estimar procedente la fijación en sede de planeamiento de ámbitos de gestión o sistemas de actuación que ello igualmente puede acontecer en sede de gestión urbanística".

SEGUNDO.- Los motivos de casación que esgrime la Administración recurrente son los siguientes.

El primero, por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , reprocha a la sentencia la infracción de sus normas reguladoras. Concretamente de los artículos 218.1 de la LEC y 24 de la CE , por falta de claridad de la sentencia.

El segundo, también al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , denuncia la incongruencia " ultra petita " e incongruencia interna de la sentencia.

El tercero, ahora al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , denuncia el exceso en el ejercicio de la jurisdicción, en la medida que la sentencia asume funciones que no son propias de esta jurisdicción, sino que corresponden a la Administración. Se aduce, por ello, la lesión de los artículos 106.1 de la CE , 8 de la LOPJ y 71.2 de la LJCA .

El cuarto motivo, en fin, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , denuncia la lesión de los artículos 348 de la LEC y 24 de la CE , al no haber valorado la prueba pericial conforme a las reglas de la sana critica.

TERCERO.- Las consecuencias jurídicas que se anudan, ex artículo 95.2 de la LJCA , a la estimación de los diversos motivos relacionados en el artículo 88.1 de la LJCA , determinan el análisis de los motivos invocados por el cauce procesal del apartado c) del mentado artículo 88.1, deba preceder al de los esgrimidos al amparo del apartado d) de mismo precepto.

Si bien a esta consideración debemos hacer una excepción respecto del motivo tercero, que seguidamente examinamos, pues aunque este motivo cita expresamente el apartado d) del artículo 88.1, sin embargo, tanto en el enunciado como en el desarrollo del mismo, se insiste en que la denuncia se hace por un " exceso de jurisdicción ", pues la sentencia ha incurrido en un " vicio de abuso o exceso de jurisdicción ".

CUARTO .- El citado motivo tercero reprocha a la sentencia la lesión de los artículos 106.1 de la CE , 8 de la LOPJ y 71.2 de la LJCA , que "prohibe a los órganos judiciales determinar el contenido discrecional de los actos administrativos anulados ". Los términos en los que se formula y desarrolla el expresado motivo impiden que pueda prosperar, en atención a las razones que seguidamente expresamos.

Ningún desconocimiento sobre los límites en el ejercicio de la jurisdicción puede imputarse a la sentencia impugnada, y adelantamos ya la consecuencia del examen de este motivo, pues la Sala de instancia ha resuelto el recurso contencioso administrativo dentro de los contornos legalmente impuestos al ejercicio de la potestad jurisdiccional en nuestro orden contencioso-administrativo.

Conviene reparar que la sentencia no sustituye a la Administración en el ejercicio de las potestades administrativas. Al contrario, se limita a declarar la nulidad de una concreta determinación contenida en el plan impugnado --la elección de la expropiación dentro de los sistemas de actuación-- porque su elección no aparece justificada en atención a los presupuestos que legalmente se establecen al respecto. Sin que se añada, por tanto, ninguna limitación al ejercicio futuro de potestades urbanísticas. De modo que se trata del normal ejercicio de la tarea de control de la actuación administrativa y de la potestad reglamentaria que tienen constitucionalmente atribuida los órganos jurisdiccionales, ex artículo 106.1 de la CE .

En fin, en modo alguno podemos considerar que el juicio sobre la legalidad de tal previsión sobre la elección del sistema de ejecución, pueda ser considerado como un exceso o abuso en el ejercicio de la jurisdicción. Ni desde luego que pueda configurar una infracción del artículo 71.2 de la LJCA , pues la Sala de instancia no ha señalado la forma en que han de quedar redactados los preceptos de un plan general, ni ha establecido ni predeterminado el contenido que la norma que declara nula, sino que se ha limitado a declarar la nulidad de las disposiciones que, a su juicio, no resultaban conformes con el ordenamiento jurídico. Dicho de otro modo, y en resumen, la sentencia se ha limitado a realizar aquello que constituye la esencia de la función jurisdiccional ( artículo 117.3 de la CE ), en nuestro orden jurisdiccional ( artículo 106.1 de la CE ).

QUINTO .- Nos corresponde ahora analizar, como anunciamos en el fundamento tercero, los motivos esgrimidos por el cauce que dibuja el apartado c) de la LJCA. Se trata de los motivos primero y segundo que denuncian sendos quebrantamientos de forma por la infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Concretamente se aduce la lesión de los artículos 218.1 de la LEC y 24 de la CE , por falta de claridad de la sentencia (motivo primero) y por la incongruencia " ultra petita " e incongruencia interna de la sentencia (motivo segundo).

Pues bien, ambos motivos han de ser estimados por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE ) e igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE ), toda vez que la cuestión de fondo suscitada nos remite inmediatamente a otros supuestos similares en los que la Sala de instancia igualmente consideró que no se había justificado suficientemente los motivos para elegir el sistema de expropiación. Nos referimos a las Sentencias de 16 de febrero de 2012 (recurso de casación nº 4343/2009 ) y de 22 de junio de 2012 (recurso de casación nº 2137/2009 ).

En aquellos recursos y ahora en éste, las respectivas sentencias impugnadas consideraban que en la legislación urbanística catalana el sistema de expropiación es excepcional y subsidiario, por lo que no se trataba de un sistema de libre elección, en plano de igualdad con los demás, de cooperación o compensación, para la Administración actuante, sino que exige una motivación reforzada, de manera que corresponde a la Administración urbanística justificar esa necesidad para adoptar el sistema de expropiación.

Concretamente la sentencia ahora impugnada concluye, en el punto 3 del fundamento de derecho tercero, que " no ajustándose la Administración (...) a la debida y concurrente justificación de los supuestos de urgencia o necesidad habilitantes para poder prescribir el sistema de expropiación procede estimar improcedente su establecimiento en la figura de planeamiento impugnada en el presente proceso ".

SEXTO .- Pues bien, la sentencia incurre en el déficit de congruencia y falta de coherencia, por las contradicciones que se denuncian, y porque además del ámbito afectado por su declaración de nulidad, no ha tenido en cuenta algunas de las razones que en la memoria de la modificación del plan se exponen para la elección del sistema de actuación por expropiación. En concreto, las relativas a la inactividad de los propietarios acreditada por el paso del tiempo desde la aprobación del Plan General Metropolitano en 1976; el gran impacto social por la fragmentación en pequeños propietarios de la zona, la existencia de numerosos arrendatarios afectados, o la reserva de espacios a viviendas de protección pública.

La falta de examen de las tales razones sobre las que se asienta la decisión de la Administración para modificar el plan general en los términos expuestos, y más concretamente para optar por el sistema de expropiación, determina que se resienta la congruencia y motivación de la sentencia, lo que nos conduce a estimar los motivos que aducen tales quebrantamientos por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Debió haberse valorado adecuadamente la justificación que sobre la elección del sistema se exponía en la Memoria de la modificación del Plan, que se impugnaba en la instancia.

Todo ello nos lleva a estimar los indicados motivos y a casar la sentencia por el quebrantamiento de forma relativo a la infracción de sus normas reguladoras.

SÉPTIMO .- En todo caso, la conclusión que alcanzamos es, de un lado, que procede casar la sentencia por el quebrantamiento apreciado y, de otro, entender justificada la decisión administrativa de elección del sistema de expropiación, al situarnos en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la LJCA , una vez estimado el motivo y casada la sentencia. Del mismo modo que, respecto del otro motivo de impugnación esgrimido en la instancia y desestimado por la sentencia, debemos declarar que el mismo se refiere a la aplicación e interpretación de normas de derecho propio de la Comunidad Autónoma , ex artículo 86.4 de la LCJA.

Sin que haya lugar a la retroacción de actuaciones, como acordamos en el supuesto antes citado, Sentencia de 16 de febrero de 2012 (recurso de casación nº 4343/2009 ), pues la sentencia ahora impugnada abordó los motivos de impugnación esgrimidos en la instancia, aunque únicamente estimó el que hemos examinado en esta casación, al que debe limitarse ahora nuestro enjuiciamiento, como señalamos en el fundamento primero. En este punto nuestra decisión tiene una mayor coincidencia, por tanto, con la otra Sentencia de 22 de junio de 2012 (recurso de casación nº 2137/2009 ) también citada con anterioridad.

En fin, la estimación de los motivos primero y segundo nos revela del examen del motivo cuarto.

OCTAVO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer a las partes recurrentes las costas procesales del recurso ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Fallo

Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña y del Ayuntamiento de Barcelona, contra la Sentencia de 7 de septiembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo nº 142/2004 , que casamos y anulamos.

Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo, de 20 de octubre de 2003, de la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña que aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General Metropolitano del sector de la Colonia Castells de Barcelona, que declaramos conforme a Derecho, respecto de los motivos de impugnación que pasaron a esta casación.

No se hace imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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