Sentencia Constitucional Nº 89/2019, Tribunal Constitucional, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 5884/2017 de 02 de Julio de 2019

Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos-Podemos-En Comú Podem-En Marea del Congreso de los Diputados, respecto del Acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno al amparo del artículo 155 de la Constitución.Coerción estatal sobre las comunidades autónomas por incumplimiento de obligaciones constitucionales: carácter subsidiario, extraordinario y temporal; delimitación del ámbito de actuación estatal; nulidad de la previsión de falta de vigencia de las normas o de validez y efectos de los actos, acuerdos o resoluciones publicados en los diarios oficiales de la Generalitat sin autorización o en contra de lo acordado por los órganos o autoridades designados por el Gobierno de la Nación.Se enjuicia la constitucionalidad del acuerdo del Pleno de Senado, de 27 de octubre, que al amparo del artículo 155 CE resolvió: a) constatar la extraordinaria gravedad en el incumplimiento de las obligaciones constitucionales y la realización de actuaciones gravemente contrarias al interés general por las instituciones de la Generalitat de Cataluña; b) concluir que el requerimiento del Gobierno de la Nación al presidente de la Generalitat para que cesara el atentado contra el interés general y cumpliera con sus obligaciones constitucionales fue desatendido y c) aprobar las medidas solicitadas por el Consejo de Ministros para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del interés general por parte de la Generalitat de Cataluña. Se determina que el artículo 155 CE prevé un procedimiento extraordinario de intervención estatal sobre las comunidades autónomas que se caracteriza por los siguientes rasgos básicos: (i) es un supuesto de coerción –no de control de naturaleza competencial– que, teniendo carácter de ley extraordinaria respecto al bloque de constitucionalidad, permite constreñir la autonomía reconocida a nacionalidades y regiones; (ii) es de aplicación solo en situaciones especialmente críticas, como un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución; (iii) es un procedimiento extraordinario, pues solo puede aplicarse cuando las vías comunes de control –jurisdiccionales o no– hayan resultado insuficientes para restablecer el orden constitucional o se prevea fundadamente que así vaya a ser y (iv) esta sometido a un límite temporal determinado o determinable y, por tanto, no puede dar lugar a la supresión institucional o suspensión indefinida de una autonomía. Se verifica el cumplimiento de ciertos requisitos procedimentales para la aplicación de esta cláusula de coerción estatal. En primer lugar, es necesario que el Gobierno de la Nación requiera al presidente de la comunidad autónoma para que cese en el incumplimiento o en la actuación contraria al interés general, lo cual fue efectivamente realizado. En segundo, que el requerimiento sea efectivamente desatendido, ya que, pese a ser respondido, la contestación trataba consideraciones ajenas al sentido de aquel. En tercer lugar, se determina el efectivo cumplimiento del Reglamento del Senado en la tramitación parlamentaria de la propuesta del Gobierno. El Senado recibió la solicitud del Gobierno de aplicación de ciertas medidas de coerción estatal y requirió al presidente de la comunidad autónoma que aporte toda la información que considerase pertinente para la toma de la decisión. El Reglamento del Senado permite al presidente de la comunidad autónoma comparecer personalmente, remitirla por escrito o incluso designar un representante a estos efectos. Se declara que el rechazo del Senado al representante designado por el presidente de la Generalitat de Cataluña no ha supuesto una merma de sus posibilidades de alegación ante la Cámara, en tanto el propio presidente autonómico decidió remitir dicha información por escrito. En relación con los límites materiales del procedimiento de coerción estatal y la expresión “medidas necesarias”, las posibles modalidades de esta intervención no se ciñen a la imposición de concretos deberes de hacer por el Senado sobre la comunidad autónoma, ni se agotan en la potestad gubernamental de impartir instrucciones vinculantes a las autoridades autonómicas. Lo contrario dejaría inerme al Estado constitucional de derecho ante actuaciones no reparables de otro modo. La sentencia construye el juicio sobre la constitucionalidad de las concretas medidas aprobadas por el Senado, que debe quedar acotado por los siguientes elementos: (i) el sentido del precepto –reconducción de la autonomía a su propio marco constitucional, estatutario y legal–; (ii) su condición de “necesarias” –lo que en este caso no implica un juicio de proporcionalidad sobre las medidas, sino un examen del juicio realizado por el Gobierno de la Nación y el Senado sobre la adecuación de la medida a las circunstancias que han desencadenado la aplicación del artículo 155 CE–; (iii) la adopción, cumplimiento y ejecución de las medidas por parte del Gobierno (que se erige aquí como órgano constitucional garante de la integridad de la Constitución y del orden territorial que de ella deriva); y (iv) la posibilidad de que el Senado establezca un marco ordenador de la acción del Gobierno. Se desestima el recurso en todo lo demás y se afirma la constitucionalidad de las siguientes medidas: a) cese del presidente de la Generalitat de Cataluña y resto de miembros del Consejo de Gobierno y asunción de sus funciones por el Gobierno de la Nación; b) atribución al presidente del Gobierno de la Nación de la competencia del presidente de la Generalitat de Cataluña para decretar la disolución anticipada del Parlamento y la convocatoria de elecciones autonómicas c) el posible sometimiento de las actuaciones de la administración de la Generalitat a un régimen de comunicación o autorización previa; d) la nulidad de pleno derecho de cuantos actos y disposiciones contravinieran las medidas acordadas por el Senado o incumplieren los requisitos establecidos en desarrollo de las mismas; e) disposiciones relativas al cuerpo de policía de la Generalitat de Cataluña-Mossos d’Esquadra; y f) reglas de actuación dirigidas al Parlamento de Cataluña y, en particular, la imposibilidad del presidente del Parlamento de Cataluña de proponer candidato a la presidencia de la Generalitat durante la vigencia de las actuaciones aprobadas. Por último, se declara que la publicación en los diarios y boletines oficiales sin la autorización o en contra de lo acordado por el Gobierno de la Nación en el ejercicio de las facultades asumidas al amparo del artículo 155 no determina la falta de vigencia de la disposición normativa correspondiente, así como tampoco la falta de validez y efectos de la resolución, acto o acuerdo objeto de publicación. El principio de seguridad jurídica impide que, ante la falta de controles administrativos previos a la publicación en el diario oficial, el remedio sea que tal publicación se tuviera por no verificada.