Sentencia Contencioso-Administrativo 115/2025 , Rec. 4/2019 de 20 de marzo del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, de fecha 26 de octubre de 2018, por el que se aprueba definitivamente las Normas Específicas aplicables al Hotel Santa Catalina (Ficha ARQ-081 del Catálogo General Municipal de Protección), publicado en el BOP Las Palmas nº 134, de 7-11-2018.

I.- La parte demandante impugna el citado acuerdo porque considera que mediante la aprobación de las normas específicas se ha llevado a cabo una descatalogación o desprotección encubierta del inmueble, -el cual figura catalogado en la Ficha correspondiente con grado de protección B Integral-, al permitir llevar a cabo intervenciones prohibidas para los edificios con dicho grado de protección (tanto por la Ley 4/1999, de 15 de marzo de Patrimonio de Canarias como en las Normas de Ordenación Estructural del PGO de Las Palmas de Gran Canaria).

A lo anterior añade la vulneración del procedimiento legalmente establecido por omisión de la evaluación ambiental estratégica.

II.- La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Sostiene que no existen las deficiencias denunciadas, no obstante lo cual, comienza argumentando acerca del verdadero interés de la parte demandante en interponer el presente recurso, que excede, dice, el de mero interés de ejercitar una acción pública, poniendo en tela de juicio la actitud fraudulenta en su ejercicio, así como en las consecuencias que, en su caso, podría tener la ausencia de motivación, o la ausencia de informe del Secretario de la Corporación, defendiendo que, en todo caso, debería ser la mera anulabilidad y no la nulidad.

Alega que el Acuerdo impugnado tuvo por objeto completar la Ficha del Catálogo de Protección Municipal correspondiente a este inmueble, incorporando el marco específico de las intervenciones posibles, indicando las actuaciones obligadas y permitidas, así como las normas particulares que las regulen (de conformidad con el apartado 7 del art. 5.1.4 de las Normas de Ordenación Estructural del Plan General).

Para ello se establecen tres ámbitos diferenciados en los que se permiten distintos tipos de intervención. Con carácter general se autorizan en los tres ámbitos la conservación, la restauración, la consolidación y la reconstrucción, siendo este último un subtipo de las intervenciones de rehabilitación, definido por el PGO para reproducir concretos elementos perdidos o irrecuperables mediante otras técnicas; pero no se descataloga ni tampoco se realiza una desprotección encubierta, sino que se recupera la esencia de los valores que le hicieron merecedor de la protección. Que la asignación de los niveles de intervención adscritos al grado de protección integral (y que genéricamente se establecen en las Normas del Plan General para todos los inmuebles con este grado de protección) es transitoria hasta tanto no se redacten las Normas Específicas para cada inmueble catalogado; siendo éstas las que las que, en función de las particularidades de la situación actual y del patrimonio histórico heredado, definan los niveles concretos para cada caso, sin que se discuta el grado de protección integral como referido a la totalidad de los elementos y estructuras del inmueble con valor de protección y que concreta la Ficha.

Añade que la aprobación de las Normas Específicas responde al interés general, discrepando de las alegaciones de la parte contraria acerca de que se ha llevado a cabo en fraude de ley con motivo del concurso de la explotación del Hotel.

Y en cuanto al procedimiento llevado a cabo para su aprobación, alega el Ayuntamiento que se han acatado las determinaciones establecidas por la Comunidad Autónoma (folios 108 y siguientes del expediente administrativo), contestando técnicamente (folios 126 y siguientes) al Gobierno de Canarias para que reconsiderase su postura; recogiéndose en los folios 190 y 191 la consideración de las mismas.

Además, el Cabildo de Gran Canaria (con competencias en materia de Patrimonio Histórico) informó favorablemente en informe técnico de fecha 24 de abril de 2018 (folios 136 y siguientes) advirtiendo que las Normas son compatibles con el ordenamiento jurídico vigente.

Por consiguiente, se aprobó definitivamente, cumpliéndose todos los trámites administrativos, dándose el visto bueno por todas las diferentes administraciones, lo que es garantía de la legalidad de esta disposición general.

III.- La parte codemandada solicita, primeramente, la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa, tanto por no aportar la documentación que acredita la representación de las personas jurídicas para entablar acciones ( art. 45.2.d) de la LJCA ), como por carecer de interés legítimo ( art. 19 de la LJCA) . Y en cuanto al fondo, interesa al igual que el Ayuntamiento demandado, la desestimación del recurso, adhiriéndose a las alegaciones de la corporación local

SEGUNDO.- Sobre la causa de inadmisibilidad alegada por la parte codemandada.

Sostiene la representación procesal de la entidad "BARCELÓ ARRENDAMIENTOS HOTELEROS, S.L.U." que no consta que la demandante haya dado cumplimiento al requisito exigido por el artículo 45.2.d) de la LJCA, pero sin más concreción acerca del defecto denunciado.

Sin embargo, el recurso contencioso-administrativo ha sido acompañado del Poder a Procuradores otorgado por D. Florian, actuando en representación de la entidad "Pama e Hijos, S.A." en calidad de Consejero Delegado Solidario; y tras el requerimiento efectuado mediante Diligencia de Ordenación de 11-01-2019, aportó Certificación de la autorización para interponer el presente recurso contencioso-administrativo. Por lo que se cumplen los requisitos exigidos por el precepto citado para que las personas jurídicas puedan entablar acciones judiciales.

En cuanto a la falta de legitimación por carecer de interés legítimo, tal alegación decae desde el momento en que el objeto del recurso contencioso-administrativo tiene por objeto una disposición general en el ámbito urbanístico.

Conforme al artículo 19.1.h) de la LJCA están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cualquier ciudadano en el ejercicio de la acción popular en los casos expresamente previstos en las leyes.

Derecho reconocido expresamente en el artículo 5, f) del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre); "Todos los ciudadanos tienen derecho a ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora".

Así como en el artículo 6.1. c) de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias: " La ciudadanía tiene el derecho a participar, tanto de forma individual como a través de las entidades constituidas para la defensa de sus intereses y valores, en la ordenación, ejecución y protección de la legalidad urbanística y, en particular: (..) c) En la exigencia del cumplimiento de la legalidad urbanística, mediante la presentación de reclamaciones y quejas, así como el ejercicio de la acción pública ante los órganos administrativos y judiciales".

Dichos preceptos permiten que cualquier ciudadano tenga legitimación para pretender la nulidad de los actos y disposiciones que contradicen el ordenamiento jurídico o la adopción de medidas que restablezcan la legalidad. Y tal y como esta Sala ya ha tenido oportunidad de declarar (entre otras en la sentencia nº 265/2024 de 11 Jul. 2024, Rec. 123/2019) "la jurisprudencia ha venido señalando de manera reiterada que precisamente al tratarse de una acción pública resultan irrelevantes los móviles que hayan propiciado su ejercicio, siempre que éste tenga la finalidad legítima de que se cumpla la legalidad urbanística, esto es, dado que el espíritu y finalidad de la norma que establece la acción pública es incentivar la defensa del régimen urbanístico, propiciando su observancia, no cabe supeditar su ejercicio a límites u obstáculos que no vengan impuestos por la norma que la regula o que no deriven del resto del ordenamiento jurídico (entre otras, STS de 17 de marzo de 2009, Rec 11119/2004; STS de 16 de diciembre de 2011, Rec 171/2008 y STS de 10 de noviembre de 2004, Rec 2537/2002)".

Por todo ello procede desestimar las causas de inadmisibilidad alegadas.

TERCERO.- En entrando en la cuestión de fondo -y dejando a un lado las alegaciones que llevan a cabo las partes acerca del concurso para la adjudicación de la gestión y explotación del Hotel Santa Catalina, que resultan totalmente ajenas al objeto del presente recurso-, el debate se centra en determinar si la aprobación de las Normas Específicas (por las que se aprueban los niveles de intervención para la Ficha del Catálogo Municipal ARQ-081) son conformes a la Ley de Patrimonio Histórico de Canarias (por entonces en vigor, que es la Ley 4/1999) así como a lo dispuesto en el propio PGO; y si en la aprobación de las Normas se ha vulnerado o no el procedimiento legalmente establecido.

Comenzando por esto último, tenemos que hacer una breve introducción acerca de la naturaleza jurídica de los Catálogos Municipales.

A ellos se refiere el artículo 151 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, en los siguientes términos:

"1. Los catálogos de protección tienen por objeto completar las determinaciones de los instrumentos de planeamiento relativas a la conservación, protección o mejora del patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, paisajístico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, ecológico, científico, técnico o cualquier otra manifestación cultural o ambiental. Por su especial valor etnográfico se recogerán en los mismos los caminos reales y senderos tradicionales.

2. Los ayuntamientos tienen la obligación de aprobar y mantener actualizado el catálogo de protección, que contenga la identificación precisa de los bienes o espacios que, por sus características singulares o de acuerdo con la normativa del patrimonio histórico de Canarias, requieren de un régimen específico de conservación, estableciendo el grado de protección que les corresponda y los tipos de intervención permitidos en cada caso. El catálogo tendrá la forma de registro administrativo accesible por medios telemáticos.

3. Los catálogos podrán formularse como documentos integrantes del planeamiento territorial o urbanístico o como instrumentos de ordenación autónomos. En este último supuesto, en su formulación, tramitación y aprobación se estará a lo previsto para los planes especiales de ordenación (.)" (el subrayado es nuestro).

En el presente caso, se trata de un instrumento de ordenación autónomo, tal y como se recoge en las Normas de Ordenación Estructural del PGO de Las Palmas de Gran Canaria. Así, el art. 5.1.1. establece que el Plan General hace gravitar todos los temas referidos a la protección del patrimonio en torno a los siguientes instrumentos urbanísticos de protección, de carácter autónomo, citando, en el apartado 5, el Catálogo de Protección Municipal. Carácter autónomo que también se recoge en el art. 5.1.4. apartado 1º ("El Catálogo de Protección Municipal se constituye como instrumento autónomo del presente Plan con rango de Plan Especial").

Por tanto, vemos que el PGO le da el rango de Plan Especial, y conforme al artículo 5.1.4. apartado 8º, "el procedimiento para la inclusión o exclusión de los bienes; la reconsideración de su grado de protección o del tipo de intervención, al ser un instrumento autónomo del Plan General, seguirá las reglas establecidas a tal efecto en la Ley Territorial para la modificación de los Planes Parciales".

No obstante, hay que tener en cuenta que posteriormente a la aprobación del PGO, la vigente Ley 4/2017 establece que para la tramitación y aprobación de los Catálogos autónomos se estará a lo previsto para los planes especiales de ordenación (art. 151.3) y, por tanto, es ésta la tramitación a tener en cuenta (planes especiales).

Se alega por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria que no se trata de aprobar un Catálogo, sino completar sus determinaciones, por lo que entiende que no es necesario seguir los trámites previstos en la normativa para los planes especiales. Sin embargo, no compartimos tal afirmación. Obsérvese que el art. 5.1.4 se remite a las reglas establecidas para la modificación de los planes parciales (ahora planes especiales), no sólo para la inclusión o exclusión de los bienes en el catálogo, sino también, para la reconsideración de su grado de protección o del tipo de intervención.

Con independencia de si la aprobación de las Normas Específicas impugnadas modifica el grado de protección del Hotel Santa Catalina (cuestión que abordaremos más adelante), lo que no hay duda es que sí se "reconsideran" los concretos tipos de intervención que se permiten.

En los informes técnicos y jurídicos emitidos por el Ayuntamiento, y que obran en el expediente, así como en las contestaciones a la demanda, se nos dice que las obras de "restauración" (permitidas en el Grado B) son un "subtipo" de las intervenciones de "rehabilitación". Interpretación que choca con la propia normativa, pues el art. 5.1.7 distingue las obras de "restauración" de las de "rehabilitación", de modo que no estamos ante un subtipo de una con respecto a otra, sino de actuaciones diferentes.

El Hotel Santa Catalina es un edificio con grado de protección B) Integral, definido en el art. 5.1.6. de las Normas de Ordenación Estructural del PGO como "edificios de gran calidad arquitectónica, con importantes valores edificatorios y/o ambientales, que deben ser protegidos en su totalidad".

En el artículo art. 5.1.7 se definen las obras generales en los edificios catalogados (conservación, restauración, consolidación, rehabilitación, remodelación y reconstrucción), distinguiendo, como categorías diferentes, las de rehabilitación con respecto a las de restauración.

Las de Restauración las define como "obras que intentan devolver al edificio o ambiente protegidos a su estado original. Como idea básica se impedirá alterar la serie de intervenciones sucesivas, siempre que sean de calidad, y que han ido decantándose a lo largo de la historia de ese elemento patrimonial. Será imprescindible la documentación precisa que avale los trabajos a realizar, en todo lo que se refiere a la recuperación de huecos, ritmos y composición de la fachada, así como a la recuperación de elementos interiores y volumétricos. Los materiales, técnicas constructivas, texturas y acabados serán, en la medida de lo posible, los originales, justificándose debidamente, si no fuera así, su sustitución".

Mientras que las obras de Rehabilitación se definen como "el tipo de intervención recomendado en todos aquellos casos en que se quiera revitalizar el edificio a través de acciones e ideas que se deriven de un proyecto de arquitectura. Por lo general proviene de una búsqueda de habitabilidad o de un cambio de uso que precise del acondicionamiento o la alteración del edificio en aras precisamente de su protección. Deberá realizarse en todos los casos un estudio previo del estado del edificio que justifique la posibilidad de ejecución de las obras proyectadas. En cualquier caso, se deberán conservar todos los elementos interiores -edificatorios y ornamentales- de importancia, respetándose en lo posible la estructura tipológica original del edificio así como sus características morfológicas. En la ficha de catálogo correspondiente se indicará el alcance posible de toda intervención rehabilitadora".

Igualmente la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias (que era el vigente en el momento de la aprobación del Acuerdo impugnado), en su artículo 45 define el grado de protección integral como aquél que protege la totalidad de cada uno de los inmuebles en él incluidos.

Los distintos tipos de intervención se recogen en el art. 46 en los siguientes términos:

"Sin perjuicio de que establezcan ulteriores especificaciones para cada uno de los grados de protección, los catálogos determinarán las intervenciones de conservación, restauración, consolidación, rehabilitación y remodelación permitidas en cada una de las unidades catalogadas, según las definiciones que a continuación se indican:

a) Son medidas de conservación las que tienen por finalidad la realización de estrictas actuaciones de mantenimiento, en cumplimiento de las obligaciones de los titulares o poseedores de los bienes sobre las condiciones de seguridad, salubridad y ornato de las edificaciones, así como las reparaciones y reposiciones de las instalaciones.

b) Son intervenciones de restauración aquellas que pretenden, mediante una reparación o reposición de elementos estructurales o accesorios del edificio, restituir sus condiciones originales, sin incluir aportaciones que deterioren los valores que motivaron su catalogación.

c) Son intervenciones de consolidación las que tienen por objeto el afianzamiento y refuerzo de elementos estructurales e instalaciones para asegurar la estabilidad y adecuado funcionamiento del edificio en relación con las necesidades del uso a que sea destinado.

d) Son intervenciones de rehabilitación las de adecuación, mejora de las condiciones de habitabilidad o redistribución del espacio interior, manteniendo las características tipológicas del edificio.

e) Son intervenciones de remodelación las que tienen por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de los elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen.

Diferencia que también tiene en cuenta el mismo PGO en el art. 5.1.8 (Norma transitoria sobre las obras generales admitidas en los edificios catalogados), al pronunciarse en los siguientes términos:

"1. Como norma general, mientras no se redacten normas específicas para cada uno de los bienes catalogados, a través del propio Catálogo de Protección Municipal o por el planeamiento correspondiente, se permitirá las siguientes intervenciones:

a) Obras generales admitidas en edificios de Grado A. Monumental: Reconstrucción, Conservación y Consolidación.

b) Obras generales admitidas en edificios de Grado B. Integral: Reconstrucción, Conservación, Consolidación y Restauración.

c) Obras generales admitidas en edificios de Grado C. Ambiental: Reconstrucción, Conservación, Consolidación, Restauración y Rehabilitación.

d) Obras generales admitidas en edificios de Grado D. Parcial: Reconstrucción, Conservación, Consolidación y Restauración del elemento protegido. Remodelación, según la normativa general y de zona, del volumen situado tras la primera crujía y/o en torno al elemento protegido".

Por tanto, las únicas intervenciones que prevé el propio PGO para los edificios con protección integral, de forma general, son las de reconstrucción, conservación, consolidación y restauración. Mientras que las Normas Específicas aprobadas introducen la posibilidad de realizar obras de rehabilitación (e incluso de remodelación, pues permite la demolición de diversos elementos del mismo), intervenciones que no están contempladas para los edificios con grado de protección B de forma general.

Ello supone, cuando menos, una "reconsideración" del tipo de intervención que está previsto con carácter general para los edificios con protección integral, por lo que no hay duda de que la aprobación de las Normas Específicas debió seguir los trámites previstos para la aprobación de los Planes Especiales.

Lo que nos lleva a examinar si debió contar con evaluación ambiental estratégica, cuestión ésta sobre la que curiosamente el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria guarda silencio en su contestación a la demanda; limitándose a manifestar que se han seguido todos los trámites legalmente establecidos, acatándose las determinaciones establecidas por la Comunidad Autónoma, y contando con informe favorable del Cabildo Insular de Gran Canaria (documento del folio 133, que es el que tiene competencias en materia de Patrimonio Histórico, quien manifestó que las Normas son compatibles con el ordenamiento jurídico vigente).

Sin embargo, el contenido del expediente muestra algo diferente a lo manifestado por el Ayuntamiento.

Los informes técnico y jurídico emitidos en el trámite de consulta por la Administración autonómica constan en los folios 104 y siguientes.

Así, en el informe del Servicio Jurídico Administrativo del Planeamiento urbanístico de la Dirección General de Ordenación del Territorio, de fecha 10 de abril de 2018, se concluye que el procedimiento para la inclusión de dichas Normas Específicas en el Catálogo de Protección lo será vía modificación de Planeamiento Especial, de conformidad con lo establecido en el art. 134.1.b) de la LSENPC`17 (Ley 4/2017). Añadiendo literalmente lo siguiente: "teniendo en cuenta que el procedimiento a tramitar para la inclusión de estas terminaciones jurídicas de protección en el Catálogo de Protección sería vía modificación de Plan Especial, le sería entonces de aplicación lo señalado en este artículo 86.2.e), así como en el 148 de la LSENPC`17, en el sentido de que esta Modificación de Planeamiento Especial será objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada al haber sido sometido el Plan General de Ordenación de Las Palmas a la evaluación ambiental estratégica correspondiente." (el subrayado es nuestro).

Mientras que en el informe técnico emitido por la empresa GESPLAN de fecha 2 de mayo de 2018 se recogía una serie de condicionamientos a subsanar:

"Por lo expuesto, se informa en el sentido condicionado a:

I.- La subsanación de las discrepancias encontradas en cuanto al nivel de intervención en planta sótano.

II.- La ampliación de la documentación aportada por las Normas Específicas.

III.- Justificar la rehabilitación en un inmueble catalogado con grado de protección Integral.".

Centrándonos ahora en el contenido del informe jurídico emitido por la CCAA, en el mismo ya se advertía de la necesidad de contar con la evaluación ambiental estratégica simplificada, tal y como se establece para la tramitación de los planes especiales. En efecto, el artículo 148 de la Ley 4/2017 establece lo siguiente:

"1. Los planes parciales y los planes especiales se someterán a evaluación ambiental estratégica simplificada, con el alcance y contenido que proceda, cuando se constate en el informe del órgano ambiental que cumplen con las determinaciones ambientales del plan general que desarrollan, previamente evaluado. En el caso de que el plan parcial o el plan especial no se ajusten a tales determinaciones ambientales, deberán someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria.

2. A tales efectos, el ayuntamiento, de oficio o a solicitud del promotor, acordará el inicio de la evaluación ambiental simplificada. La solicitud del promotor, en su caso, deberá venir acompañada de un borrador del plan y de un documento ambiental estratégico.

3. Comprobada la documentación, el órgano municipal competente para promover el plan remitirá el expediente al órgano ambiental a los efectos de la elaboración del informe ambiental estratégico, en el plazo máximo de cuatro meses, computados a partir de la recepción de la solicitud o desde la subsanación de la documentación, previa consulta a las administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas en el plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles. El informe ambiental estratégico se publicará en el Boletín Oficial de la Provincia y en la sede electrónica del órgano ambiental en el plazo de quince días hábiles posteriores a su formulación.

4. Si el órgano ambiental estimase que el plan debe someterse a la evaluación ambiental estratégica ordinaria, elaborará y notificará al promotor el documento de alcance del estudio ambiental estratégico. El promotor deberá tener en cuenta el estudio ambiental estratégico al redactar el plan para su aprobación inicial.

5. Una vez efectuados los trámites de información pública y de consulta a las administraciones afectadas y a las personas interesadas, por plazo mínimo de cuarenta y cinco días, el órgano municipal competente para promover el plan remitirá la propuesta final de plan al órgano ambiental para que por parte de este último se formule la declaración ambiental estratégica en el plazo máximo de dos meses, contados desde la recepción completa del expediente, prorrogables por un mes más, por razones debidamente justificadas, que se comunicarán al ayuntamiento y, en su caso, al promotor.

6. En caso de discrepancia sobre el contenido de la declaración ambiental, resolverá el alcalde o la junta de gobierno local, según el que sea competente, de acuerdo con el procedimiento previsto en la legislación básica en materia de evaluación ambiental.

7. Publicada la declaración ambiental estratégica y, en su caso, el acuerdo que resuelva las discrepancias, se someterá el plan, con las correcciones correspondientes, a la aprobación definitiva por el pleno del ayuntamiento, que lo podrá aprobar de forma total o parcial".

Y conforme al artículo 86 de la citada Ley:

"1. La aprobación, modificación sustancial y adaptación de los instrumentos de ordenación territorial, ambiental y urbanística se someterán al procedimiento de evaluación ambiental de planes y programas, en los términos contemplados en la legislación básica estatal y en la presente ley.

2. En el marco de la legislación básica del Estado, serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada:

a) Los instrumentos de ordenación que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

b) Las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación.

c) Los proyectos de interés insular o autonómico que contengan ordenación.

d) La ordenación pormenorizada de un plan general.

e) Los planes parciales y especiales que desarrollen planes generales que hayan sido sometidos a evaluación ambiental estratégica. No obstante, cuando el plan parcial o el plan especial no se ajusten, en todo o en parte, a las determinaciones ambientales del plan general deberán someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria en la parte que no cumplan con las mismas".

A la vista del "reparo" o más bien, objeciones puestas de manifiesto por la Administración Autonómica, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria emitió informe con fecha 1 de junio de 2018, para que por aquélla se reconsiderase sus conclusiones (folios 126 y siguientes). Con objeto de eludir la necesidad de la evaluación ambiental estratégica, se dice en dicho informe que el Catálogo se configura como un instrumento complementario de la ordenación urbanística, aún cuando pudiera formularse y tramitarse como un documento autónomo, y que se trata de un "simple inventario de bienes", por lo que no estima jurídicamente adecuada la tramitación de esta inclusión de normas particulares en la ficha como si se tratase de un plan especial.

Sin embargo, sobre su naturaleza jurídica y sobre si es o no necesario que se tramitase como plan especial ya nos hemos pronunciado. Estamos ante un verdadero instrumento de ordenación, y su modificación, en el sentido de "reconsiderar" las posibles intervenciones que se puedan llevar a cabo en las concretas fichas del catálogo, requiere seguir los trámites legalmente establecidos para la aprobación de los Planes Especiales. Debiendo añadir, en relación a la naturaleza de los Catálogos, el pronunciamiento del Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 28-06-2013 (rec. 3788/2011), cuando declara que "los Catálogos municipales constituyen instrumentos de ordenación urbanística - artículo 28.1.b/ del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales Protegidos- y también instrumentos de protección del patrimonio cultural - artículos 43 a 47 de la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias -, por lo que corresponde a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con ellos, independientemente de la tramitación que se haya seguido para su formulación, como instrumento autónomo o como parte de un instrumento de planeamiento (..)".

La exigencia de la evaluación ambiental estratégica viene determinada por la Ley del Suelo, así como por el Reglamento de Planeamiento vigente en aquel momento, y el hecho de que en otros documentos sometidos a la consideración de la COTMAC se haya excepcionado la EAE, es decir, no se haya cumplido este trámite (tal y como se cita en dicho informe municipal) no es un motivo jurídicamente admisible para que en el presente caso se siga incumpliendo la ley.

Por otro lado, tampoco es cierto que la CCAA "reconsiderase" el asunto sobre la necesidad de EAE y, por tanto, modificase las conclusiones emitidas, sino que simplemente se limitó a tomar conocimiento de las opiniones técnico-jurídicas aportadas (emitidas por el Ayuntamiento para justificar la no necesidad de EAE), incorporándolas al expediente instruido sin más trámite, tal y como se recoge en los folios 190 y 191. Incluso puede observarse que al final del documento, el Director General de Ordenación del Territorio se limita a manifestar lo siguiente: "Sin perjuicio de lo anterior, actualmente está en tramitación el Reglamento de Planeamiento en desarrollo de la Ley 4/2017, de 13 de julio, y por tanto no vigente ni definitivo, y se estará a resultas de lo que establezca; a este respecto, en el artículo 87 del proyecto de Reglamento, se incluye un último inciso, en su apartado 3, que permite entender que la Evaluación ambiental del procedimiento de aprobación de un catálogo autónomo sólo será exigible dada su naturaleza protectora, cuando se incluya contenido que establezca el marco para futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme deriva de los anexos legales".

En efecto, el nuevo Reglamento de Planeamiento de Canarias (aprobado por Decreto 181/2018, de 26 de diciembre), establece en su Disposición Transitoria Tercera que "las normas técnicas de planeamiento y los catálogos de protección y de impactos quedan excluidos de evaluación ambiental estratégica, en tanto su contenido no cumple los requisitos exigidos por la legislación europea y básica reseñados en el apartado 1 de esta Disposición adicional".

Sin embargo, este Reglamento entró en vigor el 9 de febrero de 2019, no siendo de aplicación al presente caso ya que el Acuerdo aquí impugnado fue aprobado el 26 de octubre de 2018, y publicado en el BOP Las Palmas nº 134, de 7-11-2018.

Por el contrario, el entonces vigente Reglamento de Planeamiento, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias, exigía en su artículo 24 la evaluación ambiental "Serán objeto de evaluación ambiental, de conformidad con lo establecido en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, la formulación, revisión o modificación sustancial, de la totalidad de los Planes que integran el Sistema de Planeamiento de Canarias".

En definitiva, los argumentos que contienen los diversos informes emitidos por el Ayuntamiento, incluido el Dictamen jurídico emitido por D. Matías sobre la sujeción o no a evaluación ambiental estratégica de los Catálogos (pág. 155 y ss), no sirven para "excusar" la necesidad de la EAE en la tramitación llevada a cabo para la aprobación de las Normas Específicas de la Ficha del Catálogo, porque se trata de una imposición legalmente establecida.

Es más, el Tribunal Supremo ha venido a declarar que en los supuestos en los que la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica estatal no haya establecido que determinados planes de urbanismo, -que por su contenido no tienen efectos significativos en el medio ambiente-, quedan excluidos de la EA, la exclusión debe ser declarada por el órgano ambiental competente, sin que pueda la Administración autora del plan determinar dicha exclusión, constituyendo dicha omisión, en tales supuestos, causa de nulidad del correspondiente instrumento del planeamiento (Lo que aplicado al caso que nos ocupa exigiría, siguiendo la tesis del Ayuntamiento acerca de la nula incidencia de las Normas Específicas sobre el medio ambiente, que fuese el propio órgano autonómico competente en materia ambiental el que determinase la exclusión de la EAE simplificada).

En concreto, se trata de la STS nº 1050/2021, de 19-07-2021 (rec. 1006/2020), la cual examina la necesidad de la EA en relación a un "Plan Especial de Control Urbanístico Ambiental de Usos", previsto en la normativa urbanística de la Comunidad de Madrid como auténticos instrumentos de planeamiento (como planes especiales), una manifestación del planeamiento de desarrollo, que tiene por finalidad, entre otras, la conservación y protección de ambientes urbanos. Tras fijar la verdadera naturaleza de este Plan como Plan Especial ("ni normativa ni formalmente puede estimarse que el PECUAU aquí impugnado pueda desconocer su naturaleza de instrumentos de ordenación de desarrollo del planeamiento general. Dicha conclusión es importante tomarla como punto de referencia, porque todo el debate que en relación con esta cuestión se suscita en los dos recursos de casación es, o bien considerar que propiamente no se trata de un Plan Especial, según la defensa de la Corporación correcurrente; o bien que se trata de uan modalidad de Plan Especial que por su escaso contenido, en cuanto a las determinaciones respecto de las que ya constan en el planeamiento general, les exime de la necesidad de someterse a la EAE, que es lo que se sostiene por la defensa municipal"), la sentencia analiza la normativa estatal sobre la material (Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental) así como la Comunitaria, declarando lo siguiente:

"(..)En relación con la exigencia de la evaluación ambiental, la Directiva establece, como es propio de tales normas, un modelo general cuyo desarrollo se deja a los Estados en su trasposición. La idea de la que se parte en la norma comunitaria es de una regla general y dos reglas especiales.

La regla general es la que se contiene en el artículo 3.2º (-Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental-), conforme al cual la evaluación medioambiental se llevará a cabo respecto de los " los planes y programas... que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente". A los efectos de esa exigencia, es el artículo 2 el que define qué deba entenderse por planes o programas, así como sus modificaciones, basados en dos condiciones, la de que sean elaborados o adoptados por las Administraciones públicas (" autoridad nacional") y vengan impuestos por una disposición normativa. Como declara la STJUE de 25 de junio de 2020, en el asunto C-24/19 con abundante cita "del tenor literal del artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva 2001/42 no es concluyente, ya que no permite determinar si los "planes y programas" a los que se refiere esta disposición son exclusivamente aquellos que las autoridades nacionales están obligadas a adoptar en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas... Por lo que respecta, en segundo lugar, a la génesis del artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva 2001/42, esta disposición, que no figuraba ni en la propuesta inicial de directiva de la Comisión, ni en su versión modificada, fue añadida por la Posición común (CE) n.o 25/2000, de 30 de marzo de 2000, aprobada por el Consejo de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2000, C 137, p. 11). Como expuso el Abogado General en los puntos 62 y 63 de sus conclusiones, con esa adición, el legislador de la Unión pretendió limitar solo a determinados planes y programas la obligación efectuar una evaluación medioambiental, sin que pueda afirmarse que su intención fuera limitar este tipo de evaluación únicamente a los planes y programas de adopción obligatoria... [E]el concepto de "planes y programas" comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente"

Y en la determinación de esa regla general, el Legislador comunitario considera que tienen esos efectos significativos para el medio ambiente, haciendo exclusión ahora respecto de las referencias a la conservación de los hábitats naturales, cuando se trate de planes o programas, entre otros y en lo que ahora interesa, "que se elaboren con respecto a la... ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo...".

Pues bien, esa regla general se complementa con dos reglas especiales --hay otros supuestos excluidos de la Directiva, ahora intrascendentes--, una ampliatoria y otra limitativa, es decir, hay supuestos en que pese a tratarse de planes y programas incluidos en la necesidad de la evaluación por tener potencialmente efectos significativos para el medio ambiente, se consideran que puedan quedar excluidos; o bien que otros planes o programas que no estarían incluidos en la regla general de la necesidad de evaluación por no tener, en principio, efectos significativos para el medio ambiente, si deben estar sometidos a ella. Lo que interesa destacar es que estas reglas especiales se dejan al criterio de los Estados, que pueden incluirla en la normativa de desarrollo en la trasposición de la Directiva, confiriendo el Legislado comunitario la potestad de los Estados de que esas especialidades puedan establecerse "ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos." Pero todo en el bien entendido que esa potestad de la norma de desarrollo debe estar presidida por el principio de que los planes o programas afectados por esas especialidades tengan o no efectos significativos para el medio ambiente.

Dejando ahora al margen el supuesto de ampliación de la sujeción a la evaluación ambiental, porque es ajena al debate de autos, y centrándonos en el supuestos de exclusión particular de la sujeción a dicha evaluación, debemos señalar que el párrafo tercero del artículo 3 de la norma comunitaria dispone que, en lo que ahora aquí nos interesa, " la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo", o sus modificaciones --entre otros--, que está sometida, en principio, a la evaluación ambiental, solo requerirán dicha evaluación "si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente."

Es decir, lo que interesa destacar es que la Directiva facultaba a los Estados a poder establecer, en la norma de trasposición de la Directiva, si determinados instrumentos de ordenación de nuestra normativa interna, no comportaban efectos significativos para el medio ambiente y, por tanto, quedaban excluidos de la exigencia de la evaluación ambiental (.).

Lo que nos interesa destacar a los efectos del debate que ahora nos incumbe en este recurso de casación, es que la Directiva autoriza que el Estado español pudiera haber establecido, con carácter general, que determinados instrumentos del ordenación territorial, o sus modificaciones, propios de nuestra normativa interna, por sus características y atendiendo a los criterios que se impone en la aplicación de los principios de la norma comunitaria, pudieran quedar excluidos de la exigencia de la EAE, por no tener efectos significativos a efectos del medio ambiente. Máxime cuando la tipología de dichos instrumentos es amplia en nuestro Derecho, habida cuenta de la regulación por la normativa autonómica.

. (...) Acorde a lo impuesto por la Directiva, el artículo 1 de la Ley declara que pretende regular "las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente". Al definir en el artículo 5 los términos relevantes en la regulación de la Ley, se hace referencia tanto a los proyectos como a los planes y programas, estimando que estos últimos son " el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos" (párrafo 2º.b). En el mismo precepto se determina el concepto de proyecto mediante el cual se desarrollan los planes y programas. Sobre esa base, los artículos 6 y 7 de la Ley determinan, respectivamente, cuando debe exigirse la protección ambiental que, en los supuestos de los planes y programas será mediante la evaluación ambiental estratégica (EAE) y para los proyectos la evaluación de impacto ambiental, si bien, como se dispone en el artículo 5.1º, tanto la EAE de los planes y programas, como la evaluación ambiental de los proyectos, se incluyen dentro de la evaluación ambiental.

Centrándonos en la EAE, el artículo 6 distingue entre la ordinaria y la simplificada, concepto desconocido en la norma comunitaria. No obstante y como pone de manifiesto la STC 123/2021, siguiendo el criterio que se establece en el preámbulo de la Ley, "los motivos que han llevado a la diferenciación entre procedimiento ordinario y simplificado de evaluación ambiental "se encuentran en las propias directivas comunitarias, que obligan a realizar una evaluación ambiental con carácter previo de todo plan, programa o proyecto 'que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente".

Explica en su parte II que la Directiva de evaluación estratégica "parte de la presunción iuris et de iure de que determinados tipos de planes y programas, y proyectos, tendrán en todo caso efectos significativos sobre el medio ambiente, por lo que deben ser evaluados en todo caso antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario". Entre estos incluye los relativos a "la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo" y que "establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE" (esto es, los proyectos que deban ser sometidos a evaluación de impacto ambiental conforme a la actual Directiva 2011/92/UE). Por lo que se refiere a los planes y programas que establezcan "el uso de zonas pequeñas a nivel local" o las "modificaciones menores" de dichos planes o programas, el art. 3.3 de la Directiva dispone que "únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente". En relación con estos últimos, la Directiva obliga a los Estados a determinar "bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas", si dichos planes o programas tienen "efectos significativos sobre el medio ambiente". Es importante destacar que el preámbulo de la Ley 21/2013 aclara que este análisis "es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria". De esta forma, concluye el preámbulo de la ley, "se garantiza el correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea".

Es decir, conforme a la LEA la opción que confiere la norma comunitaria de poder excluir determinados planes o programas que, en principio, deben estar sujetos a la evaluación ambiental, se reconduce a la modalidad de la EAE simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental; de donde cabría concluir que en nuestro Derecho interno, todos los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a la EAE, bien se ordinaria o simplificada. Y no otra cosa se dispone en el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, cuando declara que " L[l]os instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso". Es decir, en relación con los planes urbanísticos la exigencia de los " proyectos" que habiliten estén o no sometidos a evaluación de impacto ambiental, que el precepto contempla " en su caso", ofrece peculiaridades en orden a la exigencia de la EAE ordinaria.

Es más, si se examinan los supuestos en que el artículo 6.2º somete a la necesidad de la EAE simplificada podremos concluir que nada queda en la actividad planificadora del territorio que pueda estar excluida de dicha evaluación. Y así, no es imaginable instrumento alguno del planeamiento que pueda ser de menor incidencia sobre los efectos significativos sobre el medio ambiente que " las modificaciones menores de los planes y programas" o " los planes y programas... que establezcan el uso a nivel municipal, de zonas de reducida extensión" --supuesto este ultimo de evidente incidencia en el supuesto que aquí nos ocupa--, de donde cabría concluir que en nuestro Derecho interno, en principio, todos los instrumentos del planeamiento quedarían sometidos a la evaluación ambiental, bien en su modalidad ordinaria o simplificada, por cuanto a nivel normativo y conforme autorizaba la Directiva, la Legislación española recondujo, a nivel objetivo, la exclusión de la exigencia de la evaluación ambiental de los instrumentos de planificación territorial a la modalidad de simplificada.

Bien es verdad que esas reglas generales se complican en nuestro ordenamiento jurídico por la concurrencia, en el ámbito interno, del ordenamiento autonómico. En efecto, la LEA, conforme a su propia configuración, constituye la legislación básica que debe ser desarrollada por la normativa autonómica, conforme a los cánones que ha establecido ya una jurisprudencia inconcusa del Tribunal Constitucional, que no parece necesario reflejar ahora a los efectos del debate que nos ocupa. Lo que si interesa tener en cuenta es que, además de ese complemento regulatorio, se da la circunstancia, que aquí si trasciende, de que la normativa sobre los instrumentos del planeamiento territorial es competencia de las Comunidades Autónomas. Con tales circunstancias es indudable que la normativa autonómica podría completar la Directiva comunitaria, en lo que se refiere a la exigencia de la evaluación ambiental de tales instrumentos del planeamiento, dentro del ámbito que ya se había establecido en la normativa básica estatal, es decir, en la LEA.

Esa posibilidad se ha ejercido por algunas Comunidades Autónomas que han declarado en su normativa particular en materia de planeamiento urbanístico, que determinados instrumentos de ordenación quedaban excluidos de la EAE. Sin ánimo exhaustivo debemos hacer referencia a los siguientes supuestos, todos ellos recogidos en la reciente STC 123/2021, de 3 de junio (ECLI:ES:TC:2021:123), en los cuales se realizado tal declaración

La primera normativa que se acogió a esa posibilidad fue la Ley de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares 12/2016, de 17 de agosto, que estableció en su artículo 9.4º, en la redacción originaria, un régimen peculiar de adaptación de la potestad que a los Estados confería la Directiva de poder excluir de la evaluación ambiental determinados proyectos y programas, o sus modificaciones, como ya vimos. Se declaraba en el precepto que "no tenían efectos significativos en el medio ambiente, y por lo tanto no están sujetos a los procedimientos de evaluación ambiental estratégica, de acuerdo con el artículo 3.5º de la Directiva 2001/42/CE..." determinados planes y programas entre los que se incluían todos los planes de ordenación, siempre que su contenido o su modificación, afectaran a determinadas determinaciones (coeficientes de edificación, alturas de edificios, determinados cambios de usos, etc.); los Catálogos de protección del patrimonio cultural y los Estudios de Detalles. En la medida que dicha normativa autonómica había desconocido la trasposición que se había realizado por la normativa básica estatal en la LEA, la STC 109/2017 (ECLI:ES:TC:2017:109), declaro la nulidad del mencionado párrafo del precepto, por ser contrario a los artículos 6 y 8 de la mencionada Ley estatal. Con ocasión de la necesaria reforma del precepto autonómico, la autorización se ha reconducido a la exigencia de EAE simplificada y para las modificaciones " de carácter menor" de los planes de ordenación territorial, entre otros, sin excluir de la EAE simplificada tan siquiera los Estudios de Detalles

(.) En esa exposición sobre las opciones acogidas por la normativa autonómica, dentro del ámbito que confiere la legislación básica estatal de las previsiones de la Directiva, debe señalarse la Ley del Parlamento de Canarias 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos, al regular en su artículo 150 los Estudios de Detalles, declara taxativamente en su párrafo cuarto, que tales instrumentos del planeamiento de desarrollo quedan " excluidos, en todo caso, del proceso de evaluación ambiental por su escasa dimensión e impacto." Sometido el precepto al canon de constitucionalidad por vulneración de la normativa básica estatal, la STC 86/2019, de 20 de junio (ECLI:ES:TC:2019:86) declaró que el mencionado precepto no vulneraba los títulos competenciales, precisamente por las peculiaridades de los Estudios de Detalles, es decir, su " escasa dimensión e impacto" como se dispone en el precepto autonómico. Y se señala en ese sentido que "[u]n examen de la regulación contenida en el artículo 150, en su conjunto, revela que los estudios de detalle son instrumentos complementarios, bien del plan general -suelo urbano-, bien del plan parcial -suelo urbanizable-, limitándose su objeto a completar o adaptar la ordenación pormenorizada -alineaciones y rasantes, volúmenes edificables, ocupaciones y retranqueos, accesibilidad y eficiencia energética, características estéticas y compositivas- (apartados 1 y 2); no pudiendo, en ningún caso, modificar la clasificación del suelo, incrementar el aprovechamiento urbanístico o incidir negativamente en la funcionalidad de las dotaciones públicas (apartado 3). La escasa entidad de los estudios de detalle, su casi nula capacidad innovadora desde el punto de vista de la ordenación urbanística, y su subordinación a planes que ya han sido objeto de evaluación ambiental, justifican la opción del legislador canario. Se ha de desestimar, por tanto, el motivo de impugnación por no apreciarse infracción del artículo 6 LEA [Ley de evaluación ambiental], al no tener los estudios de detalles efectos significativos sobre el medio ambiente que impliquen un menor nivel de protección" [FJ 11 B) a)].

(..) De lo expuesto cabría concluir que los instrumentos del planeamiento urbanístico y territorial, en principio, están sometidos ineludiblemente y sin excepción, conforme a los preceptos de la Directiva de la LEA, a la EAE, bien ordinaria o, en su caso simplificada, porque esta última contempla los supuestos de menos entidad que imponen dicha exigencia o, si se quiere, la incidencia significativa inferior que comportan en el medioambiente. No obstante, es lo cierto que la mencionada STC 123/2021 declara, al examinar el contenido del artículo 6 y 7 de la LEA que " D[d]el análisis de estos preceptos resulta que lo determinante para someter un plan urbanístico a la correspondiente evaluación ambiental es que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación del impacto ambiental o que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

Dicho de otro modo, no todo plan urbanístico ha de ser sometido a esta evaluación sino solo los que establezcan el marco para la elaboración de un proyecto que traduzca sus determinaciones en una previsión concreta de obras que produzcan la efectiva transformación física del terreno sobre el que se actúa."

Pero tales consideraciones se hacen por el Tribunal de Garantías a los efectos de examinar la constitucionalidad de la normativa autonómica, conforme a las previsiones de la legislación básica que constituye la LEA. Es decir, el debate suscitado en sede de constitucionalidad lo es respecto de la concreta normativa autonómica que, al desarrollar la Ley básica, pueda declarar que determinados instrumentos del planeamiento quedan excluidos de la evaluación medioambiental, precisamente concretando la habilitación de la norma europea de que determinados planes, por su escasa incidencia en la planificación y, por tanto, no ocasionan una incidencia significativa en el medio ambiente, habilitación del legislador autonómico que en las cuatro sentencias examinadas cabe concluir se hace con suma prudencia, afectando prácticamente a los Estudios de Detalles.

. Es cierto, como recuerda la sentencia aquí recurrida, que este Tribunal tiene declarado que los Estudios de Detalles no podían quedar excluidos de la preceptiva evaluación ambiental, pese a su escasa incidencia en el ámbito de la planificación, sin que, cuando menos, el órgano con competencia en materia de medioambiente declare la no necesidad de dicha evaluación ( sentencia 952/2017, de 30 de mayo, dictada en el recurso de casación 3169/2015; ECLI:ES:TS:2017:2082). Pero no hay contradicción entre lo que tenemos declarado y las conclusiones a que se llega en las sentencias del Tribunal Constitucional antes reseñadas y ello por cuanto el Tribunal de Garantías, por su ámbito competencial, lo que declara es la posibilidad de que la normativa de desarrollo autonómica pueda establecer, en esa regulación objetiva, que determinados planes, programas y proyectos puedan quedar excluidos de la evaluación ambiental por su nulo efecto significativo en el medio ambiente. Es decir, el debate se suscita en sede de constitucionalidad de la potestad legislativa de desarrollo de la normativa medioambiental a que nos venimos refiriendo. Muy diferente son las declaraciones de este Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia, que no contempla los supuestos específicos que establezcan la normativa aplicable, de naturaleza autonómica, sino que se refiere a supuestos en que el régimen establecido es el que se contiene en la misma LEA, lo que obliga a considerar que, en tales supuestos de exclusión de normativa autonómica ad hoc, la única posibilidad de considerar que tales instrumentos de ordenación no tienen efectos significativos en el medio ambiente y, por tanto, quedar excluidos de la evaluación ambiental, es que caso por caso, como autoriza la Directiva, pueda determinarse así por el órgano con competencia en materia de medioambiente.

Lo expuesto permite concluir que cuando en la normativa de desarrollo autonómica en materia de medio ambiente, conforme a las potestades que confiere la normativa básica estatal, se excluye de la evaluación ambiental a determinados planes, programas o proyectos, por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente; debe estarse a lo establecido en la misma. Ahora bien, cuando no exista dicha normativa, sino que ha de aplicarse la legislación básica estatal, esto es, el régimen establecido en la LEA, los planes, programas y proyectos quedan, en principio, sujetos a dicha evaluación, a salvo de que en casos particulares se someta al órgano ambiental competente y éste declare la no sujeción a dicha evaluación, por no tener esos efectos significativos sobre el medio ambiente, sin que le sea dable a la autoridad competente para la elaboración de dichos planes, programas y proyectos, hacer esa declaración de exclusión de la evaluación medioambiental".

Lo declarado en esta STS reafirma nuestra argumentación acerca de que la aprobación de las Normas Específicas que afectan a la Ficha del Hotel Santa Catalina debería haberse sometido a Evaluación Ambiental Estratégica, al ser exigida por la Ley 4/2017 (así como por la propia legislación estatal). Para poder excluir de EAE las modificaciones introducidas en el Catálogo municipal es necesario que el legislador autonómico así lo declare expresamente si aprecia que los Catálogos de Protección no tienen efectos significativos en el medio ambiente. Lo que no es admisible es que sea la misma Administración autora del planeamiento la que determine si era o no necesaria la EAE.

Es más, ni siquiera la previsión que actualmente se contiene en el Decreto 181/2018, de 26 de diciembre podría ser aplicable (en caso de haber estado en vigor) pues, tal y como ha declarado la reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede Santa Cruz de Tenerife) de fecha 11 de enero de 2024 (rec. 183/2022), -que anuló el Acuerdo por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Provisional para adaptar al régimen de usos del PGOU-05, por falta de la EAE-, la excepción que se contiene en la Disposición Adicional Tercera del Decreto 181/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Canarias "supone además, subvertir, en aras a una disposición reglamentaria urbanística por muy autonómica que esta sea, la aplicación de la legislación estatal de medio ambiente, que se enmarca así misma como un mecanismo de control supralocal, y de carácter básico, tal y como expone el preámbulo de la Ley 21/2013":

Por tanto, la falta de Evaluación Ambiental Estratégica (informe que tiene carácter preceptivo y determinante y cuya falta en ningún caso puede entenderse que equivale a una evaluación ambiental favorable ( art. 86.8 de la Ley 4/2017), conlleva la nulidad del Acuerdo impugnado.

CUARTO.- Finalmente, hemos de pronunciarnos sobre la cuestión de si las intervenciones que se recogen en la Ficha suponen de facto una descatalogación o desprotección encubierta del inmueble.

La Ficha describe el inmueble en los siguientes términos: El edificio se levanta sobre la huella del primitivo hotel colonial de finales del siglo pasado. Una planta en "U" abierta con una serie de volúmenes adosados en peine, con dos torreones de planta octogonal que remata los diedros. Es uno de los mejores edificios regionalistas de la etapa autárquica, con un uso espléndido de la carpintería y la cantería, así como de materiales nobles en el interior. Una serie de intervenciones posteriores y la restauración reciente no ha devaluado el edificio. Se incluye el parque frontal y la jardinería de vegetación autóctona" (el subrayado es nuestro).

Observaciones: El edificio original fue proyectado por Luis Carlos para The Grand Canary Island Company Lmt. (1887-1890); las intervenciones más recientes han sido de Gabino y de Hermenegildo y Adriano.

A continuación, se recoge las Normas Específicas, en las que se justifica la finalidad que se pretende con su aprobación, en los siguientes términos:

"Las Normas Específicas aplicables al Hotel Santa Catalina tienen por objetivo fundamental la consecución plena de la determinación jurídica de protección que se deriva de la inclusión del mismo en el Catálogo Municipal de Protección de Las Palmas de Gran Canaria; así como la adecuada sostenibilidad de su integración como pieza turística-hotelera (función que motivó su origen histórico y su diseño arquitectónico) en el dinamismo territorial al que se asocia a fin de garantizar su propia conservación.

Tal y como se regula en el art. 5.1.7 de las Normas de Ordenación Estructural, su justificación normativa no se entiende exclusivamente somo sinónimo de mera conservación de la situación en el momento de su catalogación sino desde un concepto más amplio que permita integrar la necesaria renovación o la introducción de usos y formas nuevas que posibiliten mantener en uso el edificio catalogado y que revitalice su área de protección (la parcela).

Teniendo en cuenta lo anterior y en respuesta a las discordancias respecto a su concreto valor de patrimonio histórico y arquitectónico, se toma como referencia el diseño originario del actual inmueble. Éste es resultante del Proyecto de Reconstrucción del Hotel Santa Catalina del arquitecto Agapito de 1945 y posteriores ampliaciones durante los años 50s y principios de los 60s".

A continuación, reproduce varios planos.

A los efectos de referencia de la situación actual se toma como referencia el Proyecto de Reforma diseñado por los arquitectos Hermenegildo y Adriano (1994).

Para finamente justificar los niveles de intervención y alcance de las obras susceptibles de realizarse en los siguientes términos, dividiéndolo en tres zonas:

Zona 1. Los niveles de intervención en el conjunto resultante de los proyectos de Agapito: permite las intervenciones de Conservación, Restauración, Consolidación, Rehabilitación, y Reconstrucción.

En concreto, y por lo que se refiere a la Rehabilitación se concreta, como posibles actuaciones en esta zona las siguientes: "Susceptible remodelación de la estructura edificada del inmueble, sus instalaciones y servicios, sus usos, sus accesos en el ámbito de transición entre el cuerpo principal del inmueble que deviene del proyecto de Agapito y el área transformada de los patios de "Máquinas" y de "Las Tortugas" y los salones García Escámez y el Doramas. En todo caso se limitará a soluciones que propicien una mejora en la relación entre ambos tramos del inmueble).

Y con respecto a la Reconstrucción establece "Como subtipo específico de la Rehabilitación, es la intervención recomendada en todos aquellos casos en que se quiera revitalizar el edificio o restante parcela a través de acciones e ideas que se deriven de un proyecto de arquitectura. Es el tipo de obra excepcional que trata de reproducir fielmente alguna disposición, volumen, forma o decoración concreta. En ningún caso la obra de reconstrucción será facultativa sino que vendrá impuesta por el órgano competente con el fin de recuperar un elemento original que, por algún motivo justificado, ha desaparecido. La reconstrucción sólo será posible cuando se realice con los materiales y técnica originales, indicándose en cualquier caso la fecha de dicha reconstrucción sobre el elemento reconstruido".

Zona 2. Los niveles de intervención en el conjunto proyectado por Agapito y que ha sido alterado.

Engloba aquellas superficies, construcciones y usos cuyo resultado físico, formal, de impronta paisajística y de funcionalidad refleja una alteración parcial de la solución diseñada en los proyectos de referencia para la Zona 1.

El objeto de la protección integral que se establece para el conjunto del Hotel Santa Catalina y el conjunto de la parcela motiva la procedencia de aquellas intervenciones orientadas a la restitución del esquema compositivo-arquitectónico, de relaciones funcionales de las estancias, de impronta ambiental con respecto al entorno del Parque Doramas en que se inserta e insertaba en su origen a mediados del siglo XX, (..).

De modo genérico y atendiendo a los elementos de valor concretados en el apartado anterior, se integran todas las actuaciones que correspondan a los niveles de "Conservación", de "Restauración", "Consolidación" y de "Reconstrucción" definidos igualmente para el supuesto precedente y que durante el período de estas Normas Específicas resulten necesarias o convenientes.

De modo específico es admisible igualmente el nivel de intervención siguiente:

* Rehabilitación: Es el tipo de intervención recomendado en todos aquellos casos en que se quiera revitalizar el edificio a través de acciones e ideas que se deriven de un proyecto de arquitectura.

Por lo general proviene de una búsqueda de habitabilidad o de un cambio de uso complementario al hotelero en alguna estancia del mismo que precise del acondicionamiento o la alteración del edificio y la restante parcela en aras precisamente de su protección. Deberá realizarse en todos los casos un estudio previo del estado del edificio que justifique la posibilidad de ejecución de las obras proyectadas. En cualquier caso se deberán conservar todos los elementos interiores-edificatorios y ornamentales- de importancia, respetándose en lo posible la estructura tipológica original así como sus características morfológicas.

Se integran como posibles actuaciones en el nivel de "Rehabilitación" las siguientes:

-Susceptible demolición de las estructuras que se justifiquen como claramente discordantes con respecto al proyecto originario y no resulten soluciones significativas y de calidad que motiven su conservación como resultados singulares de proceso contemporáneo.

-Susceptible remodelación de la estructura edificada del inmueble, sus instalaciones y servicios, sus usos, sus accesos, su relación con el entorno del Parque Doramas y Jardines de Santa Catalina y el tratamiento de las discordancias.

-Susceptible remodelación de la estructura interior a efectos de adaptación a los requerimientos contemporáneos del uso principal que se protege, incluyendo elementos de disposición de habitaciones, tabiquería interior, zonas comunes, ascensores y elementos de servicio y cubierta.

-Susceptible acondicionamiento de la fachada del hotel en planta baja y sótano, que se consideren procedentes y justificadas para recuperar las cualidades ambientales y de espacios abiertos, así como el contacto funcional del uso alojativo con el entorno del Parque Doramas, en la línea prevista en el proyecto originario (.).

Zona 3. Los niveles de intervención en las zonas contemporáneas sin relación formal con los proyectos de Agapito.

Se engloban aquellas superficies, construcciones y usos cuyo resultado físico, formal, de impronta paisajística y de funcionalidad resultan manifiestamente distintas de los proyectos de referencia en la Zona 1.

(.) De modo genérico y atendiendo a los elementos de valor concretados en el apartado anterior, se integran todas las actuaciones que correspondan a los niveles de ""Conservación", de "Restauración", "Consolidación" "Rehabilitación" y de "Reconstrucción", definidos igualmente para los supuestos precedentes y que durante el período de aplicación de estas Normas Específicas resulten necesarias o convenientes.

De modo específico, es admisible igualmente el nivel de intervención siguiente: Remodelación. Son aquellas intervenciones que tienen por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen. Incluye la planta sótano restante parcela".

A continuación, la Ficha define espacialmente las distintas zonas, asignándoles diferentes colores.

Hemos querido detenernos en la concreta redacción de las Normas Específicas para una mejor comprensión del motivo por el que, compartiendo la tesis de la parte demandante, consideramos que se ha llevado a cabo una desprotección encubierta del inmueble ya que se permiten intervenciones que legalmente están excluidas para el grado de protección Integral; criterio que por otro lado es el que el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria ha venido manteniendo ante esta Sala con ocasión de los numerosos recursos contencioso-administrativos interpuestos con motivo de la aprobación del Plan Especial de Protección Vegueta-Triana de 2018.

Recordar que las Normas de Ordenación Estructural del PGO atribuyen el grado de protección B Integral a los edificios de gran calidad arquitectónica, con importantes valores edificatorios y/o ambientales, que deben ser protegidos en su totalidad (art. 5.1.6). También hicimos referencia a las obras generales que se permiten en los edificios catalogados en el art. 5.1.7, definiendo qué debe entenderse por obras de Conservación, Restauración, Consolidación, Rehabilitación, Remodelación y Reconstrucción; añadiendo en su apartado 3 que "En general queda prohibida la ejecución de obras para la construcción de plantas inferiores a la baja destinadas a aparcamiento bajo las zonas edificadas o que supongan alteraciones de los elementos estructurales".

Y el artículo siguiente (art. 5.1.8) establece las normas transitorias sobre obras generales admitidas en edificios catalogados, permitiendo, para los edificios con grado de protección B (Integral) únicamente las de Reconstrucción, Conservación, Consolidación y Restauración. Mientras que para el grado C (Ambiental) permite, además de las anteriores, también la de rehabilitación. Y para los que tienen grado de protección D (Parcial) se permite también las de Remodelación, según la normativa general de zona, del volumen situado tas la primera crujjía y/o en torno al elemento protegido.

Sin embargo, las Normas Específicas impugnadas "distorsionan" la definición que de los distintos niveles de intervención se recoge en la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias, permitiendo obras que no se corresponden realmente con las definiciones de las intervenciones permitidas, incluso autoriza la realización de obras que, no sólo no se corresponde con la definición de intervención, sino que en realidad son propias de niveles de intervención que no están previstas en la propia ficha para una concreta Zona (como es el caso de la remodelación). Por otro lado, y como ya expusimos, define la intervención de Reconstrucción como un "subtipo" de la Rehabilitación cuando ello no es correcto.

El artículo 46 de la citada Ley define las intervenciones de rehabilitación como las de "adecuación, mejora de las condiciones de habitabilidad o redistribución del espacio interior, manteniendo las características tipológicas del edificio". Y las intervenciones de remodelación las que tienen por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de los elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen.

Y las Normas Específicas introducen la posibilidad de la intervención de rehabilitación -lo que no está recogido, de forma general, en el art. 5.1.8- (reproduciendo literalmente la definición que contiene el art. 5.1.7 del PGO), pero al concretar el alcance de este tipo de intervención, va más allá, permitiendo la remodelación; intervención esta última distinta de la mera rehabilitación, y que sólo está prevista como obras generales admitidas en edificios catalogados con protección D (parcial).

Así, por ejemplo, en la Zona 1 se autoriza la remodelación de la estructura edificada del inmueble, sus instalaciones y servicios, sus usos, sus accesos en el ámbito de transición entre el cuerpo principal del inmueble que deviene del proyecto de Agapito y el área transformada de los patios de "Máquinas" y de "Las Tortugas" y los salones García Escámez y el Doramas.

Sin embargo, la Ley 4/1999 define la remodelación como aquellas actuaciones que tienen por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen.

En la Zona 2 se permite las intervenciones de Conservación", de "Restauración", "Consolidación" y de "Reconstrucción, pero también se añade la "Rehabilitación" con la que se da cobertura a las siguientes actuaciones:

-Susceptible demolición de las estructuras que se justifiquen como claramente discordantes con respecto al proyecto originario y no resulten soluciones significativas y de calidad que motiven su conservación como resultados singulares de proceso contemporáneo.

-Susceptible remodelación de la estructura edificada del inmueble, sus instalaciones y servicios, sus usos, sus accesos, su relación con el entorno del Parque Doramas y Jardines de Santa Catalina y el tratamiento de las discordancias.

-Susceptible remodelación de la estructura interior a efectos de adaptación a los requerimientos contemporáneos del uso principal que se protege, incluyendo elementos de disposición de habitaciones, tabiquería interior, zonas comunes, ascensores y elementos de servicio y cubierta.

-Susceptible acondicionamiento de la fachada del hotel en planta baja y sótano, que se consideren procedentes y justificadas para recuperar las cualidades ambientales y de espacios abiertos, así como el contacto funcional del uso alojativo con el entorno del Parque Doramas, en la línea prevista en el proyecto originario.

Finalmente, en la Zona 3 incluye ya expresamente la Remodelación, como nivel de intervención a los anteriores, concretándola como las que tienen por finalidad la adecuación o transformación del edificio, incluyendo la demolición total o sustitución parcial de elementos estructurales y de modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen. Incluye la planta sótano y restante parcela.

El Ayuntamiento trata de justificar todas estas intervenciones por tratarse de un establecimiento alojativo, y que con ello se pretende conservar la estructura original del hotel, para alcanza los máximos niveles de calidad y confort, recuperando las partes resultantes del diseño del Arquitecto Agapito que, por actuaciones posteriores quedaron alteradas, y la demolición de las estructuras resultantes de actuaciones recientes y posteriores a los años 80.

Sin embargo, tales afirmaciones no encajan con la catalogación del Hotel como edificio con protección integral, cuyos valores edificatorios deban ser protegidos en su totalidad. La misma Ficha, al describir el edificio, refiere que "una serie de intervenciones posteriores y la restauración reciente no ha devaluado el edificio", pero al mismo tiempo, posteriormente en la ficha se trata de justificar la rehabilitación, o incluso la demolición total o sustitución parcial de elementos estructurales (incluyendo la demolición de una de sus fachadas) o la modificación de los parámetros de altura, ocupación y volumen, porque se dice que actuaciones posteriores sí que alteraron los elementos originales.

Estos mismos defectos fueron puestos de manifiesto en el informe técnico emitido por GESPLAN (en el trámite de consulta dirigida a la Consejería de Política Territorial, Sostenibilidad y Seguridad del Gobierno de Canarias) emitido con fecha 2 de mayo de 2018 (páginas 116 y siguientes del expediente administrativo), ya que las intervenciones no se consideran adecuadas para un edificio con protección integral, a lo que añadía la insuficiencia de la documentación aportada para justificar las necesidades y deficiencias del inmueble, las necesidades estructurales, constructivas y patológicas con el fin de exponer los niveles de intervención necesarios.

En definitiva, las intervenciones permitidas por las Normas Específicas no quedan suficientemente justificadas y suponen una alteración del inmueble, el cual está protegido en su totalidad, tanto exterior como interiormente, debido a su grado de protección. El Ayuntamiento goza de la potestad de catalogar los inmuebles asignándoles un concreto grado de protección, en atención a los valores que considere deben ser objeto de conservación, pero una vez catalogados y asignado ese grado concreto de protección, los elementos protegidos no pueden ser alterados pues, tal y como establece la STS de 21-04-2010 (rec. 1492/2006): "la catalogación de los edificios o inmuebles y su grado de protección es materia reglada, al ser un deber de la Administración señalar aquel nivel de protección que mejor sirva a los fines previstos en la Ley de Patrimonio Histórico Español 16/1985, de 25 de junio, como esta Sala del Tribunal Supremo indicó en su Sentencia de 23 de diciembre de 2008 (recurso de casación 5777/2004, fundamento jurídico sexto) al expresar, categóricamente, que la catalogación tiene un carácter reglado, y, de forma más genérica, también en la Sentencia de fecha 4 de septiembre de 2006 (recurso de casación 2569/2003). Decimos que es reglada la catalogación porque, si hay elementos protegibles, la Administración necesariamente debe conferir al inmueble el nivel o grado de protección idóneo o adecuado a sus características, de forma análoga o equivalente a lo que sucede con el suelo de especial protección.

La única razón que las Administraciones demandadas, ahora recurrentes en casación, aducen para justificar la degradación del nivel de protección es de oportunidad con el fín de facilitar su reforma o adaptación para el uso que con un determinado proyecto se trata de implantar, lo que no justifica, en absoluto, la desaparición de elementos estructurales merecedores de protección, cuya conservación podrá hacer más compleja o costosa, pero no imposible, una utilización racional que, como postula el Ayuntamiento, haga rentable su mantenimiento.

La preservación del patrimonio artístico y cultural español no puede quedar a merced de cualquier contingencia, cual es, en este caso, la obtención de un concreto equipamiento por muy necesario que sea".

Lo cual resulta totalmente aplicable al presente caso. Lo que nos lleva a estimar íntegramente el recurso y anular el Acuerdo impugnado.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se imponen las costas procesales a la Administración demandada.

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,