Sentencia Contencioso-Administrativo 71/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 40/2024 de 26 de enero del 2026

PRIMERO.-El Procurador de los Tribunales D. MANUEL ÁLVAREZ-BUYLLA BALLESTEROS, actuando en representación de la mercantil IBÉRICA DE TECNOLOGÍA Y SERVICIOS DE AUTOMOCIÓN, S.L. (en adelante ITSA), impugna en esta alzada la sentencia nº 34/2024 de fecha 23 de febrero de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 12 en el Procedimiento Ordinario 3/2021, por la que se desestima íntegramente el recurso contencioso administrativo que aquella dedujo contra la resolución de la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. de 16 de diciembre de 2020, ésta en la que se revocaba una ayuda por importe de 80.819,99 euros, y condenando a la misma al pago de las costas del proceso.

En concreto, en el citado acto impugnado se acordaba declarar la revocación total de la ayuda concedida para la financiación de un proyecto, por incumplimiento de las condiciones de inversión establecidas en la resolución de su concesión porque se estimó que la mercantil solicitante había iniciado su inversión con anterioridad a la emisión del informe de elegibilidad.

En el escrito de demanda se argumentaba fundamentalmente, en pro de las pretensiones deducidas lo que se reitera en esta apelación, y en síntesis, que las obras realmente no se iniciaron con anterioridad a la emisión del referido informe.

Como hemos visto, la sentencia de instancia desestimó íntegramente el recurso en base a unos argumentos análogos a los que habían sido expuestos en la contestación a la demanda, a saber: la causa de la revocación no es el inicio de los trabajos antes del informe de elegibilidad, sino el inicio de la inversión con carácter previo a dicho informe; dicho inicio se evidencia en el contrato de ejecución de obra de 31 de enero de 2019, que es incluso previo a la solicitud de la ayuda; el citado contrato supone un compromiso irreversible para la realización de la inversión, lo que a su vez corrobora la existencia de la factura de 7 de febrero de 2019 sobre un pago a cuenta también antes de la solicitud de la subvención.

De todo lo cual el Juez a quo concluye que ha existido un incumplimiento de las bases reguladoras, en particular del artículo 5.1 a) Orden IET/1157/2014.

SEGUNDO.-En el actual recurso de apelación la entidad apelante viene a reiterar los argumentos que ya esgrimió en la vía administrativa y en la demanda rectora del proceso, cuestionando que la sentencia no haya acogido ninguno de ellos.

En concreto, plantea que el Juzgador ha interpretado erróneamente el artículo 5.1 a) Orden IET, en la medida en que la prohibición de inicio de la inversión antes del informe de elegibilidad se refiere a la "realización de partidas de inversión",de suerte que la suscripción de un contrato de obra o la emisión de una factura -a los que se alude- no pueden considerarse como realización de partida de inversión, sino quizás como un "acto preparatorio de inversión".

No obstante, analizaremos en subsiguientes fundamentos de derecho cada uno de los motivos que se plantean en el mencionado recurso de apelación.

TERCERO.-Siguiendo la glosa fáctica que contiene la sentencia apelada y que asimismo realiza la parte apelante en su recurso, con un fin clarificador de las cuestiones debatidas interesa reseñar los siguientes hechos:

1º) Mediante la Orden IET/1157/2014, de 30 de junio, se aprobaron las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a pequeños proyectos de inversión generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2014-2018.

Su artículo 5 dice así:

"Los requisitos exigibles a los proyectos para los que se soliciten las ayudas serán los siguientes:

a) Grado de realización de la inversión. Como requisito general, los proyectos no deberán iniciar sus inversiones antes de la presentación de la solicitud de ayuda y de que, una vez presentada ésta, el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras haya confirmado por escrito al solicitante que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado (informe de elegibilidad). Si las inversiones comienzan antes de haberse cumplido las condiciones establecidas en este párrafo, la totalidad del proyecto no podrá optar a ayudas.

Este criterio será objeto de comprobación exhaustiva en el momento de procederse a la verificación del cumplimiento de la realización de la inversión subvencionable aprobada por el Instituto. La presentación y justificación de partidas de inversión con fecha anterior a la confirmación que ha de realizar el Instituto para el inicio de la inversión, conllevará la pérdida total de la ayuda aprobada, al entenderse incumplido este requisito.

La confirmación por escrito al solicitante de que el proyecto cumple, en principio los requisitos para que pueda ser subvencionado, no podrá realizarse en ningún caso antes de que el Instituto disponga de toda la documentación exigida para que la solicitud pueda ser evaluada."

2º) Por resolución de 27 de diciembre de 2018 (publicada en extracto en el B.O.E. de 2 de enero de 2019), el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Minera, O.A., hoy denominado Instituto para la Transición Justa, O. A., convocó las ayudas para el ejercicio 2018.

3º) Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L., que es la aquí recurrente, participó en la citada convocatoria, solicitando el día 28 de febrero de 2019 una subvención para la ampliación y modernización de un taller en Lugones de Siero (Asturias), con una inversión prevista de 488.725,07 euros.

4º) Mediante resolución de 26 de diciembre de 2019 el Instituto para la Transición Justa, O.A. concedió a dicha entidad una subvención a fondo perdido de 80.816,99 euros para la realización del citado proyecto empresarial, en Lugones de Siero, con una inversión subvencionable prevista de 269.389,96 euros y el compromiso de mantenimiento de 12,36 puestos de trabajo.

5º) El 4 de marzo de 2020 se solicitó el cobro de la subvención; revisada la documentación presentada por el Instituto de Desarrollo Económico del Principado de Asturias, entidad colaboradora en la gestión de la subvención, observó, según se indicaba, que las inversiones se habían iniciado antes de la fecha de recepción del escrito de elegibilidad, incumpliéndose a su juicio uno de los requisitos exigidos a los proyectos en la convocatoria.

6º) El 11 de septiembre de 2020 la Presidenta del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y desarrollo alternativo de las Comarcas Mineras, O.A., a la vista de esa circunstancia, inició el procedimiento de revocación total de la ayuda concedida.

7º) Instruido el correspondiente procedimiento, a través de la resolución de 16 de diciembre de 2020 la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. acuerda revocar la ayuda, declarando la pérdida por parte de ITSA de su derecho al cobro de la misma.

La revocación de la ayuda se justifica en el incumplimiento del artículo 5, apartado 1.a), de las bases reguladoras aprobadas por la Orden ITC/1157/2014, de 31 de julio; así, en la resolución se consideró, en línea con el acuerdo de inicio, que las inversiones se habían iniciado antes de que la mencionada mercantil hubiera recibido el escrito de elegibilidad, de lo que se colige que había incumplido uno de los requisitos exigidos en la convocatoria.

A la solicitud de pago de la subvención se acompañó la factura núm. 078-001-19 de Construcciones Tano del Pino, S.L. por importe de 50.000 euros y el escrito de fecha 2 de febrero de 2019 en el que se manifiesta que el 1 de febrero de 2019 se había contratado a la empresa Construcciones Tano del Pino, S.L., para que llevara a cabo la rehabilitación de la edificación "Concesionario Centro Porsche Asturias", situado en el Polígono de los Peñones s/n Lugones (Siero), cuando la ayuda se había solicitado el 1 de marzo de 2019 y el escrito de elegibilidad se notificó el 2 de abril de 2019.

8º) Contra esa resolución se dirige el recurso contencioso-administrativo, cuya sentencia desestimatoria es objeto de la presente apelación.

La sentencia se fija, fundamentalmente, en la fecha del contrato de obra anterior al informe de elegibilidad, cuya firma considera equivalente a un "compromiso firme" de realizar la inversión, razonando lo siguiente para sustentar dicha desestimación de las pretensiones deducidas:

"Tercero.- (...) El dato fundamental para llegar a esa convicción es que el 31 de enero de 2019, antes incluso de solicitar la ayuda, Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. había suscrito con Construcciones Tano del Pino, S.L. un contrato para ejecutar esa obra, lo que determinaba que la inversión era irreversible. La demandante sostiene que ese contrato, que comprendía la ejecución de dos proyectos diferentes (uno, ajeno a la subvención, consistente en la remodelación de la zona de exposición; y otro, el subvencionado, de ampliación y modernización del taller) no hacía irreversible la inversión, de modo que no se ha incumplido el requisito de no haber iniciado las inversiones antes de haber recibido del Instituto la confirmación por escrito de que el proyecto cumplía en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado. Según la demandante la firma del contrato no es un compromiso firme, pues el art. 1594 del Código Civil permite al dueño de la obra desistir del contrato para su ejecución. Sostiene dicha parte, además, que el contrato preveía que los trabajos de ampliación del taller no podían comenzar antes de la recepción del informe de elegibilidad, pues según su cláusula 10 la contratista se comprometía "a estar en disposición de iniciarlos no más tarde del 01/06/2019... no pudiendo establecerse en estos momentos una fecha concreta para el inicio de dichos trabajos por estar ITSA (la demandante) pendiente de un trámite de concesión de una subvención para los mismos".

La alegación de la demandante no puede ser aceptada. El contrato muestra a las claras que Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. no solo había decidido la inversión antes de solicitar la subvención, sino que había iniciado la inversión. El contrato era un compromiso irreversible de efectuar la inversión. La circunstancia de que la demandante, si hubiera querido desistir de la obra contratada, habría tenido, según el art. 1594 del Código Civil , que indemnizar al contratista no solo de todos sus gastos y trabajo, sino también de la utilidad que pudiera obtener, esto es, del lucro cesante, demuestra que el compromiso era todo lo irreversible que podía ser. La misma cláusula 10 del contrato acredita, en contra de lo que la demandante alega, que lo único incierto el día en que se firmó el contrato era cuándo se iniciaría la ejecución obra de ampliación del taller, pero no que la misma se haría en las condiciones pactadas. De hecho, según la declaración del representante legal de Construcciones Tano del Pino, S.L. unida a la demanda como documento núm. 6, la factura de 7 de febrero de 2019 presentada por la demandante con su solicitud de pago de la subvención, «es una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista». Resulta, pues, que la demandante no solo había concertado en firme la ejecución de la obra, sino que había efectuado pagos a cuenta aún antes de solicitar la subvención.

Cuarto. No es dudoso, por otra parte, que el hecho de tener concertada en firme la inversión asociada al proyecto subvencionado «antes de la presentación de la solicitud de ayuda y de que, una vez presentada ésta, el Instituto ... haya confirmado por escrito al solicitante que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado» supone el incumplimiento del requisito establecido en el art. 5 de la citada Orden IET/1157/2014 , de 30 de junio, aprobatoria de las bases reguladoras de las ayudas, según el cual «los proyectos no deberán iniciar sus inversiones» antes de haberse cumplido esas condiciones establecidas. Ello deriva del tenor de dicho art. 5, sin necesidad de apoyo alguno en las Directrices de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 (directrices que, por lo demás, son ajenas esta controversia, que versa sobre ayudas de minimis, según el Reglamento (UE) n° 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013 , relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis). El art. 5 pretende que las ayudas tengan efecto incentivador, esto es, que provoquen un cambio en el comportamiento del potencial beneficiario, efecto que no tienen si se destinan a apoyar proyectos cuyas inversiones ya se hayan iniciado. Se trata, según la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2020 (ROJ: STS 2271/2020) de un «objetivo común en el derecho subvencional, que es dirigir las ayudas a promover actividades o inversiones que, en principio, no serían abordadas por los operadores económicos sin tal ayuda». Esa es la finalidad pública relevante, que justifica que se favorezca el proyecto a subvencionar. En este caso es patente que el proyecto de la demandante iba a ser abordado sin la ayuda."

CUARTO.-La parte apelante comienza reparando en el hecho, que considera de especial significación, de que la sentencia realmente no llega a afirmar que la obra se iniciara antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad, pues sólo se fija en la fecha del contrato y en la de una factura "a cuenta",señalando incluso que "[l]a resolución impugnada declaró la revocación de la ayuda concedida en su día a la demandante no tanto por haber dado comienzo a las obras de ampliación y modernización de su taller antes de que se le notificara la elegibilidad para la subvención, sino más exactamente por haber iniciado "la inversión" antes de esa fecha; el dato fundamental para llegar a esa convicción es que el 31 de enero de 2019, antes incluso de solicitar la ayuda, Ibérica de Tecnología y Servicios de obra, Automoción, S.L. había suscrito con Construcciones Tano del Pino, S.L. un contrato para ejecutar (que) era lo que determinaba que la inversión era irreversible."

En cuanto a los particulares motivos en que sustenta la apelación, plantea en concreto los siguientes:

a) La sentencia interpreta erróneamente el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras en el particular que se refiere a "iniciar la inversión"y a la presentación de "partidas de inversión",y no a la celebración de contratos; considerando que no aplica de manera debida el marco jurídico de la subvención objeto de litis al adoptar una solución que no se ajusta ni a las bases ni a las directrices; llamando además la atención de que las bases reguladoras no hablan de efecto incentivador ni de compromiso en firme o irrevocable, sino que sólo prohíben que antes de la comunicación del informe de elegibilidad se inicien las inversiones o se realicen partidas de inversión.

En este sentido, la firma de un contrato de obra, aunque pudiera suponer un compromiso de inversión lo que de entrada se niega, no supone por sí solo la citada iniciación de la inversión, como una inversión material mediante la ejecución de las partidas correspondientes, sino sólo un acto preparatorio de dicha inversión, pero no la inversión misma a la que expresamente se refieren las bases de la convocatoria, que no se produjo en ningún caso. Y, por otro lado, en lo que hace a la presentación de una factura también de data anterior a la de comunicación del informe de elegibilidad, se reitera que el importe que la misma refleja corresponde a una obra distinta y por tanto no es objeto de la subvención que nos ocupa, por lo que no supone que se hubiera incumplido la prohibición de iniciar la inversión subvencionada antes de dicha comunicación del informe. Es así que incluso la propia sentencia da por buena la declaración testifical del responsable de la empresa que cobró la factura (la empresa constructora), quien reconoció que era "a cuenta"y que fue pagada "por necesidades de financiación del contratista",tal y como por lo demás consta en el texto de la misma; esto es, se trata de una entrega a cuenta provisional sujeta a una futura liquidación, que sólo demuestra un movimiento financiero pero no acredita el inicio de inversión alguna, y de hecho la sentencia la define como "una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista".

Por lo tanto, procede la aplicación literal del mencionado artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, lo fuera a favor o en contra del beneficiario, quien no puede sino confiar en ellas adoptando la conducta coherente con las mismas; y de este modo yerra la sentencia cuando entiende que la mera firma del contrato o la emisión de la factura suponen, por sí solos, su incumplimiento, lo que ya sería suficiente para su revocación.

b) Igualmente, la sentencia aplica incorrectamente los conceptos de "efecto incentivador"y "compromiso en firme",los cuales confunde con lo que son meros actos preparatorios imprescindibles para el inicio de la inversión; siendo conceptos que además no se contemplan en las bases de la convocatoria, que como se ha visto sólo se refieren al inicio de actos inversión.

Es decir, la realización de actos preparatorios de la inversión, muchas veces imprescindibles para poder solicitar la ayuda, son confundidos con el comienzo de la inversión, actividad que es la que precisamente no puede realizarse antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad, de acuerdo con el mencionado artículo 5 de las bases reguladoras.

En este mismo sentido, en relación a que la firma del contrato de obra tiene lugar antes del 2 de abril de 2019, pues en la sentencia se considera que si la empresa hubiera querido renunciar a la inversión debería abonar una indemnización a la empresa constructora en virtud del artículo 1594 CC, sucede que a través del documento nº 6 de la demanda y las declaraciones de testigos ha quedado demostrado que dicha empresa habría podido realizar la parte del contrato relativa a la obra ajena a la subvención, sin tener que abonar en tal caso ninguna penalización.

También se insiste en la posibilidad de actos preparatorios que, aunque causen gastos irrevocables, no equivalen al inicio de la inversión, debiendo tenerse en cuenta que el contrato en cuestión incluye dos obras, una de las cuales no acogida a la ayuda por lo que no está afectada por la aludida limitación temporal.

Asimismo, se alude a la Comunicación de la Comisión por la que se establecen "Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 20142020" (2013/ C 209/01), en tanto en ella se recogen los conceptos de "efecto incentivador"y de "compromiso firme",a los que se refiere la sentencia, pero que no son conceptos que la legislación española aplique a todas las subvenciones. Se aduce, no obstante, que el efecto incentivador significa que estas ayudas se conceden "para inversiones iniciales que atraigan nuevas actividades a esas zonas o para la diversificación de establecimientos existentes en nuevos productos o nuevos procesos innovadores" (número 15), y no en cambio, "para reducir los gastos corrientes de una empresa" (número 16). El efecto incentivador es uno de los requisitos necesarios para la compatibilidad de las ayudas con el Derecho de la competencia y se define así: "la ayuda debe cambiar el comportamiento de la empresa o empresas en cuestión de tal manera que estas emprendan una actividad complementaria que no realizarían sin la ayuda, o que realizarían de una manera limitada o diferente o en otro lugar" (párrafo 26). El nexo entre el efecto incentivador y el inicio de los trabajos se encuentra en el párrafo 64: "Los trabajos de una inversión individual solo pueden comenzar después de presentar el formulario de solicitud de ayuda".

De la misma forma, se define [párrafo 20, letra v)] el "inicio de los trabajos"en estos términos: "o bien el inicio de los trabajos de construcción en la inversión, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, si esta fecha es anterior; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos; en el caso de los traspasos, «inicio de los trabajos» es el momento en que se adquieren los activos vinculados directamente al establecimiento adquirido".

Advierte así la apelante que la sentencia intenta desvincularse de las Directrices al considerarlas "ajenas",cuando de ellas se deriva el mencionado concepto de "efecto incentivador".Más ocurre que lo realizado por ITSA antes de la fecha en la que se le comunicó el informe de elegibilidad son sólo actos preparatorios imprescindibles, que aunque tengan un coste económico no recuperable para la recurrente, y realizados en todo caso con vistas a la futura inversión, de acuerdo con las anteriores directrices y las propias bases reguladoras no suponen el inicio de la inversión. La subvención no puede solicitarse "en el vacío"como una mera ocurrencia improvisada, sino que la realización de una inversión debe estar previamente madurada siendo imprescindible la realización, incluso antes de la comunicación del informe de elegibilidad, de determinados gastos que pudieran no recuperarse.

Siendo así que un contrato de obra como el que en este caso firmó ITSA debe asimilarse a los actos preparatorios que no conllevaron la compra firme de equipos (que supondría el inicio de la inversión), y en tanto sólo obligaba al pago de la obra realmente ejecutada. Además, no puede prescindirse de que el contrato incluía dos obras, una de las cuales es ajena a la subvención que podía realizarse sin necesidad de esperar a la comunicación del informe de elegibilidad, como lo reconoce la sentencia en su fundamento segundo. Y en cuanto al inicio de la obra de la subvención, efectivamente estaba condicionado a la comunicación del informe de elegibilidad (documento 1 de la demanda, cláusula 10), sin embargo la empresa no incumpliría el contrato si sólo ejecutaba la obra no subvencionada, habiéndose reconocido documentalmente y mediante declaraciones testificales que la empresa habría podido renunciar a la obra sin pagar penalización (documento 6 de la demanda).

Y se termina advirtiendo que en casos como el que ahora nos ocupa, en que no se ha pone en duda la realización de la inversión, es preciso interpretar de manera estricta los supuestos de revocación, evitando un daño excesivo y desproporcionado que vulnere la confianza en la interpretación de los requisitos a que estaba sujeta la subvención.

c) Por último, se trae a colación la jurisprudencia aplicada a supuestos equiparables y en los que se considera no iniciada la inversión. Menciona, entre otras muchas, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del TSJ de Andalucía de 29 de enero de 2021 (Rec. 152/2018).

QUINTO.-La Sala ya adelanta que va a aceptar en lo sustancial las alegaciones que sustentan el primero de los motivos de la apelación, pues que el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, cuando establece como requisito general que los proyectos no deberán iniciar sus inversiones antes de la presentación de la solicitud de la ayuda y de la comunicación al solicitante del informe de elegibilidad, se refiere efectivamente a los actos que materialmente suponen el inicio de la inversión mediante la ejecución de "partidas de inversión",dentro de las cuales no cabe incluir la celebración de actos o contratos preparatorios, aunque pudiera suponer un compromiso de realizar la inversión si por sí solos no demuestran el inicio de la inversión; sin que en el supuesto enjuiciado, atendidas las circunstancias concurrentes, la firma de un contrato de obra suponga un "compromiso que haga la inversión irreversible",en los términos de las "Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 20142020" (2013/ C 209/01), en tanto también incluía una obra que no es objeto de la subvención.

A la misma conclusión cabe llegar con relación a la presentación de una factura también de fecha anterior a la comunicación del informe de elegibilidad, la cual con independencia de que se refiera a la propia obra subvencionada, tampoco acredita por sí sola que se hubiera iniciado la inversión subvencionada, debiendo notarse que la misma sentencia recoge el resultado de la testifical del responsable de la empresa que la cobró, quien reconoció que se trata de "una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista".

Asimismo, la Sala comparte que las actuaciones llevadas a cabo por ITSA antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad -la firma del contrato que comprende dos obras y el pago de una factura "a cuenta" o provisional-, cabe reconducirlas a la calificación de "actos preparatorios",que aunque puedan acarrear gastos no recuperables no significan el inicio de la inversión o la existencia de un compromiso "irrevocable"de su realización.

Por lo demás, la Sala no considera acreditada, a tenor de lo ya explicado, la afirmación que hace el Abogado del Estado en su escrito de oposición a la apelación, acerca de que existen partidas de inversión previas a la emisión del informe como sería la ejecución del proyecto.

Dicha parte se remite a las Directrices de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 (2013/ C 209/01), que en el punto 1.v) define el concepto del inicio de los trabajos de esta manera: "v) «inicio de los trabajos»: o bien el inicio de los trabajos de construcción en la inversión, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, si esta fecha es anterior; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos; en el caso de los traspasos, «inicio de los trabajos» es el momento en que se adquieren los activos vinculados directamente al establecimiento adquirido."

Sin embargo, el contrato referido recoge en su cláusula 10 que el inicio de la otra obra (aquella para la que se había solicitado la subvención pues también comprendía otra ajena) estaba condicionado a la comunicación del informe de elegibilidad, por lo que era claro que en cuanto a esa obra el contrato no producía efectos hasta ese momento. Es así razonable el argumento de la apelante consistente en que su firma era la mejor forma de preparar la inversión, que además permitía obtener un mejor precio al juntar en un solo contrato las dos obras, aunque una de ellas estaba condicionada a la emisión del informe de elegibilidad y que por tanto si no se emite no produciría efectos, facilitando a la empresa la obtención gratuita del proyecto que iba a encargar la empresa constructora. Mas lo importante a nuestros efectos es que su celebración no demuestra que se iniciaran efectivamente los trabajos de construcción de la inversión, aunque es verdad que se establecía una fecha límite para la entrega del proyecto pues lo relevante sería la realización efectiva.

También hemos mantenido que dicho contrato previo -de obras- no tenía por objeto directo el pedido equipos, en cuyo caso, como se deduce de las Directrices, sí supondrían el inicio de la inversión.

Por otro lado, aunque tiene razón la apelada en que la factura se refiera específicamente a la obra subvencionada, reiterar que la propia sentencia apelada reconoce que la misma sólo refleja un pago a cuenta con un fin de financiación, habiendo ya apuntado que el pago de señales o anticipos tampoco supone el inicio de la inversión.

Esto es, el inicio de las inversiones puede consistir bien en el inicio de los trabajos de construcción o bien en el compromiso en firme para el pedido de equipos, ninguno de cuyos supuestos es ahora el caso; mientras que los trabajos preparatorios -compra de terrenos, obtención de permisos y realización de estudios previos- no suponen la realización de actos de inversión.

Así las cosas, no cabe sino concluir que acierta la parte apelante cuando argumenta que el Juzgador de instancia no interpreta correctamente el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, anteriormente transcrito; debiendo concluirse, en fin, que ni la firma del contrato -que incluye dos obras- ni el abono de una factura "a cuenta" de la futura ejecución -aun refiriéndose la misma a la obra subvencionada- equivalen al "inicio de la inversión"o a la realización de "partidas de inversión".

SEXTO.-Por último, siguiendo con la argumentación vertida en el recurso de apelación, resulta procedente recoger, como primera cita, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del TSJ de Andalucía de fecha 29 de enero de 2021 (Rec. 152/2018), en la que se reproduce la doctrina jurisprudencial aplicable.

Y en ella se expresa: "Pues bien, ante la ausencia de una interpretación auténtica en la normativa aplicable acerca del concepto jurídico indeterminado del «inicio de la actividad»resulta necesario acudir a la doctrina jurisprudencial que se ha pronunciado en esta materia. Es el caso de la STS de 27 de noviembre de 2014 (recurso de casación 4207/2011 ) que declara: «... la mera formalización del contrato de arrendamiento de 21 de febrero de 2006 no permite concluir el comienzo de la inversión empresarial objeto del proyecto cuya subvención se interesa. La Sentencia impugnada argumenta de forma suficiente que no se desprende del contrato de arrendamiento una actuación de "inicio de la inversión" tras la valoración del material probatorio aportado a autos, razonando que la cesión del inmueble pactada no implica un inicio de la actividad...». En la misma línea se pronuncia la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala Contencioso Administrativo, Sección 6, de 29 de enero de 2013 (recurso 320/2011 ) (EDJ 2013/7284), según la cual: «Ciertamente la finalidad de la subvención es incentivar el interés del ciudadano para la realización de una inversión, pero ésta tiene que estar previamente proyectada aunque no iniciada su ejecución ya que precisamente la subvención tiene la finalidad de proporcionar medios económicos para incentivar su realización». En definitiva, el inicio de una actividad equivale a la puesta en marcha del trabajo o labor para la que se solicita la ayuda pública, en el sentido de activar los medios materiales y humanos necesarios para desarrollarlos."

También la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2020 (Rec. 317/2018), en la que se llegó a la conclusión de que la beneficiaria del supuesto allí enjuiciado no había iniciado las inversiones de su proyecto de establecimiento industrial para la elaboración y almacenamiento de productos petroquímicos y combustibles antes del informe de la Administración, aunque existía una resolución de la Autoridad Portuaria otorgando una concesión de dominio público sobre una parcela destinada a plataforma logística para el almacenamiento y distribución de combustible y un acta suscrita por un ingeniero de dominio público de la Autoridad Portuaria en la que se hacía constar que en fecha anterior a solicitud del informe se habían iniciado las obras contempladas en el título concesional de acuerdo con el "Proyecto de ejecución de terminal para la elaboración y almacenamiento de productos petroquímicos", particularmente de movimientos de tierras que no suponían la realización de ninguna edificación.

En el mismo sentido, la sentencia Sala de Sevilla de 16 octubre de 2019 en el recurso 52/2016, estima la pretensión deducida en base a la siguiente argumentación: "Ciertamente tanto el contrato de compraventa de bienes y negocio como el contrato de alquiler del local se formalizaron con anterioridad a la presentación de la solicitud del incentivo [la subvención se concedía para abrir un determinado negocio]. Ahora bien, el simple contraste de fechas no basta, hay que atender al concreto contenido de los contratos para determinar si existió o no inicio del proyecto. (...) la estipulación cuarta de ese contrato [de compraventa de bienes y negocio] posponía la toma de posesión de los bienes al día 11/01/2010. E igual predicamento se puede aplicar al contrato de arrendamiento, cuya estipulación tercera difería la entrada en vigor del arriendo y, por ente, la toma de posesión del local, al día 11 de enero de 2010. A la suscripción de los señalados contratos, pese a mediar entregas de dinero, no siguió inmediatamente el inicio real y efectivo de la actividad subvencionada.Sin local, sin mobiliario ni enseres en modo alguno era factible explotar el negocio NaturHouse Rota. Rechazamos por rigorista la interpretación de la Agencia IDEA. El concepto primer compromiso en firme debe ponderarse en términos de equidad justificando la grave decisión de reintegro adoptada".

La misma Sala, en la sentencia nº 1110-2017 recaída en el recurso de apelación 239/2016, en relación a una subvención cuyo objeto era la compra de unos terrenos, no cuestionó que con anterioridad a la solicitud se hubiera efectuado el pago de una señal ya que el compromiso en firme venía determinado por el otorgamiento de la escritura pública: "la aportación en concepto de depósito, reserva o fianza de la cantidad referida no comporta que se materialice derecho alguno, ni compromiso en firme, pues será en el momento posterior, al otorgar la escritura pública, cuando se adquiere la propiedad y se inicie la principal finalidad de la subvención que no es otra que la construcción de un centro de trabajo".

Por lo tanto, si trasladamos la solución interpretativa de las anteriores sentencias al supuesto ahora enjuiciado, y modo de conclusión, sucede que lo relevante no es tanto si antes del informe de elegibilidad se produjo la firma de los contratos necesarios para la realización de la inversión subvencionada -en este caso el contrato de obra que también comprendía un objeto no subvencionado, o incluso que hubiesen tenido lugar unas entregas a cuenta que incluso aquí podían referirse a otra obra distinta, sino que lo verdaderamente importante es que se determine con una mínima claridad e indubitadamente, mediante el sustento de unos elementos de prueba, si la actividad en cuestión se había iniciado, o no, después de la fecha de comunicación del referido informe.

En definitiva, atendidas las particulares circunstancias concurrentes en el supuesto que nos ocupa, ocurre que tales hechos no demuestran que se hubiese llevado a cabo de manera efectiva el inicio de la actividad subvencionada, o dicho en otros términos, la realización de actividades de inversión propiamente dichas, o por lo menos ello no se acredita. Pues, como afirman algunas de las sentencias anteriormente citadas, ese inicio no se produce por la mera celebración de aquellos contratos necesarios antes de iniciar la inversión ni por el pago de señales.

Además, el requisito exigido en el reiterado artículo 5 de la Orden IET/1157/2014 en todo caso debe interpretarse aplicando el canon teleológico, observando el principio de equidad y evitando consecuencias que resulten desproporcionadas con relación a las circunstancias concurrentes en cada caso, como aquí sucede en que se adopta una decisión que conlleva el reintegro y la pérdida total del derecho a la ayuda concedida cuando la obra ya se había llevado a cabo.

SÉPTIMO.-De conformidad con lo explicado en los precedentes fundamentos jurídicos, procede estimar el presente recurso de apelación interpuesto la representación de la mercantil Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. contra la sentencia número 34/2024 de 23 de febrero dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 12 en el procedimiento ordinario 3/2021; la cual demos de dejar sin efecto para, y en su lugar, estimar el recurso contencioso administrativo que aquella ejercitó frente a la resolución de la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. de 16 de diciembre de 2020, por la que se revoca la ayuda por el importe de 80.819,99 euros, que había sido concedida mediante la resolución de 26 de diciembre de 2019 para la financiación del proyecto de ampliación y modernización de un taller Lugones de Siero (Asturias) con una inversión prevista de 488.725,07 euros; debiendo en consecuencia anularse la citada resolución y reconocerse a la vez el derecho de dicha recurrente al cobro de la ayuda por el importe de 80.816,99 euros, más los intereses de demora correspondientes.

En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LRJCA y dada dicha estimación de la apelación, procederá no efectuar especial imposición respecto de las causadas en ambas instancias.

VISTOSlos preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.-El Procurador de los Tribunales D. MANUEL ÁLVAREZ-BUYLLA BALLESTEROS, actuando en representación de la mercantil IBÉRICA DE TECNOLOGÍA Y SERVICIOS DE AUTOMOCIÓN, S.L. (en adelante ITSA), impugna en esta alzada la sentencia nº 34/2024 de fecha 23 de febrero de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 12 en el Procedimiento Ordinario 3/2021, por la que se desestima íntegramente el recurso contencioso administrativo que aquella dedujo contra la resolución de la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. de 16 de diciembre de 2020, ésta en la que se revocaba una ayuda por importe de 80.819,99 euros, y condenando a la misma al pago de las costas del proceso.

En concreto, en el citado acto impugnado se acordaba declarar la revocación total de la ayuda concedida para la financiación de un proyecto, por incumplimiento de las condiciones de inversión establecidas en la resolución de su concesión porque se estimó que la mercantil solicitante había iniciado su inversión con anterioridad a la emisión del informe de elegibilidad.

En el escrito de demanda se argumentaba fundamentalmente, en pro de las pretensiones deducidas lo que se reitera en esta apelación, y en síntesis, que las obras realmente no se iniciaron con anterioridad a la emisión del referido informe.

Como hemos visto, la sentencia de instancia desestimó íntegramente el recurso en base a unos argumentos análogos a los que habían sido expuestos en la contestación a la demanda, a saber: la causa de la revocación no es el inicio de los trabajos antes del informe de elegibilidad, sino el inicio de la inversión con carácter previo a dicho informe; dicho inicio se evidencia en el contrato de ejecución de obra de 31 de enero de 2019, que es incluso previo a la solicitud de la ayuda; el citado contrato supone un compromiso irreversible para la realización de la inversión, lo que a su vez corrobora la existencia de la factura de 7 de febrero de 2019 sobre un pago a cuenta también antes de la solicitud de la subvención.

De todo lo cual el Juez a quo concluye que ha existido un incumplimiento de las bases reguladoras, en particular del artículo 5.1 a) Orden IET/1157/2014.

SEGUNDO.-En el actual recurso de apelación la entidad apelante viene a reiterar los argumentos que ya esgrimió en la vía administrativa y en la demanda rectora del proceso, cuestionando que la sentencia no haya acogido ninguno de ellos.

En concreto, plantea que el Juzgador ha interpretado erróneamente el artículo 5.1 a) Orden IET, en la medida en que la prohibición de inicio de la inversión antes del informe de elegibilidad se refiere a la "realización de partidas de inversión",de suerte que la suscripción de un contrato de obra o la emisión de una factura -a los que se alude- no pueden considerarse como realización de partida de inversión, sino quizás como un "acto preparatorio de inversión".

No obstante, analizaremos en subsiguientes fundamentos de derecho cada uno de los motivos que se plantean en el mencionado recurso de apelación.

TERCERO.-Siguiendo la glosa fáctica que contiene la sentencia apelada y que asimismo realiza la parte apelante en su recurso, con un fin clarificador de las cuestiones debatidas interesa reseñar los siguientes hechos:

1º) Mediante la Orden IET/1157/2014, de 30 de junio, se aprobaron las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a pequeños proyectos de inversión generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2014-2018.

Su artículo 5 dice así:

"Los requisitos exigibles a los proyectos para los que se soliciten las ayudas serán los siguientes:

a) Grado de realización de la inversión. Como requisito general, los proyectos no deberán iniciar sus inversiones antes de la presentación de la solicitud de ayuda y de que, una vez presentada ésta, el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras haya confirmado por escrito al solicitante que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado (informe de elegibilidad). Si las inversiones comienzan antes de haberse cumplido las condiciones establecidas en este párrafo, la totalidad del proyecto no podrá optar a ayudas.

Este criterio será objeto de comprobación exhaustiva en el momento de procederse a la verificación del cumplimiento de la realización de la inversión subvencionable aprobada por el Instituto. La presentación y justificación de partidas de inversión con fecha anterior a la confirmación que ha de realizar el Instituto para el inicio de la inversión, conllevará la pérdida total de la ayuda aprobada, al entenderse incumplido este requisito.

La confirmación por escrito al solicitante de que el proyecto cumple, en principio los requisitos para que pueda ser subvencionado, no podrá realizarse en ningún caso antes de que el Instituto disponga de toda la documentación exigida para que la solicitud pueda ser evaluada."

2º) Por resolución de 27 de diciembre de 2018 (publicada en extracto en el B.O.E. de 2 de enero de 2019), el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Minera, O.A., hoy denominado Instituto para la Transición Justa, O. A., convocó las ayudas para el ejercicio 2018.

3º) Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L., que es la aquí recurrente, participó en la citada convocatoria, solicitando el día 28 de febrero de 2019 una subvención para la ampliación y modernización de un taller en Lugones de Siero (Asturias), con una inversión prevista de 488.725,07 euros.

4º) Mediante resolución de 26 de diciembre de 2019 el Instituto para la Transición Justa, O.A. concedió a dicha entidad una subvención a fondo perdido de 80.816,99 euros para la realización del citado proyecto empresarial, en Lugones de Siero, con una inversión subvencionable prevista de 269.389,96 euros y el compromiso de mantenimiento de 12,36 puestos de trabajo.

5º) El 4 de marzo de 2020 se solicitó el cobro de la subvención; revisada la documentación presentada por el Instituto de Desarrollo Económico del Principado de Asturias, entidad colaboradora en la gestión de la subvención, observó, según se indicaba, que las inversiones se habían iniciado antes de la fecha de recepción del escrito de elegibilidad, incumpliéndose a su juicio uno de los requisitos exigidos a los proyectos en la convocatoria.

6º) El 11 de septiembre de 2020 la Presidenta del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y desarrollo alternativo de las Comarcas Mineras, O.A., a la vista de esa circunstancia, inició el procedimiento de revocación total de la ayuda concedida.

7º) Instruido el correspondiente procedimiento, a través de la resolución de 16 de diciembre de 2020 la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. acuerda revocar la ayuda, declarando la pérdida por parte de ITSA de su derecho al cobro de la misma.

La revocación de la ayuda se justifica en el incumplimiento del artículo 5, apartado 1.a), de las bases reguladoras aprobadas por la Orden ITC/1157/2014, de 31 de julio; así, en la resolución se consideró, en línea con el acuerdo de inicio, que las inversiones se habían iniciado antes de que la mencionada mercantil hubiera recibido el escrito de elegibilidad, de lo que se colige que había incumplido uno de los requisitos exigidos en la convocatoria.

A la solicitud de pago de la subvención se acompañó la factura núm. 078-001-19 de Construcciones Tano del Pino, S.L. por importe de 50.000 euros y el escrito de fecha 2 de febrero de 2019 en el que se manifiesta que el 1 de febrero de 2019 se había contratado a la empresa Construcciones Tano del Pino, S.L., para que llevara a cabo la rehabilitación de la edificación "Concesionario Centro Porsche Asturias", situado en el Polígono de los Peñones s/n Lugones (Siero), cuando la ayuda se había solicitado el 1 de marzo de 2019 y el escrito de elegibilidad se notificó el 2 de abril de 2019.

8º) Contra esa resolución se dirige el recurso contencioso-administrativo, cuya sentencia desestimatoria es objeto de la presente apelación.

La sentencia se fija, fundamentalmente, en la fecha del contrato de obra anterior al informe de elegibilidad, cuya firma considera equivalente a un "compromiso firme" de realizar la inversión, razonando lo siguiente para sustentar dicha desestimación de las pretensiones deducidas:

"Tercero.- (...) El dato fundamental para llegar a esa convicción es que el 31 de enero de 2019, antes incluso de solicitar la ayuda, Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. había suscrito con Construcciones Tano del Pino, S.L. un contrato para ejecutar esa obra, lo que determinaba que la inversión era irreversible. La demandante sostiene que ese contrato, que comprendía la ejecución de dos proyectos diferentes (uno, ajeno a la subvención, consistente en la remodelación de la zona de exposición; y otro, el subvencionado, de ampliación y modernización del taller) no hacía irreversible la inversión, de modo que no se ha incumplido el requisito de no haber iniciado las inversiones antes de haber recibido del Instituto la confirmación por escrito de que el proyecto cumplía en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado. Según la demandante la firma del contrato no es un compromiso firme, pues el art. 1594 del Código Civil permite al dueño de la obra desistir del contrato para su ejecución. Sostiene dicha parte, además, que el contrato preveía que los trabajos de ampliación del taller no podían comenzar antes de la recepción del informe de elegibilidad, pues según su cláusula 10 la contratista se comprometía "a estar en disposición de iniciarlos no más tarde del 01/06/2019... no pudiendo establecerse en estos momentos una fecha concreta para el inicio de dichos trabajos por estar ITSA (la demandante) pendiente de un trámite de concesión de una subvención para los mismos".

La alegación de la demandante no puede ser aceptada. El contrato muestra a las claras que Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. no solo había decidido la inversión antes de solicitar la subvención, sino que había iniciado la inversión. El contrato era un compromiso irreversible de efectuar la inversión. La circunstancia de que la demandante, si hubiera querido desistir de la obra contratada, habría tenido, según el art. 1594 del Código Civil , que indemnizar al contratista no solo de todos sus gastos y trabajo, sino también de la utilidad que pudiera obtener, esto es, del lucro cesante, demuestra que el compromiso era todo lo irreversible que podía ser. La misma cláusula 10 del contrato acredita, en contra de lo que la demandante alega, que lo único incierto el día en que se firmó el contrato era cuándo se iniciaría la ejecución obra de ampliación del taller, pero no que la misma se haría en las condiciones pactadas. De hecho, según la declaración del representante legal de Construcciones Tano del Pino, S.L. unida a la demanda como documento núm. 6, la factura de 7 de febrero de 2019 presentada por la demandante con su solicitud de pago de la subvención, «es una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista». Resulta, pues, que la demandante no solo había concertado en firme la ejecución de la obra, sino que había efectuado pagos a cuenta aún antes de solicitar la subvención.

Cuarto. No es dudoso, por otra parte, que el hecho de tener concertada en firme la inversión asociada al proyecto subvencionado «antes de la presentación de la solicitud de ayuda y de que, una vez presentada ésta, el Instituto ... haya confirmado por escrito al solicitante que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado» supone el incumplimiento del requisito establecido en el art. 5 de la citada Orden IET/1157/2014 , de 30 de junio, aprobatoria de las bases reguladoras de las ayudas, según el cual «los proyectos no deberán iniciar sus inversiones» antes de haberse cumplido esas condiciones establecidas. Ello deriva del tenor de dicho art. 5, sin necesidad de apoyo alguno en las Directrices de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 (directrices que, por lo demás, son ajenas esta controversia, que versa sobre ayudas de minimis, según el Reglamento (UE) n° 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013 , relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis). El art. 5 pretende que las ayudas tengan efecto incentivador, esto es, que provoquen un cambio en el comportamiento del potencial beneficiario, efecto que no tienen si se destinan a apoyar proyectos cuyas inversiones ya se hayan iniciado. Se trata, según la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2020 (ROJ: STS 2271/2020) de un «objetivo común en el derecho subvencional, que es dirigir las ayudas a promover actividades o inversiones que, en principio, no serían abordadas por los operadores económicos sin tal ayuda». Esa es la finalidad pública relevante, que justifica que se favorezca el proyecto a subvencionar. En este caso es patente que el proyecto de la demandante iba a ser abordado sin la ayuda."

CUARTO.-La parte apelante comienza reparando en el hecho, que considera de especial significación, de que la sentencia realmente no llega a afirmar que la obra se iniciara antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad, pues sólo se fija en la fecha del contrato y en la de una factura "a cuenta",señalando incluso que "[l]a resolución impugnada declaró la revocación de la ayuda concedida en su día a la demandante no tanto por haber dado comienzo a las obras de ampliación y modernización de su taller antes de que se le notificara la elegibilidad para la subvención, sino más exactamente por haber iniciado "la inversión" antes de esa fecha; el dato fundamental para llegar a esa convicción es que el 31 de enero de 2019, antes incluso de solicitar la ayuda, Ibérica de Tecnología y Servicios de obra, Automoción, S.L. había suscrito con Construcciones Tano del Pino, S.L. un contrato para ejecutar (que) era lo que determinaba que la inversión era irreversible."

En cuanto a los particulares motivos en que sustenta la apelación, plantea en concreto los siguientes:

a) La sentencia interpreta erróneamente el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras en el particular que se refiere a "iniciar la inversión"y a la presentación de "partidas de inversión",y no a la celebración de contratos; considerando que no aplica de manera debida el marco jurídico de la subvención objeto de litis al adoptar una solución que no se ajusta ni a las bases ni a las directrices; llamando además la atención de que las bases reguladoras no hablan de efecto incentivador ni de compromiso en firme o irrevocable, sino que sólo prohíben que antes de la comunicación del informe de elegibilidad se inicien las inversiones o se realicen partidas de inversión.

En este sentido, la firma de un contrato de obra, aunque pudiera suponer un compromiso de inversión lo que de entrada se niega, no supone por sí solo la citada iniciación de la inversión, como una inversión material mediante la ejecución de las partidas correspondientes, sino sólo un acto preparatorio de dicha inversión, pero no la inversión misma a la que expresamente se refieren las bases de la convocatoria, que no se produjo en ningún caso. Y, por otro lado, en lo que hace a la presentación de una factura también de data anterior a la de comunicación del informe de elegibilidad, se reitera que el importe que la misma refleja corresponde a una obra distinta y por tanto no es objeto de la subvención que nos ocupa, por lo que no supone que se hubiera incumplido la prohibición de iniciar la inversión subvencionada antes de dicha comunicación del informe. Es así que incluso la propia sentencia da por buena la declaración testifical del responsable de la empresa que cobró la factura (la empresa constructora), quien reconoció que era "a cuenta"y que fue pagada "por necesidades de financiación del contratista",tal y como por lo demás consta en el texto de la misma; esto es, se trata de una entrega a cuenta provisional sujeta a una futura liquidación, que sólo demuestra un movimiento financiero pero no acredita el inicio de inversión alguna, y de hecho la sentencia la define como "una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista".

Por lo tanto, procede la aplicación literal del mencionado artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, lo fuera a favor o en contra del beneficiario, quien no puede sino confiar en ellas adoptando la conducta coherente con las mismas; y de este modo yerra la sentencia cuando entiende que la mera firma del contrato o la emisión de la factura suponen, por sí solos, su incumplimiento, lo que ya sería suficiente para su revocación.

b) Igualmente, la sentencia aplica incorrectamente los conceptos de "efecto incentivador"y "compromiso en firme",los cuales confunde con lo que son meros actos preparatorios imprescindibles para el inicio de la inversión; siendo conceptos que además no se contemplan en las bases de la convocatoria, que como se ha visto sólo se refieren al inicio de actos inversión.

Es decir, la realización de actos preparatorios de la inversión, muchas veces imprescindibles para poder solicitar la ayuda, son confundidos con el comienzo de la inversión, actividad que es la que precisamente no puede realizarse antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad, de acuerdo con el mencionado artículo 5 de las bases reguladoras.

En este mismo sentido, en relación a que la firma del contrato de obra tiene lugar antes del 2 de abril de 2019, pues en la sentencia se considera que si la empresa hubiera querido renunciar a la inversión debería abonar una indemnización a la empresa constructora en virtud del artículo 1594 CC, sucede que a través del documento nº 6 de la demanda y las declaraciones de testigos ha quedado demostrado que dicha empresa habría podido realizar la parte del contrato relativa a la obra ajena a la subvención, sin tener que abonar en tal caso ninguna penalización.

También se insiste en la posibilidad de actos preparatorios que, aunque causen gastos irrevocables, no equivalen al inicio de la inversión, debiendo tenerse en cuenta que el contrato en cuestión incluye dos obras, una de las cuales no acogida a la ayuda por lo que no está afectada por la aludida limitación temporal.

Asimismo, se alude a la Comunicación de la Comisión por la que se establecen "Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 20142020" (2013/ C 209/01), en tanto en ella se recogen los conceptos de "efecto incentivador"y de "compromiso firme",a los que se refiere la sentencia, pero que no son conceptos que la legislación española aplique a todas las subvenciones. Se aduce, no obstante, que el efecto incentivador significa que estas ayudas se conceden "para inversiones iniciales que atraigan nuevas actividades a esas zonas o para la diversificación de establecimientos existentes en nuevos productos o nuevos procesos innovadores" (número 15), y no en cambio, "para reducir los gastos corrientes de una empresa" (número 16). El efecto incentivador es uno de los requisitos necesarios para la compatibilidad de las ayudas con el Derecho de la competencia y se define así: "la ayuda debe cambiar el comportamiento de la empresa o empresas en cuestión de tal manera que estas emprendan una actividad complementaria que no realizarían sin la ayuda, o que realizarían de una manera limitada o diferente o en otro lugar" (párrafo 26). El nexo entre el efecto incentivador y el inicio de los trabajos se encuentra en el párrafo 64: "Los trabajos de una inversión individual solo pueden comenzar después de presentar el formulario de solicitud de ayuda".

De la misma forma, se define [párrafo 20, letra v)] el "inicio de los trabajos"en estos términos: "o bien el inicio de los trabajos de construcción en la inversión, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, si esta fecha es anterior; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos; en el caso de los traspasos, «inicio de los trabajos» es el momento en que se adquieren los activos vinculados directamente al establecimiento adquirido".

Advierte así la apelante que la sentencia intenta desvincularse de las Directrices al considerarlas "ajenas",cuando de ellas se deriva el mencionado concepto de "efecto incentivador".Más ocurre que lo realizado por ITSA antes de la fecha en la que se le comunicó el informe de elegibilidad son sólo actos preparatorios imprescindibles, que aunque tengan un coste económico no recuperable para la recurrente, y realizados en todo caso con vistas a la futura inversión, de acuerdo con las anteriores directrices y las propias bases reguladoras no suponen el inicio de la inversión. La subvención no puede solicitarse "en el vacío"como una mera ocurrencia improvisada, sino que la realización de una inversión debe estar previamente madurada siendo imprescindible la realización, incluso antes de la comunicación del informe de elegibilidad, de determinados gastos que pudieran no recuperarse.

Siendo así que un contrato de obra como el que en este caso firmó ITSA debe asimilarse a los actos preparatorios que no conllevaron la compra firme de equipos (que supondría el inicio de la inversión), y en tanto sólo obligaba al pago de la obra realmente ejecutada. Además, no puede prescindirse de que el contrato incluía dos obras, una de las cuales es ajena a la subvención que podía realizarse sin necesidad de esperar a la comunicación del informe de elegibilidad, como lo reconoce la sentencia en su fundamento segundo. Y en cuanto al inicio de la obra de la subvención, efectivamente estaba condicionado a la comunicación del informe de elegibilidad (documento 1 de la demanda, cláusula 10), sin embargo la empresa no incumpliría el contrato si sólo ejecutaba la obra no subvencionada, habiéndose reconocido documentalmente y mediante declaraciones testificales que la empresa habría podido renunciar a la obra sin pagar penalización (documento 6 de la demanda).

Y se termina advirtiendo que en casos como el que ahora nos ocupa, en que no se ha pone en duda la realización de la inversión, es preciso interpretar de manera estricta los supuestos de revocación, evitando un daño excesivo y desproporcionado que vulnere la confianza en la interpretación de los requisitos a que estaba sujeta la subvención.

c) Por último, se trae a colación la jurisprudencia aplicada a supuestos equiparables y en los que se considera no iniciada la inversión. Menciona, entre otras muchas, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del TSJ de Andalucía de 29 de enero de 2021 (Rec. 152/2018).

QUINTO.-La Sala ya adelanta que va a aceptar en lo sustancial las alegaciones que sustentan el primero de los motivos de la apelación, pues que el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, cuando establece como requisito general que los proyectos no deberán iniciar sus inversiones antes de la presentación de la solicitud de la ayuda y de la comunicación al solicitante del informe de elegibilidad, se refiere efectivamente a los actos que materialmente suponen el inicio de la inversión mediante la ejecución de "partidas de inversión",dentro de las cuales no cabe incluir la celebración de actos o contratos preparatorios, aunque pudiera suponer un compromiso de realizar la inversión si por sí solos no demuestran el inicio de la inversión; sin que en el supuesto enjuiciado, atendidas las circunstancias concurrentes, la firma de un contrato de obra suponga un "compromiso que haga la inversión irreversible",en los términos de las "Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 20142020" (2013/ C 209/01), en tanto también incluía una obra que no es objeto de la subvención.

A la misma conclusión cabe llegar con relación a la presentación de una factura también de fecha anterior a la comunicación del informe de elegibilidad, la cual con independencia de que se refiera a la propia obra subvencionada, tampoco acredita por sí sola que se hubiera iniciado la inversión subvencionada, debiendo notarse que la misma sentencia recoge el resultado de la testifical del responsable de la empresa que la cobró, quien reconoció que se trata de "una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista".

Asimismo, la Sala comparte que las actuaciones llevadas a cabo por ITSA antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad -la firma del contrato que comprende dos obras y el pago de una factura "a cuenta" o provisional-, cabe reconducirlas a la calificación de "actos preparatorios",que aunque puedan acarrear gastos no recuperables no significan el inicio de la inversión o la existencia de un compromiso "irrevocable"de su realización.

Por lo demás, la Sala no considera acreditada, a tenor de lo ya explicado, la afirmación que hace el Abogado del Estado en su escrito de oposición a la apelación, acerca de que existen partidas de inversión previas a la emisión del informe como sería la ejecución del proyecto.

Dicha parte se remite a las Directrices de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 (2013/ C 209/01), que en el punto 1.v) define el concepto del inicio de los trabajos de esta manera: "v) «inicio de los trabajos»: o bien el inicio de los trabajos de construcción en la inversión, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, si esta fecha es anterior; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos; en el caso de los traspasos, «inicio de los trabajos» es el momento en que se adquieren los activos vinculados directamente al establecimiento adquirido."

Sin embargo, el contrato referido recoge en su cláusula 10 que el inicio de la otra obra (aquella para la que se había solicitado la subvención pues también comprendía otra ajena) estaba condicionado a la comunicación del informe de elegibilidad, por lo que era claro que en cuanto a esa obra el contrato no producía efectos hasta ese momento. Es así razonable el argumento de la apelante consistente en que su firma era la mejor forma de preparar la inversión, que además permitía obtener un mejor precio al juntar en un solo contrato las dos obras, aunque una de ellas estaba condicionada a la emisión del informe de elegibilidad y que por tanto si no se emite no produciría efectos, facilitando a la empresa la obtención gratuita del proyecto que iba a encargar la empresa constructora. Mas lo importante a nuestros efectos es que su celebración no demuestra que se iniciaran efectivamente los trabajos de construcción de la inversión, aunque es verdad que se establecía una fecha límite para la entrega del proyecto pues lo relevante sería la realización efectiva.

También hemos mantenido que dicho contrato previo -de obras- no tenía por objeto directo el pedido equipos, en cuyo caso, como se deduce de las Directrices, sí supondrían el inicio de la inversión.

Por otro lado, aunque tiene razón la apelada en que la factura se refiera específicamente a la obra subvencionada, reiterar que la propia sentencia apelada reconoce que la misma sólo refleja un pago a cuenta con un fin de financiación, habiendo ya apuntado que el pago de señales o anticipos tampoco supone el inicio de la inversión.

Esto es, el inicio de las inversiones puede consistir bien en el inicio de los trabajos de construcción o bien en el compromiso en firme para el pedido de equipos, ninguno de cuyos supuestos es ahora el caso; mientras que los trabajos preparatorios -compra de terrenos, obtención de permisos y realización de estudios previos- no suponen la realización de actos de inversión.

Así las cosas, no cabe sino concluir que acierta la parte apelante cuando argumenta que el Juzgador de instancia no interpreta correctamente el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, anteriormente transcrito; debiendo concluirse, en fin, que ni la firma del contrato -que incluye dos obras- ni el abono de una factura "a cuenta" de la futura ejecución -aun refiriéndose la misma a la obra subvencionada- equivalen al "inicio de la inversión"o a la realización de "partidas de inversión".

SEXTO.-Por último, siguiendo con la argumentación vertida en el recurso de apelación, resulta procedente recoger, como primera cita, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del TSJ de Andalucía de fecha 29 de enero de 2021 (Rec. 152/2018), en la que se reproduce la doctrina jurisprudencial aplicable.

Y en ella se expresa: "Pues bien, ante la ausencia de una interpretación auténtica en la normativa aplicable acerca del concepto jurídico indeterminado del «inicio de la actividad»resulta necesario acudir a la doctrina jurisprudencial que se ha pronunciado en esta materia. Es el caso de la STS de 27 de noviembre de 2014 (recurso de casación 4207/2011 ) que declara: «... la mera formalización del contrato de arrendamiento de 21 de febrero de 2006 no permite concluir el comienzo de la inversión empresarial objeto del proyecto cuya subvención se interesa. La Sentencia impugnada argumenta de forma suficiente que no se desprende del contrato de arrendamiento una actuación de "inicio de la inversión" tras la valoración del material probatorio aportado a autos, razonando que la cesión del inmueble pactada no implica un inicio de la actividad...». En la misma línea se pronuncia la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala Contencioso Administrativo, Sección 6, de 29 de enero de 2013 (recurso 320/2011 ) (EDJ 2013/7284), según la cual: «Ciertamente la finalidad de la subvención es incentivar el interés del ciudadano para la realización de una inversión, pero ésta tiene que estar previamente proyectada aunque no iniciada su ejecución ya que precisamente la subvención tiene la finalidad de proporcionar medios económicos para incentivar su realización». En definitiva, el inicio de una actividad equivale a la puesta en marcha del trabajo o labor para la que se solicita la ayuda pública, en el sentido de activar los medios materiales y humanos necesarios para desarrollarlos."

También la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2020 (Rec. 317/2018), en la que se llegó a la conclusión de que la beneficiaria del supuesto allí enjuiciado no había iniciado las inversiones de su proyecto de establecimiento industrial para la elaboración y almacenamiento de productos petroquímicos y combustibles antes del informe de la Administración, aunque existía una resolución de la Autoridad Portuaria otorgando una concesión de dominio público sobre una parcela destinada a plataforma logística para el almacenamiento y distribución de combustible y un acta suscrita por un ingeniero de dominio público de la Autoridad Portuaria en la que se hacía constar que en fecha anterior a solicitud del informe se habían iniciado las obras contempladas en el título concesional de acuerdo con el "Proyecto de ejecución de terminal para la elaboración y almacenamiento de productos petroquímicos", particularmente de movimientos de tierras que no suponían la realización de ninguna edificación.

En el mismo sentido, la sentencia Sala de Sevilla de 16 octubre de 2019 en el recurso 52/2016, estima la pretensión deducida en base a la siguiente argumentación: "Ciertamente tanto el contrato de compraventa de bienes y negocio como el contrato de alquiler del local se formalizaron con anterioridad a la presentación de la solicitud del incentivo [la subvención se concedía para abrir un determinado negocio]. Ahora bien, el simple contraste de fechas no basta, hay que atender al concreto contenido de los contratos para determinar si existió o no inicio del proyecto. (...) la estipulación cuarta de ese contrato [de compraventa de bienes y negocio] posponía la toma de posesión de los bienes al día 11/01/2010. E igual predicamento se puede aplicar al contrato de arrendamiento, cuya estipulación tercera difería la entrada en vigor del arriendo y, por ente, la toma de posesión del local, al día 11 de enero de 2010. A la suscripción de los señalados contratos, pese a mediar entregas de dinero, no siguió inmediatamente el inicio real y efectivo de la actividad subvencionada.Sin local, sin mobiliario ni enseres en modo alguno era factible explotar el negocio NaturHouse Rota. Rechazamos por rigorista la interpretación de la Agencia IDEA. El concepto primer compromiso en firme debe ponderarse en términos de equidad justificando la grave decisión de reintegro adoptada".

La misma Sala, en la sentencia nº 1110-2017 recaída en el recurso de apelación 239/2016, en relación a una subvención cuyo objeto era la compra de unos terrenos, no cuestionó que con anterioridad a la solicitud se hubiera efectuado el pago de una señal ya que el compromiso en firme venía determinado por el otorgamiento de la escritura pública: "la aportación en concepto de depósito, reserva o fianza de la cantidad referida no comporta que se materialice derecho alguno, ni compromiso en firme, pues será en el momento posterior, al otorgar la escritura pública, cuando se adquiere la propiedad y se inicie la principal finalidad de la subvención que no es otra que la construcción de un centro de trabajo".

Por lo tanto, si trasladamos la solución interpretativa de las anteriores sentencias al supuesto ahora enjuiciado, y modo de conclusión, sucede que lo relevante no es tanto si antes del informe de elegibilidad se produjo la firma de los contratos necesarios para la realización de la inversión subvencionada -en este caso el contrato de obra que también comprendía un objeto no subvencionado, o incluso que hubiesen tenido lugar unas entregas a cuenta que incluso aquí podían referirse a otra obra distinta, sino que lo verdaderamente importante es que se determine con una mínima claridad e indubitadamente, mediante el sustento de unos elementos de prueba, si la actividad en cuestión se había iniciado, o no, después de la fecha de comunicación del referido informe.

En definitiva, atendidas las particulares circunstancias concurrentes en el supuesto que nos ocupa, ocurre que tales hechos no demuestran que se hubiese llevado a cabo de manera efectiva el inicio de la actividad subvencionada, o dicho en otros términos, la realización de actividades de inversión propiamente dichas, o por lo menos ello no se acredita. Pues, como afirman algunas de las sentencias anteriormente citadas, ese inicio no se produce por la mera celebración de aquellos contratos necesarios antes de iniciar la inversión ni por el pago de señales.

Además, el requisito exigido en el reiterado artículo 5 de la Orden IET/1157/2014 en todo caso debe interpretarse aplicando el canon teleológico, observando el principio de equidad y evitando consecuencias que resulten desproporcionadas con relación a las circunstancias concurrentes en cada caso, como aquí sucede en que se adopta una decisión que conlleva el reintegro y la pérdida total del derecho a la ayuda concedida cuando la obra ya se había llevado a cabo.

SÉPTIMO.-De conformidad con lo explicado en los precedentes fundamentos jurídicos, procede estimar el presente recurso de apelación interpuesto la representación de la mercantil Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. contra la sentencia número 34/2024 de 23 de febrero dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 12 en el procedimiento ordinario 3/2021; la cual demos de dejar sin efecto para, y en su lugar, estimar el recurso contencioso administrativo que aquella ejercitó frente a la resolución de la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. de 16 de diciembre de 2020, por la que se revoca la ayuda por el importe de 80.819,99 euros, que había sido concedida mediante la resolución de 26 de diciembre de 2019 para la financiación del proyecto de ampliación y modernización de un taller Lugones de Siero (Asturias) con una inversión prevista de 488.725,07 euros; debiendo en consecuencia anularse la citada resolución y reconocerse a la vez el derecho de dicha recurrente al cobro de la ayuda por el importe de 80.816,99 euros, más los intereses de demora correspondientes.

En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LRJCA y dada dicha estimación de la apelación, procederá no efectuar especial imposición respecto de las causadas en ambas instancias.

VISTOSlos preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.-El Procurador de los Tribunales D. MANUEL ÁLVAREZ-BUYLLA BALLESTEROS, actuando en representación de la mercantil IBÉRICA DE TECNOLOGÍA Y SERVICIOS DE AUTOMOCIÓN, S.L. (en adelante ITSA), impugna en esta alzada la sentencia nº 34/2024 de fecha 23 de febrero de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 12 en el Procedimiento Ordinario 3/2021, por la que se desestima íntegramente el recurso contencioso administrativo que aquella dedujo contra la resolución de la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. de 16 de diciembre de 2020, ésta en la que se revocaba una ayuda por importe de 80.819,99 euros, y condenando a la misma al pago de las costas del proceso.

En concreto, en el citado acto impugnado se acordaba declarar la revocación total de la ayuda concedida para la financiación de un proyecto, por incumplimiento de las condiciones de inversión establecidas en la resolución de su concesión porque se estimó que la mercantil solicitante había iniciado su inversión con anterioridad a la emisión del informe de elegibilidad.

En el escrito de demanda se argumentaba fundamentalmente, en pro de las pretensiones deducidas lo que se reitera en esta apelación, y en síntesis, que las obras realmente no se iniciaron con anterioridad a la emisión del referido informe.

Como hemos visto, la sentencia de instancia desestimó íntegramente el recurso en base a unos argumentos análogos a los que habían sido expuestos en la contestación a la demanda, a saber: la causa de la revocación no es el inicio de los trabajos antes del informe de elegibilidad, sino el inicio de la inversión con carácter previo a dicho informe; dicho inicio se evidencia en el contrato de ejecución de obra de 31 de enero de 2019, que es incluso previo a la solicitud de la ayuda; el citado contrato supone un compromiso irreversible para la realización de la inversión, lo que a su vez corrobora la existencia de la factura de 7 de febrero de 2019 sobre un pago a cuenta también antes de la solicitud de la subvención.

De todo lo cual el Juez a quo concluye que ha existido un incumplimiento de las bases reguladoras, en particular del artículo 5.1 a) Orden IET/1157/2014.

SEGUNDO.-En el actual recurso de apelación la entidad apelante viene a reiterar los argumentos que ya esgrimió en la vía administrativa y en la demanda rectora del proceso, cuestionando que la sentencia no haya acogido ninguno de ellos.

En concreto, plantea que el Juzgador ha interpretado erróneamente el artículo 5.1 a) Orden IET, en la medida en que la prohibición de inicio de la inversión antes del informe de elegibilidad se refiere a la "realización de partidas de inversión",de suerte que la suscripción de un contrato de obra o la emisión de una factura -a los que se alude- no pueden considerarse como realización de partida de inversión, sino quizás como un "acto preparatorio de inversión".

No obstante, analizaremos en subsiguientes fundamentos de derecho cada uno de los motivos que se plantean en el mencionado recurso de apelación.

TERCERO.-Siguiendo la glosa fáctica que contiene la sentencia apelada y que asimismo realiza la parte apelante en su recurso, con un fin clarificador de las cuestiones debatidas interesa reseñar los siguientes hechos:

1º) Mediante la Orden IET/1157/2014, de 30 de junio, se aprobaron las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a pequeños proyectos de inversión generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2014-2018.

Su artículo 5 dice así:

"Los requisitos exigibles a los proyectos para los que se soliciten las ayudas serán los siguientes:

a) Grado de realización de la inversión. Como requisito general, los proyectos no deberán iniciar sus inversiones antes de la presentación de la solicitud de ayuda y de que, una vez presentada ésta, el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras haya confirmado por escrito al solicitante que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado (informe de elegibilidad). Si las inversiones comienzan antes de haberse cumplido las condiciones establecidas en este párrafo, la totalidad del proyecto no podrá optar a ayudas.

Este criterio será objeto de comprobación exhaustiva en el momento de procederse a la verificación del cumplimiento de la realización de la inversión subvencionable aprobada por el Instituto. La presentación y justificación de partidas de inversión con fecha anterior a la confirmación que ha de realizar el Instituto para el inicio de la inversión, conllevará la pérdida total de la ayuda aprobada, al entenderse incumplido este requisito.

La confirmación por escrito al solicitante de que el proyecto cumple, en principio los requisitos para que pueda ser subvencionado, no podrá realizarse en ningún caso antes de que el Instituto disponga de toda la documentación exigida para que la solicitud pueda ser evaluada."

2º) Por resolución de 27 de diciembre de 2018 (publicada en extracto en el B.O.E. de 2 de enero de 2019), el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Minera, O.A., hoy denominado Instituto para la Transición Justa, O. A., convocó las ayudas para el ejercicio 2018.

3º) Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L., que es la aquí recurrente, participó en la citada convocatoria, solicitando el día 28 de febrero de 2019 una subvención para la ampliación y modernización de un taller en Lugones de Siero (Asturias), con una inversión prevista de 488.725,07 euros.

4º) Mediante resolución de 26 de diciembre de 2019 el Instituto para la Transición Justa, O.A. concedió a dicha entidad una subvención a fondo perdido de 80.816,99 euros para la realización del citado proyecto empresarial, en Lugones de Siero, con una inversión subvencionable prevista de 269.389,96 euros y el compromiso de mantenimiento de 12,36 puestos de trabajo.

5º) El 4 de marzo de 2020 se solicitó el cobro de la subvención; revisada la documentación presentada por el Instituto de Desarrollo Económico del Principado de Asturias, entidad colaboradora en la gestión de la subvención, observó, según se indicaba, que las inversiones se habían iniciado antes de la fecha de recepción del escrito de elegibilidad, incumpliéndose a su juicio uno de los requisitos exigidos a los proyectos en la convocatoria.

6º) El 11 de septiembre de 2020 la Presidenta del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y desarrollo alternativo de las Comarcas Mineras, O.A., a la vista de esa circunstancia, inició el procedimiento de revocación total de la ayuda concedida.

7º) Instruido el correspondiente procedimiento, a través de la resolución de 16 de diciembre de 2020 la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. acuerda revocar la ayuda, declarando la pérdida por parte de ITSA de su derecho al cobro de la misma.

La revocación de la ayuda se justifica en el incumplimiento del artículo 5, apartado 1.a), de las bases reguladoras aprobadas por la Orden ITC/1157/2014, de 31 de julio; así, en la resolución se consideró, en línea con el acuerdo de inicio, que las inversiones se habían iniciado antes de que la mencionada mercantil hubiera recibido el escrito de elegibilidad, de lo que se colige que había incumplido uno de los requisitos exigidos en la convocatoria.

A la solicitud de pago de la subvención se acompañó la factura núm. 078-001-19 de Construcciones Tano del Pino, S.L. por importe de 50.000 euros y el escrito de fecha 2 de febrero de 2019 en el que se manifiesta que el 1 de febrero de 2019 se había contratado a la empresa Construcciones Tano del Pino, S.L., para que llevara a cabo la rehabilitación de la edificación "Concesionario Centro Porsche Asturias", situado en el Polígono de los Peñones s/n Lugones (Siero), cuando la ayuda se había solicitado el 1 de marzo de 2019 y el escrito de elegibilidad se notificó el 2 de abril de 2019.

8º) Contra esa resolución se dirige el recurso contencioso-administrativo, cuya sentencia desestimatoria es objeto de la presente apelación.

La sentencia se fija, fundamentalmente, en la fecha del contrato de obra anterior al informe de elegibilidad, cuya firma considera equivalente a un "compromiso firme" de realizar la inversión, razonando lo siguiente para sustentar dicha desestimación de las pretensiones deducidas:

"Tercero.- (...) El dato fundamental para llegar a esa convicción es que el 31 de enero de 2019, antes incluso de solicitar la ayuda, Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. había suscrito con Construcciones Tano del Pino, S.L. un contrato para ejecutar esa obra, lo que determinaba que la inversión era irreversible. La demandante sostiene que ese contrato, que comprendía la ejecución de dos proyectos diferentes (uno, ajeno a la subvención, consistente en la remodelación de la zona de exposición; y otro, el subvencionado, de ampliación y modernización del taller) no hacía irreversible la inversión, de modo que no se ha incumplido el requisito de no haber iniciado las inversiones antes de haber recibido del Instituto la confirmación por escrito de que el proyecto cumplía en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado. Según la demandante la firma del contrato no es un compromiso firme, pues el art. 1594 del Código Civil permite al dueño de la obra desistir del contrato para su ejecución. Sostiene dicha parte, además, que el contrato preveía que los trabajos de ampliación del taller no podían comenzar antes de la recepción del informe de elegibilidad, pues según su cláusula 10 la contratista se comprometía "a estar en disposición de iniciarlos no más tarde del 01/06/2019... no pudiendo establecerse en estos momentos una fecha concreta para el inicio de dichos trabajos por estar ITSA (la demandante) pendiente de un trámite de concesión de una subvención para los mismos".

La alegación de la demandante no puede ser aceptada. El contrato muestra a las claras que Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. no solo había decidido la inversión antes de solicitar la subvención, sino que había iniciado la inversión. El contrato era un compromiso irreversible de efectuar la inversión. La circunstancia de que la demandante, si hubiera querido desistir de la obra contratada, habría tenido, según el art. 1594 del Código Civil , que indemnizar al contratista no solo de todos sus gastos y trabajo, sino también de la utilidad que pudiera obtener, esto es, del lucro cesante, demuestra que el compromiso era todo lo irreversible que podía ser. La misma cláusula 10 del contrato acredita, en contra de lo que la demandante alega, que lo único incierto el día en que se firmó el contrato era cuándo se iniciaría la ejecución obra de ampliación del taller, pero no que la misma se haría en las condiciones pactadas. De hecho, según la declaración del representante legal de Construcciones Tano del Pino, S.L. unida a la demanda como documento núm. 6, la factura de 7 de febrero de 2019 presentada por la demandante con su solicitud de pago de la subvención, «es una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista». Resulta, pues, que la demandante no solo había concertado en firme la ejecución de la obra, sino que había efectuado pagos a cuenta aún antes de solicitar la subvención.

Cuarto. No es dudoso, por otra parte, que el hecho de tener concertada en firme la inversión asociada al proyecto subvencionado «antes de la presentación de la solicitud de ayuda y de que, una vez presentada ésta, el Instituto ... haya confirmado por escrito al solicitante que, en espera de una verificación detallada, el proyecto cumple en principio los requisitos establecidos para que pueda ser subvencionado» supone el incumplimiento del requisito establecido en el art. 5 de la citada Orden IET/1157/2014 , de 30 de junio, aprobatoria de las bases reguladoras de las ayudas, según el cual «los proyectos no deberán iniciar sus inversiones» antes de haberse cumplido esas condiciones establecidas. Ello deriva del tenor de dicho art. 5, sin necesidad de apoyo alguno en las Directrices de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 (directrices que, por lo demás, son ajenas esta controversia, que versa sobre ayudas de minimis, según el Reglamento (UE) n° 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013 , relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis). El art. 5 pretende que las ayudas tengan efecto incentivador, esto es, que provoquen un cambio en el comportamiento del potencial beneficiario, efecto que no tienen si se destinan a apoyar proyectos cuyas inversiones ya se hayan iniciado. Se trata, según la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2020 (ROJ: STS 2271/2020) de un «objetivo común en el derecho subvencional, que es dirigir las ayudas a promover actividades o inversiones que, en principio, no serían abordadas por los operadores económicos sin tal ayuda». Esa es la finalidad pública relevante, que justifica que se favorezca el proyecto a subvencionar. En este caso es patente que el proyecto de la demandante iba a ser abordado sin la ayuda."

CUARTO.-La parte apelante comienza reparando en el hecho, que considera de especial significación, de que la sentencia realmente no llega a afirmar que la obra se iniciara antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad, pues sólo se fija en la fecha del contrato y en la de una factura "a cuenta",señalando incluso que "[l]a resolución impugnada declaró la revocación de la ayuda concedida en su día a la demandante no tanto por haber dado comienzo a las obras de ampliación y modernización de su taller antes de que se le notificara la elegibilidad para la subvención, sino más exactamente por haber iniciado "la inversión" antes de esa fecha; el dato fundamental para llegar a esa convicción es que el 31 de enero de 2019, antes incluso de solicitar la ayuda, Ibérica de Tecnología y Servicios de obra, Automoción, S.L. había suscrito con Construcciones Tano del Pino, S.L. un contrato para ejecutar (que) era lo que determinaba que la inversión era irreversible."

En cuanto a los particulares motivos en que sustenta la apelación, plantea en concreto los siguientes:

a) La sentencia interpreta erróneamente el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras en el particular que se refiere a "iniciar la inversión"y a la presentación de "partidas de inversión",y no a la celebración de contratos; considerando que no aplica de manera debida el marco jurídico de la subvención objeto de litis al adoptar una solución que no se ajusta ni a las bases ni a las directrices; llamando además la atención de que las bases reguladoras no hablan de efecto incentivador ni de compromiso en firme o irrevocable, sino que sólo prohíben que antes de la comunicación del informe de elegibilidad se inicien las inversiones o se realicen partidas de inversión.

En este sentido, la firma de un contrato de obra, aunque pudiera suponer un compromiso de inversión lo que de entrada se niega, no supone por sí solo la citada iniciación de la inversión, como una inversión material mediante la ejecución de las partidas correspondientes, sino sólo un acto preparatorio de dicha inversión, pero no la inversión misma a la que expresamente se refieren las bases de la convocatoria, que no se produjo en ningún caso. Y, por otro lado, en lo que hace a la presentación de una factura también de data anterior a la de comunicación del informe de elegibilidad, se reitera que el importe que la misma refleja corresponde a una obra distinta y por tanto no es objeto de la subvención que nos ocupa, por lo que no supone que se hubiera incumplido la prohibición de iniciar la inversión subvencionada antes de dicha comunicación del informe. Es así que incluso la propia sentencia da por buena la declaración testifical del responsable de la empresa que cobró la factura (la empresa constructora), quien reconoció que era "a cuenta"y que fue pagada "por necesidades de financiación del contratista",tal y como por lo demás consta en el texto de la misma; esto es, se trata de una entrega a cuenta provisional sujeta a una futura liquidación, que sólo demuestra un movimiento financiero pero no acredita el inicio de inversión alguna, y de hecho la sentencia la define como "una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista".

Por lo tanto, procede la aplicación literal del mencionado artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, lo fuera a favor o en contra del beneficiario, quien no puede sino confiar en ellas adoptando la conducta coherente con las mismas; y de este modo yerra la sentencia cuando entiende que la mera firma del contrato o la emisión de la factura suponen, por sí solos, su incumplimiento, lo que ya sería suficiente para su revocación.

b) Igualmente, la sentencia aplica incorrectamente los conceptos de "efecto incentivador"y "compromiso en firme",los cuales confunde con lo que son meros actos preparatorios imprescindibles para el inicio de la inversión; siendo conceptos que además no se contemplan en las bases de la convocatoria, que como se ha visto sólo se refieren al inicio de actos inversión.

Es decir, la realización de actos preparatorios de la inversión, muchas veces imprescindibles para poder solicitar la ayuda, son confundidos con el comienzo de la inversión, actividad que es la que precisamente no puede realizarse antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad, de acuerdo con el mencionado artículo 5 de las bases reguladoras.

En este mismo sentido, en relación a que la firma del contrato de obra tiene lugar antes del 2 de abril de 2019, pues en la sentencia se considera que si la empresa hubiera querido renunciar a la inversión debería abonar una indemnización a la empresa constructora en virtud del artículo 1594 CC, sucede que a través del documento nº 6 de la demanda y las declaraciones de testigos ha quedado demostrado que dicha empresa habría podido realizar la parte del contrato relativa a la obra ajena a la subvención, sin tener que abonar en tal caso ninguna penalización.

También se insiste en la posibilidad de actos preparatorios que, aunque causen gastos irrevocables, no equivalen al inicio de la inversión, debiendo tenerse en cuenta que el contrato en cuestión incluye dos obras, una de las cuales no acogida a la ayuda por lo que no está afectada por la aludida limitación temporal.

Asimismo, se alude a la Comunicación de la Comisión por la que se establecen "Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 20142020" (2013/ C 209/01), en tanto en ella se recogen los conceptos de "efecto incentivador"y de "compromiso firme",a los que se refiere la sentencia, pero que no son conceptos que la legislación española aplique a todas las subvenciones. Se aduce, no obstante, que el efecto incentivador significa que estas ayudas se conceden "para inversiones iniciales que atraigan nuevas actividades a esas zonas o para la diversificación de establecimientos existentes en nuevos productos o nuevos procesos innovadores" (número 15), y no en cambio, "para reducir los gastos corrientes de una empresa" (número 16). El efecto incentivador es uno de los requisitos necesarios para la compatibilidad de las ayudas con el Derecho de la competencia y se define así: "la ayuda debe cambiar el comportamiento de la empresa o empresas en cuestión de tal manera que estas emprendan una actividad complementaria que no realizarían sin la ayuda, o que realizarían de una manera limitada o diferente o en otro lugar" (párrafo 26). El nexo entre el efecto incentivador y el inicio de los trabajos se encuentra en el párrafo 64: "Los trabajos de una inversión individual solo pueden comenzar después de presentar el formulario de solicitud de ayuda".

De la misma forma, se define [párrafo 20, letra v)] el "inicio de los trabajos"en estos términos: "o bien el inicio de los trabajos de construcción en la inversión, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, si esta fecha es anterior; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos; en el caso de los traspasos, «inicio de los trabajos» es el momento en que se adquieren los activos vinculados directamente al establecimiento adquirido".

Advierte así la apelante que la sentencia intenta desvincularse de las Directrices al considerarlas "ajenas",cuando de ellas se deriva el mencionado concepto de "efecto incentivador".Más ocurre que lo realizado por ITSA antes de la fecha en la que se le comunicó el informe de elegibilidad son sólo actos preparatorios imprescindibles, que aunque tengan un coste económico no recuperable para la recurrente, y realizados en todo caso con vistas a la futura inversión, de acuerdo con las anteriores directrices y las propias bases reguladoras no suponen el inicio de la inversión. La subvención no puede solicitarse "en el vacío"como una mera ocurrencia improvisada, sino que la realización de una inversión debe estar previamente madurada siendo imprescindible la realización, incluso antes de la comunicación del informe de elegibilidad, de determinados gastos que pudieran no recuperarse.

Siendo así que un contrato de obra como el que en este caso firmó ITSA debe asimilarse a los actos preparatorios que no conllevaron la compra firme de equipos (que supondría el inicio de la inversión), y en tanto sólo obligaba al pago de la obra realmente ejecutada. Además, no puede prescindirse de que el contrato incluía dos obras, una de las cuales es ajena a la subvención que podía realizarse sin necesidad de esperar a la comunicación del informe de elegibilidad, como lo reconoce la sentencia en su fundamento segundo. Y en cuanto al inicio de la obra de la subvención, efectivamente estaba condicionado a la comunicación del informe de elegibilidad (documento 1 de la demanda, cláusula 10), sin embargo la empresa no incumpliría el contrato si sólo ejecutaba la obra no subvencionada, habiéndose reconocido documentalmente y mediante declaraciones testificales que la empresa habría podido renunciar a la obra sin pagar penalización (documento 6 de la demanda).

Y se termina advirtiendo que en casos como el que ahora nos ocupa, en que no se ha pone en duda la realización de la inversión, es preciso interpretar de manera estricta los supuestos de revocación, evitando un daño excesivo y desproporcionado que vulnere la confianza en la interpretación de los requisitos a que estaba sujeta la subvención.

c) Por último, se trae a colación la jurisprudencia aplicada a supuestos equiparables y en los que se considera no iniciada la inversión. Menciona, entre otras muchas, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del TSJ de Andalucía de 29 de enero de 2021 (Rec. 152/2018).

QUINTO.-La Sala ya adelanta que va a aceptar en lo sustancial las alegaciones que sustentan el primero de los motivos de la apelación, pues que el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, cuando establece como requisito general que los proyectos no deberán iniciar sus inversiones antes de la presentación de la solicitud de la ayuda y de la comunicación al solicitante del informe de elegibilidad, se refiere efectivamente a los actos que materialmente suponen el inicio de la inversión mediante la ejecución de "partidas de inversión",dentro de las cuales no cabe incluir la celebración de actos o contratos preparatorios, aunque pudiera suponer un compromiso de realizar la inversión si por sí solos no demuestran el inicio de la inversión; sin que en el supuesto enjuiciado, atendidas las circunstancias concurrentes, la firma de un contrato de obra suponga un "compromiso que haga la inversión irreversible",en los términos de las "Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 20142020" (2013/ C 209/01), en tanto también incluía una obra que no es objeto de la subvención.

A la misma conclusión cabe llegar con relación a la presentación de una factura también de fecha anterior a la comunicación del informe de elegibilidad, la cual con independencia de que se refiera a la propia obra subvencionada, tampoco acredita por sí sola que se hubiera iniciado la inversión subvencionada, debiendo notarse que la misma sentencia recoge el resultado de la testifical del responsable de la empresa que la cobró, quien reconoció que se trata de "una factura a cuenta de la futura ejecución emitida y pagada por necesidades de financiación del contratista".

Asimismo, la Sala comparte que las actuaciones llevadas a cabo por ITSA antes de la fecha de comunicación del informe de elegibilidad -la firma del contrato que comprende dos obras y el pago de una factura "a cuenta" o provisional-, cabe reconducirlas a la calificación de "actos preparatorios",que aunque puedan acarrear gastos no recuperables no significan el inicio de la inversión o la existencia de un compromiso "irrevocable"de su realización.

Por lo demás, la Sala no considera acreditada, a tenor de lo ya explicado, la afirmación que hace el Abogado del Estado en su escrito de oposición a la apelación, acerca de que existen partidas de inversión previas a la emisión del informe como sería la ejecución del proyecto.

Dicha parte se remite a las Directrices de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014-2020 (2013/ C 209/01), que en el punto 1.v) define el concepto del inicio de los trabajos de esta manera: "v) «inicio de los trabajos»: o bien el inicio de los trabajos de construcción en la inversión, o bien el primer compromiso en firme para el pedido de equipos u otro compromiso que haga la inversión irreversible, si esta fecha es anterior; la compra de terrenos y los trabajos preparatorios como la obtención de permisos y la realización de estudios previos de viabilidad no se consideran el inicio de los trabajos; en el caso de los traspasos, «inicio de los trabajos» es el momento en que se adquieren los activos vinculados directamente al establecimiento adquirido."

Sin embargo, el contrato referido recoge en su cláusula 10 que el inicio de la otra obra (aquella para la que se había solicitado la subvención pues también comprendía otra ajena) estaba condicionado a la comunicación del informe de elegibilidad, por lo que era claro que en cuanto a esa obra el contrato no producía efectos hasta ese momento. Es así razonable el argumento de la apelante consistente en que su firma era la mejor forma de preparar la inversión, que además permitía obtener un mejor precio al juntar en un solo contrato las dos obras, aunque una de ellas estaba condicionada a la emisión del informe de elegibilidad y que por tanto si no se emite no produciría efectos, facilitando a la empresa la obtención gratuita del proyecto que iba a encargar la empresa constructora. Mas lo importante a nuestros efectos es que su celebración no demuestra que se iniciaran efectivamente los trabajos de construcción de la inversión, aunque es verdad que se establecía una fecha límite para la entrega del proyecto pues lo relevante sería la realización efectiva.

También hemos mantenido que dicho contrato previo -de obras- no tenía por objeto directo el pedido equipos, en cuyo caso, como se deduce de las Directrices, sí supondrían el inicio de la inversión.

Por otro lado, aunque tiene razón la apelada en que la factura se refiera específicamente a la obra subvencionada, reiterar que la propia sentencia apelada reconoce que la misma sólo refleja un pago a cuenta con un fin de financiación, habiendo ya apuntado que el pago de señales o anticipos tampoco supone el inicio de la inversión.

Esto es, el inicio de las inversiones puede consistir bien en el inicio de los trabajos de construcción o bien en el compromiso en firme para el pedido de equipos, ninguno de cuyos supuestos es ahora el caso; mientras que los trabajos preparatorios -compra de terrenos, obtención de permisos y realización de estudios previos- no suponen la realización de actos de inversión.

Así las cosas, no cabe sino concluir que acierta la parte apelante cuando argumenta que el Juzgador de instancia no interpreta correctamente el artículo 5.1.a) de las bases reguladoras, anteriormente transcrito; debiendo concluirse, en fin, que ni la firma del contrato -que incluye dos obras- ni el abono de una factura "a cuenta" de la futura ejecución -aun refiriéndose la misma a la obra subvencionada- equivalen al "inicio de la inversión"o a la realización de "partidas de inversión".

SEXTO.-Por último, siguiendo con la argumentación vertida en el recurso de apelación, resulta procedente recoger, como primera cita, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del TSJ de Andalucía de fecha 29 de enero de 2021 (Rec. 152/2018), en la que se reproduce la doctrina jurisprudencial aplicable.

Y en ella se expresa: "Pues bien, ante la ausencia de una interpretación auténtica en la normativa aplicable acerca del concepto jurídico indeterminado del «inicio de la actividad»resulta necesario acudir a la doctrina jurisprudencial que se ha pronunciado en esta materia. Es el caso de la STS de 27 de noviembre de 2014 (recurso de casación 4207/2011 ) que declara: «... la mera formalización del contrato de arrendamiento de 21 de febrero de 2006 no permite concluir el comienzo de la inversión empresarial objeto del proyecto cuya subvención se interesa. La Sentencia impugnada argumenta de forma suficiente que no se desprende del contrato de arrendamiento una actuación de "inicio de la inversión" tras la valoración del material probatorio aportado a autos, razonando que la cesión del inmueble pactada no implica un inicio de la actividad...». En la misma línea se pronuncia la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala Contencioso Administrativo, Sección 6, de 29 de enero de 2013 (recurso 320/2011 ) (EDJ 2013/7284), según la cual: «Ciertamente la finalidad de la subvención es incentivar el interés del ciudadano para la realización de una inversión, pero ésta tiene que estar previamente proyectada aunque no iniciada su ejecución ya que precisamente la subvención tiene la finalidad de proporcionar medios económicos para incentivar su realización». En definitiva, el inicio de una actividad equivale a la puesta en marcha del trabajo o labor para la que se solicita la ayuda pública, en el sentido de activar los medios materiales y humanos necesarios para desarrollarlos."

También la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2020 (Rec. 317/2018), en la que se llegó a la conclusión de que la beneficiaria del supuesto allí enjuiciado no había iniciado las inversiones de su proyecto de establecimiento industrial para la elaboración y almacenamiento de productos petroquímicos y combustibles antes del informe de la Administración, aunque existía una resolución de la Autoridad Portuaria otorgando una concesión de dominio público sobre una parcela destinada a plataforma logística para el almacenamiento y distribución de combustible y un acta suscrita por un ingeniero de dominio público de la Autoridad Portuaria en la que se hacía constar que en fecha anterior a solicitud del informe se habían iniciado las obras contempladas en el título concesional de acuerdo con el "Proyecto de ejecución de terminal para la elaboración y almacenamiento de productos petroquímicos", particularmente de movimientos de tierras que no suponían la realización de ninguna edificación.

En el mismo sentido, la sentencia Sala de Sevilla de 16 octubre de 2019 en el recurso 52/2016, estima la pretensión deducida en base a la siguiente argumentación: "Ciertamente tanto el contrato de compraventa de bienes y negocio como el contrato de alquiler del local se formalizaron con anterioridad a la presentación de la solicitud del incentivo [la subvención se concedía para abrir un determinado negocio]. Ahora bien, el simple contraste de fechas no basta, hay que atender al concreto contenido de los contratos para determinar si existió o no inicio del proyecto. (...) la estipulación cuarta de ese contrato [de compraventa de bienes y negocio] posponía la toma de posesión de los bienes al día 11/01/2010. E igual predicamento se puede aplicar al contrato de arrendamiento, cuya estipulación tercera difería la entrada en vigor del arriendo y, por ente, la toma de posesión del local, al día 11 de enero de 2010. A la suscripción de los señalados contratos, pese a mediar entregas de dinero, no siguió inmediatamente el inicio real y efectivo de la actividad subvencionada.Sin local, sin mobiliario ni enseres en modo alguno era factible explotar el negocio NaturHouse Rota. Rechazamos por rigorista la interpretación de la Agencia IDEA. El concepto primer compromiso en firme debe ponderarse en términos de equidad justificando la grave decisión de reintegro adoptada".

La misma Sala, en la sentencia nº 1110-2017 recaída en el recurso de apelación 239/2016, en relación a una subvención cuyo objeto era la compra de unos terrenos, no cuestionó que con anterioridad a la solicitud se hubiera efectuado el pago de una señal ya que el compromiso en firme venía determinado por el otorgamiento de la escritura pública: "la aportación en concepto de depósito, reserva o fianza de la cantidad referida no comporta que se materialice derecho alguno, ni compromiso en firme, pues será en el momento posterior, al otorgar la escritura pública, cuando se adquiere la propiedad y se inicie la principal finalidad de la subvención que no es otra que la construcción de un centro de trabajo".

Por lo tanto, si trasladamos la solución interpretativa de las anteriores sentencias al supuesto ahora enjuiciado, y modo de conclusión, sucede que lo relevante no es tanto si antes del informe de elegibilidad se produjo la firma de los contratos necesarios para la realización de la inversión subvencionada -en este caso el contrato de obra que también comprendía un objeto no subvencionado, o incluso que hubiesen tenido lugar unas entregas a cuenta que incluso aquí podían referirse a otra obra distinta, sino que lo verdaderamente importante es que se determine con una mínima claridad e indubitadamente, mediante el sustento de unos elementos de prueba, si la actividad en cuestión se había iniciado, o no, después de la fecha de comunicación del referido informe.

En definitiva, atendidas las particulares circunstancias concurrentes en el supuesto que nos ocupa, ocurre que tales hechos no demuestran que se hubiese llevado a cabo de manera efectiva el inicio de la actividad subvencionada, o dicho en otros términos, la realización de actividades de inversión propiamente dichas, o por lo menos ello no se acredita. Pues, como afirman algunas de las sentencias anteriormente citadas, ese inicio no se produce por la mera celebración de aquellos contratos necesarios antes de iniciar la inversión ni por el pago de señales.

Además, el requisito exigido en el reiterado artículo 5 de la Orden IET/1157/2014 en todo caso debe interpretarse aplicando el canon teleológico, observando el principio de equidad y evitando consecuencias que resulten desproporcionadas con relación a las circunstancias concurrentes en cada caso, como aquí sucede en que se adopta una decisión que conlleva el reintegro y la pérdida total del derecho a la ayuda concedida cuando la obra ya se había llevado a cabo.

SÉPTIMO.-De conformidad con lo explicado en los precedentes fundamentos jurídicos, procede estimar el presente recurso de apelación interpuesto la representación de la mercantil Ibérica de Tecnología y Servicios de Automoción, S.L. contra la sentencia número 34/2024 de 23 de febrero dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 12 en el procedimiento ordinario 3/2021; la cual demos de dejar sin efecto para, y en su lugar, estimar el recurso contencioso administrativo que aquella ejercitó frente a la resolución de la Presidenta del Instituto para la Transición Justa, O.A. de 16 de diciembre de 2020, por la que se revoca la ayuda por el importe de 80.819,99 euros, que había sido concedida mediante la resolución de 26 de diciembre de 2019 para la financiación del proyecto de ampliación y modernización de un taller Lugones de Siero (Asturias) con una inversión prevista de 488.725,07 euros; debiendo en consecuencia anularse la citada resolución y reconocerse a la vez el derecho de dicha recurrente al cobro de la ayuda por el importe de 80.816,99 euros, más los intereses de demora correspondientes.

En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LRJCA y dada dicha estimación de la apelación, procederá no efectuar especial imposición respecto de las causadas en ambas instancias.

VISTOSlos preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,