Sentencia Contencioso-Administrativo 32/2026 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Elche/Elx nº 1, Rec. 240/2024 de 15 de enero del 2026

PRIMERO.- Es objeto de recurso contencioso-administrativo la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de Alcaldía número 7286/2023 de fecha de 7 de diciembre de 2023, por la que se acuerda aprobar la liquidación provisional del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras a abonar por el sujeto pasivo sustituto del contribuyente, U.T.E. ROVER INFRAESTRUCTURAS, S.A. y GERMANIA DE INSTALACIONES Y SERVICIOS, S.L.U. con CIF U72955651, por importe 1.735.671,99 euros.

La parte demandante solicita en su demanda que se declare no conforme a derecho la liquidación provisional girada por el Ayuntamiento de Orihuela en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en relación con las obras de ampliación del Hospital Vega Baja, y, en consecuencia:

1. Se declare la procedencia de aplicar la bonificación del 95% prevista en el artículo 5 de la Ordenanza Fiscal reguladora del ICIO, por concurrir razones de especial interés o utilidad municipal en los términos acreditados en este procedimiento.

2. Se declare improcedente el cálculo efectuado de la base imponible, por incluir partidas no computables conforme a la normativa aplicable y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, debiendo ajustarse la base imponible al coste de ejecución material real, determinado conforme al dictamen pericial aportado y las exclusiones jurídicas expuestas en el presente escrito.

3. Se ordene al Ayuntamiento de Orihuela que practique nueva liquidación del impuesto ajustada a Derecho, reconociendo el importe correcto y procediendo, en su caso, a la devolución de ingresos indebidos con los intereses legales correspondientes.

4. Y todo ello, con expresa imposición de costas a la parte demandada, si se opusiera al recurso.

Basa la actora su recurso en las siguientes argumentaciones:

La bonificación prevista en el art. 5 de la Ordenanza Fiscal reguladora del ICIO, al tratarse de una construcción de especial interés municipal. La incorrecta determinación de la Base Imponible del ICIO al no deber incluirse las siguientes partidas: 1. Partidas correspondientes a Seguridad y Salud, Control de Calidad y Gestión de Residuos. 2. Coste de Maquinaria. Solicitando que debe excluirse de la Base Imponible por un importe total de 8.951.494,35 € 3. Costes indirectos, que cifra en el 3,70% de los costes directos.

Frente a lo argumentado de contrario se alza la Administración demandada, sosteniendo la conformidad a derecho de la resolución dictada; todo ello en base a las argumentaciones expuestas en su contestación y que se dan aquí por reproducidas en aras a la brevedad, ratificándose en los argumentos de la resolución impugnada.

SEGUNDO.- Las ordenanzas fiscales reguladoras del ICIO pueden prever bonificaciones sobre la cuota tributaria del impuesto. Entre ellas, se regula en el art. 103.2 de la LRHL una bonificación de hasta el 95% a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. La declaración es competencia del pleno de la corporación y se ha de acordar, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros.

En el mismo sentido, se regula en el art. 5.II de la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Orihuela sobre el ICIO: "Se establece una bonificación de hasta el 95% a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. En principio, se encuentran comprendidas las construcciones, instalaciones u obras que se realicen en el Casco Histórico de la ciudad, en las Áreas de Rehabilitación y las calles comprendidas entre Antonio Pinies y Adolfo Clavarana, ambas incluidas. Corresponderá dicha declaración al Pleno de la Corporación y se acordará previa solicitud del sujeto pasivo, e informe de los servicios técnicos municipales sobre las circunstancias de la instalación, construcción u obra por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros."

La bonificación aplicable a las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal tiene carácter rogado, de suerte que, en todo caso, su reconocimiento requiere la previa solicitud del sujeto pasivo, sin que la ordenanza fiscal pueda prever su aplicación de oficio por la Administración competente.

El Ayuntamiento se opone a la demanda alegando que esta bonificación es de carácter discrecional, de manera que se requiere, previa solicitud del contribuyente, e informe de los servicios técnicos municipales, su aprobación por voto favorable de la mayoría simple del Pleno de la Corporación y que, en caso de concesión, no necesariamente ha de tratarse de una bonificación del 95%, sino que, como se regula en la LRHR y en la Ordenanza, puede ser una bonificación inferior, operando el 95% como un límite máximo.

Efectivamente, los requisitos que deben concurrir para la aplicación de la bonificación de hasta el 95% a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal son: aprobación de la bonificación mediante ordenanza fiscal; que se trate de construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo; que tal declaración se acuerde por el pleno de la corporación municipal por mayoría simple de sus miembros; previa solicitud del sujeto pasivo (DGT CV 24-10-19).

Los ayuntamientos tienen libertad para establecer o no las bonificaciones enumeradas en la normativa, así como para fijar su cuantía dentro del límite máximo (del 95%, el 90% o el 50% de la cuota, según los casos) (TSJ Burgos 22-3-02, Rec 16/02; TSJ Sevilla 14-1-10, EDJ 157868).

Los ayuntamientos tienen reconocida una amplia discrecionalidad para regular, en primer lugar, la propia existencia de la bonificación prevista en la LHL art.103.2.a y, en segundo lugar, el alcance de la misma, pues la ordenanza regulará no solo los aspectos formales sino también los sustantivos, y entre ellos se encuentra la fijación de las circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. Así, el ayuntamiento puede decidir si establece o no la bonificación en la ordenanza; y, si decide establecerla, puede también fijar discrecionalmente su cuantificación con el límite legal del 95%; y puede también el ayuntamiento definir en la ordenanza a qué concretas obras desea restringir la bonificación, siempre que se trate, como exige la ley, de obras que revistan especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo (TSJ Madrid 22-11-12, EDJ 311380).

Puede ser discrecional el reconocimiento de la bonificación en la ordenanza fiscal, pero la discrecionalidad municipal se agota con la regulación normativa de la bonificación, dado que una vez establecida en la ordenanza el ayuntamiento debe limitarse a aplicarla sin discrecionalidad, con lo que no es discrecional ni su concesión, la cual depende de que se cumplan los presupuestos exigidos (TSJ Aragón 30-6-08, EDJ 252959; 30-6-09, EDJ 189458).

Dicho de otra forma, la discrecionalidad municipal respecto de la bonificación solo existe para su establecimiento, regulación y cuantificación en la correspondiente ordenanza, pero una vez regulada la bonificación en la norma municipal, la aplicación de la misma al caso concreto por el ayuntamiento no supone el ejercicio de potestad discrecional alguna, sino eminentemente reglada, pues consiste en la subsunción del hecho en el concepto definido en la norma, concepto normativo que puede ser un concepto jurídico indeterminado, pero ello no varía el carácter reglado, y no discrecional, de la potestad ejercitada de aplicación de la ordenanza. De esta forma, existe discrecionalidad municipal para el establecimiento en la ordenanza de la bonificación, siempre respetando los términos de la ley, pero una vez establecida la bonificación en unos concretos términos en la ordenanza, su aplicación no puede ser nunca discrecional, sino plenamente reglada aunque suponga la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados (TSJ Madrid 29-10-08, EDJ 308995; 15-6-10, EDJ 160927; 22-11-12, EDJ 311380; TSJ Granada 20-5-14, EDJ 123619; TSJ Valladolid 20-3-15, EDJ 47383).

Por tanto, la discrecionalidad municipal se agota con la regulación normativa de la bonificación en la ordenanza, con los límites legales fijados por la LHL, y una vez establecida la regulación en la ordenanza, el ayuntamiento debe limitarse a aplicarla sin discrecionalidad alguna. Puede así, el ayuntamiento:

- decidir si establece o no la bonificación en la ordenanza; y

- si decide establecerla, puede también el ayuntamiento fijar discrecionalmente su cuantificación en la ordenanza con el límite legal del 95%; y

- tratándose del supuesto previsto en la LHL art.103.2.a, puede también el ayuntamiento definir en la ordenanza a qué concretas obras desea restringir la bonificación, siempre que se trate, como exige la ley, de obras que revistan especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo.

Pero aquí se acaba su discrecionalidad. Una vez que el ayuntamiento ha ejercido tal discrecionalidad en la regulación normativa de la bonificación contenida en la ordenanza, debe estar a sus propios términos para aplicarla, sin que ello suponga ejercicio de potestad discrecional alguna, sino eminentemente reglada (TSJ Granada 20-5-14, EDJ 123619).

Esto es lo que ha ocurrido en el presente caso. El Ayuntamiento ha regulado una bonificación de hasta el 95% a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración. En caso de que concurran estas condiciones, y mediando previa solicitud del interesado, son obligaciones regladas del Ayuntamiento, instar la emisión del correspondiente informe técnico municipal, y resolver su concesión dentro del límite del 95%.

La aplicación de un beneficio fiscal exige la cumplida prueba de la existencia de los presupuestos habilitantes para su concesión. En concreto, tratándose de la declaración de especial interés o utilidad municipal de una construcción, instalación u obra, ha de acreditarse la concurrencia de circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento de empleo que así lo justifique, teniendo en cuenta que lo relevante a estos efectos no es el interés social que pueda representar el sujeto que promueva la actuación (elemento subjetivo), sino la naturaleza y contenido de la actuación (elemento objetivo). (TSJ Murcia 19-12-08, EDJ 318976; TSJ Granada 20-5-14, EDJ 123619).

A modo de ejemplo se consideran obras bonificables por concurrir las circunstancias enumeradas:

-la construcción de un nuevo edificio para albergar la sede de los juzgados (TSJ Madrid 15-6-10, EDJ 160927);

- la edificación de un centro de salud (TSJ Aragón 30-6-09, EDJ 189458);

- la construcción de un instituto de enseñanza secundaria y la implantación de un hospital de día médico-quirúrgico (TSJ C.Valenciana 2-6-06, EDJ 296687);

- las obras de remodelación y reforma de un hospital público, en la sede de un área sanitaria, pues por su propia naturaleza implican un beneficio social incuestionable en la medida en que los ciudadanos indefectiblemente verán mejoradas sus condiciones y circunstancias sociales, recibirán un mejor servicio, de más calidad, eficiencia y excelencia (TSJ Valladolid 20-3-15, EDJ 47383);

- las obras de modernización por una comunidad de regantes consistentes en la realización de una balsa de acumulación de agua de un millón de metros cúbicos de capacidad con el objetivo de aprovechar mejor el agua de escorrentía y no perjudicar el caudal del río Guadalquivir a cambio de utilizar aguas que se vierten al mar, consiguiendo así un importante ahorro energético (TSJ Granada 20-5-14, EDJ 123619).

Corresponde a la parte demandante la carga de la prueba de acreditar que la obra en cuestión está dentro del concepto de construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración.

En el presente caso, el objeto de ejecución es la ampliación del Hospital de la Vega Baja de Orihuela por cuenta de la Consejería de Sanidad Universal y Salud de la Generalidad Valenciana, por lo que, prima facie, la jurisprudencia ya se ha pronunciado en sentido favorable a la presunción de circunstancias sociales que justifica la declaración de especial interés o utilidad municipal. Nos encontramos, por tanto, ante una construcción de carácter público, destinada a prestar un servicio esencial como es el sanitario. Consta Informe de necesidad elaborado por la Consejería de Sanidad, a partir de la propuesta de ampliación del Hospital Vega Baja, emitida por el Departamento de Salud de Orihuela del que se infiere el propósito de mejorar los servicios sanitarios mediante la resolución de la mayoría de los problemas de salud sin necesidad de ingreso hospitalario.

El Ayuntamiento alega que no existe informe técnico municipal en este sentido. Sin embargo, debemos reconocer los argumentos de la parte demandante en el sentido de que si no existe informe técnico municipal es por la inacción de los servicios municipales, no por causa imputable a la parte demandante. En el expediente administrativo, al folio 17, obra informe emitido por la directora del Área de Urbanismo del Ayuntamiento de Orihuela, Doña Modesta dirigido a Tesorería Gestión Tributaria de fecha 18 de octubre de 2023. Dicho informe concluye expresamente que "a juicio de este técnico, esta obra se puede considerar de interés especial, teniendo en cuenta el servicio público que desarrolla."

Este informe no constituye el informe técnico al que se refieren los arts. 5 de la Ordenanza y 103 LRHL, pero sí constituye un indicio de prueba que acredita la concurrencia de circunstancias sociales que justifican la declaración de especial interés o utilidad a efectos de concesión de la bonificación.

Por lo que respecta al fomento del empleo, es cierto que la parte demandante no ha acreditado esta circunstancia, pero tampoco es necesario, si tenemos en cuenta que la redacción literal de la ordenanza y del TRLRHL enumera las circunstancias con la conjunción disyuntiva "o", de manera que basta con la concurrencia de circunstancias sociales (que en este caso se acreditan por el servicio público sanitario que se presta) para justificar la declaración de especial interés o utilidad, siendo indiferente que el interés o utilidad abarque a toda la comarca, bastando con que incluya a un municipio de dicha comarca. En caso contrario, así se debería haber especificado en la ordenanza municipal, cosa que en el presente caso no se hace, no pudiendo la Administración introducir nuevos condicionantes que no se regulan expresamente en la Ordenanza.

Tampoco compartimos los argumentos del ayuntamiento en el sentido de que la bonificación del ICIO implicaría la transferencia de un beneficio a la empresa no previsto en el expediente de contratación a la vista del Pliego tipo de cláusulas administrativas particulares por el que se rige la adjudicación de esta obra, que en su apartado 18.2.2, indica que "La oferta económica incluirá todos aquellos tributos, tasas y cánones de cualquier índole que sean de aplicación al contrato. Asimismo, el contratista habrá de satisfacer todos los gastos que traigan causa del cumplimiento de las obligaciones recogidas en el presente pliego.". Como hemos señalado anteriormente, una ver regulada la bonificación de la ordenanza municipal, la misma viene reglada, de manera que el Ayuntamiento, una vez instada la solicitud, está obligado a resolver sobre su concesión (total o parcial) o sobre su denegación, dentro de los términos de la Ordenanza y el TRLRHL, de manera que el Pliego de Clausulas Administrativas no puede tener como consecuencia la inaplicación de una Ordenanza municipal, cuya aplicación es reglada y obligatoria para el Ayuntamiento.

La Administración tributaria está obligada a resolver expresamente la solicitud de aplicación o reconocimiento de las bonificaciones, así como a notificar la resolución expresa, y todo ello dentro del plazo máximo previsto en la correspondiente ordenanza fiscal, que en ningún caso puede ser superior a los 6 meses, a contar desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Si la ordenanza fiscal no establece un plazo máximo específico para resolver y notificar las peticiones de concesión de bonificaciones, aquel es de 6 meses.

Si una vez vencido este plazo no ha sido notificada resolución expresa (silencio administrativo), se produce efecto estimatorio o desestimatorio de la bonificación, según lo que disponga la ordenanza fiscal y, en su defecto, se puede entender estimada la solicitud por silencio administrativo, sin perjuicio de la obligación de la Administración de dictar resolución expresa en ambos escenarios. Por lo tanto, no procede acoger la petición subsidiaria del Ayuntamiento en el sentido de que la condena sería únicamente a tramitar el expediente correspondiente.

En el presente caso, al no establecer la Ordenanza los efectos del silencio administrativo, procedería la estimación íntegra de la solicitud de 10 de agosto de 2023, y en el porcentaje solicitado del 95%, por silencio administrativo, de manera que, al existir estimación, la resolución expresa posterior solo puede ser confirmatoria de la misma. Es cierto que la ordenanza reconoce un límite máximo del 95%, pero no se regula en la Ordenanza ningún criterio que permita modular el porcentaje aplicable según las circunstancias del caso, y tampoco contamos con el informe técnico preceptivo, siendo estas omisiones imputables exclusivamente a la Administración. Como conclusión, se puede sostener el efecto positivo del silencio administrativo cuando el sujeto pasivo ha acreditado datos que justifiquen de que las obras tienen especial interés y utilidad municipal (a sensu contrario, TSJ Madrid 29-10-08, EDJ 308995).

En cualquier caso, si el ayuntamiento considera que la bonificación obtenida por silencio positivo no se ajusta al ordenamiento jurídico por cualquier causa, incluida la de la extemporaneidad de su petición, puede acudir a los procedimientos de revisión de actos administrativos firmes establecidos en la ley. No obstante, hasta que esto no se produzca, el derecho obtenido por silencio positivo despliega todos sus efectos (TSJ Madrid 9-6-09, EDJ 399025).

La bonificación está prevista, si así lo establecen las ordenanzas fiscales, a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal, todo ello con independencia de quien realice la actividad, por lo que la ejecución de la obra a través de un contratista, sustituto del contribuyente, no puede modificar el alcance del beneficio. La ley solo exige solicitud del sujeto pasivo, no del contribuyente, por lo que en modo alguno puede excluirse al sustituto (TS 5-5-09, EDJ 92418; TSJ Castilla-La Mancha 5-10-15, EDJ 223069). Como el sustituto del contribuyente, con carácter general, se encuentra legitimado para solicitar la aplicación de las bonificaciones (TSJ C. Valenciana 22-4-05, EDJ 141966), esto permite que el constructor de la obra pueda tanto solicitar la declaración de especial interés o utilidad municipal de la obra a los efectos de disfrutar de una bonificación, como impugnar su denegación (TS 5-5-09, EDJ 92418; TSJ Galicia 26-7-07, EDJ 348791). Aplicando esta doctrina al caso, debemos concluir que la parte demandante tiene legitimación activa para reclamar la aplicación de la bonificación.

Por lo tanto, procede estimar la demanda, en lo que respecta a la bonificación del ICIO, teniendo en cuenta que, según la Ordenanza, la bonificación se aplicará sobre la cuota obtenida al aplicar el tipo impositivo al total del presupuesto de ejecución material de la construcción, instalación u obra.

TERCERO. La segunda cuestión planteada consiste en determinar la base imponible del tributo en el ICIO en lo que respecta a su liquidación provisional.

El art. 102.1 TRLHL establece que la base imponible "está constituida por el coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra, y se entiende por tal, a estos efectos, el coste de ejecución material de aquélla". Añade el último párrafo del citado art 102.1 que: "No forman parte de la base imponible el Impuesto sobre el Valor Añadido y demás impuestos análogos propios de regímenes especiales, las tasas, precios públicos y demás prestaciones patrimoniales de carácter público local relacionadas, en su caso, con la construcción, instalación u obra, ni tampoco los honorarios de profesionales, el beneficio empresarial del contratista ni cualquier otro concepto que no integre, estrictamente, el coste de ejecución material."

El art. 103.1 de la citada Ley prevé que dicha base imponible se determinará " a) En función del presupuesto presentado por los interesados, siempre que el mismo hubiera sido visado por el Colegio Oficial correspondiente; b) Cuando la ordenanza fiscal así lo prevea, en función de los índices o módulos que ésta establezca al efecto."

En este punto, procede estimar la excepción planteada por el Ayuntamiento, en el sentido de que estamos ante una liquidación provisional, no definitiva, por lo que hay que estar a lo regulado en el art. 4.3 de la Ordenanza: "La base imponible de la liquidación provisional estará constituida por el mayor de estos importes: a) La correspondiente al presupuesto presentado por los interesados, siempre que el mismo hubiera sido visado por el Colegio Oficial correspondiente, cuando ello constituya un requisito preceptivo.

b) Presupuesto obtenido mediante la suma de los productos del precio unitario de referencia, según calificación de V.P.O. o libre, fijado en el apartado b.1 siguiente, por la superficie construida para cada uso, clase y modalidad fijados en el cuadro establecido al efecto en el apartado b.2, corregido por el coeficiente contenido en dicho cuadro."

Solo cabe atender al coste de ejecución material, invocado por el demandante en aplicación del art. 102 TRLRHL, cuando se practique la liquidación definitiva. En este sentido, sigue regulando el art. 4.3 de la Ordenanza: "Una vez finalizada la construcción, instalación u obra, y teniendo en cuenta el coste real y efectivo de la misma, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible a que se refiere el apartado anterior, practicando la correspondiente liquidación definitiva, y exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda."

Por lo tanto, una vez concluida la obra, solicitada la liquidación definitiva y tras las comprobaciones oportunas por los servicios técnicos municipales, será cuando se pueda tener en cuenta el coste real y efectivo de la obra a efectos de determinar la base imponible aplicable a efectos de calcular la liquidación definitiva. Procede desestimar la demanda en este punto.

CUARTO.- Procede estimar parcialmente la demanda, acogiendo la petición de la parte demandante en cuanto al reconocimiento de la bonificación del 95% de la cuota tributaria de la liquidación provisional de 7 de diciembre de 2023, desestimando la demanda en cuanto al resto de peticiones. En base a lo anterior procede la devolución, por parte del Ayuntamiento a la parte recurrente, de la cantidad que ésta ingresó de forma indebida con los intereses desde la fecha en que realizó dicho ingreso; éstos son los intereses de demora previstos en el artículo 31.2 de la LGT (" Con la devolución de ingresos indebidos la Administración tributaria abonará el interés de demora regulado en el artículo 26 de esta ley, sin necesidad de que el obligado tributario lo solicite. A estos efectos, el interés de demora se devengará desde la fecha en que se hubiese realizado el ingreso indebido hasta la fecha en que se ordene el pago de la devolución"). En base a lo antedicho, procede imponer a la Administración demandada el abono de los intereses de demora del artículo 26 de la LGT desde la fecha de realización del ingreso indebido.

QUINTO.- En materia de costas procesales, el art 139 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone en su apartado 1 que: "En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad". No procede imposición de costas, por cuanto no concurre mala fe o temeridad por ninguna de las partes.

VISTOS los preceptos citados y demás de aplicación.