Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 17/2018, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4134/2016 de 25 de Enero de 2018

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00017/2018
Procedimiento Ordinario número: 4134/2016
EN NO MBRE DEL REY
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Galicia ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Ilmos. Sres.
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ
D.FERNANDO FERNÁNDEZ LEICEAGA
D. JOSE MAUEL REMÍREZ SINEIRO
D. JULIO CESAR DÍAZ CASALES
Dª. MARIA DEL CARMEN NUÑEZ FIAÑO
En la ciudad de A Coruña, a 25 de enero de 2018.
En el recurso contencioso-administrativo que con el número 4134/2016 pende de resolución en esta
Sala, interpuesto por el Procurador D. Domingo Rodríguez Siaba, en nombre y representación del Concello
de Salceda de Caselas., asistida del Letrado D. Carlos Abal Lourido; contra la Consellería de Facenda,
representada y dirigida por los Letrados de la Xunta de Galicia.

Antecedentes

PRIMERO.- Mediante decreto se admitió a trámite el recurso, requiriéndose a la Administración demandada para que remitiera el expediente.



SEGUNDO.- Mediante diligencia de ordenación se acuerda su entrega a la parte demandante para que formulara la demanda en el plazo de 20 días, efectuándolo e interesando en el suplico que se tenga por formalizada y se dicte sentencia por la que se declare nula la resolución recurrida y se condene a la Administración demandada a devolver a la demandante las cantidades indebidamente detraídas junto con los intereses legales previstos en cada caso en cada uno de los contratos titularidad de la demandante afectados y relacionados en los anexos de la resolución para el caso de retraso en los pagos respecto al plazo legal.



TERCERO.- Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la demandada para que contestara a la misma en el plazo de 20 días, lo cual efectuó interesando en el suplico que se desestimara el recurso, confirmando la resolución impugnada.



CUARTO.- Se fijó la cuantía del recurso en indeterminada y se acordó el recibimiento del pleito a prueba, declarándose la pertinencia de la prueba propuesta, consistente en documental y dándose traslado a las partes para que presentaran escritos de conclusiones y quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, señalándose el día 18 de enero de 2018 para deliberación.



QUINTO.- En la substanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente el Magistrado D. JULIO CESAR DÍAZ CASALES.

Fundamentos

PRIMERO .- Objeto del recurso .

El objeto del presente recurso es la Resolución de 7 de diciembre de 2015 dictada por el Director General de Planificación y Presupuesto de la Consellería de Hacienda, por la que se desestimó el requerimiento formulado por el Concello de Salceda de Caselas para que fuera revocado y dejado sin efecto el Acuerdo de 28 de septiembre de 2015, por la que se acordó una retención por importe de 154.502,48 en los fondos que correspondían al Concello en el Fondo de Cooperación Local, correspondientes a las deudas con la Sociedad Galega de Medio Ambiente (SOGAMA).



SEGUNDO .- Fundamentos de la impugnación .

El Concello demandante, después de señalar que suscribió un contrato con SOGAMA para la gestión de los residuos sólidos urbanos el 30 de julio de 2001, por 15 años, en los que se establecía un canon de 5.280 Ptas./tonelada y abonó las facturas giradas con arreglo a ese canon (la última pagada en enero de 2014 a razón de 55,91 tonelada) pero que a partir de enero de 2014 SOGAMA giró las facturas subiendo el canon a la cantidad de 74,64 tonelada en base a lo dispuesto en la Disposición Adicional 21 de la Ley 11/2013 de Presupuestos Generales para 2014, lo que determinó que el Concello dictara una resolución considerando inaplicable la subida a la relación contractual preexistente.

Que a instancia de SOGAMA se promovió el Recurso 217/2015 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso número 2 de los de Pontevedra en el que recayó la St. 58/2016 -pendiente de recurso de apelación- y que, además, SOGAMA promoviera la retención de fondos por importe de 154.502,48 , que se acordó por las resoluciones recurridas e impugnadas en el presente recurso.

Fundamenta el recurso en que la previsión de a subida contenida en la Ley resulta inconstitucional, cuestión que advierte fue planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de los de Ourense, fundamenta el recurso en los siguientes motivos: 1º) las cantidades retenidas en atención a la existencia de un proceso judicial entre Sogama y el Concello y toda vez que no responden a la aplicación del canon que figura en el contrato no se pueden considerar líquidas; 2º) por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de los de Ourense se planteó la cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Disposición Adicional 21ª de la Ley de Presupuestos para 2014, por lo que interesa de nuevo ese planteamiento y la suspensión del recurso hasta que se resuelva la cuestión por el T.C.; 3º) la improcedente e inmotivada utilización de la ley para la alteración de un precio fijado en un contrato administrativo, incrementándolo en un 33,5% sin respetar el procedimiento establecido en el apartado dos de la Disposición Adicional 21 de la Ley 11/2013, de Presupuestos estableciéndose un precio privado en una norma con rango de ley; 4º) la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 es inconstitucional por a) vulnerar el derecho a la autonomía local, consagrada en los Arts. 105 , 137 y 140 de la C .E.; b) vulnera los Arts. 9.3 , 24.1 , 103 y 106 de la Constitución sobre seguridad jurídica, irretroactividad e interdicción de la arbitrariedad; c) Art. 149.1.18 sobre competencia legislativa en materia de contratación administrativa; y d) vulneración del Art. 134 de la C .E. en relación con el Art. 53.1 del Estatuto.

En atención a lo expuesto termina suplicando que, previo el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, se declare no conforme a derecho el acto impugnado, anulándolo con expresa imposición de costas a la administración recurrida.



TERCERO .- Oposición al recurso por la Xunta de Galicia .

Por la Letrada de la Xunta de Galicia se señaló que en el presente recurso estamos tratando la procedencia de la retención de fondos en base a lo establecido en la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 de Presupuestos para 2014, en relación con la cual el T.C. ya rechazó en 4 autos otras tantas cuestiones de inconstitucionalidad, los Juzgados que entraron a conocer del fondo obligaron a los Concellos al abono del canon y, en relación con Salceda, la St. del Jugado de lo Contencioso-Administrativo 2 de Pontevedra de 21 de marzo de 2016, dictada en el Recurso 217/2015, estimó el recurso de SOGAMA y esta Sala inadmitió el recurso, por lo que debe considerarse firme el pronunciamiento de instancia.

Por otra parte advierte que el Concello recurrente optó por no pagar nada desde marzo a diciembre de 2014, por la recogida y tratamiento de los residuos, por lo que entiende que la actuación de la Xunta se limitó a cumplir la previsión contenida en la Disposición Adicional 21ª de la Ley, lo que debe determinar la desestimación del recurso.

En todo caso, después de referir los antecedentes de SOGAMA, y la valoración positiva que mereció su gestión por la Comisión Europea, advierte que la previsión contenida en la Disposición Adicional 2ª de la Ley solo tiene un objetivo que es asegurar la sostenibilidad del sistema y un límite que las percepciones por el canon no excedan el coste total que genera el tratamiento de los residuos domésticos, pero que el sistema no es contractual sino de adhesión por lo que, como reconoció la St. del TSXG de 23 de octubre de 2008 (Recurso 4441/2006)las condiciones de la adhesión deben ser marcadas por el poder público promovente del sistema.

Por otra parte el T.C. inadmitió, hasta en 4 ocasiones, las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo por lo que, después de transcribir parcialmente el Auto de 26 de abril de 2016 , renunció a tratar el tema del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por entender que el T.C. habló bien claro.

Finalmente refiere que todos los Juzgados que entraron en la cuestión de fondo declararon la obligación de los Ayuntamientos adheridos al sistema de abonar el nuevo canon (así los Juzgados de Ferrol 1, A Coruña 1, Pontevedra 1 y 2, Lugo 1 y 2) por lo que después de significar que las condiciones de adhesión -aprobadas por Resolución de 15 de diciembre de 2014 y que recogen en el punto 8 las consecuencias del impago- son firmes para el Concello de Salceda, termina interesando la íntegra desestimación del recurso, con imposición de costas.



CUARTO .- Contestación de la demanda presentada por SOGAMA .

La entidad prestadora del servicio y personada como codemandada, SOGAMA, se opuso al recurso, después de referir los antecedentes de su vinculación con el Ayuntamiento recurrente y de señalar que solicitó de la Dirección Xeral de Planificación y Orzamentos de la Consellería de Facenda la retención, después de apercibir de pago al Ayuntamiento y ofrecerle una propuesta de convenio para el pago aplazado, que no fue aceptado (folios 9 a 16 del expediente) fundamenta su oposición al recurso en base a la incidencia de los pronunciamientos del T.C. sobre la inadmisión de las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por diversos juzgados en relación con la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 que, a su entender, desvirtúan los fundamentos sostenidos en la demanda, por lo que se remite a estos pronunciamientos destacando el contenido en el Auto 84/2016 de 26 de abril .

En todo caso advierte que el Ayuntamiento de Salceda de Caselas permanece voluntariamente en el sistema de gestión institucional de residuos, por lo que debe sujetarse a las condiciones que rigen para la totalidad de los adheridos, indicando que tuvo posibilidad de desistir en el plazo de 2 meses desde la entrada en vigor de la Ley 11/2013.

Por otra parte, tanto en razón de lo dispuesto en la D.A. 21 de la Ley 11/2013 , como en la Resolución de 15 de diciembre de 2014, por la que se publican las condiciones de la adhesión el Concello de Salceda viene obligado a abonar en plazo las facturas emitidas por SOGAMA, siendo la retención una consecuencia inherente, conocida de antemano y aceptada, de su incumplimiento y constituye la última ratio que permite el aseguramiento de la sostenibilidad económico-financiera del sistema.

Finamente señala que en el presente caso no existe duda sobre la cuantía de lo adeudado que resulta de una simple operación aritmética, consistente en la multiplicación del número de toneladas entregadas por el Concello y la cuantía del canon unitario, pero que además en el presente caso está expresamente resuelta por la St. de 21 de marzo de 2016 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo 2 de Pontevedra -cuya copia aporta- por lo que termina interesando la desestimación del recurso con imposición de costas.



QUINTO .- Antecedentes de la cuestión suscitada .

En el presente caso nadie discute los siguientes antecedentes, que resulta conveniente sistematizar para comprender mejor lo que más adelante se dirá: 1.- El día 30 de julio de 2001 el Ayuntamiento de Salceda de Caselas y Sogama suscribieron un contrato para el tratamiento de los residuos sólidos urbanos procedentes de aquél Ayuntamiento.

2.- El contrato establecía una duración de 15 años y el precio sería el resultado de multiplicar el número de toneladas por el precio que se establezca a todos los Ayuntamientos que utilizan la Ecoplanta de O Porriño.

El precio establecido en el contrato era de 5.280 Ptas./tonelada más IVA. Revisable y actualizable anualmente. Advirtiéndose que el mismo será sustituido por el canon definitivo que se determine una vez desarrollado el Proyecto Sogama.

3.- A partir de 1 de enero de 2004 se estableció un canon unitario aplicable a todos los Ayuntamientos en la cantidad de 44 €/tonelada.

4.- En virtud de la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 el precio del servicio se estableció en 74,64 €/tonelada más IVA.

5.- En las facturas remitidas por SOGAMA al Ayuntamiento a partir de marzo de 2014 se hizo aplicación del referido importe y el Concello no abonaba su importe y remitió requerimiento a SOGAMA para que rectificara su importe, contra el que interpuso recurso de reposición.

6.- Frente a la desestimación presunta del recurso de reposición y el rechazo de esas facturas SOGAMA promovió el Recurso contencioso- administrativo 217/2015 ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de los de Pontevedra, que dictó sentencia 58/2016 de 21 de marzo , estimando el recurso, anulando el acto impugnado y declarando que el precio del contrato suscrito correspondiente a los meses de marzo a octubre de 2014 es de 76,64 por cada tonelada de residuos, condenando al Ayuntamiento a abonar las cantidades pendientes.

7.- Esta Sala por Auto de 7 de junio de 2017 declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Concello de Salceda de Caselas contra aquélla sentencia.

8.- La empresa interesó de la Consellería de Facenda la retención de la cantidad de 154.502,48 del Fondo de Cooperación Local que se acordó por Resolución del Director General de Planificación de 28 de septiembre de 2015 (folio 18 del expediente).

9.- Por el Ayuntamiento, después de señalar que lo que venía pagando en enero de 2014 eran 55,91 / tonelada y que a partir de marzo se subió a 74,64 , requirió la anulación de la retención (folios 20 y ss), que fue rechazado por Resolución de 7 de diciembre de 2015 (folio 30) objeto del presente recurso.



SEXTO .- Sobre la resolución por el T.C. de la mayor parte de las razones de impugnación esgrimidas por la administración recurrente .

La retención operada por la Xunta de Galicia en los fondos que corresponderían al Concello recurrente busca su cobertura en lo previsto en la D.A. 21ª de la Ley 11/2013 de presupuestos para 2014, que conviene transcribir: Disposición Adicional Vigésimo Primera . Garantía de sostenibilidad financiera del sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos domésticos Uno. El sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos domésticos, gestionado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de residuos de Galicia, por la sociedad del sector público autonómico Sociedad Gallega del Medio Ambiente, se configura como un modo de gestión colectiva de los residuos municipales cuya finalidad de interés general es la de conseguir en cooperación con las entidades locales adheridas al sistema el mejor resultado ambiental global en el tratamiento de los residuos domésticos procurando la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos.

El sistema deberá asegurar, mediante la valorización energética y material de los residuos domésticos y la eliminación en vertedero controlado de la fracción de dichos residuos para los cuales no quepa ningún otro tratamiento contemplado por la legislación vigente, que la gestión integrada de los residuos se efectúa garantizando el cumplimiento de todos los objetivos establecidos en los correspondientes planes de residuos, con unos niveles máximos de protección ambiental, buscando un coste homogéneo y el más reducido posible para todas las entidades locales adheridas a este sistema.

Dos. A los efectos indicados en el apartado anterior y para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema se fija un canon unitario de tratamiento por tonelada, expresado en el art. 29.b) de la Ley 10/2008 , en la cantidad de 74,64 €/t más el impuesto sobre el valor añadido para el año 2014, de acuerdo con el plan de viabilidad presentado por la sociedad pública y en función de los costes totales que genera el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema. En posteriores ejercicios dicho canon se actualizará anualmente en el mes de enero conforme al índice de precios al consumo, publicándose la cuantía del mismo en el Diario Oficial de Galicia.

Este canon será de aplicación a los negocios jurídicos ya suscritos por las entidades locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales una vez transcurrido el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la presente norma, salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.

Tres . Cuando por circunstancias extraordinarias de alteración de la sostenibilidad económica del sistema fuera necesario revisar la cuantía del canon unitario por tonelada de residuos domésticos para su tratamiento en el marco del sistema, el mismo será establecido por la consejería competente en materia de residuos previo informe favorable de la Consejería de Hacienda, de tal forma que no exceda de los costes totales que genere el tratamiento de los residuos domésticos en el marco del sistema.

A estos efectos, por el órgano de administración de la Sociedad Gallega del Medio Ambiente, S.A., tras los estudios pertinentes en que se justifiquen los costes asociados a las operaciones de tratamiento y el desarrollo de una fase de consultas con la entidad asociativa más representativa de las entidades locales a fin de que pueda efectuar las alegaciones oportunas en la defensa de los intereses locales, se procederá a la aprobación de una propuesta de canon unitario y sus mecanismos objetivos de revisión, que se remitirá para su aprobación a la consejería.

La aprobación de la cuantía del canon unitario por tonelada así como su revisión se publicarán en el Diario Oficial de Galicia.

Cuatro. La gestión, liquidación y cobro del canon unitario corresponderá a la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., que deberá expedir mensualmente las facturas correspondientes a las entidades locales, y estas deberán abonarlas en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Cinco. La adhesión al sistema de gestión institucional de residuos domésticos será voluntaria para las entidades locales en el marco de lo dispuesto en la legislación de residuos y en el Plan de gestión de residuos urbanos, y se efectuará mediante negocio jurídico-administrativo, que será formalizado entre la entidad local y la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., como gestora del sistema. La consejería competente en materia de residuos, para asegurar el funcionamiento del sistema, previa propuesta de la sociedad pública, fijará las condiciones de adhesión de las entidades locales al sistema y aprobará el modelo para la formalización de la adhesión. Después de haberse publicado las condiciones para la adhesión en el Diario Oficial de Galicia, los negocios jurídicos que en este momento estuvieran suscritos por las entidades locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales se entenderán modificados y adaptados a las condiciones aprobadas una vez que haya transcurrido el plazo de dos meses desde la indicada publicación, salvo que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.

Seis. En garantía de la sostenibilidad financiera del sistema, entre las condiciones para la adhesión figurará la de un tiempo mínimo de adhesión que permita realizar las previsiones oportunas en cuanto al volumen de residuos a tratar y la de que en caso de impago de las cantidades que corresponda abonar a las entidades locales en concepto de canon unitario estas tendrán la consideración de vencidas, líquidas y exigibles a efectos de su abono con cargo a las cantidades que correspondan a cada municipio como participación en el Fondo de Cooperación Local, a instancia de la sociedad pública, mediante acuerdo de retención dictado por el órgano encargado de la gestión del Fondo de Cooperación Local de acuerdo con lo establecido en la regulación del mismo. Las cantidades retenidas serán objeto de entrega a la sociedad pública.

Cuando el obligado al pago fuese una mancomunidad de municipios los ayuntamientos integrantes serán responsables solidarios, en la parte que corresponda según su porcentaje de participación en la correspondiente mancomunidad, de las deudas generadas al gestor institucional del sistema por el impago del canon unitario.

El primer motivo de impugnación hace referencia a la iliquidez de las cantidades por las que se acuerda la retención y esa supuesta iliquidez la deriva de la existencia de un previo recurso administrativo en dónde se discute la cantidad. Es evidente que la liquidez es un concepto jurídico que no puede venir determinado porque un interesado impugne un determinado resultado. En este caso la discusión se limita a la cifra (canon) por la que ha de ser multiplicado el número de toneladas que se dicen recogidas en el concello durante los meses de marzo a diciembre de 2014, que no por otra parte no se discuten. Por lo que resulta evidente que la cantidad ha de merecer la consideración de líquida, sin necesidad de acudir a lo dispuesto en el apartado sexto de la D.A. 21ª que parece referir a las condiciones de adhesión de los ayuntamientos al sistema que han de establecerse en el modelo a aprobar por la Conselleria. Por otra parte, en el presente caso, con arreglo a los términos del contrato el canon fijado tenía la condición de provisional y sustituible por el que en definitiva se aprobara para todos los Concellos. Por lo que este motivo del recurso ha de ser desestimado.

Tampoco la petición, que no propiamente pretensión, de planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Disposición Adicional anteriormente transcrita puede tener favorable acogida, habida cuenta de que el planteamiento es una prerrogativa de los órganos jurisdiccionales, al margen de las peticiones de las partes (Sts. T.S. de 17 de diciembre de 1.984 y 22 de enero de 1.995) y, como seguidamente veremos, resulta innecesaria la reiteración de la misma porque el T.C. ya inadmitió varias cuestiones planteadas por distintos juzgados de lo contencioso-administrativo en relación con la misma disposición.

En efecto, como quiera que en los Autos del T.C. se da cumplida respuesta a los motivos de impugnación que, a juicio del Ayuntamiento, habrían de determinar el planteamiento y habida cuenta de que resulta obligado a los órganos jurisdiccionales resolver conforme a la doctrina sentada por el T.C. en todo tipo de recursos ( Art. 5 de la LOPJ ) optamos por transcribir parcialmente uno de ellos. Se trata del Auto dictado a raíz de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de lo de Lugo con ocasión del recurso promovido por Sogama contra el Ayuntamiento de Castroverde.

Auto 132/2016 de 21 de junio, Pleno Tribunal Constitucional (rec. 1059/2016 ) FUNDAMENTOS DE DERECHO 2. Con carácter previo a abordar el fondo de la presente cuestión es preciso delimitar su objeto.

Aunque el órgano judicial plantea esta cuestión de inconstitucionalidad respecto al apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014, en su totalidad, la norma cuestionada solo es aplicable y relevante para el fallo en su párrafo segundo, que es el que afecta a los contratos ya celebrados y el que, por tanto, resulta determinante para resolver la controversia planteada en el proceso a quo 5. El primero de los motivos en los que el órgano judicial fundamenta la inconstitucionalidad de la norma cuestionada es que, a su juicio, es una ley singular que no respeta los límites que la Constitución ha establecido en relación con este tipo de leyes.

Dentro de la categoría de ley singular se encuentran incluidas diversos tipos de leyes. Entre ellas se encuentran 'aquéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro' ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 14 ; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 3 ; 121/2012, de 5 de junio, FJ 3 ; 51/2013, de 28 de febrero, FJ 8 ; 129/2013, de 4 de junio, FJ 4 ; 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 3 ; 50/2015, de 5 de marzo, FJ 3 , y 231/2015, de 5 de noviembre , FJ 3).

El párrafo segundo del apartado 2 de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014, establece, como se ha indicado, que el canon unitario de tratamiento de residuos previsto en su párrafo primero resulta de aplicación a los contratos ya suscritos entre SOGAMA y las entidades locales, salvo que en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la norma las entidades locales desistan del negocio jurídico suscrito.

Esta norma, por tanto, se ha dictado 'en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agota su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho' -modificar en el precio fijado en los referidos contratos-, por lo que dado su objeto puede afirmarse que, según la doctrina de este Tribunal más arriba expuesta, es una ley singular.

En la STC 203/2013, de 5 de septiembre , FJ 4 (citando a su vez las SSTC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11 , y 129/2013, de 4 de junio , FJ 4), este Tribunal estableció que para que las leyes singulares sean conformes con la Constitución han de superar tres requisitos: en primer lugar, deben responder a una situación excepcional igualmente singular; en segundo lugar, deben circunscribirse a 'aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular'; en tercer lugar, no pueden condicionar o impedir el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales. Y concluimos, por ello, que 'el canon de constitucionalidad que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación'.

La norma que ahora se enjuicia respeta las exigencias que impone la jurisprudencia constitucional que acaba de citarse: a) La norma responde a una situación excepcional, pues, según se establece en el párrafo primero del apartado 2 de esta disposición adicional, se dicta con el fin de 'garantizar la sostenibilidad financiera del sistema', por lo que cumpliría la primera de las exigencias establecidas por este Tribunal.

b) Se trata de una medida que no hubiera podido ser adoptada por la Administración. En este caso la 'singularidad' de la norma radica en que el canon allí establecido resulta de aplicación a los negocios jurídicos ya celebrados, y en que la Administración carece de potestades para alterar el régimen jurídico de los contratos suscritos por terceros y modificar el precio fijado en los mismos. Esta decisión solo puede ser adoptada por ley, pues solo una ley especial en la que se prevea esta consecuencia, puede excepcionar la aplicación la ley general que establece la obligatoriedad de los contratos desde que se perfeccionan ( art. 1258 del Código civil ). En el ámbito de la contratación pública, esta regla está consagrada específicamente en el art. 209 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público, según el cual '(l)os contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas'. En el presente caso tales prerrogativas no tienen ninguna incidencia, pues son las que la legislación de contratos reconoce a la Administración contratante y en el supuesto que ahora se examina la Administración contratante es el ayuntamiento demandado, quien no solo no ha promovido la modificación del precio del contrato, sino que considera que la modificación del precio que efectúa la norma cuestionada es inconstitucional.

La Administración autonómica, en cuanto promotora del sistema institucional de gestión de los residuos domésticos, carece de potestades para incidir en los contratos celebrados por terceros, por ello, la decisión de modificar el precio de los contratos que suscribió la sociedad pública autonómica SOGAMA, con las entidades locales para la gestión de los residuos urbanos municipales no puede adoptarla esta Administración. El único modo de excepcionar la regla general que establece la vinculatoriedad de los contratos en los términos que han sido pactados es a través de otra norma que tenga rango suficiente para poder considerarla de preferente aplicación frente a la norma general que establece tal consecuencia. Como la norma que obliga a cumplir los contratos 'a tenor de sus cláusulas' tiene rango legal ( art. 209 del texto refundido de la Ley de contratos del sector público o el art. 1258 CC ) es preciso, por tanto, otra ley que establezca una norma especial que impida la aplicación de la Ley general. Resulta, por tanto, que esta norma no modifica las normas generales que regulan la contratación pública, sino que, únicamente, contiene una medida singular -la modificación del precio de unos determinados contratos- que solo puede adoptarla el legislador.

En suma, la medida establecida no podía adoptarse a través de 'los instrumentos normales de que dispone la Administración', por lo que se cumple el segundo de los requisitos establecidos en doctrina constitucional.

c) También se respeta el tercer requisito, antes aludido, de no condicionar o impedir el ejercicio de derechos fundamentales, ya que esta materia que está reservada a leyes generales. El objeto de la Ley cuestionada es modificar el precio establecido en determinados contratos, por lo que no regula ninguna medida que, en sí misma, impida o condicione el ejercicio de derechos fundamentales; cuestión distinta es que, dado el rango de esta norma, tal medida no pueda ser objeto de impugnación ante los Tribunales, pero este es un efecto que se deriva, no del objeto regulado, sino del rango de la norma que lo regula y en el caso examinado carece de efectos relevantes desde el punto de vista de la tutela de los derechos e intereses legítimos, habida cuenta de la posibilidad de impugnar los actos de aplicación de la norma que aquí se examina y de la facultad de los tribunales ordinarios ante los que se formulen estas impugnaciones de plantear, en su caso, cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal, como ha ocurrido en el supuesto objeto de enjuiciamiento.

Finalmente, también se supera 'el canon de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación' al que se refieren, entre otras, las STC 129/2013, de 4 de junio , FJ 4; y STC 203/2013, de 5 de diciembre , FJ 4. De acuerdo con nuestra doctrina, la ley es razonable si tiene una justificación objetiva ( STC 203/2013, de 5 de diciembre , FJ 5). En este caso la tiene, pues según se afirma en la propia norma, esta medida se ha adoptado para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. Además, es adecuada para conseguir el fin perseguido, pues el incremento del precio fijado en el contrato contribuye a alcanzar ese objetivo y es proporcionada, ya que, desde una perspectiva general, las ventajas que conlleva su imposición -garantizar la viabilidad económica de la empresa pública que gestiona el sistema institucional de residuos domésticos- son mayores que los perjuicios que puede ocasionar a los ayuntamientos que han contratado el servicio la elevación del precio establecido en los contrato. Ha de tenerse en cuenta, por una parte, que la Ley otorga la posibilidad a las entidades locales que no estén de acuerdo con el nuevo precio legalmente establecido de desistir del contrato durante el plazo de dos meses desde su entrada en vigor; y, por otra, que, si la empresa quebrara, tampoco podría prestar el servicio y las entidades locales tampoco podrían obtener su prestación.

En tal caso, la quiebra de la empresa que gestiona el servicio afectaría, además, a todo el sistema de gestión institucional de los residuos promovido por la Administración autonómica, lo que determinaría que no pudieran alcanzarse los fines de interés general que a través de ese sistema pretenden conseguirse. De ahí que no pueda considerarse desproporcionada la medida adoptada por la norma cuestionada.

Por todo ello, debe declararse que el párrafo segundo del apartado segundo de la disposición adicional cuestionada es una ley singular que respeta los límites que, según la jurisprudencia de este Tribunal, deben cumplir este tipo de leyes, por lo que no puede entenderse lesiva de los arts. 9.3 y 106.1 CE .

6. Tampoco puede prosperar la alegación por la que se aduce que la norma cuestionada ha lesionado el derecho a la autonomía local y que, por este motivo, haya infringido el art. 140 CE . De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, la autonomía local reconocida en los arts. 137 , 140 y 141 CE , 'se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias' (entre otras muchas, STC 92/2015 , FJ 4), y en este caso la norma cuestionada no infringe tales derechos, pues, al margen de otras consideraciones, son las entidades locales afectadas las que deben decidir si desisten del contrato suscrito, dadas las modificaciones que la aprobación de la ley conlleva en los mismos o si, por el contrario, se adhieren al sistema institucional de gestión de los residuos que esta norma promueve. Esta decisión no puede considerarse menoscabada, como alega el órgano judicial que plantea la cuestión, por tenerla que adoptar en el plazo de dos meses desde la aprobación de la Ley, pues este plazo es suficiente para que la Administración local que ha suscrito el contrato pueda analizar si le conviene desistir del contrato o aceptar la modificación del precio legalmente establecida.

7. La disposición legal cuestionada tampoco incurre en la vulneración de la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos ni, por ende, en inconstitucionalidad mediata por contravención del art.

149.1.18 CE . La norma legal no regula la revisión de precios de los contratos públicos, sino que, como se ha expuesto, en atención a una situación excepcional, establece una medida singular con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema institucional de gestión de residuos promovido por la Administración autonómica. En consecuencia, la previsión contenida en la misma, no puede entenderse contraria a la normativa básica estatal en materia de contratos administrativos, pues no tiene como objeto regular esta materia, sino establecer una medida que dé respuesta a la situación excepcional que la fundamenta, sin alterar ni incidir en la legislación básica que rige la contratación pública.

8. Por último, la norma cuestionada tampoco vulnera el art. 134 CE , por constituir un contenido ajeno al contenido propio de una ley de presupuestos.

De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, como tanto la Ley Orgánica 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas ( art. 21.1) como el Estatuto de Autonomía de Galicia ( art. 53.1) contienen una cláusula similar al art. 134.2 CE , puede deducirse 'un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecúe a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto' ( SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6 ; 130/1999, de 1 de julio, FJ 5 ; y 108/2015, de 28 de mayo , FJ 3).

En este caso no puede apreciarse que la regulación contenida en el párrafo segundo del apartado segundo de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2014 vulnere el referido principio. Esta previsión, al referirse al canon que debe cobrar una sociedad pública autonómica por la gestión de residuos urbanos municipales - canon que se ha establecido con el fin de garantizar su viabilidad económica- no puede considerarse que no guarde relación con el programa de ingresos y gastos objeto del presupuesto. Según establece el art. 1 g) de la Ley 11/2013 , el presupuesto de la Comunidad Autónoma está integrado por 'los presupuestos de explotación y capital de las sociedades mercantiles públicas autonómicas a que hace referencia el artículo 102 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre , de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico'. Pues bien, SOGAMA, como acaba de señalarse, es una de estas sociedades, por lo que la determinación de sus ingresos a través del establecimiento del canon al que se refiere el apartado 2 de la disposición adicional y la expresa previsión de la aplicación de este canon a los negocios jurídicos ya suscritos, al incidir en la financiación de la referida empresa, ha de entenderse que es una materia que guarda relación directa con el contenido de la ley de presupuestos.

Por todo lo expuesto, el Pleno

Fallo

Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

Del contenido de tan extensa cita podemos extraer una primera conclusión cual es que la Disposición Adicional 21ª de la Ley 11/2013 constituye una ley singular que respecta los parámetros de excepcionalidad, dictarse antes situaciones no remediables por los medios ordinarios y no incide sobre el ejercicio de derechos fundamentales, cumpliendo igualmente los principios de proporcionalidad, racionabilidad y adecuación.

El T.C. da respuesta a los motivos de impugnación esgrimidos y por ello a la transcripción anterior nos remitimos. Tan solo restaría por examinar el motivo relativo a la falta de atención al procedimiento de modificación del canon establecido en el número tres de la propia disposición para el incremento del precio, pero es evidente que el mismo hace referencia a posibles alteraciones futuras del canon por circunstancias excepcionales, pero que no resulta de aplicación al incremento que se acuerda en función de garantizar la viabilidad del sistema institucional de tratamiento de los residuos domésticos.

Por lo que, en definitiva, al resultar la retención operada amparada por una disposición legal, cuya constitucionalidad viene avalada por reiteradas sentencias del T.C. el recurso ha de ser desestimado, máxime cuando, por una parte este Alto Tribunal da respuesta a los motivos de impugnación esgrimidos en el recurso y, por otra, en el presente caso los acuerdos municipales que cuestionaban la cuantía del servicio han sido anulados por la St. 58/2016 de 21 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de los de Pontevedra , dictada en el Procedimiento Ordinario 217/2015, por la que se estimó el recurso promovido por SOGAMA contra la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la Alcaldía del Concello de Salceda exigiendo la rectificación de las facturas emitidas por el tratamiento de los residuos por los meses de marzo a octubre de 2014, condenando al Ayuntamiento al abono de la cantidad de 125.620,76 , más el interés legal incrementado en 1,5 puntos, más los procesales. Esta sentencia es firme, habida cuenta de que por auto de esta Sala de 7 de junio de 2016 se inadmitió el recurso de apelación por no superar ninguna de las facturas la cuantía de 30.000 para que resultara admisible.

SÉPTIMO .- En materia de costas el Art. 139 de la LRJCA de conformidad con la redacción dada al mismo por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, al desestimarse el recurso procedería imponérselas al recurrente, pero en el presente caso dado que las cuestiones suscitaba serias dudas de derecho, no en vano, fueron muchas las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por distintos órganos jurisdiccionales de la Comunidad Autónoma, no se hace imposición a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación FALLAMOS: Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. DOMINGO RODRÍGUEZ SIABA, en nombre y representación del CONCELLO DE SALCEDA DE CASELAS, contra la Resolución de 7 de diciembre de 2015 dictada por el Director General de Planificación y Presupuesto de la Consellería de Hacienda, por la que se desestimó el requerimiento para que fuera revocado y dejado sin efecto el Acuerdo de 28 de septiembre de 2015, por la que se acordó una retención por importe de 154.502,48 en los fondos que correspondían al Concello en el Fondo de Cooperación Local, sin hacer imposición de costas.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente D. JULIO CESAR DÍAZ CASALES al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, lo que yo, Letrada de la Administración de Justicia, certifico.