Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 462/2017, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 22/2015 de 19 de Octubre de 2017

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION - 000022/2015
N.I.G.: 46250-33-3-2015-0000213
SENTENCIA Nº 462/17
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres:
Presidente
Dª ALICIA MILLAN HERRANDIS
Magistrados
D RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO
Dª ANA PEREZ TORTOLA
En VALENCIA a diecinueve de octubre de dos mil diecisiete.
VISTO, el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALCOI, representado por la
Procuradora Dña. Florentina Pérez Samper, contra la Sentencia n.º 420/2014 del Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº 2de Alicante , dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 135/2014, siendo apelada la
SUBDELEGACIÓN DEL GOBIERNO DE ALICANTE, quien comparece a través de la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Es objeto de apelación la Sentencia n.º 420/2014 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2de Alicante , dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 135/2014.



SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación por lademandada, en el mismo, tras argumentar, suplica el dictado por la Sala de sentencia que resuelva el presente recurso de apelación estimándolo y revocando la sentencia se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la contraparte.

La parte apelada formuló oposición, suplicando, tras argumentar, el dictado por la Sala de sentencia que desestime el recurso de apelación formulado de contrario.



TERCERO.- Tras recibirse las actuaciones, fue señalado el 3 de octubre de 2017, como fecha para votación y fallo.



CUARTO.- Se han cumplido las sustanciales prescripciones legales.

Siendo ponente la magistrada Dña. ANA PEREZ TORTOLA que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 420/2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Alicante , dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 135/2014.

En el fallo se dice: '1.- Que debo ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D/Dª SUBDELEGACION DEL GOBIERNO EN ALICANTE, frente a la resolución de la Administración demandada, referida en el encabezamiento de la presente resolución, acto administrativo que se deja sin efecto por no ser conforme a derecho.

2.- No procede condena en costas.'

SEGUNDO.- En la sentencia recurrida se exponen las posiciones de las partes en los términos siguientes: '
PRIMERO.- Es objeto de recurso, la desestimación presunta del requerimiento efectuado al Ayuntamiento de Alcoy frente al Acuerdo de fecha 11 de noviembre de 2013, en virtud del cual el referido Ayuntamiento acordó aprobar las bases y convocatoria del proceso de funcionarización del personal laboral.

El recurrente pretende que se deje sin efecto la resolución recurrida por considerar que la misma no se ajusta a derecho.

Frente a ello, la Administración demandada interesa que se desestime el recurso por ser la resolución recurrida conforme a derecho.



SEGUNDO.- La cuestión que debe ser resuelto es estrictamente jurídica y viene referida al alcance que debe darse a la Disposición transitoria segunda del EBEB. No es objeto de controversia que dicha disposición tiene carácter de básica y que la normativa valenciana en materia de función pública, la Ley 10/2010 , debe ajustarse y ser interpretada conforme a las previsiones contenidas en el EBEB. La Disposición transitoria segunda citada establece lo siguiente: El personal laboral fijo que a la entrada en vigor del presente Estatuto esté desempeñando funciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos.

Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición.

La Subdelegación del Gobierno de Alicante considera que sólo puede concurrir al proceso selectivo el personal laboral fijo que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos materiales exigidos, además de que a la entrada en vigor del EBEP estuviera desempeñando funciones u ocupando puestos que sean propios del personal funcionario, y los continúa ocupando. Por su parte, el Ayuntamiento de Alcoy entiende que no es exigible que el personal laboral fijo tuviese que desempeñar funciones y/o ocupar puestos propios del personal funcionario a la entrada en vigor del Estatuto Básico.'

TERCERO.- Los fundamentos de la apelación son en síntesis los siguientes: 1. Las Bases aprobadas por el Ayuntamiento tienen por voluntad la 'funcionarización' de determinados empleados públicos cuyo vínculo con el Ayuntamiento en principio es de personal LABORAL FIJO, si bien desempeñan puestos de trabajo clasificados de naturaleza funcionarial en la RPT.

La cuestión atañe a uno de los requisitos, la Base 2ª de la convocatoria, según la cual pueden particular en el proceso de aquellos aspirantes que ostenten la condición de PERSONAL LABORAL FIJO y ocupen puestos de naturaleza funcionarial de los que se ofrecen en la convocatoria, siempre que dicho desempeño se venga desarrollando con una antelación mínima de SEIS MESES. La Subdelegación del Gobierno sostiene que sólo pueden participar en este procedimiento los que ya venían ocupando puestos de naturaleza funcionarial al momento de la entrada en vigor de la Ley, esto es, del EBEP; los que hubieran accedido después, no podrían.

El Ayuntamiento pretende hacer una interpretación conforme a la cual, en coherencia con los informes que obran en el expediente administrativo, la norma ha de ser interpretada de forma sistemática, ponderando también la normativa legal posterior, en concreto tomando en consideración lo dispuesto en la ley 27/2013, de Racionalizacióny Sostenibilidad de la Administración Local, cuyo art. 24 otorga una nueva redacción al art.

29 de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , que establece, como regla general, que los puestos de la Administración local deberán estar desempeñados preferentemente por funcionarios de carrera. Se considera que tal precepto constituye un impulso de los procesos de 'funcionarización' de personal laboral fijoen los términos que postula el EBEP.

2. Error de derecho en cuanto a la interpretación de la normativa legal aplicable.

Considera el magistrado de instancia que la disposición enjuego constituye un límite infranqueable en los procesos de 'funcionarización' respecto a situaciones surgidas con posterioridad a su entrada en vigor. Sin embargo, se aduce, en el ámbito de la Administración local hay unadistancia significativa entre la disposición transitoria del EBEP y por extensión la disposición transitoria 5ª de la Ley 10/2010 , y el marco normativo anterior que se concretaba en la ley autonómica 1/1996, que no ha sido derogada y todavía debe entenderse vigente, si no a todos los efectos, sí en cuanto a su condición de habilitación legal.

Se sigue alegando que la diferencia es sencilla, mientras que con la legislación autonómica de 1996 la realización de un curso selectivo era suficiente para que un personal laboral fijo pasará a ostentar condición funcionarial de carrera, con el planteamiento del EBEP y de la Ley valenciana 10/2010 es necesario acudir a un proceso selectivo por concurso oposición.

No se comparte la interpretación que se defiende en la sentencia, que se considera que tiene poco sentido, pues lo que persigue la norma es dotar de un rigor a los procesos de 'funcionarización', siendo irracional esa limitación temporal,que quedaría en evidencia a la vista de lo dispuesto en la disposición transitoria quinta de la Ley 10/2010 , cuyo alcance jurídico es idéntico al de la citada disposición de la EBEP, ya que no sitúael límite temporal en la entrada en vigor del EBEP sino en el de la propia ley autonómica, esto es en agosto de 2010. De confirmarse el criterio de la sentencia, de las situaciones creadas con posterioridad a la entrada en vigor del EBEP o en su caso de la ley autonómica 10/2010, la solución que quedaría para estas situaciones, es la de que se consoliden la situación de anormalidad, esto es la que ofrece la disposición adicional segunda de la propia ley autonómica 10/2010 o en su caso que el personal laboral afectado participe en procesos selectivos de turno libre, que en su caso podrán incluir un turno de reserva especial.

Se considera que no parece una medida jurídicamente lógica que el personal laboral fijo, que ha pasado su correspondiente proceso de selección, queestá ocupando un puesto de trabajo de naturaleza funcionarial, para adquirir la condición de funcionario de la verse sometido a un procesode acceso por turno libre (exista o no turno de reserva especial). Resulta más razonable interpretar de forma sistemática el ordenamiento jurídico considerando que los procesos de 'funcionarización', entendidos como el instrumento para adaptar al personal laboral fijo al régimen jurídico de los puestos que ocupan, siguen siendo aplicables incluso a supuestos que se han generado con posterioridad al EBEP, con la particularidad indiscutida de que estos procesos se materializan en convocatorias que se asimilan a las de promoción interna, es decir, que se desarrollan por concurso oposición con pleno respeto a los principios constitucionales de mérito y capacidad.

Por ello, las bases aprobadas, que sólo son discutidas por esta cuestión temporal, deben ser recuperadas, ajustadas a derecho. Su función es la de disciplinar y corregir una situación anómala que hace difícil una gestión ordenada de la provisión de los puestos de trabajo.

Frente a ello, en el escrito de impugnación de la apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia apelada y del mismose destaca lo que se resume de la siguiente forma: -- Sobre la base de la lectura de, particularmente, el EBEP, se aduce quela voluntad clara de esa norma de decidir, una vez producida su entrada en vigor, que las distintas Administraciones públicas no contraten personal laboral para el desarrollo de funciones que, según el EBEP, han de ser en todo caso desempeñadas por personal funcionario. No obstante, para no perjudicar al personal laboral que venía desarrollando funciones reservadas al personal funcionario antes de su entrada en vigor, se establece la disposición transitoria de referencia, norma de carácter excepcional y temporal, conforme a lo dispuesto en el art. 4.2 CC . La actuación del Ayuntamiento conculca el principio de legalidad y es nula. La nueva redacción del art. 92 de la Ley 7/1985 , confirma lo dicho.

-- En lo que respecta a la relación entre la DT 10ª de la Ley 10/2010, de 09/julio , y ante las dudas surgidas sobre la legislación aplicable en estos procesos de 'funcionarización' en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma. Se recabó informe de los Servicios Centrales del Ministeriode Hacienda y Administraciones Públicas, informe de 11/mayo/2012, cuyo contenido se resume señalando: 1. Estamos ante un proceso de acceso a la función pública por parte de personal laboral fijo que debe respetar los principios de igualdad, mérito y capacidad además de los que establece el EBEP 2. Contenido de la D.T. EBEP.... : a la entrada en vigor de la norma debe estar desempeñando funciones u ocupando puestos de trabajo que sean propios del personal funcionario y los continúe ocupando.

3. La D.T. 10ª de la Ley 10/2010 debe respetar la citada DT2ª .

4. ' En definitiva, se concluyeque los procesos selectivos de promoción interna que se convoquen para personal laboral fijo... habrán de regirse por la Disposición Transitoria Décima de la Ley de la Función Pública Valenciana , cuyo último inciso habrá de interpretarse de acuerdo con la normativabásica y con los principios constitucionales...' .

Se dice que de la documentación aportada por el Ayuntamiento de Alcoy no se desprende que se incluya en las bases el requisito que atañe a que los aspirantes han de estar desempeñando funciones depuestos que sean propios del personal funcionario a la entrada en vigor del EBEP y que los continúen ocupando. Por otro lado, se añade, el Ayuntamiento, antes de la convocatoria del proceso selectivo de promoción interna, deberá modificar la plantilla de personal y la RPT en la que deberá constar previamente la justificación de su necesidad por parte del ayuntamiento y una relación detallada de las plazas a crear así como las que permanecen en situación de 'a extinguir'.



CUARTO.- La sentencia apelada resuelve la cuestión en los términos siguientes: 'La interpretación literal de la Disposición transcrita conlleva admitir la tesis que defiende la Subdelegación del Gobierno. L a referencia que hace la transitoria a ser personal laboral fijo a la entrada en vigor del Estatuto no sólo se aplica al primer párrafo de la Disposición estudiada sino también al segundo . La finalidad no es otra que establecer una clara distinción entre el personal laboral y el personal funcionario, evitando hacer un mal uso de los procedimientos de ingreso en la Administración dando un trato preferente al personal laboral, al ser valorado como mérito el haber prestado servicios efectivos como personal laboral fijo. Dicho de otro modo, las relaciones de puestos de trabajo deben delimitar qué puestos deben ser ocupados por funcionarios y qué puestos por personal laboral, sin permitir que se nombre personal laboral para desempeñar funciones de carácter funcionarial.

Por las razones expuestas, el recurso debe ser estimado, dejando sin efecto la resolución recurrida por no ser ajustada a derecho.' Tal conclusión es compartida por este tribunal y por ello se concluye que procede la desestimación del presente recurso, pues es claro que no se incluía en las bases el requisito por parte de los aspirantes de estar desempeñando funciones depuestos que sean propios del personal funcionario a la entrada en vigor del EBEP y que los continuara ocupando. En realidad no se discute, pues el planteamiento de la apelante se dirige a considerar que no habría límite temporal para proceder a la funcionarización.

En la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, la Disposición Transitoria Segunda . Personal Laboral fijo que desempeña funciones opuestos clasificados como propios de personal funcionario dice: 'El personal laboral fijo q ue a la entrada en vigor del presente Estatuto esté desempeñando funciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos.

Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición.' La Disposición transitoria décima de la Ley valenciana 10/2010, 'Régimen transitorio de los procesos de funcionarización del personal laboral' establece: 'El personal laboral fijo que, como consecuencia de la entrada en vigor de esta ley y la implantación de los cuerpos, escalas y agrupaciones profesionales funcionariales en los que se estructura el empleo público de la administración de la Generalitat, desempeñe un puesto de trabajo que se adscriba por sus funciones a uno de los citados cuerpos, escalas o agrupaciones profesionales funcionariales y que se clasifique de naturaleza funcionarial en virtud de resolución o disposición reglamentaria, podrá adquirir la condición de funcionaria o funcionario de carrera permaneciendo en dicho puesto, si cumple los requisitos del mismo, mediante la superación de las correspondientes pruebas o cursos de carácter selectivo, cuya calificación se efectuará mediante un proceso de evaluación continuada y pruebas finales.

Y el alegado art. 92 de Ley de Bases de Régimen Local , ' Funcionarios al servicio de la Administración local' (Redacción Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

'1. Los funcionarios al servicio de la Administración local se rigen, en lo no dispuesto en esta Ley, por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, por la restante legislación del Estado en materia de función pública, así como por la legislación de las Comunidades Autónomas, en los términos del artículo 149.1.18.ª de la Constitución .

2. Con carácter general, los puestos de trabajo en la Administración local y sus Organismos Autónomos serán desempeñados por personal funcionario.

3. Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función.» En efecto, en el presente caso, elcarácter básico de la disposición transitoria 4ª del EBEP y su aplicación está fuera de duda; tampoco se justifica la aplicación de la disposición transitoria 10ª de la Ley 10/2010 , y los términos generales del precepto de la Ley de Bases tampoco ampara el planteamiento de la apelante, que pretende la posibilidad de la 'funcionarización' sine die, lo que resulta contrario a la letra y al espíritu de la norma.

En consecuencia, procede la desestimación del recurso,

QUINTO.- Al amparo de lo dispuesto en elart. 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se considera que procede imponer las costas a la parte apelante Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

1º Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALCOI frente a la Sentencia n.º 420/2014 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Alicante , dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 135/2014.

2º Imponer las costas causadas en esta instancia a la parte apelante.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por la Ilma.

Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretaria de éste, doy fe.