Sentencia Contencioso-Administrativo 169/2025 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 144/2025 de 17 de junio del 2025

PRIMERO.-Objeto del pleito; pretensiones y argumentos de las partes.

I/Se impugna ante este órgano jurisdiccional la sentencia nº29/2025, de 10 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Pamplona, que desestima el recurso contencioso interpuesto contra las resoluciones de 3 de marzo y de 27 de junio de 2023, del Ayuntamiento de Miranda de Arga, por las que, respectivamente, se acordó:

1- la ejecución subsidiaria a cargo del Ayuntamiento, por incumplimiento por la recurrente de la orden de ejecución de obras y actuaciones impuestas a ésta para dar cumplimento a su obligación de mantener en condiciones de seguridad la parcela catastral NUM000 polígono NUM001 de Miranda de Arga de su propiedad, y primera liquidación provisional derivada del deslizamiento de la ladera del cerro " DIRECCION000", por un lado, y

2- la continuidad de dicha orden de ejecución a la propiedad de la parcela NUM000 del Polígono NUM001, derivada del deslizamiento de la ladera del Cerro DIRECCION000, por otro lado.

La sentencia, después de exponer las pretensiones y posiciones de las partes, así como los antecedentes de interés (FJ 1º y 2º), resuelve, en el FJ 3º, desestimar el recurso contra la resolución de 3 de marzo al constatar que el contenido impugnatorio de la demanda se dirige, en realidad, no frente a dicho acto de 3 de marzo (resolución 17/2023), sino a uno anterior: la propia orden de ejecución de la resolución 140/2022, de 29 de diciembre, en litigio ante el Juzgado Nº2 de Pamplona.

Considera no controvertida la falta de presentación de proyecto ordenador de las obras al que venía obligada la actora por la orden de ejecución; explica el contenido del artículo 198.3 del Texto Refundido de la Ley Foral de ordenación del Territorio y Urbanismo, y constata que concurre el presupuesto de hecho habilitador, por lo que concluye, tras cita de la STSJ de Madrid de 23 de enero de 2019 (recurso 1136/2017), que los motivos suscitados en el recurso contencioso -dirigido, repítase, frente a acto distinto según la sentencia- no son aptos para combatir la orden de ejecución subsidiaria, y desestima el recurso contencioso contra la misma.

Por otro lado, inadmite el contencioso interpuesto frente a la resolución de Alcaldía 104/2023, de 27 de junio, al reputar que carece de contenido sustantivo autónomo respecto de la 17/2023, de 3 de marzo, y que se trata, así, de acto no susceptible de impugnación.

II/Pretende la recurrente que la Sala dicte sentencia "estimando el Recurso, revocando la Sentencia recurrida y dictando otra en su lugar declarando que esta no ha debido desestimar el Recurso contra la Resolución del Ayuntamiento de Miranda de Arga de 3 de marzo de 2023, sino dictar Auto dejando en suspenso la Sentencia hasta que se dictara la del Juzgado de lo Contencioso número 2 de Pamplona en el Recurso 91/2023 , declarando así mismo que no procede la imposición de Costas a la recurrente ni en la Apelación ni en la Instancia."

La apelación desarrolla siete motivos:

1.- En el primero, describe lo que a su juicio funda la desestimación de la sentencia respecto de la resolución 17/2023, de 3 de marzo: la consideración de ser esta última una ejecución -sin sustantividad propia, dice- de la resolución de 29 de diciembre 2022, confirmada por otra del mismo Ayuntamiento de 15 febrero 2023, pendientes de recurso ante el Juzgado Nº2.

2.- En el segundo, repite la idea anterior y entiende que no ha existido examen sobre el fondo, y que la misma dependencia ha determinado la inadmisión del recurso frente a la resolución de 27 de junio de 2023: sostiene que, en lugar de la desestimación, existían otras posibilidades legales.

La primera, la acumulación del artículo 37 de la Ley 29/1998. Reprocha a la juzgadora no haber procedido de oficio desde el primer momento, o antes de la sentencia, si en efecto juzgaba que la legalidad de una dependía de la de otra.

3.- En el tercer motivo, esgrime otras dos posibilidades: bien inadmitir el recurso ( artículos 51.1.c y 69 de la LJCA) , bien dictar auto dejando en suspenso el proceso hasta que recayera sentencia en el Juzgado Nº2. Arguye que "Solo podría haber dictado sentencia desestimatoria, si la Sentencia del Juzgado número DOS hubiera desestimado el Recurso... de mantenerse la sentencia recurrida, y si esta alcanzara firmeza, si luego fuere declarada nula la Resolución del Ayuntamiento de 29 de diciembre 2022, esta parte se encontraría con que no podría pedir la devolución del dinero que ha pagado y cuya exigencia concreta hicieron las Resoluciones de 3 de marzo y 27 de junio 2023."

4.- En el cuarto motivo, critica la contradicción en la que incurre la sentencia -de acuerdo con la apelante, claro está- al haber desestimado un recurso e inadmitido el otro, a pesar de tratarse de actos inscritos en la misma relación de dependencia; entiende que procedía la inadmisión, no la desestimación.

5.- En el quinto motivo dirige un reproche a la sentencia por incluir consideraciones sobre el fondo, a pesar de su anunciada intención de evitar dicho examen; dichas consideraciones se apartarían de la cortesía forense, según la apelante.

6.- En el sexto fundamento reputa improcedente la condena en costas, que no habría tenido lugar caso de inadmitirse el recurso o suspenderse el proceso.

7.- En el séptimo y último, recapitula las peticiones efectuadas y las reitera.

III/Se opone la representación del Ayuntamiento de Miranda de Arga.

Su escrito de oposición comienza con una alegación previa en la que subraya que la sentencia yerra -sin consecuencias relevantes, en su opinión- cuando recoge su petición de inadmisión del recurso contencioso frente a la resolución de 3 de marzo por desviación procesal, pues lo solicitado es lo concedido: la desestimación. Añade un reproche de falta de claridad a la apelación, observando la improcedencia de su petición de suspensión, surgida en conclusiones y a la que ya se opuso en las suyas, que reproduce (páginas 3 y 4 de la oposición, especialmente).

1.- En su primer motivo, sostiene la improcedencia e inviabilidad del planteamiento impugnatorio del recurso de apelación, en cuanto residenciado en

declaraciones, razonamientos, conclusiones y determinaciones de la sentencia inexistentes en ella: se refiere aquí a la alegación de falta de sustantividad de la resolución de 3 de marzo -que no sería tal en la sentencia-, así como a las pretendidas contradicciones de la sentencia -que niega la apelada- y al eventual efecto lesivo que podría generar a la apelante la firmeza de la sentencia del Juzgado Nº2 -erróneo según la oposición-: "...la firmeza de la Sentencia que impugna que declara que la ejecución subsidiaria seguida por mi principal es, en cuanto tal, conforme a Derecho, en modo alguno le impedirá pedir la devolución del dinero pagado, en cuanto que devendría en ingreso indebido de ser judicialmente declarada nula la orden de ejecución a cuyo cumplimiento se afectó."

Se ocupa, finalmente, de las contradicciones no de la sentencia, sino de la actora y apelante, al defender en la primera instancia la autonomía de las resoluciones recurridas, y ahora en la apelación, su carácter dependiente respecto de la anterior de diciembre de 2022.

2.- En su segundo motivo, rechaza las infracciones denunciadas de los artículos 37, 51 y 69.c de la LJCA. En cuanto al primero, se remite a sus conclusiones y al motivo anterior. En cuanto al segundo y tercero, insiste en el contenido sustantivo e impugnable del acto de 3 de marzo de 2023.

Finalmente, objeta que el suplico de la apelación no se dirige ni a solicitar la inhibición, ni la inadmisión: la suspensión que interesa la apelante se presenta "en absoluto ayuno de su fundamento legal"y además no satisfaría en nada la problemática, según la apelada.

SEGUNDO.-Normativa.

Establece el artículo 34 de la Ley 29/1998 lo siguiente:

"1. Serán acumulables en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación.

2. Lo serán también las que se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa."

Por otro lado, de acuerdo con el artículo 37.1 de la misma ley,

"Interpuestos varios recursos contencioso-administrativos con ocasión de actos, disposiciones o actuaciones en los que concurra alguna de las circunstancias señaladas en el artículo 34, el órgano jurisdiccional podrá en cualquier momento procesal, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días, acordar la acumulación de oficio o a instancia de alguna de ellas."

El artículo 51.1.c de dicha ley sienta que:

"1. El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto:

(...)

c) Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación."

Y siguiendo el tenor del artículo 69.c y d,

"La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:

(...)

c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.

d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia."

(...)"

Por otro lado, es conveniente transcribir el artículo 65.1 de la citada Ley 29/1998:

"En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación."

TERCERO.-Jurisprudencia.

Procede citar lo observado en la sentencia de esta Sala de 11 de febrero de 2014, recaída en el rollo de apelación 74/2012, según la cual:

"El recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia - Sentencias de 16 de Mayo de 1983 , 2 de Diciembre de 1986 , 24 de noviembre de 1987 , 5 de diciembre de 1988 , 20 de diciembre de 1989 , 7 de Febrero de 1990 , 5 de Noviembre de 1990 , 5 de julio de 1991 , 14 de abril de 1993 , 12 Diciembre 1995 etc....- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los limites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, y sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia ni tampoco alegar otros motivos ex novo que no pudieron ser contestados en la Sentencia de instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo.

El recurso de apelación no puede ser una mera reproducción del proceso tramitado en 1ª instancia, ni tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo impugnado, sino la de revisar la sentencia que se pronunció sobre ello, es decir la depuración de un resultado procesal ya obtenido; habiéndose declarado en reiterada Jurisprudencia ya señalada, que en 2ª instancia se exige para depurar el resultado de la primera el examen crítico de la solución dada a esta como base indispensable para poder dilucidar la correcta o defectuosa aplicación de la norma o su inaplicación, o la incongruencia de la sentencia apelada, o la errónea apreciación de la prueba, o cual otra razón que se invoque en relación con la apelación, siendo improcedente volver a examinar los motivos ya dilucidados por el Tribunal de Instancia, y no contradichos en el recurso de apelación ni examinar motivos (ni hechos) que no fueron alegados en instancia y que por ello no pudieron ser tenidos en cuenta por el Juez a quo.

La alegación ex novo en esta segunda instancia de un nuevo motivo no alegado en la primera instancia, sin que se haga motivación o razonamiento especifico dirigido a combatir la sentencia apelada en este punto (pues la Sentencia de instancia no pudo valorar dicho motivo pues no fue alegado), equivale a omitir las alegaciones correspondientes a las pretensiones en la segunda instancia, al no estar concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia, sino como una revisión de la sentencia apelada, por lo que al ser recurridos en apelación los pronunciamientos del Tribunal de instancia, la mera repetición de lo expresado en la demanda o la alegación ex novo de motivos no alegados en instancia ( artículo 456.1 LEC ), ignora tales pronunciamientos, eludiendo todo análisis critico en torno a los mismos, lo que conduce a la desestimación del recurso de apelación en este punto , al no ser apreciada en la referida sentencia, ninguna manifiesta infracción legal que pueda y deba ser corregida sin menoscabo del carácter rogado del proceso contencioso administrativo, que debe enmarcarse en las pretensiones que las partes articularon en instancia (en este sentido es clara la redacción del artículo 456.1 LEC , aplicable a esta Jurisdicción y proceso cuando señala: " Artículo 456. Ámbito y efectos del recurso de apelación: 1. En virtud del recurso de apelación podrá perseguirse, con arreglo a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones formuladas ante el tribunal de primera instancia, que se revoque un auto o sentencia y que, en su lugar, se dicte otro u otra favorable al recurrente, mediante nuevo examen de las actuaciones llevadas a cabo ante aquel tribunal y conforme a la prueba que, en los casos previstos en esta Ley, se practique ante el tribunal de apelación.")".

CUARTO.-Extremos relevantes de autos.

I/Las conclusiones de la actora en la primera instancia incorporaban una alegación octava del contenido que se expresa a continuación:

"OCTAVA. - LAS RESOLUCIONES RECURRIDAS SON POSTERIORES A LAS QUE HAN SIDO OBJETO DE OTRO RECURSO, Y TIENEN CARÁCTER INDEPENDIENTE DE AQUELLAS A LAS QUE, ADEMÁS, RECTIFICAN DE MANERA EVIDENTE.

Las dos Resoluciones recurridas tienen dos características fundamentales que las hacen independientes de las de 29 de diciembre 2022 y 15 de febrero 2023.

La primera nota diferencial es que la Resolución de 2022 se refiere a un deslizamiento con un frente de 700 metros lineales, y en cambio, las dos Resoluciones recurridas en este Recurso, se refieren solo a 50 metros de frente, que son los contiguos a la "Urbanizacion el Brasil".

Ya hemos señalado en la Demanda que el Ayuntamiento de Miranda de Arga, sin decirlo expresamente, ha rectificado sus Resoluciones iniciales de 29 de diciembre 2022 y 15 de febrero 2023 y ha elaborado otras, que son las recurridas en este recurso, que tienen un contenido distinto.

Y con lo que olvida -ya queda dicho- el "deber de conservación" de otros 650 metros lineales.

Las Resoluciones, objeto de este Recurso, no son ejecución de las que exigían a mi representada obras relativas a los 700 metros lineales del deslizamiento, sino que, abandonando tácitamente el contenido de esas Resoluciones, ha elaborado otras dos, que considera más "defendibles", que son las que ahora recurrimos, y que solo se refieren a 50 metros lineales, y no a los 700 metros lineales del deslizamiento total.

No son estas, por tanto, ejecución de Resoluciones anteriores, sino que se dictan ex novo y con un objeto y contenido diferente, lo que las hace susceptibles de recurso independiente.

La segunda nota es que, así como la Resolución de 29 de diciembre 2022 y 15 de febrero 2023, no hacen reclamación económica alguna, en las que recurrimos se reclaman unas cantidades determinadas respectivamente 18.271 euros, 86.819,83 euros y 214.560,46 euros. En total, hasta ahora 319.651,29 euros.

Es la primera vez que se efectúa esa exigencia y por ello entendemos que las Resoluciones que las contienen son susceptibles de recurso y que en este se pueda dictar Sentencia.

Esta es nuestra opinión y nuestro deseo, a no ser que, por Su Señoría, se acuerde dictar Auto inhibiéndose del Recurso y a favor del Juzgado que entiende el anterior que, pese a ello, sigue una tramitación más lenta.

En cualquier caso, el Ayuntamiento demandado, en su contestación y seguimiento de este Recurso, está reconociendo la autonomía del mismo respecto al otro planteado contra otras Resoluciones, ya que si entendiera que las recurridas en este, de fecha 3 marzo 2023 y fecha 27 de junio 2023, son dependientes de las Resoluciones recurridas en otro recurso y Juzgado, lo que debería haber hecho es, sin ni siquiera haber contestado, pedir la inhibición del Juzgado al que tengo el honor de dirigirme.

Que el ámbito de las Resoluciones es diferente, se desprende de su propio texto, ya comentado, y lo pone de relieve el Perito señor Baltasar".

II/El suplico de las conclusiones de la actora tenía el siguiente contenido:

"...acuerde dictar Sentencia estimando íntegramente el Recurso interpuesto a nombre de Doña Encarna y conforme a lo solicitado en la Demanda, cuyo Suplico expresamente se reitera."

III/El suplico de la demanda solicitaba sentencia "por la que, estimando este Recurso Contencioso Administrativo, se declare:

1º.- Nulas y sin efecto alguno las Resoluciones números 17/2023 y 104/2023 del Ayuntamiento de Miranda de Arga de 3 de marzo y 27 de junio de 2023.

2º.-Con carácter subsidiario, declare que la responsabilidad de mi representada solo puede alcanzar a la mitad del valor de su parcela NUM000 del Polígono NUM002 de Miranda de Arga."

IV/En el cuerpo de la demanda, su página 3 también aludía al carácter autónomo de las resoluciones aquí recurridas respecto de las anteriores; en las páginas 15 a 17 se explica el contenido de éstas y el recurso pendiente ante el Juzgado Nº2 de Pamplona. En la página 22 se reiteran las pretensiones principal y subsidiaria del suplico. No hay más referencias en la demanda sobre los actos anteriores a los recurridos.

QUINTO.-Juicio de la Sala.

La única pretensión que se formula en la apelación es, además de materialmente infundada (I),imposible de atender desde el punto de vista procesal (II),lo que debe determinar la desestimación del recurso, sin perjuicio de realizar algunas consideraciones adicionales (III).

I/De entrada, la petición de suspensión no se acompaña de su base legal. Aunque se pueda considerar inscrita en el artículo 43 de la LEC, no nos hallamos en el presupuesto de dicho artículo: no es precisa la resolución del primer litigio para la decisión en el presente. La vinculación entre los actos no obliga aquí a su resolución conjunta. Y el hecho de que pueda anularse la orden de ejecución mientras se desestima el recurso contra la ejecución subsidiaria no tiene la consecuencia temida por la apelante.

Primero, porque se puede y debe considerar el artículo 49.1 de la Ley 39/2015, y la anulación por dependencia sucesiva (se desconoce, por otro lado, el suplico de la demanda en el proceso ante el Juzgado Nº2), aunque la sentencia aquí revisada haya desestimado el recurso, pues lo ha hecho según los motivos de impugnación suscitados, y no ha declarado -esto es muy relevante- la adecuación a Derecho del mismo como pronunciamiento declarativo y perenne. El artículo 70.1 de la LJCA impone la desestimación cuando el acto se ajusta a Derecho, pero eso no implica la emisión de un pronunciamiento declarativo, ni por ello la confirmación del acto o la dotación al mismo de una suerte de protección judicial frente al futuro.

Segundo, porque caso de omitirse la anterior consecuencia anulatoria, también cabría la revisión de oficio de la ejecución subsidiaria, amparada en el artículo 47.1.c y g de la LPAC (contenido imposible o cláusula final abierta), notablemente, al decaer la base de la ejecución subsidiaria, que es la propia orden de ejecución. Esto no implica la carencia de sustantividad del acto de ejecución subsidiaria en la vertiente recursiva. Que la anulación de la primera obligue a la destrucción de la segunda no significa que no pueda dirigirse frente a ésta una impugnación por motivos propios, distintos de la invalidez de la primera.

II/Sentado el ángulo material del problema, desde un punto de vista procesal, la petición de suspensión no se contenía ni en el suplico de la demanda, ni tampoco en su cuerpo. Ni siquiera surge, improcedentemente ( artículo 65.1 de la LJCA) , en las conclusiones de la primera instancia, tal y como denuncia la parte apelada en las suyas y también en su oposición, por remisión a aquéllas.

Lo que la parte actora sí menciona en conclusiones, apenas con dos líneas, y de aparente construcción alternativa, es una inhibición, no una suspensión, como es de ver más arriba (FJ 4º, I). Y ni siquiera se reproduce en el suplico, aunque este extremo es formal y secundario.

Sin embargo, en el suplico de la apelación, lo que se interesa es la suspensión, en una fórmula que implicaría no tanto la resolución del litigio, sino la admonición o corrección del pronunciamiento que debió dictarse en instancia, sin efectuar uno resolutorio por la Sala. Se podría entender que se solicita un pronunciamiento de suspensión por parte de este tribunal, una vez revocada la sentencia -aunque no eso lo interesado-.

Pero ello implicaría desconocer la jurisprudencia y la normativa apuntadas ( artículo 456 de la LEC) sobre la cuestión nueva en segunda instancia, con un objeto sobre el que la sentencia no pudo pronunciarse, y que no puede introducirse, así, en esta fase procesal sin desvirtuar las finalidades de este recurso devolutivo y el reexamen del debate jurídico sentenciado. Esta conclusión conduce a la desestimación de la apelación.

III/Dicho lo cual, como obiter dicta,sí consideramos procedente advertir que ningún error técnico observamos en la sentencia recurrida pese a las críticas dirigidas: no existe contradicción alguna en la desestimación del contencioso respecto de la resolución de 3 de marzo de 2023 y en la inadmisión de la resolución de 27 de junio del mismo año.

La primera sí es reputada por la sentencia como un acto de contenido sustantivo propio e impugnable, pero explica ésta con claridad que los motivos de alegación son limitados a su entender, con cita de la STSJ de Madrid de 23 de enero de 2.019 (recurso 1136/2017), tal y como se expuso en el FJ 1º, I, al que nos remitimos; esta consideración no es combatida como tal, sino con la comentada mutación de la posición, reclamando la suspensión pero denunciando también la falta de acumulación o de inhibición, e incluso la falta de pronunciamiento de inadmisión.

La segunda resolución administrativa es descrita inequívocamente en la sentencia como un acto de reproducción o ejecución del apartado 4 de la resolución de 3 de marzo -sin contenido alguno innovador: se limita a dar el traslado anunciado del proyecto a la propiedad, concediendo 15 días para manifestar su voluntad de ejecutar, tal y como se había dispuesto en la resolución de 3 de marzo-. Y la apelante no aporta elemento alguno que desvirtúe dicha reflexión o permita su inclusión en alguno de los supuestos del artículo 25.1 de la Ley 29/1998.

Por todo ello, procede la desestimación de la apelación, en sentido confirmatorio de la sentencia apelada.

SEXTO.-Costas.

Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.2 establece que

"En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".

En consonancia con lo expuesto, procede la imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante.

En nombre de Su Majestad El Rey, la Sala acuerda el siguiente