Sentencia Contencioso-Administrativo 287/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 716/2021 de 01 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Antecedentes del caso y resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución del Secretario General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la JCCM de fecha 23 de agosto de 2021, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo -recaída en el expediente " NUM000" de fecha 2 de octubre de 2020, en virtud de la cual se acuerda la descalificación en el Registro regional de CLM del CEE Obdulio.

La resolución recurrida desestima el recurso de alzada con base en la siguiente fundamentación:

«Tercero.- De la literalidad del artículo 54 de la LRJPAC se deduce que, para el cumplimiento de la exigencia de la motivación en los diferentes supuestos legalmente contemplados, el órgano administrativo ha de recoger la "referencia de hechos y fundamentos de derecho" de forma sucinta. Es el único de los requisitos que viene recogido de manera expresa por el legislador y que ha sido admitido sin reservas por parte de la jurisprudencia.

El término sucinto debe interpretarse como "un razonamiento parco, en cuanto permita colegir la lógica de la decisión adoptada", bastando que "expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa". La debida motivación de los actos no exige una argumentación prolija y detallada; no requiere una extensa exposición de razonamientos, no necesita ser exhaustiva, puede ser sucinta o escuela, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no sean precisas ante 1a simplicidad de la cuestión que se plantea. Siendo lo determinante que la resolución permita conocer la razón de decidir, independientemente de la parquedad o extensión del razonamiento expresado, no debe, por tanto, identificarse motivación con extensión de los fundamentos de derecho.

La motivación no requiere, como ya hemos apuntado, un reconocimiento exhaustivo y detallado, pero tampoco una fórmula convencional y meramente ritual, sino que bastaría con especificar la causa de la resolución, esto es, la adecuación del acto al fin perseguido. Así en supuestos de actos administrativos que limiten derechos subjetivos, como una denegación de una petición de asilo, bastaría que el "acto administrativo manifieste de forma sucinta pero suficiente la causa de la inadmisión".

La jurisprudencia no tiene reparos en admitir la motivación de forma sucinta porque, aunque sea breve la referencia al precepto legal o su reproducción literal, de la lectura de la norma invocada se permite conocer cuáles son las razones por las que la Administración adopta su decisión. Ahora bien, la brevedad de los términos y la concisión expresiva de un acto administrativo no debe confundirse con su falta de motivación de manera que "una motivación sucinta o escueta no equivale a ausencia de la misma" cuando es suficientemente indicativa de las bases y presupuestos en que se asienta la decisión administrativa impugnada.

Cuarto.-El Real Decreto 2273/1985 de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo en su artículo 7 establece que la creación de Centros especiales de Empleo exigirá su calificación e Inscripción en el Registro de Centros que la Administración Central, o, en su caso las Administraciones Autonómicas crearan dentro de su ámbito de competencias. Para que puerta efectuarse la calificación e inscripción, deberán cumplirse unos requisitos entre los que se encuentran tener una plantilla constituida por trabajadores con minusvalía conforme a lo señalado en el artículo 1, con contrato laboral escrito, suscrito con cada uno de ellos, conforme a la normativa vigente.

En base a lo establecido en el párrafo anterior, se comprueba, a través de informe de vida laboral emitido por la Tesorería General de la Seguridad Social, que el código de cuenta de cotización correspondiente a la empresa DIRECCION000, en el periodo comprendido del 01 de enero de 2020 al 30 de junio de 2020, no tiene trabajadores inscritos en el mismo, no cumpliendo, por tanto, con los requisitos establecidos en la norma.

La vida laboral emitida por la Tesorería General de la Seguridad Social es un documento público, en este sentido, el documento público constituye, sin duda alguna, un pilar básico de la seguridad del tráfico jurídico debido a las especiales garantías que han de seguirse para su elaboración. Y si bien son varias las funciones que tradicionalmente se vienen atribuyendo al documento público, es su función probatoria la más trascendente refiriéndose a la misma tanto los artículos 318 y 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil como el Código Civil en su artículo 1218.

El art. 319 LEC, sostiene que los documentos públicos previstos en el art. 317, es decir, los documentos públicos judiciales, notariales y registrales y administrativos previstos en el mismo, hacen prueba plena, en primer lugar, "del hecho, acto o estado de cosas que documenten"; en segundo lugar, "de la fecha en que se produce esa documentación"; finalmente, "de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella".

El alegante indica que los medios de transporte con autorización para el transporte público de mercancías se encuentran registrados a nombre de Multiservicios Empresariales Largo S.L. Este argumento se valoró en la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo che 21 de febrero de 2020 por la que se denegó el cambio de titularidad del CEE a favor de "Multiservicios Empresariales Largo S.L.", cuestión que es ajena a este expediente.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia que "estime íntegramente la demanda conforme a los motivos invocados por su orden, anulando y revocando las resoluciones administrativas impugnadas reconociendo la situación jurídica individualizada del actor consistente en el derecho a la reposición o el mantenimiento de la titularidad del CEE en favor de DIRECCION000 para así posibilitar el ulterior cambio de titularidad en favor de la mercantil MULTISERVICIOS EMPRESARIALES LARGO S.L, con expresa condena en costas a la Administración demandada."

La demanda expone una situación de "callejón sin salida" creada por la Administración, que se deriva de la tramitación de dos procedimientos paralelos y conectados:

- Procedimiento de Cambio de Titularidad (PO 88/2021): El demandante solicitó el 1 de noviembre de 2019 el cambio de titularidad del CEE de su persona física a favor de la mercantil MULTISERVICIOS EMPRESARIALES LARGO, S.L. Para ello, transmitió tanto los medios materiales (vehículos) como los medios humanos (subrogación de toda la plantilla de trabajadores) a la nueva sociedad. La Administración denegó este cambio de titularidad.

- Procedimiento de Descalificación (este P.O. 716/2021): De forma paralela, la Administración inició un expediente de descalificación contra el CEE del demandante (persona física). El motivo fue que, tras un control de empleo, se constató que carecía de trabajadores a su cargo en el primer semestre de 2020, precisamente porque los había traspasado a la nueva mercantil para solicitar el cambio de titularidad.

El demandante argumenta que la Administración le ha colocado en una situación irresoluble: por un lado, le exige traspasar a los trabajadores para el cambio de titularidad y, por otro, le descalifica por haberlo hecho.

Con base en estos antecedentes formula los siguientes motivos de impugnación:

1. Nulidad de pleno derecho por incompetencia del órgano resolutorio. La resolución del recurso de alzada fue dictada por un Jefe de Área, no por el Secretario General ni por un órgano con competencia delegada válida, infringiendo el artículo 121.1 de la LPAC y el régimen de suplencias del Decreto 79/2019.

2. Falta de motivación de la resolución impugnada. Se alega infracción del artículo 35 de la LPAC y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( artículo 24 CE) , por ausencia de motivación suficiente en la resolución de descalificación.

3. Infracción del artículo 44.1 del Estatuto de los Trabajadores y de la doctrina de los actos propios.

Alega la parte actora que la Administración actúa de forma contradictoria: para denegar el cambio de titularidad, niega la subrogación, y, parea descalificar el CEE, afirma que no hay trabajadores porque fueron subrogados. Esto genera un "callejón sin salida" para el administrado y vulnera el principio de seguridad jurídica y confianza legítima.

2. Los argumentos sostenidos por la Administración demandada en su contestación.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con expresa imposición de costas a la parte actora.

Alega, en síntesis:

1. Sobre la supuesta incompetencia del órgano que resolvió la alzada, manifiesta que el recurrente confunde la resolución con el acto de notificación. La resolución fue dictada y firmada digitalmente por el Secretario General, conforme a la delegación de competencias. (resolución de 26/10/2015). El error fue no incorporar la resolución al expediente, lo que pudo subsanarse mediante solicitud de complemento ( artículo 55 de la L.J.C.A.) .

2. Sobre la supuesta falta de motivación, alega que la resolución está motivada. Se notificó el trámite de audiencia y se explicaron los motivos de la descalificación. El actor conoce perfectamente las razones de la decisión, por lo que no hay indefensión.

3. Sobre el fondo del asunto, subraya que el procedimiento trata exclusivamente de la descalificación del CEE, no del cambio de titularidad (objeto de otro procedimiento). En este caso, con los datos que obran en el expediente administrativo se confirma que el CEE carecía de trabajadores, lo que incumple los requisitos legales, por lo que la resolución impugnada es conforme a Derecho.

TERCERO.- Sobre la nulidad de la resolución desestimatoria del recurso de alzada al haberse resuelto por un órgano manifiestamente incompetente.

Sostiene la demandante que la resolución desestimatoria del recurso de alzada es nula de pleno derecho al haberse resuelto por un órgano manifiestamente incompetente.

Justifica tal motivo impugnatorio, tras citar aquellos preceptos que considera aplicables, en que quien resuelve el recurso no es el Secretario General, sino el Jefe de Área de Coordinación Jurídica, Transparencia, Participación e Igualdad de Género, que no es competente para resolver el recurso de alzada, pues no cabe la delegación de la competencia delegada.

Tal motivo impugnatorio no puede prosperar, tal y como sostiene la defensa de la Junta de Comunidades en su contestación.

En efecto, no es discutible que la resolución de los recursos de alzada, a tenor de la delegación de competencias efectuada por Resolución de la titular de la Consejería el 26/10/2015 (DOCM de 03-11-2015), corresponde a la persona titular de la Secretaría General. Así, en el resuelvo primero se expresa literalmente: "Se delega en la persona titular de la Secretaría General las siguientes competencias: (...)

c) La resolución de los recursos de alzada contra los actos dictados por las personas titulares de los órganos directivos, de apoyo o de las Direcciones Provinciales de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, salvo los que procedan de actos dictados por la persona titular de la Secretaría General."

De la documentación a que hace referencia el demandante, unida en las páginas 34 a 38 del EA, que firma el Jefe de Área de Coordinación Jurídica, Transparencia, Participación e Igualdad de género, se constata que no es la Resolución del recurso de alzada, sino su notificación.

Así se deduce del primer párrafo del documento que expresa literalmente: "En cumplimiento del art. 40 de la Ley 39/2015 de 01 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para su conocimiento y efectos oportunos, se transcribe a continuación Resolución del Secretario General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de fecha 23-08-2021, adoptada por delegación de la titular de la Consejería......". Con la contestación a la demanda se aporta la Resolución dictada y firmada digitalmente por el Secretario General de la Consejería.

CUARTO.- Sobre la falta de motivación.

La parte demandante articula su impugnación, entre otros motivos, en la supuesta falta de motivación de la resolución recurrida, lo que, a su juicio, le habría generado indefensión. Sin embargo, un análisis detallado del expediente administrativo y de la normativa y jurisprudencia aplicables conduce a la desestimación de esta alegación.

La exigencia de motivación de los actos administrativos, consagrada en los artículos 9.3, 103 y 106.1 de la Constitución Española y desarrollada en el artículo 35 de la LPAC, es un requisito sustancial que busca garantizar el conocimiento por parte del interesado de las razones fácticas y jurídicas que fundamentan la decisión administrativa. Como ha reiterado la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, SSTS de 1 de julio de 1992, 31 de octubre de 1991, 3 de julio de 1990 y 19 de noviembre de 2001), la motivación cumple una doble finalidad: por un lado, permite al administrado reaccionar y articular su defensa a través de los recursos pertinentes y, por otro, facilita el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa.

En este sentido, el Tribunal Supremo ha perfilado el alcance de este deber:

- Carácter finalístico: La motivación busca impedir que el interesado se vea privado de los medios de defensa necesarios para impugnar la actuación de la Administración ( STS de 7 de octubre de 1998), exteriorizando el núcleo de la decisión para facilitar su control jurisdiccional ( STS de 20 de marzo de 2003).

- Suficiencia: Basta con que la motivación sea breve y sucinta, siempre que sea suficiente para comprender las razones de la decisión ( STS de 15 de diciembre de 1999).

- Concreción: Debe existir una justificación de la aplicación de los criterios al caso particular, sin que sean válidas referencias imprecisas o genéricas ( STS de 23 de septiembre de 2008 y 9 de julio de 2010).

- Congruencia: La motivación debe ser coherente con la parte dispositiva del acto ( STC 5/1986).

Aplicando esta doctrina al presente caso, es evidente que el demandante tuvo pleno y cabal conocimiento de los motivos que llevaron a la descalificación de su Centro Especial de Empleo. Como se desprende del expediente administrativo, la razón fundamental -la ausencia de trabajadores en la plantilla del CEE- le fue comunicada no solo en la resolución de descalificación de 2 de octubre de 2020, sino también de forma previa en el trámite de audiencia conferido el 16 de julio de 2020.

La resolución recurrida, que desestima el recurso de alzada, se fundamenta en un hecho objetivo y contrastado: el informe de vida laboral emitido por la Tesorería General de la Seguridad Social, que acreditaba que el CEE " DIRECCION000" carecía de trabajadores por cuenta ajena en el periodo de referencia, al haber sido estos subrogados a la mercantil "Multiservicios Empresariales Largo S.L.". Esta razón, lejos de ser genérica o imprecisa, es concreta, suficiente y congruente con la decisión de descalificar el centro, pues ataca directamente uno de los requisitos esenciales para mantener dicha calificación, conforme al Real Decreto 2273/1985.

La propia articulación de la demanda demuestra que no ha existido indefensión material. El demandante no solo conoce el motivo de la descalificación, sino que lo combate extensamente, argumentando sobre la sucesión de empresas y la doctrina de los actos propios. Su discrepancia no radica en el desconocimiento de las razones, sino en la valoración jurídica que la Administración hace de los hechos, cuestión que atañe al fondo del asunto y no a un vicio formal de falta de motivación.

A mayor abundamiento, la jurisprudencia más reciente, en aras del principio de economía procesal, ha adoptado un criterio antiformalista. La STS de 23 de noviembre de 2017 (rec. 2378/2015) establece que una infracción puramente formal no tiene alcance anulatorio si no causa una indefensión real y material, admitiendo que la motivación puede deducirse de los antecedentes del expediente o incluso ser explicitada en sede jurisdiccional, siempre que el interesado haya podido defenderse.

En conclusión, el demandante ha conocido las razones de la descalificación y ha podido articular la defensa que ha estimado necesaria, como demuestra su escrito de demanda. Por tanto, la motivación de la resolución impugnada, aunque pueda considerarse sucinta, resulta suficiente a los efectos del artículo 35 de la LPAC, no habiéndose generado indefensión alguna que justifique la anulación del acto. Procede, en consecuencia, desestimar este motivo de impugnación.

QUINTO.- Precedente de esta misma Sala. Sentencia núm. 139/2025, de 9 de junio de 2025, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 88/2021 . Estimación del recurso contencioso-administrativo.

En efecto, en esta misma Sala y Sección se ha dictado la reciente sentencia nº 139, de 9 de junio de 2025 (PO nº 88/2021), en la que se resolvía el recurso contencioso administrativo interpuesto por la empresa MULTISERVICIOS EMPRESARIALES LARGO S.L. contra la Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 21 de febrero de 2020, en la que se dispuso denegar el cambio de titularidad del centro especial de empleo, Obdulio, con DNI NUM001, y número de registro NUM002 a favor de Multiservicios Empresariales Largo, S.L., con CIF B45903937. En dicha sentencia, con la fundamentación jurídica justificativa a tales efectos, concluimos estimando el recurso al decir:

«Es por todo ello que debe concluirse que la ampliación del plazo máximo para resolver en que pretende fundar la Administración demandada su oposición careció de eficacia, al no ser ajustada a Derecho. No produjo, por ello, efecto ampliatorio alguno, sin que, por otra parte, conste que se dictara ninguna otra resolución de trámite que dispusiera la suspensión del plazo máximo para resolver. Por ello, transcurridos, el día 1 de febrero de 2020, tres meses desde la solicitud sin haberse dictado y notificado la resolución, debe entenderse producida la estimación de la solicitud del recurrente por silencio administrativo. Y siendo así la resolución originariamente impugnada debe ser considerada contraria a Derecho pues, al desestimar la solicitud, infringió lo dispuesto en el artículo 24.3 de la Ley 39/2015 que expresa "La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo..."

Procede por ello, sin necesidad de analizar el resto de motivos planteados por la parte actora, la estimación del recurso planteado y la anulación de las resoluciones recurridas, siendo que, en un caso como el analizado, en que se concluye que se ha producido la estimación de la petición de cambio de titularidad por silencio, en vía administrativa, el restablecimiento de la situación jurídica individualizada de la misma se alcanza plenamente, y se agota, por la referida declaración, es decir por la declaración de haberse producido la estimación de la solicitud de cambio de titularidad por silencio administrativo, que es inherente, y constituye el presupuesto, de la anulación de la resolución expresa desestimatoria que se acuerda.»

Tal decisión judicial condiciona, ineludiblemente, la resolución de la presente litis, toda vez que la descalificación del CEE objeto del presente recurso se basaba en que DIRECCION000 ya no tenía trabajadores. Pero si la titularidad del CEE ya había sido válidamente transferencia a la mercantil (como así se declara en la sentencia núm. 139, de 9 de junio de 2025), entonces DIRECCION000 ya no era titular del CEE cuando se le descalificó. El CEE sigue vivo al haberse declarado por sentencia judicial firme la estimación de la petición de cambio de titularidad por silencio.

SEXTO.- Sobre la improcedencia de valorar la pérdida sobrevenida del objeto planteada extemporáneamente.

La parte recurrente ha presentado un escrito interesando la terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de su objeto, al entender que se ha producido una satisfacción extraprocesal de sus pretensiones. Dicho escrito ha tenido entrada en este Tribunal una vez que el presente recurso ya había sido objeto de deliberación, votación y fallo por esta Sala, encontrándose pendiente únicamente la redacción y notificación de la sentencia.

En este contexto procesal, la alegación resulta extemporánea y no puede ser atendida. El proceso judicial se rige por el principio de preclusión, que ordena las distintas fases del procedimiento e impide retroceder a etapas ya concluidas. La fase de deliberación, votación y fallo constituye el momento culminante del proceso declarativo, en el que el órgano jurisdiccional forma su convicción y adopta una decisión definitiva sobre el fondo del asunto.

La figura de la pérdida sobrevenida del objeto, si bien es un modo válido de terminación del proceso, debe ser alegada y apreciada antes de que el órgano judicial ejerza su función juzgadora de manera definitiva. Presentar dicha alegación con posterioridad a la deliberación y fallo contraviene la propia naturaleza del instituto procesal, que busca precisamente evitar un pronunciamiento sobre el fondo cuando este ha devenido innecesario, circunstancia que no concurre cuando dicho pronunciamiento ya se ha producido.

En consecuencia, y en aplicación del principio de preclusión procesal, no procede entrar a valorar el fondo de lo manifestado en el escrito presentado, debiendo estarse al pronunciamiento adoptado por esta Sala tras la correspondiente deliberación y votación.

SÉPTIMO.- Costas.

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A., a pesar de estimarse el recurso interpuesto no hacemos especial condena a la Administración ante las serias dudas planteadas, consecuencia del precedente que sirve de fundamento a la presente resolución.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,