Sentencia Contencioso-Administrativo 260/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 610/2022 de 12 de marzo del 2025

PRIMERO.- Objeto y pretensión.

Por la representación procesal de la Diputación de Sevilla se interpuso recurso de apelación contra la sentencia 52/2022, de 8 de marzo, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº9 de Sevilla, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente contra la actividad administrativa citada en los antecedentes de hecho de la presente sentencia.

La sentencia apelada argumentó su decisión de esta forma:

«La cuestión fundamental en el recurso contencioso administrativo que nos ocupa es la justificación del cumplimiento de los objetivos de la subvención. Resulta especialmente relevante destacar en la administración demandada ningún reparo pone a la efectiva realización del proyecto para el que se concedió la subvención, que se contenía en Programa Municipal Específico de Mejora de Climatización de Centros Educativos, referido en concreto al Ayuntamiento de Salteras para el C.E.I.P. Antonio Rodríguez Almodóvar. El único motivo que justifica el reintegro íntegro de la subvención, según el criterio de la administración demandada, que el pago de la actuación (obras de climatización del C.E.I.P. Antonio Rodríguez Almodóvar) se realizó (18 de octubre de 2019) con posterioridad a la finalización del plazo de justificación (30 de septiembre de 2019). Esto es, se ha ejecutado la obra, pero ha habido un retraso de 18 días en la justificación. Ello sin perjuicio de que cierta documentación, a la que ya nos hemos referido al describir las posiciones de las partes, fuera enviada tras el requerimiento de subsanación.

El plazo de finalización de las obras fijado fue el día 15 de septiembre de 2020, y en cierto, como expone la actora, que solo quince días para el envío de la justificación acreditativa se antoja escaso, atendido, por ejemplo el plazo para el abono de las facturas de los trabajos que prevé la invocada por la actora en el art. 128 de la Ley 9/2007 .

Nos interesa destacar, por otro lado, la Base 13, que dispone: "Cuando el cumplimiento por el beneficiario se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos se aplicarán los criterios de graduación de los posibles incumplimientos, siempre que el importe final de la subvención que se pudiera considerar adecuadamente justificada alcance al menos el 50%.

Este límite no será aplicable cuando realizada la actividad los gastos se hubieran pagado posteriormente a la finalización del período de justificación, en cuyo caso se aplicará el principio de proporcionalidad".

En estas circunstancias, el reintegro total no puede acordarse de forma automática, existiendo una jurisprudencia de la que destacamos la que sigue, que aboga por una aplicación proporcional del incumplimiento, siendo determinante el grado de incumplimiento. Así, el Tribunal Supremo ha expresado, en Sentencia de 6 de junio de 2007 , que el principio de proporcionalidad, de matriz jurisprudencial y ahora inserto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones, sobre todo cuando "no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación", tal como "una justificación ligeramente tardía" en la que conste "la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas". Esto es, es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la "equidad") cuando el cumplimiento se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos, impidiéndose así "las consecuencias rigurosas" de la pérdida de la subvención.

[...]

El deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinante del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , de Subvenciones , que establece que «cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención», y que proporciona un criterio interpretativo de la obligación de reintegro conforme al principio de proporcionalidad.

La subvención se configura tradicionalmente, debemos recordarlo, como una de las medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar ciertas actividades hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción.

Las circunstancias concurrentes en el caso que hemos analizado, fundamentalmente el efectivo cumplimiento de los fines de la subvención, el escaso tiempo de retraso en la justificación, la consideración al limitado tiempo que ha sido concedido entre el determinado para la finalización de los trabajos y su justificación, que hacen realmente difícil la tramitación de la documentación administrativa tendente a la justificación, en relación con la doctrina jurisprudencial citada, determina la estimación de recurso contencioso administrativo.»

Pretende el recurrente que se revoque la sentencia impugnada, y en su lugar, se entre a considerar el fondo del asunto para declarar la legalidad del Acuerdo Plenario de rescate parcial de la concesión administrativa adoptado con fecha 31 de agosto de 2017, desestimando el recurso de reposición formulado contra el mismo.

SEGUNDO.- Posición de la apelante

La parte apelante combate con el recurso de apelación la sentencia indicada, por los motivos que se resumirán seguidamente:

.- Dice que la sentencia considera que estamos ante un supuesto de justificación tardía del gasto cuando en realidad se trata de un supuesto de realización tardía del propio gasto, no solo de su justificación. Teniendo en cuenta que el pago de la factura se produjo el 18 de octubre de 2021, tanto el pago como la justificación se produjo fuera del plazo de justificación que finaba el 30 de septiembre de 2019. A mayor abundamiento, sostiene la apelante que el Ayuntamiento de Salteras ha pagado fuera de plazo la totalidad del gasto impidiendo con ello que la Diputación pueda computar dicho gasto como "gasto realizado" y generando la apariencia de que no ha habido proporcionalidad en la actuación de la Diputación cuando realmente, para actuar de otro modo, hubiera sido necesario obviar lo que de manera expresa, clara y taxativa ha sido previsto por el legislador en el artículo 31.2 LGS siendo tal proceder contra legem inconcebible habida cuenta del pleno sometimiento a la ley de toda la actuación administrativa consagrado en el artículo 103.1 CE.

.- Finalmente aclara que la certificación final de obra no ha sido aportada por el Ayuntamiento. El documento que consta en el expediente (folio 488) bajo la denominación de "resumen de certificación 1ª y única" no constituye certificación final de obra sino ordinaria y carece del contenido y efectos propios de la certificación final de obra pues tiene como finalidad la de acreditar el grado de ejecución de una obra a efectos de que se vayan produciendo pagos con cargo a lo ejecutado hasta ese momento.

TERCERO.- Posición de la apelada.

La parte apelada formula oposición a dicho recurso, sosteniendo la corrección de la sentencia recurrida y defendiendo la improcedencia del reintegro total de la subvención. Aduce que la obra objeto de subvención fue ejecutada conforme a los términos previstos, siendo la única incidencia la realización del pago fuera del plazo de justificación, circunstancia que no constituye, a su juicio, causa suficiente para la revocación de la subvención. Señala que la actuación de la Administración resulta desproporcionada y contraria a la doctrina jurisprudencial, que impone la aplicación del principio de proporcionalidad en la determinación de los reintegros.

Manifiesta el Ayuntamiento de Salteras que la propia normativa aplicable prevé la posibilidad de prorrogar el plazo de ejecución, y que el acuerdo plenario de la Diputación Provincial de Sevilla, de fecha 12 de julio de 2019, prorrogó dicho plazo hasta el 15 de septiembre del mismo año, sin modificar, no obstante, el plazo de justificación, que se mantuvo hasta el 30 de septiembre. A su juicio, la reducción del margen temporal entre la finalización del plazo de ejecución y el de justificación -quince días- resultaba insuficiente, habida cuenta de los trámites administrativos necesarios para la formalización de los pagos y su fiscalización. Añade que el propio artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones prevé un plazo de tres meses desde la finalización de la actuación para la justificación del gasto, lo que evidencia la irracionalidad de la limitación impuesta en este caso.

La parte apelada argumenta que la Administración actuó en contra de sus propios actos, vulnerando el principio de confianza legítima y la seguridad jurídica, al no aplicar el criterio de proporcionalidad que la propia Base 13 de la convocatoria recogía expresamente. Destaca que la finalidad de la subvención se cumplió en su totalidad y que la obra fue debidamente ejecutada y certificada, de lo que se derivaría, en todo caso, la procedencia de un reintegro parcial, pero no el reintegro total impuesto.

En su escrito de oposición, el Ayuntamiento reitera que el reintegro acordado por la Administración carece de motivación suficiente, ya que no se fundamenta en ninguna de las causas tasadas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones. Además, señala que la certificación final de obra se encontraba debidamente incorporada al expediente y cumplía los requisitos exigidos en las bases de la convocatoria, por lo que el argumento de la Administración relativo a la inexistencia de dicho documento carece de fundamento.

Por todo ello, la parte apelada interesa la desestimación del recurso de apelación interpuesto, la confirmación íntegra de la sentencia dictada en primera instancia y la imposición de costas a la Administración apelante.

CUARTO.- Sobre el fondo.

En primer lugar, debemos partir de que no es controvertido que el plazo límite de justificación fuera el 30 de septiembre de 2019, habiéndose efectuado el pago el 18 de octubre de 2019, esto es, con posterioridad a la finalización del plazo de justificación, y por ende, de ejecución. Tampoco es controvertido que dicho pago alcanzaba a la totalidad de la cantidad a abonar.

En efecto, el juez de instancia indica en su sentencia -fundamento jurídico 3º- que se ha ejecutado la obra, pero ha habido un retraso de 18 días en la justificación. Es, a todas luces, una errata, pues con carácter previo explica que el pago de la actuación consistente en las obras de climatización del CEIP Antonio Rodríguez Almodóvar se realizó el 18 de octubre de 2019.

En cualquier caso, tampoco es controvertido que ningún reparo se haya realizado por la apelante en cuanto a la realidad de la actuación subvencionada.

La parte apelante invoca el artículo 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, a cuyo tenor:

«Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención».

La sentencia apelada invoca, por su parte, el artículo 37.2 del mismo cuerpo normativo, que dice:

«Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.»

La parte apelada, asimismo, apunta a la modificación del plazo de ejecución, que según lo dispuesto en la Base 11 de las específicas dela subvención, se estableció en el día 30 de junio de 2019. Según la Base 12 de las específicas reguladoras de la subvención, en relación con el plazo de ejecución, se fija como plazo el 30 de septiembre de 2019. Sin embargo, el plazo máximo de ejecución fue prorrogado hasta el 15 de septiembre de 2019, dejando invariable el plazo máximo de justificación; por ello, entiende que resulta de aplicación el artículo 30.2 párrafo 2º de la LGS:

«A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.»

Analizadas las alegaciones de las partes, debemos desestimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

Vaya por delante que a la Administración apelante le asiste, strictu sensu,el contenido del artículo 31 de la LGS, de modo que su aplicación aséptica conduciría a estimar el recurso de apelación. Pese a ello, no podemos ignorar varios datos que no son controvertidos:

1.- El hecho de que la subvención se da entre dos entidades públicas, por lo que el eventual reintegro de la subvención acabaría perjudicando, en último término, al ciudadano;

2.- Y que la actividad subvencionada se ha ejecutado en su totalidad, tratándose de la climatización de un instituto público.

Ciertamente, el artículo 37.2 LGS no resulta aplicable, porque se prevé para supuestos en los que la entidad beneficiaria «se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

En este caso, el cumplimiento de la actividad subvencionada ha sido total, si bien su ejecución ha excedido no solo el plazo de ejecución, sino el plazo de justificación, como se ha expuesto en párrafos previos. Pese a ello, consideramos que la valoración de las circunstancias debe hacerse teniendo presente el objeto de la subvención, que como ya hemos visto, se ha cumplimentado adecuadamente.

La STS de 21 de marzo de 2007 (rec. 6923/2004) disponía que:

«Es doctrina reiterada de esta Sala que nos releva de su cita pormenorizada en relación con el concepto y naturaleza de las subvenciones que la concesión de una de ellas puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero que una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada, cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. Por otra parte el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica, y, junto a lo expuesto, es propio de la subvención que no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Poseen por tanto un carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión.

Lo anterior supone que la concesión de una subvención o ayuda pública genera inexcusables obligaciones a la entidad colaboradora o a los beneficiarios de ella, de modo que el incumplimiento de las condiciones bajo las que se otorga o la falta de justificación de su empleo a los fines para los que se concedió determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico y de Procedimiento Administrativo Común , Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Esta doctrina jurisprudencial dimana de la muy variada regulación que en nuestro Ordenamiento Jurídico ha tenido el régimen de subvenciones y ayudas públicas ordenadas y sistematizadas por primera vez en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , por el que se aprobó el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, artículos 81 y 82 , en la redacción dada a los mismos por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, siendo precisamente esta norma la que estableció en el núm. 9 del art. 81 los casos en que procedía elreintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley, y ello por el incumplimiento de la obligación de justificación, la obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención. E igual pretensión de regulación general de las subvenciones y ayudas públicas vino a cubrir el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre , por el que se aprobó el Reglamento del Procedimiento para la Concesión de Subvenciones Públicas.»

Debe considerarse en el caso de autos que el incumplimiento lo ha sido de obligaciones de naturaleza formal, pero que en la medida en que la obligación material consistente en que la ejecución de la subvención lo ha sido de modo completo, la ejecución estricta de las consecuencias derivadas del incumplimiento de las formalidades debe dar paso a una eventual relajación en su aplicación pues de modo contrario solo redundaría de manera última y negativa en el ciudadano. La actividad subvencionada se ha ejecutado, la subvención se ha justificado, y ello nos conduce a desestimar el recurso de apelación.

QUINTO.- Costas.

Por aplicación del criterio contenido en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, habiéndose estimado el recurso de apelación, habiéndose evidenciado serias dudas de derecho, no se hace expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,