Sentencia Contencioso-Administrativo 1243/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 416/2024 de 06 de octubre del 2025

PRIMERO.- Los términos del litigo

Se impugna el Decreto de 12 de abril de 2024 de la Inspección Fiscal de la Fiscalía General del Estado que acuerda el archivo del expediente gubernativo n.º NUM000, iniciado por denuncia del demandante contra la actuación de la Fiscal que realizó la calificación de las diligencias previas n.º 1108/2019 del Juzgado de Instrucción n.º 1 de Huelva.

La denuncia trae causa de las citadas diligencias previas n.º 1108/2019, seguidas contra el denunciante por un delito contra la salud pública, al haberse introducido una determinada cantidad de resina de cannabis cuando el demandante estaba ingresado en el Centro Penitenciario de Huelva. Esta droga fue introducida por la entonces pareja del actor, si bien el proceso penal únicamente se dirigió contra el demandante, que finalmente fue condenado por sentencia de 6 de julio de 2021, sosteniendo ahora que se produjo un trato de favor a su ex pareja, al no ser acusada en el proceso penal, por una conducta de dejación de funciones de la Fiscal que llevaba el caso,

El 16 de octubre de 2023, el demandante presentó un escrito ante la Fiscalía Provincial de Huelva en el que exponía que se había producido un trato de favor, solicitando que se investigara por qué no se abrió proceso judicial contra su anterior pareja. Esta denuncia fue archivada por la Fiscalía Provincial de Huelva, mediante Decreto de 19 de octubre de 2023, notificado el 27 de octubre siguiente, sin que el demandante interpusiera recurso.

Posteriormente, el actor presentó escrito de denuncia en fecha 4 de marzo de 2024, dirigido a la Fiscalía General del Estado, sobre estos mismos hechos, que dio lugar a la incoación del expediente gubernativo n.º NUM000 por Decreto de 11 de marzo de 2024, que se archivó, tras la práctica de las diligencias acordadas, por el Decreto de 12 de abril de 2024 aquí impugnado.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes

1. La parte demandante interpone recurso contra el Decreto de archivo del expediente, alegando en su demanda falta de motivación y error en la fijación de los hechos por parte de la Administración, que, a su juicio, le han colocado en situación de indefensión, al archivar el expediente sin valorar adecuadamente los elementos aportados. Sostiene que el artículo 35 de la LPAC impone a la Administración el deber de expresar los hechos y fundamentos de Derecho que justifican la decisión adoptada, y que la jurisprudencia de esta Sala establece que la motivación constituye un requisito esencial de validez de los actos administrativos, pues permite al interesado conocer las razones de la decisión y facilita el control jurisdiccional, alegando que, en este caso, el archivo acordado carece de la motivación exigible, limitándose a afirmar que los hechos carecen de entidad disciplinaria, sin responder de forma expresa a las pretensiones planteadas ni valorar los indicios aportados.

En la demanda se aduce que existían indicios suficientes para la apertura de actuaciones disciplinarias o, al menos, para la continuación de la investigación, pues desde las fases iniciales del procedimiento penal puso en conocimiento de la autoridad la posible implicación de su anterior pareja, quien habría introducido la sustancia estupefaciente en el centro penitenciario donde él cumplía condena, y que, pese a ello, la Fiscalía no valoró su denuncia de forma efectiva, ni impulsó la investigación, cuando tenía la obligación promoverla.

Finalmente, se alega por la parte actora que la resolución recurrida incurre en contradicción al sostener, por un lado, que los hechos no constituyen irregularidad alguna y, por otro, que la Inspección Fiscal no es competente para valorar la actuación de la Fiscal en el ejercicio de sus funciones, aduciendo que tal razonamiento es insostenible, pues la inactividad de la Fiscalía en perseguir indicios de delito en el marco del procedimiento penal sí podría haber dado lugar a responsabilidad disciplinaria o, al menos, a una investigación más profunda.

Por todo ello, solicita la anulación del Decreto de archivo del expediente gubernativo n.º NUM000 por insuficiente motivación y errónea valoración de los hechos, e interesa que se declare el derecho del demandante a la reapertura del expediente gubernativo y a que se inicien las actuaciones pertinentes frente a la presunta coautora de los hechos por los que él fue condenado.

2. El Abogado del Estado se opone a la demanda alegando la inadmisibilidad del recurso, por ser la resolución recurrida reproducción de un acto consentido y firme, con fundamento en que el Decreto impugnado de 12 de abril de 2024 es una reproducción del Decreto de 19 de octubre del 2023, visado por el Fiscal Jefe Provincial de Huelva, que acuerda la incoación y archivo del expediente gubernativo n.º NUM001, que fue abierto en virtud del escrito de denuncia de 1 de octubre del 2023 presentado por el demandante, a quien le fue notificada dicha resolución de archivo el día 27 de octubre del 2023.

Para el caso de que no se acoja el motivo de inadmisibilidad, se alega la inadmisibilidad del recurso conforme al artículo 69.a) de la Ley de esta Jurisdicción respecto de la pretensión hecha valer por el recurrente para que se ordene al órgano competente para que inicie actuaciones contra la presunta coautora de los hechos por los que fue condenado el demandante, al tratarse de una pretensión que excede completamente el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa y entra de pleno en el de la jurisdicción penal.

En cuanto al fondo, el Abogado del Estado sostiene que el acuerdo de la Fiscalía General del Estado impugnado contiene una evidente motivación en sus fundamentos de Derecho, argumentando que las discrepancias existentes no pueden sustraerse del ámbito de la jurisdicción penal, dentro de la que el denunciante como interesado tiene a su alcance los remedios y recursos procesales oportunos para la defensa de sus derechos. Alega que la demanda es imprecisa en orden a la pretensión de depuración de responsabilidades que formula en su súplica, subjetiva y objetivamente, y que la actuación del Ministerio Fiscal obedeció a criterios de legalidad penal, no concretándose, ni siquiera indiciariamente, cuáles pudieron haber sido las irregularidades en la actuación de la Fiscalía.

TERCERO- Sobre el control judicial del archivo de las denuncias o quejas contra miembros del Ministerio Fiscal

1. La controversia se enmarca en el control judicial respecto de las decisiones de archivo de las denuncias o quejas presentadas contra la conducta de miembros del Ministerio Fiscal y su alcance, cuando son impugnadas en vía jurisdiccional por la persona que formula la denuncia o queja.

Esta Sala se ha pronunciado reiteradamente sobre esta cuestión, fijando una doctrina consolidada que resulta de la traslación al caso de los Fiscales de los criterios referidos a denuncias disciplinarias contra Jueces y Magistrados, que resultan expresados, entre otras muchas, en las sentencias de esta Sala, Sección Séptima, de 13 de octubre de 2004 ( recurso n.º 568/2001; ECLI:ES:TS;2004:6471) y de 16 de octubre de 2006 (recurso n.º 104/2002; ECLI:ES:TS:2006:6047), así como en la sentencia de la Sección Sexta n.º 2444/2016, de 15 de noviembre (ECLI:ES:TS:2016:5061), donde se afirma que: (i) existe un derecho de la persona que denuncia un comportamiento de un funcionario o profesional que puede constituir una infracción disciplinaria a que su denuncia sea tramitada y resuelta por la Administración de conformidad a Derecho; y (ii) no existe un derecho del denunciante a ostentar una posición análoga a la de la acusación particular del proceso penal, pretendiendo la imposición de una sanción al expedientado.

Esta doctrina se ha venido estableciendo desde la perspectiva de la legitimación activa del denunciante en las actuaciones de naturaleza disciplinaria, identificándose dos facetas distintas en el concepto de interés legítimo, las cuales permiten definir el alcance del control jurisdiccional de las decisiones de archivo del expediente, y que son: (i) el interés derivado de la posición del denunciante como interesado en el procedimiento administrativo, en el sentido que en tal condición de interesado tiene derecho a que se siga el procedimiento debido para llegar a la resolución de la queja; y (ii) el interés que podría derivar del reconocimiento de una posición análoga a la de la acusación en el proceso penal, el cual se niega genéricamente, en tanto que la incoación de un procedimiento disciplinario o la imposición de una sanción no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera.

2. En este caso, nos encontramos en el supuesto de actuaciones previas reguladas en los artículos 163 y siguientes del Real Decreto 305/2022, de 3 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Ministerio Fiscal, en cuyo ámbito esta Sala y Sección ha venido aplicando de forma uniforme esta doctrina interpretativa, pudiendo citarse, entre otras muchas, las sentencias n.º 941/2024, de 29 de mayo (ECLI:ES:TS:2024:2821), n.º 518/2025, de 6 de mayo ( ECLI:ES:TS:2025:1959), y n.º 747/2025, de 12 de junio ( ECLI:ES:TS:2025:2680), las cuales expresan que la doctrina expuesta sobre las denuncias o quejas contra jueces y magistrados resultan de aplicación a los miembros del Ministerio Fiscal, con fundamento en el común denominador existente entre los miembros de la Carrera Judicial y de la Carrera Fiscal, desde su reclutamiento hasta la pérdida de sus respectivas condiciones, según pone de manifiesto la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, que, en su disposición adicional primera, establece el carácter supletorio de la LOPJ en lo relativo a la adquisición y pérdida de la condición de miembro de la Carrera Fiscal, incapacidades, situaciones administrativas, deberes y derechos, incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades de los mismos, "será de aplicación supletoria lo dispuesto para Jueces y Magistrados en la Ley Orgánica del Poder Judicial".

Por tanto, el control judicial del archivo de la denuncia o queja se concreta en la constatación de que se ha respetado el procedimiento debido, tanto por haberse realizado las actuaciones de comprobación necesarias, como por haberse dictado una resolución motivada, que exteriorice suficientemente las razones por las cuales se decide el archivo de la denuncia o queja formulada.

CUARTO.- Sobre las causas de inadmisibilidad alegadas por la Administración

1. El Abogado del Estado opone, como primera causa de inadmisibilidad del recurso, que se impugna un acto que es reproducción de otro acto consentido y firme, alegando que el Decreto de 19 de octubre de 2023, dictado por la Fiscalía Provincial de Huelva, había archivado la queja del demandante por los mismos hechos, sin que fuera objeto de recurso, por lo que el Decreto de 12 de abril de 2024 aquí impugnado es reproducción del anterior consentido y firme, de modo que procede que se declare la inadmisibilidad del presente recurso.

Con relación a esta causa de inadmisibilidad, debe indicarse que estamos en el ámbito de las actuaciones previas por denuncias o quejas relativas a la actuación de los miembros del Ministerio Fiscal, las cuales son competencia de la Inspección Fiscal, a las que deben ser remitidas, conforme a lo establecido en el artículo 163 y siguientes del Real Decreto 305/2022. Por tanto, el archivo de la queja por actuaciones susceptibles de ser sancionadas disciplinariamente únicamente puede ser decretado por la Inspección Fiscal, de modo que el Decreto de la Fiscalía Provincial de Huelva, aunque se refiera a los mismos hechos, no puede entenderse que pudiera alcanzar a la decisión de archivo sobre las conductas susceptibles de reproche disciplinario, puesto que la Fiscalía Provincial no es la competente para decidir, por lo que debe desestimarse esta causa de inadmisibilidad.

2. Por el Abogado del Estado se opone asimismo la inadmisibilidad parcial del recurso en cuanto a la pretensión de que se ordene, por el órgano competente, que se inicien actuaciones contra la coautora de los hechos por los que el demandante fue condenado.

Es cierto que esta pretensión excede de lo que hemos delimitado como el alcance del control jurisdiccional de las decisiones de archivo en actuaciones previas al expediente disciplinario, puesto que se trata de una pretensión dirigida a que se abra un proceso penal contra una tercera persona, en este caso quien había sido la pareja del demandante, lo cual es competencia exclusiva de los órganos de la jurisdicción penal. Ni tan siquiera puede pretenderse en esta sede que se ordene a la Fiscalía que presente una denuncia penal contra esta tercera persona por estos hechos, pues la competencia de la Inspección Fiscal, cuya decisión que estamos revisando, es la de determinar si existen indicios, o no, de responsabilidad disciplinaria por el miembro del Ministerio Fiscal afectado, lo cual podría posibilitar incluso que se instara lo procedente para perseguir penalmente la conducta del afectado, pero en ningún caso puede pretenderse que se insten actuaciones penales contra terceras personas. Por lo demás, esta pretensión ya había sido denegada en el Decreto de 19 de octubre de 2023 al que hemos hecho referencia.

Sin embargo, la patente improcedencia de esta pretensión de reconocimiento de situación jurídica individualizada derivada de la anulación del acto recurrido determinaría en todo caso su desestimación, y no su inadmisibilidad, puesto que la actividad impugnada es el Decreto de archivo de 12 de abril de 2024, respecto del cual el recurso es admisible, por lo que ahora debemos examinar si el mismo es conforme a Derecho.

CUARTO.- Juicio de la Sala: decisión del recurso.

1. El Decreto impugnado de 12 de abril de 2024 razona ampliamente los motivos por los cuales no se aprecia responsabilidad en la actuación de la Fiscal en las diligencias previas número 1108/2019 del Juzgado de Instrucción número 1 de Huelva, con fundamento en la inexistencia de actuación irregular alguna.

No cabe más que ratificar este criterio, dada la falta de fundamento de los argumentos alegados por la parte demandante. En efecto, estamos ante una denuncia que se formula cinco años después de ocurridos los hechos, contra quien actuó como Fiscal del caso, que ha sido reiterada en diferentes ocasiones por el demandante según consta en el expediente, con la finalidad última de que se inculpe a la persona que había sido pareja del demandante, que le facilitó la droga en prisión en un "vis a vis", lo cual claramente pone de relieve que se intenta trasladar al ámbito disciplinario un conflicto de naturaleza personal al que la Fiscal actuante es totalmente ajena.

Debe subrayarse que la intervención del Fiscal en el proceso penal es en su calidad de parte, en cumplimiento de su función constitucional de promover la acción de la justicia, donde debe actuar con arreglo a los principios de legalidad e imparcialidad. Por tanto, las decisiones de imputación en el proceso penal no corresponden al Ministerio Fiscal puesto que, en la estructura del proceso penal por delitos de adultos, es el juez o jueza de instrucción quien decide la persona o personas que debe llamar como investigadas a la causa, así como hacia quién dirige la imputación, siendo así que en el auto de incoación de procedimiento abreviado de las diligencias previas n.º 1108/2019 únicamente se dirigió la imputación contra el demandante, formulando la Fiscal actuante escrito de acusación contra el mismo, por los hechos por los que finalmente fue condenado.

2. Todas estas circunstancias constan en el expediente y en la resolución de archivo, habiendo informado la Fiscal actuante que optó por no pedir que se investigara a la anterior pareja del denunciante a la vista de los pronunciamientos judiciales sobre casos similares, que no aprecian delito en este tipo de conductas de familiares que introducen pequeñas cantidades de droga con fundamento en el estado de necesidad, haciendo constar, como circunstancias significativas, que el demandante se acogió a su derecho a no declarar en fase de instrucción, así como que tenía siete antecedentes por violencia de género y que existía una denuncia ante el Juzgado de Violencia de Género en fechas recientes, formulada por su anterior pareja, que fue la que introdujo la droga, si bien finalmente había sido archivada.

Ello explica suficientemente la actuación procesal de la Fiscal, así como las decisiones adoptadas en su posición procesal de parte acusadora en las citadas diligencias previas n.º 1108/2019, de modo que no cabe apreciar en modo alguno la existencia de indicios de responsabilidad disciplinaria, puesto que tal intervención se ajusta a los principios de actuación del Ministerio Fiscal, desarrollándose en el ejercicio de su función, sin que, en el juicio indiciario de responsabilidad disciplinaria, corresponda juzgar si hubiera sido oportuno o conveniente adoptar otras decisiones distintas, puesto que lo relevante es si la conducta de la Fiscal actuante se ajustó a los principios que rigen su actuación como es el caso. En este punto, debemos coincidir con el Abogado del Estado en el sentido de que por la parte actora no se alcanza a determinar la conducta irregular merecedora de reproche disciplinario.

De todo ello resulta la desestimación del recurso interpuesto, por ser conforme a derecho la resolución impugnada.

SEXTO.- Costas procesales

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, deben imponerse las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, por lo que debe condenarse en costas a la parte recurrente, a cuyo efecto la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139. de la Ley de esta Jurisdicción, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de mil euros (1.000 €). Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Siendo el condenado en costas beneficiario de justicia gratuita, sólo vendrá obligado a abonar su importe si dentro de los tres años siguientes a la terminación del proceso viniere a mejor fortuna.