Sentencia Contencioso-Administrativo 751/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 7770/2021 de 12 de junio del 2025

PRIMERO.-Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 7770/2021 se interpone en representación de la Generalitat Valenciana contra la sentencia nº 752/2021, de fecha 28 de septiembre de 2021, de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (recurso contencioso-administrativo nº 332/2018).

Como hemos visto en el antecedente primero, la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ahora recurrida en casación, acuerda la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la Asociación Empresarial de Transporte de Viajeros por Carretera contra la resolución de 20 de julio 2018 del Secretario Autonómico D'Habitatge Obres Publiques Vertebracio del Territori, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra las resoluciones del Director General de Obras Públicas, Transporte y Movilidad de dicha Administración, por las que se revisan las tarifas de las concesiones de servicio público de transporte de Valencia y Alicante, reconociendo la sentencia el derecho de la recurrente a que la Administración proceda a iniciar el trámite necesario en aras a revisar el mínimo de percepción de la Tarifa General, actualizándola en relación con los costes soportados por las empresas prestadoras del servicio; con imposición de las costas procesales parte demandante hasta un límite de 1500 euros por todos los conceptos.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que se exponen en la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo en los términos que acabamos de indicar. Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación y, en particular, la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 24 de noviembre de 2022.

SEGUNDO.-Cuestión de interés casacional señalada en el auto de admisión del recurso y normas que han de ser aplicadas e interpretadas.

Como hemos visto en el antecedente tercero, en el auto de admisión del recurso se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si, a efectos del artículo 19.3 y 5 de la Ley de Ordenación de Transporte Terrestre, la naturaleza jurídica del "mínimo de percepción" de las concesiones del transporte de viajeros se encuentra anudado al precio tarifario y, por tanto, la Administración está obligada a actualizarlo, o si su revisión es facultativa por ser un concepto independiente al devenir del precio tarifario.

El auto de admisión del recurso identifica las normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación: artículos 19.3 y 5 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en relación con los artículos 86.2 y 3 y 87.1 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se regula el Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Veamos lo que disponen los preceptos señalados; y reseñaremos también, por ser de interés para la resolución del presente recurso, lo dispuesto en el artículo 74 del citado Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre, en la redacción dada a ese precepto por el artículo 2.52 del Real Decreto 70/2019, de 15 de febrero.

- Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

<< Artículo 19.

1. El régimen tarifario de los servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración vendrá determinado en los correspondientes contratos de gestión de servicio público.

2. La estructura de la tarifa de los transportes señalados en el punto anterior se ajustará a las características del servicio de que en cada caso se trate, teniendo en cuenta lo que al efecto se determina en esta ley y en las disposiciones de la Unión Europea en materia de servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, y, en su caso, en las normas reglamentarias dictadas para su ejecución y desarrollo.

Las tarifas así establecidas, junto con las demás compensaciones, económicas o de otra índole, a que, en su caso, tenga derecho el contratista, deberán cubrir la totalidad de los costes de explotación del transporte en las condiciones señaladas en el correspondiente contrato de gestión de servicio público y permitirán una adecuada amortización de aquellos activos necesarios para su prestación y que hayan de ser aportados por el contratista, así como, un razonable beneficio empresarial, en circunstancias normales de productividad y organización. A tal efecto, la Administración deberá desestimar la contratación de tales servicios con quienes oferten prestarlos aplicando precios que no cumplan la referida condición. La desestimación de una oferta no se hará sin permitir su justificación por parte del licitador que la presentó.

3. La Administración podrá revisar individualizadamente el régimen tarifario de un determinado contrato de gestión de servicio público, bien de oficio o a instancia del contratista, cuando las partidas que integran su estructura de costes hayan sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato.

En la referida revisión se descontarán, en todo caso, aquellos costes cuya cuantía dependa, en todo o en parte, de la gestión del contratista.

4. (Suprimidopor Ley 9/2013, de 4 de julio)

5. No obstante, lo dispuesto en el número 3 de este artículo, dentro del segundo trimestre de cada año, la Administración procederá a una revisión de carácter general de las tarifas de los servicios públicos regulares interurbanos permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera en régimen de concesión, la cual se ajustará a las siguientes reglas:

a) Dicha revisión tendrá como fundamento la modificación de los precios calculada como la variación anual de la media de los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística en el año natural anterior de los índices de precios al consumo (grupo general para el conjunto nacional) sobre la misma media del año precedente (en adelante ÄIPCmedio) y la modificación del número de viajeros-kilómetro realizados en cada concesión en el año natural anterior (en adelante Vkmr) en relación con la misma magnitud correspondiente al año precedente (en adelante Vkmr-1).

A estos efectos, la revisión se realizará calculando el coeficiente C, mediante la expresión:

C = 1 + ÄIPCmedio-X,

Donde ÄIPCmedio figurará expresado en tanto por uno con el signo que corresponda y el valor X viene dado por

X = 1/100 [(Vkmr - Vkmr-1)/Vkmr-1]

Donde Vkm se referirá al año natural anterior a la revisión y Vkmr-1. al año inmediatamente anterior a aquél, estando en todo caso limitado su valor por la siguiente fórmula expresada en porcentaje:

0 = X = 1

El coeficiente C se aplicará a las tarifas vigentes en cada una de las concesiones (Tt-1) de forma que la tarifa revisada (Tt) para cada momento sea:

Tt= Tt-1·C

b) Las revisiones tarifarias realizadas en ejecución de lo dispuesto en este número no estarán sujetas al régimen establecido en el artículo 16 del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de junio, de Medidas Urgentes de Carácter Fiscal y de Fomento y Liberalización de la Actividad Económica.

Los Ministros de Fomento y Economía podrán establecer mediante Orden conjunta las especificaciones que, en su caso, consideren necesarias para la ejecución de lo dispuesto en este número. [...]>>

- Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre,

<< Artículo 74 (redacción dada por el artículo 2.52 del Real Decreto 70/2019, de 15 de febrero ).

1. A los efectos previstos en el artículo 68.3.i), el régimen tarifario del servicio podrá establecerse:

a) Mediante una única tarifa viajero-kilómetro para todas las expediciones que integran el servicio.

b) Mediante tarifas viajero-kilómetro diferenciadas para cada una de las expediciones o rutas que integran el servicio.

c) Mediante tarifas zonales por viajero para cada zona por las que discurra el servicio, independientemente del número de kilómetros realizados.

d) Mediante un precio único por viajero para todas las expediciones que integran el servicio, independientemente de los kilómetros realizados.

2. En los supuestos previstos en las letras a) y b), el precio del billete para cada viaje será el resultante de multiplicar la tarifa establecida por la distancia en kilómetros entre sus puntos de origen y destino.

El pliego de cláusulas administrativas particulares y prescripciones técnicas podrá, no obstante, prever un mínimo de percepción cualquiera que sea la distancia recorrida, el cual tendrá, asimismo, la consideración de precio tarifario.

3. Para determinar la distancia en kilómetros entre el origen y el destino de un viaje se estará a los datos obrantes en el Mapa Oficial de Carreteras editado por el Ministerio de Fomento.

No obstante, cuando un mismo tráfico pueda atenderse por distintas infraestructuras, el precio único de ese trayecto, sea cual fuere la infraestructura utilizada, se determinará teniendo en cuenta la de menor distancia kilométrica>>.

<< Artículo 86 (redacción dada por Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre )

1. Los servicios de transporte público regular permanente de viajeros de uso general se prestarán respetando las tarifas establecidas en el título concesional, con las actualizaciones que hayan tenido lugar desde la formalización inicial o desde la última modificación de aquél.

Salvo que en el propio título concesional se establezca otra cosa, las tarifas señaladas en éste tendrán la consideración de máximas, pudiendo, en consecuencia, cobrar el concesionario a los usuarios cualquier precio inferior a aquéllas.

No obstante, cuando el concesionario reciba cualquier clase de ayuda económica de la Administración para el sostenimiento del servicio de que se trate, únicamente podrá aplicar tarifas inferiores a las máximas señaladas en el título concesional o aplicar cualquier género de descuentos o rebajas a los usuarios dando cuenta, con una antelación mínima de 15 días, a la Administración, la cual podrá prohibirlas o limitarlas.

2. El régimen tarifario de la concesión podrá establecerse:

a) Mediante una única tarifa viajero-kilómetro para todos los servicios y expediciones de la concesión.

b) Mediante distintas tarifas viajero-kilómetro específicas para cada uno de los servicios y expediciones de la concesión, o parte de ellos.

c) Mediante una tarifa viajero-kilómetro especial para aquellos servicios que por su comodidad, calidad, servicios complementarios u otras circunstancias la requieran.

d) Mediante tarifas zonales por viajero para cada zona por la que discurran los servicios de la concesión, independientemente del número de kilómetros realizados.

e) Mediante tarifas por viajero para todos los servicios de la concesión, independientemente de los kilómetros realizados.

3. En los supuestos previstos en las letras a), b) y c) el precio del billete para cada trayecto será el resultante de multiplicar la tarifa establecida por la distancia en kilómetros entre los puntos de origen y destino, pudiendo aplicarse, en su caso, los redondeos autorizados. Podrá, asimismo, en dichos supuestos, preverse un mínimo de percepción cualquiera que sea la distancia recorrida.

[...]>>.

<< Artículo 87 (redacción dada por Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre )

1. Dentro del segundo trimestre de cada año, la Administración procederá a una revisión de carácter general de las tarifas de los servicios públicos regulares interurbanos permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera en régimen de concesión, la cual se ajustará a las siguientes reglas:

a) Dicha revisión tendrá como fundamento la modificación de los precios calculada como la variación anual de la media de los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística en el año natural anterior de los índices de precios al consumo (grupo general para el conjunto nacional) sobre la misma medida del año precedente (en adelante ?IPCmedio) y la modificación del número de viajeros-kilómetro realizados en cada concesión en el año natural anterior (en adelante Vkmr) en relación con la misma magnitud correspondiente al año precedente (en adelante Vkmr-1).

A estos efectos, la revisión se realizará calculando el coeficiente C, mediante la expresión:

C = 1 + ?IPCmedio - X,

Donde ?IPCmedio figurará expresado en tanto por uno con el signo que corresponda y el valor X viene dado por:

X = 1/100 [(Vkmr - Vkmr-1) / Vkmr-1]

Donde Vkmr se referirá al año natural anterior a la revisión y Vkmr-1 al año inmediatamente anterior a aquél, estando en todo caso limitado su valor por la siguiente fórmula expresada en porcentaje:

0 = X = 1

El coeficiente C se aplicará a las tarifas vigentes en cada una de las concesiones (Tt-1) de forma que la tarifa revisada (Tt) para cada momento sea:

Tt = Tt-1· C

b) Las revisiones tarifarias realizadas en ejecución de lo dispuesto en este apartado no estarán sujetas al régimen establecido en el artículo 16 del Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de junio, de Medidas Urgentes de Carácter Fiscal y de Fomento y Liberalización de la Actividad Económica.

Los Ministros de Fomento y de Economía y Hacienda podrán establecer mediante orden conjunta las especificaciones que, en su caso, consideren necesarias para la ejecución de lo dispuesto en este apartado.

2. La falta de aportación por parte de un concesionario de los datos estadísticos relativos a una concesión en los términos reglamentariamente establecidos tendrá como consecuencia, independientemente de las sanciones a que legalmente haya lugar, que no se revise la tarifa de esa concesión hasta que dicha falta sea subsanada.

La omisión, el error o la falsedad en los referidos datos aportados por el concesionario tendrá como consecuencia, independientemente de la sanción a que, en su caso, pudiera haber lugar conforme a lo legalmente establecido, que, una vez detectados aquéllos, se proceda a rectificar la tarifa revisada que se hubiera calculado tomando en cuenta tales datos, así como todas las que, en su caso, se hubiesen aprobado con posterioridad.

3. A efectos de contabilidad, las empresas titulares de concesiones o autorizaciones de transporte público regular de viajeros de uso general, deberán tratar cada una de ellas como una actividad separada, gestionándola como una división contable independiente, distinta de cualquier otra actividad que realicen, esté o no relacionada con el transporte de viajeros.

Los Ministros de Fomento y de Economía y Hacienda podrán establecer mediante orden conjunta las especificaciones que, en su caso, consideren pertinentes para el exacto cumplimiento de lo dispuesto en este apartado>>.

<< Artículo 88 (redacción dada por Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre )

1. La Administración deberá tener en cuenta la necesidad de compensar al concesionario, siempre que éste así lo solicite, por las obligaciones de servicio público que le sean impuestas con posterioridad a la formalización del título concesional y alteren la relación entre costes y tarifa que en éste se contempla.

Cuando ello resulte posible, dicha compensación se instrumentará a través de una modificación de la tarifa de la concesión, que deberá formalizarse en los términos previstos en el artículo 77.3. En caso contrario, la compensación se llevará a efecto de forma directa por la Administración.

2. De conformidad con lo previsto en el artículo 19.4 de la LOTT, en aquellas concesiones urbanas, rurales, de débil tráfico, o en las que concurran circunstancias especiales que originen su falta de rentabilidad, en cuyos títulos concesionales figure inicialmente o sea introducida con posterioridad la obligatoriedad de la Administración de subvencionar o compensar los déficit de explotación, se realizará dicha compensación según lo establecido en los referidos títulos>>.

TERCERO.-Planteamiento de la parte recurrente.

La representación procesal de la Generalitat Valenciana aduce que la sentencia recurrida infringe lo dispuesto en el artículo 19, apartados 3 y 5, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, así como en el artículo 86, apartados 2 y 3, y el artículo 87, apartado 1, del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Y ello por las siguientes razones.

Atendiendo a la literalidad del fallo, la sentencia declara procedente que la Administración inicie el trámite necesario para actualizar el mínimo de percepción de los precios de los billetes, por entender que dicho mínimo forma parte de la tarifa general y que debe ser revisado atendiendo a los costes soportados por las empresas concesionarias del servicio público de transporte.

La sentencia de instancia invoca la interpretación de los preceptos antes citados realizada en la sentencia nº 1868/2016, de 20 de julio, de la antigua Sección 7ª de esta Sala del Tribunal Supremo y concluye que: "(...) A la vista de lo anteriormente expuesto y considerando que el mínimo de percepción forma parte del precio tarifario en cuanto a concepto que debe ser abonado por el viajero procede la revisión anual del mismo, debiendo estimarse íntegramente el recurso".

Para alcanzar dicha conclusión, la sentencia señala que la fijación de un mínimo de percepción tiene indudablemente carácter discrecional, a tenor del artículo 86.3 del ROTT, pero que una vez establecido ese mínimo debe ser revisado anualmente, de acuerdo con el artículo 87.1 del mismo Reglamento, porque, a juicio de la Sala, los precios que los usuarios pagan por la utilización del servicio forman parte del precio del billete, en cuanto es abonado por el viajero, y por tanto debe de ser objeto de revisión junto con la tarifa por integrar el mismo concepto.

En consecuencia, la sentencia considera infringidos los artículos 19, apartados 3 y 5 de la LOTT; y considera también infringido el artículo 39.3 de la Ley 6/2011, de 1 de abril, de la Generalitat, de Movilidad de la Comunidad Valenciana, que se refiere expresamente a la obligación de revisión anual de las tarifas y otras compensaciones, en los siguientes términos.

Dicha interpretación es errónea e infringe lo establecido en la normativa a la que se refiere el auto de admisión del presente recurso de casación ( artículo 19, apartados 3 y 5, de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres así como artículo 86, apartados 2 y 3, y artículo 87, apartado 1, del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres (ROTT), aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en su redacción anterior a la modificación introducida por Real Decreto 70/2019, de 15 de febrero.

Y ello porque el mínimo de percepción en el precio del billete de transporte tiene carácter discrecional, no sólo en cuanto a su inclusión en el contrato de concesión, como reconoce la sentencia a tenor del artículo 86.3 del ROTT, sino también para su posible revisión, debiéndose acreditar para esta actualización individualizada que ha existido un desequilibrio económico, tal y como exige el artículo 19.3, de la LOTT, y sin que proceda la revisión de oficio anual regulada en el artículo 19. 5, de la misma Ley, que únicamente es aplicable a las tarifas.

De dicha normativa se desprende, al regular de forma independiente ambos conceptos, que la naturaleza jurídica del importe mínimo de los billetes no es la de una tarifa, sino que se trata de un mecanismo de compensación de costes, que ha sido previsto para aquellos trayectos cortos en los que la prestación del servicio público resulta antieconómica para el titular de la concesión.

Partiendo de esa naturaleza, su revisión no puede ser automática, como señala en la sentencia recurrida, sino que debe acreditarse que se han producido circunstancias de desequilibrio económico -por elevación de costes o por otros motivos- que obligan a compensar al titular de la concesión mediante el alza del importe mínimo de los billetes, lo que supone una modificación del régimen tarifario pero no necesariamente de la propia tarifa.

Así, el apartado 3 del artículo 19 LOTT ha venido a regular de forma específica el instituto del reequilibrio de la concesión de servicio público de transportes, de forma que no resulta en este caso aplicable la exigencia de fundamentar la misma en el ius variandi, factum principiso riesgo imprevisible, como ocurre con carácter general en el ámbito de la contratación administrativa, debiéndose garantizar en todo caso la indemnidad del concesionario en la prestación del servicio público de transporte.

Del artículo 19 LOTT se desprende que, además de la revisión de las tarifas, que debe efectuarse con periodicidad anual según el apartado 5, la Administración podrá revisar el régimen económico del contrato, de oficio o a instancia del contratista, cuando las partidas de coste hayan sufrido una variación significativa, al alza o a la baja, que produzcan un desequilibrio económico, en los términos del apartado 3. Todo ello como garantía de indemnidad a la que se refiere el apartado 2 del citado artículo.

Es muy claro el artículo 19 de la LOTT al desligar la obligación anual de revisión de las tarifas (del apartado 3) con la posibilidad de revisión para reequilibrar la concesión (apartado 5), cuya finalidad es garantizar que las tarifas así establecidas, junto con las demás compensaciones económicas o de otra índole a que, en su caso, tenga derecho el contratista, cubran la totalidad de los costes de explotación del transporte, como exige el apartado 2, segundo párrafo, del mismo precepto.

La sentencia recurrida establece que el mínimo de percepción del precio del billete forma parte de la tarifa y determina la obligación de revisar dicho mínimo para compensar los incrementos de costes producidos en la explotación de los servicios públicos regulares de transportes, sin exigir la acreditación del desequilibrio, infringiendo la normativa anteriormente citada.

La Sala de instancia fundamenta su decisión en la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo plasmada en la sentencia nº 1868/2016, de 20 de julio de 2016 (recurso de casación nº 339/2015), que reitera una anterior sentencia de 28 de enero de 2015 (recurso nº 449/2012), entre otras, sobre la existencia de ley especial que regule supuestos específicos de alteración de la economía inicial del contrato administrativo y que establezca medidas singulares de restablecimiento. Sin embargo, la interpretación de la Sala de instancia no es correcta ya que la sentencia del Tribunal Supremo señala en su F.J. 9º lo siguiente:

<< (...) el artículo 19 de la LOTT antes transcrito, en su apartado 2, dispone la cobertura económica que han de cumplir las tarifas para que pueda considerarse que se mantiene el equilibrio económico del servicio, así como la normalidad que ha de concurrir a estos efectos en cuanto a las condiciones de productividad y organización; y en su apartado 3, regula la revisión de las tarifas como consecuencia única, pero obligada, de la alteración de la economía del servicio que se haya producido. Esto es, hay en la legislación especial de transportes una regulación especial de la alteración de la economía del contrato y de sus específicas consecuencias que se aparta del régimen general que antes ha sido expuesto, y que se concreta únicamente en el derecho a solicitar una revisión de las tarifas para ejercicios futuros y no otorga derecho a pedir indemnizaciones por las pérdidas sufridas antes de solicitarse la revisión de tarifas.

De lo que resulta que, constando una situación de déficit en un determinado ejercicio, la revisión resulta procedente para el siguiente cuando haya sido solicitada por el titular de la concesión.

Y, consiguientemente, resulta también que no ha sido acertado el criterio de la sentencia recurrida de no haber ponderado dicho déficit en orden a decidir la improcedencia de la solicitud de revisión de tarifas>>.

Por tanto, la citada sentencia nº 1868/2016, de 20 de julio de 2016, siguiendo sentencias anteriores del mismo Tribunal Supremo, analiza e interpreta las medidas previstas en la normativa especial para proceder al reequilibrio económico en las concesiones de servicio de transportes. Dicha sentencia señala que la normativa de transportes establece una regulación especial para los supuestos de alteración de la economía del contrato y sus específicas consecuencias, que se aparta del régimen general que rige en el ámbito de la contratación administrativa, y que se concreta únicamente en el derecho a solicitar una revisión de las tarifas para ejercicios futuros.

La sentencia recurrida se basa en dicha jurisprudencia para motivar la estimación del recurso pero hace de ella una inadecuada interpretación ya que la sentencia del Tribunal Supremo que cita se fundamenta en el apartado 3 del artículo 19 de la LOTT y no en el apartado 5 de dicho precepto, que es el que obligaría a la revisión automática de la tarifa.

Lo que señala la citada jurisprudencia es que cuando se haya constatado una situación de déficit en un determinado ejercicio la revisión resulta procedente para el siguiente ejercicio, siempre que hubiera sido solicitada por el titular de la concesión, por aplicación del artículo 19.3 LOTT. Pero ello no implica que exista una obligación de revisión periódica del régimen tarifario de la concesión, que queda supeditada a que se acredite la situación de desequilibrio económico en el contrato de concesión, más allá de la revisión anual de la propia tarifa a la que se refiere el artículo 19, apartado 5, de la LOTT, que no es objeto de análisis en la sentencia del Tribunal Supremo.

Por ese motivo el apartado 3 del artículo 19 LOTT dice que la Administración podrá revisar individualizadamente el régimen tarifario, si así se insta por el concesionario y se evidencia una situación de desequilibro; y el apartado 5 del artículo 19 de la LOTT señala que la autoridad administrativa revisará anualmente las tarifas. Lo primero es una posibilidad sometida a la acreditación de determinadas circunstancias y lo segundo es una obligación periódica que no queda supeditada al cumplimiento de ninguna condición.

Si la sentencia recurrida hubiera efectuado una adecuada interpretación de lo dispuesto en el artículo 19, apartados 3 y 5, de la LOTT, en relación con el artículo 86, apartados 2 y 3, y el artículo 87.1, del ROTT, hubiera procedido a la desestimación del recurso. Y ello teniendo en cuenta que no consta acreditado que se haya producido un desequilibrio económico del contrato, ni la sentencia se plantea dicha circunstancia, limitándose a señalar que los incrementos de costes producidos en la explotación de los servicios públicos regulares de transporte de viajeros por carretera hacen necesaria la actualización de las tarifas, concepto en el que incluye al mínimo de percepción del precio del billete de transporte, de forma errónea.

Por último, debe señalarse que la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana así lo ha considerado en otra sentencia posterior a la aquí recurrida, aunque dictada por su Sección 4ª y no por su Sección 5ª. Se trata de la sentencia nº 556/2021, de 4 de noviembre de 2021, de la Sección 4ª de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (procedimiento ordinario nº 403/2018) que desestima un recurso interpuesto por otra concesionaria de servicio púbico de transporte, también relativo a la revisión del mínimo de percepción del billete y fundamenta dicha denegación.

Esta sentencia también ha sido recurrida en casación y se encuentra en la actualidad pendiente de decisión sobre la admisión del recurso por la Sección competente de esa Sala del Tribunal Supremo (casación 686/2022).

CUARTO.-Posicionamiento de la parte recurrida.

La representación de la Asociación Empresarial de Transporte de Viajeros (ADIVA) fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

La Letrada de la administración autonómica se ha servido de una interpretación potencialmente instrumental, articulando la defensa de un argumentario que promueve el análisis del debate para alcanzar una conclusión que acentúe el carácter potestativo de la administración autonómica en el menester de revisar la figura del mínimo de percepción,obviando, por otra parte, no tanto su aplicación práctica, sino verdadera esencia.

Irrogar al mínimo de percepción únicamente un carácter instrumental ciertamente supone otorgar a la Administración titular del servicio concesionado la potestad de disponer, o de accionar, bajo un criterio netamente discrecional, y en su caso, interpretable, abogando a la casuística.

Tal instrumentalización del mínimo de percepción aboca a reducir la revisión del billete adscrito a esta modalidad de abono por el usuario únicamente cuando sobrevenga una variación de la estructura de costes del servicio que significativamente altere, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato. Adviértase, a su vez, que instar la aplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 19.3 de la LOTT implica no una observación reglada y periódica de la variabilidad de precio del servicio -elementos de la estructura de costes-a tenor de las variaciones inmediatamente anteriores al ejercicio de aplicación bajo los términos del apartado 5º del citado artículo 19 de la LOTT, circunstancia que operaría en atención a la naturaleza tarifaria de la figura analizada, sino que supondría relegar la acción administrativa únicamente si la estructura de costes ha sufrido una variación que la altere significativamente el equilibrio económico del contrato.

Discrepamos de dichas conclusiones. La parte recurrente pretende reformular el concepto de compensación inhibiendo la propia esencia de la obligación adscrita al ámbito de la supervisión, control, y revisión de los precios tarifarios que es inherente a la propia administración. La tesis de la contraparte obvia lo dispuesto en apartado 5º del citado artículo 19 de la LOTT: "No obstante, lo dispuesto en el número 3 de este artículo, dentro del segundo trimestre de cada año, la Administración procederá a una revisión de carácter general de las tarifas de los servicios públicos regulares interurbanos permanentes de uso general de transporte de viajeros por carretera en régimen de concesión".

La interpretación ofrecida por la Sala de instancia en la sentencia aquí recurrida es ajustada al verdadero sentir del legislador y a la interpretación teleológica de la norma: resulta inequívoco afirmar que si bien es potestativa su aplicación inicial -mínimo de percepción-,como facultad de la Administración de elección entre los diversos modos de equilibrar al concesionario, una vez incorporada esta figura al vínculo concesional, y atendiendo a su naturaleza jurídica, debe ser revisada al tiempo que se revisen las tarifas de la concesión con la periodicidad prescrita en texto normativo, antes en el artículo 87.1 del ROTT, ahora en el artículo 19.5 de la LOTT.

En suma, atender a la instrumentalización del mínimo de percepción si atender a su propia naturaleza jurídica supondrá ofrecer una interpretación abocada, tal y como afirmamos, a la casuística. Sostener, por el contrario, el criterio dispuesto en la sentencia de instancia ofrece un constante control y adaptación del precio del servicio a la realidad a la que se adscribe éste, sin impedir, por aplicación del artículo 19.3 de la LOTT otro tipo de medidas de modificación del marco tarifario vinculadas a supuestos explícitos.

QUINTO.-Criterio de esta Sala. Sobre la naturaleza tarifaria del "mínimo de percepción".

La cuestión suscitada en el presente recurso de casación es igual a la suscitada ante esta misma Sala y Sección 3ª en el recurso de casación 686/2022, en el que hemos dictado sentencia nº 733/2025, de 10 de junio, con la sola diferencia de que la sentencia de instancia allí impugnada alberga una solución contraria a la de la sentencia aquí recurrida. En consecuencia, en los apartados que siguen no haremos sino reiterar las razones que hemos expuesto en la citada sentencia dictada en el recurso de casación 686/2022, si bien, por ser de signo contrario las sentencias recurridas, las misma razones que en aquel caso han conducido a casar la sentencia de instancia determinarán que en el recurso que ahora nos ocupa declaremos no haber lugar al recurso. Veamos.

En el debate casacional no se cuestiona que el artículo 19.5 de la LOTT impone la obligación de la revisión de las tarifas, discutiéndose únicamente si en esta obligación ha de incluirse el llamado "mínimo de percepción", es decir, si el mínimo de percepción es uno de los conceptos que puede incluir la tarifa por el transporte y, por consiguiente, está comprendido en la obligación de revisión.

De entrada, "tarifa", según el Diccionario de la lengua española, es el "precio fijado para una mercancía o un servicio, frecuentemente con carácter oficial". Para el Diccionario panhispánico del español jurídico, "tarifa" es el "precio exigible por el prestador de un servicio público a los usuarios del mismo" y "tarifa de transporte" el "precio que debe abonarse por la prestación de un servicio de transporte".

La tarifa así entendida puede comprender varios conceptos cuya suma da lugar al importe final que el usuario debe abonar. Entre estos conceptos no tenemos duda de que se incluye, en su caso, el "mínimo de percepción", entendido como una cantidad mínima que un usuario debe pagar por un viaje, cualquiera que sea la distancia recorrida.

Nótese que el apartado 3 del artículo 86 del RLOTT, en la redacción anterior a la modificación llevada a cabo por el Real Decreto 70/2019, al permitir prever un mínimo de percepción, lo hace en el contexto del "régimen tarifario de la concesión", tras la enunciación de las posibilidades de establecimiento de dicho régimen. Lo mismo hace actualmente el apartado 2 del artículo 74 del RLOTT, en la redacción dada por el Real Decreto 70/2019; y si bien ahora se precisa que dicho mínimo de percepción "tendrá, asimismo, la consideración de precio tarifario", esta indicación no supone que hasta este momento no lo fuera, limitándose la calificación añadida a mencionar expresamente una cualidad que ya existía.

No podemos compartir en este punto la diferenciación que hace la parte recurrida entre tarifa, por un lado, y precio del billete y mínimo de percepción, por otro, puesto que, según resulta de lo expuesto, el precio del billete es el resultado de la tarifa, en la que ha de computarse el mínimo de percepción, cuando el mismo esté previsto en los pliegos de la concesión, y otros conceptos exigibles, como los impuestos correspondientes, que se determinan en atención al importe total de la tarifa, que incluye, en su caso, el mínimo de percepción.

Es acertada la consideración que expone la parte recurrente en el sentido de que la incorporación del mínimo de percepción en el régimen tarifario es potestativa para la Administración, como resulta del empleo del potencial "podrá" en el RLOTT, tanto en el artículo 86.3 en la redacción anterior al Real Decreto 70/2019, como en el artículo 74.2, párrafo 2º, tras la modificación efectuada por dicho Real Decreto. Pero, una vez previsto el mínimo de percepción, queda sujeto, como integrante de la tarifa, a la revisión anual obligatoria prevista en el apartado 5 del artículo 19 de la LOTT, diferente de la que puede tener lugar cuando, según el apartado 3 del mismo artículo 19 de la LOTT, las partidas que integran la estructura del régimen tarifario hayan sufrido una variación que altere significativamente, al alza o a la baja, el equilibrio económico del contrato y que, por tanto, contempla supuestos extraordinarios, frente al carácter ordinario de la revisión anual del apartado 3, citado.

SEXTO.-Respuesta a la cuestión de interés casacional.

En atención a las razones expuestas en el apartado anterior, y dando con ello respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia planteada en el auto de admisión del recurso, debemos declarar que:

El "mínimo de percepción" en las concesiones del transporte de viajeros puede establecerse, potestativamente, en los pliegos reguladores de la concesión: pero en el caso de que así se haga, forma parte del régimen tarifario y, en consecuencia, está sujeto a la obligación de revisión anual de carácter general de las tarifas que impone el apartado 5 del artículo 19 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

SÉPTIMO.-Resolución del recurso y costas procesales

En consonancia con lo que llevamos expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Generalitat Valenciana contra la sentencia nº 752/2021, de fecha 28 de septiembre de 2021, de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (recurso contencioso-administrativo nº 332/2018).

Y, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, entendemos que no procede imponer a ninguna de las partes las costas procesales causadas en el recurso de casación.