Sentencia Contencioso-Administrativo 964/2025 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 468/2024 de 14 de julio del 2025

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso contencioso-administrativo: El asunto litigioso relativo a la impugnación del Real Decreto 435/2024, de 30 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958 , del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

El recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal del Consejo General de Gestores Administrativos de España, tiene por objeto la pretensión de que se declare la nulidad del Real Decreto 435/2024, de 30 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

La pretensión anulatoria del Real Decreto 435/2024 se fundamenta, en primer termino, en la alegación de que la disposición general parte de un error conceptual de base que lastra el resto del articulado, relativo a que los códigos deontologicos regulan el acceso a una profesión y tienen potencialidad regulatoria, por lo que están sometidos a las exigencias derivadas de la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

Se aduce, al respecto, que siendo el objeto del Real Decreto 472/2021, la evaluación de la proporcionalidad de aquellas disposiciones legales o reglamentarias que afecten al acceso o al ejercicio de las profesiones reguladas en un contexto de Mercado Interior, y siendo que los códigos deontológicos no entran dentro de este ámbito de aplicación de la norma, pues no tienen naturaleza de disposiciones legales o reglamentarias que regulen el acceso, por lo que no puede exigirse la evaluación de proporcionalidad de los mismos.

Se alega que cualquier intromisión por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, o de organismo análogo, ha de entenderse como una injerencia externa e inaceptable en el sistema de autoregulación profesional.

Se recuerda que la función esencial de los Colegios Profesionales es la ordenación y control del ejercicio profesional, lo que conlleva la función deontológica que conforma un sistema cuyo fundamento último es la garantía institucional de la buena práctica profesional.

Se aduce, en segundo termino, la infracción del articulo 5 i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que consagra el principio de autoregulación, al establecer como una de las funciones de las organizaciones colegiadas la de ordenar en el ámbito de competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.

Se pone de relieve que tanto el legislador como el Tribunal Supremo (con cita de la sentencia de 2 de febrero de 2010 (RC 146/2007), han entendido esencial la facultad de las organizaciones colegiales de regular la forma de ejercer la profesión de sus colegiados, basado en el principio de autoregulación.

En tercer término, se denuncia la infracción del articulo 36 de la Constitución, en cuanto el Real Decreto 435/2024 impugnado vulnera el principio de reserva de ley.

Se cuestiona la atribución a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de facilidades referidas a la evaluación previa a su aprobación de los códigos deontologicos de los Colegios Profesionales de ámbito nacional, y de los Consejos Generales, por cuanto existen alternativas menos invasivas, que propician sustituir a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia por el Ministerio de Adscripción de cada profesión. La intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia sobre los códigos deontologicos carece de cobertura legal, y supone una extralimitación en el ejercicio de sus competencias carente de sentido y justificación, y una desproporción, dado su manifiesto desconocimiento de la materia.

En último término, se pone de manifiesto una serie de vicios en su tramitación que vulneran el procedimiento legalmente establecido, en cuanto ha introuducido un tramite de audiencia e información pública que no tiene base en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, atribuye a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia una nueva competencia de supervisión ex ante que no está prevista en la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Comptencia.

Se denuncia que la tramitación ha omitido el tramite de consulta previa en atención a su declaración de urgencia, y se ha evacuado el tramite de audiencia sin adjuntar la memoria de análisis del impacto normativo y no se ha incluido el Informe de la Oficina de Calidad y Coordinación Normativa establecido en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

SEGUNDO.- Sobre la estructura y contenido del Real Decreto 435/2024 impugnado.

El Real Decreto 435/2024 de 30 de abril, consta de un preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.

En el preámbulo se explica que la Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, que tiene como objetivo establecer un marco común para efectuar las evaluaciones de proporcionalidad antes de introducir nuevas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio, o de modificar las existentes, de forma que todos los Estados miembros utilicen el mismo test al realizar la evaluación a que les obliga la normativa europea sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales, todo ello con la finalidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior a la vez que se garantiza la transparencia y un nivel elevado de protección de los consumidores y las consumidoras.

La mencionada directiva fue transpuesta al ordenamiento jurídico español en virtud del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, que acoge la técnica del test de proporcionalidad que introduce la directiva con el objetivo de que las autoridades efectúen un ejercicio de reflexión sobre las regulaciones que se introducen en materia de profesiones, a fin de garantizar que estas sean justificadas y proporcionadas y no mero fruto de la inercia o de la aplicación de soluciones genéricas y por tanto desapegadas del caso concreto de la profesión regulada.

Ahora bien -continua explicando el preámbulo del Real decreto impugnado-, precisamente para garantizar los mejores resultados de este ejercicio de reflexión regulatoria para profesionales y ciudadanía, es una exigencia tanto de la directiva como del real decreto aludidos que las autoridades competentes para la regulación velen por que la evaluación se realice de manera objetiva e independiente; y se ha detectado que los códigos deontológicos de los colegios profesionales de ámbito nacional y de los consejos generales pueden aprobarse por parte de estas corporaciones sin ningún visado ajeno, a pesar de su potencialidad para imponer regulaciones sobre el ejercicio profesional. Para responder a esta situación, se considera imprescindible mejorar la adecuación normativa a la Directiva (UE) 2018/958, a través de la modificación del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio.

Este fue el parecer de la Comisión Europea, que, en su dictamen motivado de 15 de febrero de 2023, consideró que los colegios profesionales actúan, en cierta medida, como autoridades reguladoras; y que el artículo 4.5 del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, no ofrecía garantía de que los colegios profesionales llevasen a cabo dicha evaluación de proporcionalidad de manera objetiva e independiente.

En la Guía sobre el test de proporcionalidad que publicó la Comisión Europea, la Comisión señala expresamente que «obtener el dictamen de un organismo independiente puede resultar especialmente importante en aquellos casos en los que la responsabilidad de la evaluación de la proporcionalidad recaiga en las autoridades locales, los organismos reguladores o las organizaciones profesionales».

Por esta razón, este Real Decreto modifica el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, para incorporar la evaluación de proporcionalidad de los códigos deontológicos realizada por los colegios profesionales de ámbito estatal y los consejos generales. En consecuencia, se atribuye a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia -en su calidad de organismo independiente- el deber de evacuar un informe preceptivo y no vinculante sobre las propuestas de códigos deontológicos y las evaluaciones de proporcionalidad remitidas por los colegios profesionales de ámbito nacional y de los consejos generales con carácter previo a su aprobación. Y si bien el informe que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia realice no será vinculante para el colegio profesional o el consejo general remitente de la correspondiente propuesta de código deontológico y su evaluación de proporcionalidad, las corporaciones proponentes sí que deben motivar por qué no acogen las eventuales observaciones que se formularan en dicho informe de evaluación.

Con ese objetivo declarado en el preámbulo, el contenido del Real Decreto 435/2024 ahora impugnado es el que sigue:

Artículo único. Modificación del Real Decreto 472/2021, de 29 de junio,(...)

El Real Decreto 472/2021, de 29 de junio (...), queda modificado como sigue:

Uno. Se añade una nueva disposición adicional, que pasa a ser la primera, y que queda redactada como sigue:

«Disposición adicional primera. Evaluación de los códigos deontológicos. Los colegios profesionales de ámbito nacional y consejos generales enmarcados en el ámbito de aplicación de este real decreto someterán sus propuestas de códigos deontológicos o de modificación de los mismos a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para su evaluación antes de su aprobación, conforme a lo dispuesto en este real decreto, con las particularidades que se enuncian a continuación:

a) El colegio profesional o consejo general dará cumplimiento al procedimiento de información y participación de las personas interesadas previsto en el artículo 8.

b) Una vez incorporadas a la propuesta las observaciones de las personas interesadas, en su caso, el colegio profesional o consejo general remitirá a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia su propuesta junto con una evaluación de proporcionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 7 y un informe sobre las observaciones planteadas por las personas interesadas. La propuesta será publicada tanto en el portal web del colegio o consejo como en el de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

c) La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia informará la propuesta en el ámbito de sus competencias legalmente previstas. Dicho informe será remitido al colegio profesional o consejo general proponente para que admita sus observaciones o las rechace motivadamente.

d) En el portal web de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia se publicarán la propuesta, la evaluación de proporcionalidad, el informe sobre las observaciones planteadas por las personas interesadas, el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y, si el colegio profesional o consejo general no admitiera las observaciones que pudieran realizarse en el informe, la explicación de los motivos por los que no las acepta.»

Dos. La disposición adicional primera pasa a ser la disposición adicional segunda, manteniendo su redacción.

Tres. La disposición adicional segunda pasa a ser la disposición adicional tercera y queda redactada como sigue:

« Disposición adicional tercera. Mecanismos de cooperación. La Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de la Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios, regulada por el artículo 10 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, podrán adoptar recomendaciones para la aplicación efectiva y armonizada de este real decreto.»

Disposición final primera. Título competencial

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales; y al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

Disposición final segunda. Entrada en vigor

Este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

TERCERO.- Sobre el marco jurídico que se inserta el Real Decreto 435/2024, de 30 de abril.

A) El Derecho de la Unión Europea.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea reconoce, como principios fundamentales del mercado interior, la libre circulación de los trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza la libertad profesional.

Con la finalidad de facilitar la libre prestación de servicios, la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, establece normas específicas destinadas a extender la posibilidad de ejercicio de las actividades profesionales con el título profesional original, imponiendo a los Estados miembros la obligación de evaluar la proporcionalidad de los requisitos que limitan el acceso a las profesiones reguladas o a su ejercicio.

Con carácter adicional a la Directiva 2005/36, la Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, fija "normas aplicables a las evaluaciones de proporcionalidad que los Estados miembros deben realizar antes de introducir nuevas regulaciones profesionales, o de modificar las existentes, para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, a la vez que se garantiza la transparencia y un nivel elevado de protección de los consumidores" (considerando 7), explicando que "Los Estados miembros deben realizar evaluaciones de proporcionalidad de manera objetiva e independiente, incluso cuando una profesión esté regulada indirectamente por haberse atribuido a un determinado organismo profesional la potestad para regular. Dichas evaluaciones podrían incluir un dictamen de un organismo independiente, incluidos organismos existentes que formen parte del proceso legislativo nacional, a los que los Estados miembros de que se trate confíen la función de emitir dicho dictamen. Ello reviste especial importancia cuando la evaluación la efectúen autoridades locales, órganos reguladores u organizaciones profesionales que, dada su mayor proximidad a la situación local y su conocimiento especializado, podrían en ciertos casos estar en mejor posición para hallar la manera idónea de cumplir los objetivos de interés público, pero cuyas decisiones en la materia podrían resultar ventajosas para los operadores establecidos en detrimento de los que se incorporan al mercado" (considerando 14).

La Directiva 2018/958 se aplica "a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros que restringen el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, o una de sus modalidades de ejercicio, como puede ser el uso de títulos profesionales y las actividades profesionales permitidas en virtud de dicho título, que entren en el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE" (artículo 2.1), compeliendo a los Estados miembros a llevar "a cabo una evaluación de la proporcionalidad de acuerdo con las normas establecidas en la presente Directiva antes de introducir nuevas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, o de modificar las existentes, que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio" (artículo 4.1) y a velar "porque la evaluación [...] se realice de manera objetiva e independiente" (artículo 4.5).

Como es sabido, la Directiva obliga en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios ( artículo 288, párrafo tercero, del TFUE).

B) El Derecho estatal.

El artículo 36 de la Constitución española dispone:

«La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos.»

El articulo 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios profesionales, dispone:

1. Los Colegios Profesionales son Corporaciones de derecho publico, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

2. (Derogado)

3. Son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación institucional exclusiva de las mismas cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados, todo ello sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial.»

El artículo 5 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, dispone:

«Corresponde a los Colegios Profesionales el ejercicio de las siguientes funciones, en su ámbito territorial:

a) Cuantas funciones redunden en beneficio de la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados.

b) Ejercer cuantas funciones les sean encomendadas por la Administración y colaborar con ésta mediante la realización de estudios, emisión de informes, elaboración de estadísticas y otras actividades relacionadas con sus fines que puedan serles solicitadas o acuerden formular por propia iniciativa.

c) Ostentar la representación que establezcan las leyes para el cumplimiento de sus fines.

d) Participar en los Consejos u Organismos consultivos de la Administración en la materia de competencia de cada una de las profesiones.

e) Estar representados en los Patronatos Universitarios.

f) Participar en la elaboración de los planes de estudio e informar las normas de organización de los Centros docentes correspondientes a las profesiones respectivas y mantener permanente contacto con los mismos y preparar la información necesaria para facilitar el acceso a la vida profesional de los nuevos profesionales.

g) Ostentar en su ámbito la representación y defensa de la profesión ante la Administración, Instituciones, Tribunales, Entidades y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales y ejercitar el derecho de petición, conforme a la Ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado tres del artículo primero de esta Ley.

h) Facilitar a los Tribunales, conforme a las leyes, la relación de colegiados que pudieran ser requeridos para intervenir como peritos en los asuntos judiciales, o designarlos por sí mismos, según proceda.

i) Ordenar en el ámbito de su competencia, la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial.

j) Organizar actividades y servicios comunes de interés para los colegiados, de carácter profesional, formativo, cultural, asistencial y de previsión y otros análogos, proveyendo al sostenimiento económico mediante los medios necesarios.

k) Procurar la armonía y colaboración entre los colegiados, impidiendo la competencia desleal entre los mismos.

l) Adoptar las medidas conducentes a evitar el intrusismo profesional.

m) Intervenir, en vía de conciliación o arbitraje, en las cuestiones que, por motivos profesionales, se susciten entre los colegiados.

n) Resolver por laudo, a instancia de las partes interesadas, las discrepancias que puedan surgir sobre el cumplimiento de las obligaciones dimanantes de los trabajos realizados por los colegiados en el ejercicio de la profesión.

ñ) Impulsar y desarrollar la mediación, así como desempeñar funciones de arbitraje, nacional e internacional, de conformidad con lo establecido en la legislación vigente.

o) Informar en los procedimientos judiciales o administrativos en que se discutan honorarios profesionales.

p) Encargarse del cobro de las percepciones, remuneraciones u honorarios profesionales cuando el colegiado lo solicite libre y expresamente, en los casos en que el Colegio tenga creados los servicios adecuados y en las condiciones que se determinen en los Estatutos de cada Colegio.

q) Visar los trabajos profesionales de los colegiados en los términos previstos en el artículo 13.

r) Organizar, en su caso, cursos para la formación profesional de los postgraduados.

s) Facilitar la solución de los problemas de vivienda a los colegiados, a cuyo efecto, participarán en los Patronatos oficiales que para cada profesión cree el Ministerio de la Vivienda.

t) Cumplir y hacer cumplir a las colegiados las Leyes generales y especiales y los Estatutos profesionales y Reglamentos de Régimen Interior, así como las normas y decisiones adoptadas por los Órganos colegiales, en materia de su competencia.

u) Atender las solicitudes de información sobre sus colegiados y sobre las sanciones firmes a ellos impuestas, así como las peticiones de inspección o investigación que les formule cualquier autoridad competente de un Estado miembro de la Unión Europea en los términos previstos en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en particular, en lo que se refiere a que las solicitudes de información y de realización de controles, inspecciones e investigaciones estén debidamente motivadas y que la información obtenida se emplee únicamente para la finalidad para la que se solicitó.

v) Impulsar las medidas necesarias para fomentar la igualdad de mujeres y hombres en el ejercicio de las profesiones colegiadas.»

El articulo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, bajo el epigrafe «principios de buena regulación», dispone:

«1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.

Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo.La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno,o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante.

Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija.

5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas.

6. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.»

CUARTO.- Consideraciones generales.

La exposición del marco jurídico que acabamos de realizar pone de relieve un aspecto que va a permitirnos precisar algunas cuestiones sustantivas aducidas en este proceso, relativas a la consideración, a efectos del Derecho de la Unión Europea, de los Colegios Profesionales como organismos reguladores cuando realizan la función de aprobación de códigos deontológicos.

El Real Decreto 435/2024, como el Real Decreto 472/2021, que modifica, suponen la incorporación al ordenamiento jurídico español de reglas que conectan directamente con principios básicos de la Unión Europea, por lo que, de entrada, los conceptos de referencia pueden no coincidir con los nacionales, dada la autonomía de los términos comunitarios. Como acertadamente apunta el Consejo de Estado en su dictamen "Un buen ejemplo es el concepto de «autoridad competente», cuyos matices en Derecho de la Unión Europea no siempre coinciden con los de la legislación española".

Precisamente, la no inclusión de los códigos deontológicos de los Colegios Profesionales en el ámbito del Real Decreto 472/2021 obedeció a la apreciación, reseñada en la respuesta a la carta de emplazamiento de la Comisión Europea, de que, conforme a la normativa nacional, tales Corporaciones de Derecho público no constituían autoridades reguladoras a los efectos que interesan, lo que no fue compartido por la Comisión Europea.

Ahora bien, en este contexto europeo interesa resaltar que hay algunos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que inciden directamente en lo que acabamos de señalar, sin perjuicio de que "a falta de armonización, a escala de la Unión, de las normas profesionales y deontológicas aplicables a la profesión de abogado, cada Estado miembro tiene libertad, en principio, para regular el ejercicio de dicha profesión en su territorio. Por tanto, las normas aplicables a esta profesión pueden diferir sustancialmente de un Estado miembro a otro (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de febrero de 2002, Wouters y otros, C-309/99, EU:C:2002:98, apartado 99; de 2 de diciembre de 2010, Jakubowska, C-225/09, EU:C:2010:729, apartado 57, y de 7 de mayo de 2019, Monachos Eirinaios, C-431/17, EU:C:2019:368, apartado 31)" ( sentencia de 19 de diciembre de 2024, C-295/23, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft ECLI: EU:C:2024:1037, apartado 72) y de que las "normas profesionales y deontológicas" suelen ir de la mano en esta jurisprudencia (por todas, sentencia de 7 de mayo de 2019, C-431/17, EU:C:2019:368, apartado 35).

En concreto, tenemos que resaltar que el Tribunal de Justicia ha declarado que "cuando adopta un acto como el Código deontológico, una organización profesional como el Colegio Nacional de Geólogos no ejerce ni una función social basada en el principio de solidaridad, ni prerrogativas típicas del poder público. Actúa como el órgano regulador de una profesión cuyo ejercicio constituye, por lo demás, una actividad económica" ( sentencia de 18 de julio de 2013, Consiglio nazionale dei geologi y Autorità garante della concorrenza e del mercato, C-136/12, EU:C:2013:489, apartado 44, que cita la sentencia de 19 de febrero de 2002, Wouters y otros, C-309/99, EU:C:2002:98, apartado 57), lo que, por más que dicha declaración se realice en la sentencia a los efectos del artículo 101 del TFUE -pues se declara expresamente "que las normas deontológicas que establecen como criterios para la fijación de los honorarios de un profesional la dignidad de la profesión y la calidad y la magnitud de la prestación, pueden restringir el juego de la competencia en el mercado interior" (apartado 52)-, es indudable que puede afectar a otros ámbitos, como el que ahora se trata, íntimamente relacionado con aquel mercado.

Por tanto, resulta claro que, para el Derecho comunitario, cuando los Colegios Profesionales -y, en su caso, los consejos generales- aprueban los códigos deontológicos están actuando como órganos reguladores de la profesión, lo que justifica que caigan bajo el ámbito de aplicación de la Directiva 2018/958 y queden sujetos a sus prescripciones, como sostuvo la Comisión Europea en el dictamen motivado dirigido a España y ha admitido nuestro país.

En este mismo sentido, el considerando 14 de la Directiva 2018/958 alude a la obligación de los Estados miembros de realizar evaluaciones de proporcionalidad de manera objetiva e independiente, "incluso cuando una profesión esté regulada indirectamente por haberse atribuido a un determinado organismo profesional la potestad para regular".

QUINTO.- Sobre las infracciones de carácter procedimental en que se fundamenta la impugnación del Real Decreto 435/2024, de 30 de abril.

A. Consideración general

En relación con los motivos de impugnación basados en cuestiones formales respecto de la tramitación del Real Decreto 435/2024, de 30 de abril, que vulnerarían el procedimiento legalmente establecido, procede recordar, como parámetro jurisprudencial de enjuiciamiento, la fundamentación jurídica expuesta en nuestra sentencia de 4 de abril de 2022 (RCA 300/2020), en que dijimos:

"[...] los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo [que] el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación.

[...] Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad [...] es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

[...] Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la Ley [...], como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben los informes y dictámenes preceptivos [...]"

Y cabe, asimismo, poner de manifiesto la doctrina fijada en la sentencia de 16 de octubre de 2023 (RCA 848/2022), en que sostuvimos:

"Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traducían en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiene su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte. En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposición generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización, sino por la finalidad a que responden".

Estos criterios jurisprudenciales tienen plena aplicación en el caso que enjuiciamos, y sirven de cannon en el examen de las cuestiones relativas al procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado que ha planteado la parte demandante en este proceso y que pasamos a realizar.

B. El trámite de consulta pública previa

En lo que concierne al vicio procedimental formulado en primer término, en que se denuncia que se ha omitido el tramite de audiencia previa en atención a una declaración de urgencia que no ha establecido puntualmente los motivos de la misma, cabe referir, siguiendo los razonamientos jurídicos expuestos en la sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2025 (RCA 446/2024), que la consulta pública previa está prevista tanto en el apartado 2 del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, como en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Precisamente, en el apartado 2 del artículo 26 de la Ley del Gobierno -en la redacción del precepto antes de la reforma llevada a cabo en ese apartado por la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia- se permite prescindir de este trámite, entre otros supuestos -como los examinados en las citadas sentencias de la Sala de 31 de enero (RCA 911/2022) y de 28 de mayo (RCA 815/2022) de 2024-, "en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2" -precepto éste que establece las consecuencias de este tipo de tramitación-, con la cautela de que "la concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo".

En el expediente de elaboración del Real Decreto impugnado consta que, por acuerdo de 27 de diciembre de 2023, el Consejo de Ministros autorizó la tramitación urgente, que se justifica en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo "para evitar dilaciones adicionales que pudiesen resultar en la apertura de un procedimiento de infracción que acabase resultando en la aplicación de multas a España. Esta eventualidad representaría un grave menoscabo para el interés público por la pérdida de capacidad presupuestaria en provecho de la ciudadanía, precisamente uno de los motivos que dispensa de este trámite", lo que es razonable y conduce a que, dadas las circunstancias señaladas, deba rechazarse en este punto la concurrencia de algún motivo de nulidad de la disposición recurrida.

C. El tramite de audiencia.

Sobre el motivo de impugnación de carácter procedimental, basado en que la evacuación del trámite de audiencia se ha realizado sin adjuntar la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que -según se aduce- habría frustrado conocer los elementos fundamentales de la motivación del proyecto del Real Decreto, esta Sala sostiene que dicho motivo impugnatorio carece de eficacia invalidante, puesto que el artículo 133.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no exige que dicha Memoria esté redactada y se ponga a disposición pública durante el tramite de audiencia e información pública.

D. El informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa

En lo que respecta a la omisión del Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, cabe señalar que dicha Oficina es, conforme prevé el artículo 2 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, el órgano encargado de emitir el informe en el que se analizarán los aspectos previstos en el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno en relación con los proyectos de real decreto de carácter reglamentario.

En el artículo del mencionado Real Decreto se regula el procedimiento de emisión del informe, en el que, en lo que interesa al presente recurso contencioso-administrativo, tras la solicitud, ha de elaborarse el informe en el plazo general de 15 días, si bien transcurrido dicho plazo "sin que se haya emitido el informe se podrá continuar con la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba" (apartado 5), precisándose que el informe "no tendrá carácter vinculante", aunque "el Ministerio proponente deberá incluirlo entre la documentación que acompañe a la iniciativa normativa sometida a la aprobación del Consejo de Ministros" (apartado 7, primer inciso).

En el supuesto que enjuiciamos, como se precisa en la contestación a la demanda formulada por la Abogacía del Estado, el Informe a la Oficina se solicitó el 28 de diciembre de 2023 y se emitió el 24 de abril de 2024 -el dictamen del Consejo de Estado se adoptó el 11 de abril de 2024-, bien que limitándose "a constar que los textos del proyecto y de su Memoria darían cumplimiento suficiente" a los extremos previstos en el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno "siempre que su versión definitiva se adecue a las consideraciones que sobre tales extremos se realizan por el Consejo de Estado en su dictamen".

Pues bien, una cuestión similar a la planteada en este recurso contencioso-administrativo ha sido resuelta por esta Sala en las sentencias de 29 de octubre (RCA 858/2023) y de 4 de noviembre de 2024 (RCA 1006/2023), en las que, como aquí ocurre, "consta en el expediente que sí se recabó tal informe, si bien no se emitió y a tal efecto el artículo 7.5 del Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, que regula el régimen de funcionamiento de la Oficina, regula tal posibilidad". Igualmente "consta que la Oficina contestó tras emitirse el dictamen del Consejo de Estado y que se limitó a decir que «[constata] que los textos del proyecto y de su Memoria darían cumplimiento suficiente a los extremos previstos en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, siempre que su versión definitiva se adecue a las consideraciones que sobre tales extremos se realizan por el Consejo de Estado en su dictamen»", rechazándose que, en estas circunstancias, concurra causa de nulidad alguna, siendo esta misma la conclusión a la que llegamos en el presente caso, atendiendo a la finalidad del informe y a la regulación del procedimiento para su emisión.

SEXTO.- Sobre las infracciones de carácter sustantivo en las que se fundamenta la impugnación del Real Decreto 435/2024, de 30 de abril.

A. La aplicación de la Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de junio de 2018 a los códigos deontológicos aprobados por los Consejos Generales de Colegios Profesionales.

El primer motivo de impugnación de carácter jurídico-material formulado contra el Real Decreto 435/2024, de 30 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, basado en el argumento de que los códigos deontológicos aprobados por los Colegios Profesionales no están sometidos a las exigencias de la normativa de la Unión Europea establecida en la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, por cuanto -según se aduce- no tienen la naturaleza de disposiciones legales ni reglamentarias que regulen el acceso a una profesión, ni tienen potencialidad regulatoria, no puede ser estimado, puesto que no podemos eludir la naturaleza jurídica, el alcance y el contenido regulatorio de los códigos deontológicos, cuya función según una consolidada doctrina jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 4 de noviembre de 2008 (RC 5835/2005), es la fijación de los principios deontológicos que rigen una profesión colegiada, el establecimiento de criterios sobre remuneración, así como la codificación de las reglas de buenas practicas que afectan directamente al acceso y al ejercicio profesional, cuyo incumplimiento podrá derivar en la incoación de un expediente sancionador por el Colegio Profesional correspondiente para la determinación de las consecuencias sancionadoras.

Por ello, consideramos que los códigos deontológicos adoptados por los Consejos Generales de Colegios Profesionales se encuentran sometidos a la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, cuyo objeto es establecer normas relativas a un marco común para efectuar evaluaciones de proporcionalidad antes de introducir nuevas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio, o de modificar las existentes, con vistas a garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, a la vez que se garantiza un nivel elevado de protección de los consumidores, y que su ámbito de aplicación se extiende a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miem_bros que restringen el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, o una de sus modalidades de ejercicio, como puede ser el uso de títulos profesionales y las actividades profesionales permitidas en virtud de dicho título, que entren en el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE, de modo que no resulta convincente la tesis argumental esgrimida por la defensa letrada del Consejo General recurrente, que mantiene el criterio de que el Derecho de la Unión Europea sobre el test de proporcionalidad no resulta aplicable porque los códigos deontologicos solo regulan los deberes deontológicos inherentes al ejercicio profesional, sin aceptar al acceso a una profesión regulada.

Debe significarse, al respecto, que la Directiva 2018/958 explica en su considerando 14 que las evaluaciones obligatorias previas "podrían incluir un dictamen de un organismo independiente, incluidos organismos existentes que formen parte del proceso legislativo nacional, a los que los Estados miembros de que se trate confíen la función de emitir dicho dictamen. Ello reviste especial importancia cuando la evaluación la efectúen [...] organizaciones profesionales que, dada su mayor proximidad a la situación local y su conocimiento especializado, podrían en ciertos casos estar en mejor posición para hallar la manera idónea de cumplir los objetivos de interés público, pero cuyas decisiones en la materia podrían resultar ventajosas para los operadores establecidos en detrimento de los que se incorporan al mercado", previendo, en el artículo 4.3, que los Estados miembros han de velar "porque la evaluación [...] se realice de manera objetiva e independiente", incumbiendo a cada Estado miembro elegir la alternativa que considere que mejor puede conseguir los objetivos de la Directiva, que, según el artículo 1, son "garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, a la vez que se garantiza un nivel elevado de protección de los consumidores", eliminando, como dice el considerando 35, "restricciones desproporcionadas en el acceso a las profesiones reguladas, o en su ejercicio", de modo que, siendo una obligación de los Estados miembros aplicar el Derecho de la Unión Europea de forma imperativa sobre la legislación nacional -en base al principio de primacía del derecho de la Unión- permite entender que no se ha menoscabado la potestad regulatoria atribuida a los Colegios Profesionales que deben ejercerla en el marco del pleno respeto al principio de legalidad.

B. La infracción del artículo 5.i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , sobre Colegios Profesionales.

El motivo de impugnación formulado contra el Real Decreto 435/2024, de 30 de abril, fundado en la infracción del articulo 5.i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, en cuanto que considera que dicha norma reglamentaria supone una extralimitación competencial y una intromisión manifiesta por parte de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el sistema de autoregulación profesional que caracteriza a los Colegios Profesionales, no puede ser estimado.

Cabe referir que -tal como aduce la Abogacía del Estado- la necesidad de que antes de que el ejercicio de esa potestad regulatoria se concrete en la aprobación de un código o normas deontológicas se requiera un informe externo emitido por una entidad de carácter público que goza de un estatuto de independencia, cuyas observaciones no tienen carácter vinculante, no lesiona ni menoscaba esa potestad de autorregulación.

En este sentido, debemos subrayar que la autonomía de los Colegios Profesionales, que caracteriza la configuración y la posición institucional de estas Corporaciones de Derecho público, se desenvuelve en el ámbito diseñado por la ley, que establece las funciones, competencias y atribuciones que les corresponde para ordenar la actividad profesional, según dispone el artículo 5.i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que comprende la regulación de las normas y reglas deontológicas que disciplinan el ejercicio de las distintas profesiones. Pero el reconocimiento de esta potestad normativa colegial no supone conferir a los Colegios Profesionales un poder de autoregulación omnímodo o ilimitado, exento de controles procedimentales externos, basados en criterios objetivos y no de oportunidad, que se justifiquen por razones imperiosas de interés público para velar por la salvaguarda de derechos y principios fundamentales consagrados en el Derecho de la Unión Europea o en la Constitución española, por lo que, en el supuesto que enjuiciamos, entendemos que la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el procedimiento de elaboración de los códigos deontológicos, con el alcance que hemos descrito, no resulta incompatible con el principio de autonomía colegial.

En el caso que analizamos, observamos que la Corporación profesional sigue teniendo, con o sin el informe que se requiere a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el mismo margen de autonomía para aprobar o no un código o unas normas deontológicas y para darles el contenido que considere más conveniente o adecuado para la defensa de las buenas practicas de la profesión.

Tampoco consideramos que el contenido del Real Decreto 435/2024 lesione ese ámbito de autonomía el que se exija que el eventual rechazo de la Corporación de las observaciones que pueda contener ese informe externo tenga que ser motivado. Esta previsión reglamentaria entendemos que resulta plenamente coherente con el principio de transparencia, que no es sino traslación de lo que prevé el art. 35 de la Ley 39/2015, cuando exige que los actos administrativos que se separen del dictamen de órganos consultivos tengan que estar motivados.

C. La infracción del principio de reserva de ley consagrado en el artículo 36 de la Constitución

Para dar una respuesta adecuada a la cuestión jurídica planteada no resulta ocioso exponer algunas consideraciones acerca de la configuración de los Colegios Profesionales y de los códigos deontológicos a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional y de la Jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

El artículo 36 de la Constitución reserva a la ley la regulación de "las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas", imponiendo la obligación de que "la estructura interna y el funcionamiento de los Colegios" sean "democráticos".

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el artículo 36 de la Constitución, fijando doctrina sobre el principio de reserva de ley, tras analizar la naturaleza de los Colegios Profesionales, así como el carácter de los códigos deontológicos.

En cuanto al alcance de la reserva de ley para el establecimiento del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas, centrándose en este último ha razonado que "La garantía de las libertades y derechos de los ciudadanos consiste en que esta materia sea regulada por el legislador, que no encuentra, como es obvio, otros límites que los derivados del resto de los preceptos de la Constitución y, principalmente, de los derechos fundamentales. Compete, pues, al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuándo existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada, esto es, profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia. Por ello, dentro de las coordenadas que anteriormente se han mencionado, puede el legislador crear nuevas profesiones y regular su ejercicio, teniendo en cuenta, como se ha dicho, que la regulación del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el criterio del interés público y tener como límite el respeto del contenido esencial de la libertad profesional" ( sentencia 42/1986, de 10 de abril). Igualmente ha mantenido que es el legislador, "dentro de los límites constitucionales y de la naturaleza y fines de los Colegios, quien puede optar por una configuración determinada ( STC 42/1986), dado, además, que la reserva legal citada no es equiparable a la que se prevé en el art. 53.1 C.E. respecto de los derechos y libertades en cuanto al respeto de su contenido esencial, puesto que en los Colegios Profesionales -en la dicción del art. 36- no hay contenido esencial que preservar ( STC 83/1984), salvo la exigencia de estructura y funcionamiento democrático" ( STC 89/1989, de 11 de mayo).

Por otro lado, desde un primer momento ha calificado a los Colegios Profesionales como "Corporaciones de Derecho público" ( SSTC 76/1983, de 5 de agosto, y 20/1988, de 18 de febrero), explicando, con mayor detalle, que "partiendo siempre de este principio general la libertad, que configura el fenómeno asociativo como manifestación de decisiones autónomamente adoptadas por los individuos, no cabe excluir la intervención de los poderes públicos en este ámbito, para el cumplimiento de fines que se consideran de interés público. Esta intervención se ha producido históricamente en formas muy diversas, mediante la regulación, con mayor o menor intensidad, de determinadas agrupaciones para el cumplimiento de fines de interés público, en colaboración con las distintas Administraciones, pero sin integrarlas plenamente en ellas. Ello se ha realizado, por ejemplo, encomendando a asociaciones privadas libremente constituidas el ejercicio de funciones públicas, sometiéndolas en consecuencia a determinados requisitos (como fue el caso estudiado en nuestra STC 67/1985, referente a Federaciones Deportivas), bien establecido o creando específicamente agrupaciones de base asociativa para ejercer esas funciones, como sería el caso (con los matices propios), de los Colegios Profesionales, de las Cámaras Agrarias o de organizaciones de otro tipo. En estos últimos supuestos, nos hallamos ante entidades que no han sido fruto de la libre decisión u opción de los afectados, para la obtención de fines autónomamente elegidos, sino fundamentalmente (y sin excluir forzosamente este último aspecto), de una decisión de los poderes públicos, sin que exista por tanto un pactum associationis original, que se ve sustituido por un acto de creación estatal; y tampoco habría una opción en favor de la persecución de fines o defensa de intereses libremente determinados, ya que el objeto de esas agrupaciones vendría definido por los intereses públicos para cuya defensa fueron creadas, y que son también fijados por el poder público" ( STC 132/1989, de 18 de julio).

Por último, debemos indicar que el Tribunal Constitucional también ha mantenido que "las normas de deontología profesional aprobadas por los Colegios Profesionales o sus respectivos Consejos Superiores u órganos equivalentes no constituyen simples tratados de deberes morales sin consecuencias en el orden disciplinario. Muy al contrario, tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados", siendo "generalmente sabido, por lo demás, y, por tanto, genera una mas que razonable certeza en cuanto a los efectos sancionadores, que las transgresiones de las normas de deontología profesional, constituyen, desde tiempo inmemorial y de manera regular, el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios Profesionales" ( SSTC 219/1989, de 21 de diciembre, y 201/2013, de 5 de diciembre).

Por su parte, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en relación con el significado constitucional del principio de reserva de ley enunciado en el artículo 36 de la Constitución, en la sentencia de 2 de febrero de 2010 (RC 146/2007), que invoca la defensa letrada del Consejo General recurrente, ha considerado adecuado consignar la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales a la luz del artículo 36 de la Constitución y de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y el significado de los Estatutos generales como normas especiales de autoregulación y de organización de la corporación, según dijimos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2005 (RC 167/2003), reiterando la fundamentación jurídica expuesta en la sentencia de esta Sala de 16 de junio de 2004 (RC 8389/1998):

«La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, establece como directrices normativas que configuran el marco jurídico, en lo que afecta al presente recurso contencioso-administrativo, el principio de reserva de Ley para la creación de Colegios Profesionales ( artículo 4.1 LCP ), el principio de reserva reglamentaria, en lo que concierne a la fusión, absorción, segregación, cambio de denominación y disolución de los Colegios Profesionales de la misma profesión ( artículo 4.2 LCP ), el principio de unidad, que garantiza que dentro del ámbito territorial que tenga reservado a cada Colegio no pueda constituirse otro de la misma profesión ( artículo 4.3 LCP ), el principio de proporcionalidad y el principio de especialidad, que aseguran que la denominación de un Colegio no pueda ser coincidente o similar a la de otros Colegios anteriormente constituidos o que no responda a la titulación poseída por sus componentes, o sea susceptible de inducir a error en cuanto a quienes sean los profesionales integrados en el Colegio.

Estos principios constitucionales rectores del régimen jurídico de los Colegios Profesionales, que se amparan en una norma preconstitucional, deben ser interpretados por los Tribunales Contencioso-Administrativos de conformidad con los artículos 1 , 36 y 149 de la Constitución , que enuncian el principio democrático, el principio "pro libertate", el principio de publicitación y el principio de distribución competencial, según el principio de interpretación de todo el ordenamiento jurídico conforme a la Ley fundamental, para salvaguardar, de modo prevalente, los intereses públicos vinculados a su caracterización como Corporaciones de Derecho Público que pretenden amparar la defensa de los derechos generales de la colectividad, los derechos de particulares y la ética deontológica, de modo que la voluntad corporativa se somete de forma plena al principio de legalidad.

Según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 89/1989, de 11 de mayo , «los Colegios Profesionales, constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecuencia de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante. Todo ello supone un conjunto normativo estatutario, elaborado por los miembros del Colegio y sancionado por el poder público, que permitirá, a la vez, la posibilidad de recursos y la legitimación para interponerlos, tanto por los colegiados como por personas ajenas al Colegio, pero no ajenas al ejercicio de la profesión, sean clientes, sean interesados extracontractuales, en su caso, es decir, según la profesión de que se trate.

Así es como la legislación vigente configura a los Colegios Profesionales. Estos son, según el art. 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero , «Corporaciones de derecho público, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines». A lo que añade el art. 4.º que «la creación de Colegios Profesionales se hará mediante Ley, a petición de los profesionales interesados ...». Estos preceptos han sido ratificados por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre .

La doctrina de este Tribunal es ya reiterada en lo que se refiere a la calificación jurídica de los Colegios Profesionales a partir de la STC 23/1984 (RTC 1984\23), en la cual, partiendo del pluralismo, de la libertad asociativa y de la existencia de entes sociales (partidos, sindicatos, asociaciones empresariales), se alude a la de otros entes de base asociativa representativos de intereses profesionales y económicos ( artículos 36 y 52 C.E .), que pueden llegar a ser considerados como Corporaciones de derecho público en determinados supuestos. La STC 123/1987 (RTC 1987\123) se hace eco de esa doctrina y afirma su consideración de corporaciones sectoriales de base privada, esto es, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan delegadas por la ley funciones públicas, lo que le lleva a afirmar que los Estatutos del Colegio constituyen una norma de organización ajena a la libertad de asociación de que trata el art. 22 de la C.E . Y, en fin, la STC 20/1988, de 18 de febrero (RTC 1988\20), reitera esta calificación y configura los Colegios Profesionales como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, añadiendo que el sentido del art. 36 de la Constitución no es otro que el de singularizar a los Colegios Profesionales como entes distintos de las asociaciones que puedan libremente crearse al amparo del art. 22, remitiendo la Constitución a la Ley para que ésta regule las peculiaridades de aquéllos.».

En la sentencia de esta Sala de 8 de marzo de 1996 (RA 8929/1991) ya advertimos los límites que a la función colegial de ordenar la profesión se derivan de la Constitución y del principio de legalidad, en los siguientes términos:

«Así las cosas ha de señalarse que si bien la función de ordenar la profesión que contempla con carácter general el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales al socaire del artículo 36 de la Constitución Española , tal y como señala el Tribunal Constitucional en sentencia de 11 de Junio de 1992 , solamente puede ser ejercida dentro de los límites marcados por las atribuciones otorgadas por la Ley, las cuales deben ser objeto de una interpretación estricta, encontrándose la razón de ello, tal y como se indica en la sentencia a dicho Tribunal 83/84 , en que las regulaciones que limitan la libertad de quienes desarrollan actividades profesionales y empresariales no dependen del arbitrio de las autoridades o corporaciones administrativas, de modo que por un lado, el principio general de libertad que consagra la constitución en sus artículos 1.1 y 10.1, (no en el 17.1 a que se refiere erróneamente el recurrente y que atañe a la libertad personal, paralela a la genérica libertad individual, al derecho a no ser privado de la libertad salvo en los casos y en la forma previstos en las Leyes) autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y, por otra parte, el principio de legalidad que consagran los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , que alcanza de lleno a los Colegios Profesionales cuando ordena el ejercicio de profesiones tituladas, conforme al artículo 36 de la Constitución , impide a las Administraciones públicas dictar normas sin una habilitación legal suficiente, no es menos cierto que la potestad disciplinaria de los Colegios, aspecto que ahora nos interesa por cuanto en relación a éste es al que se plantea la alegación de inconstitucionalidad, encuentra su fundamento en la Ley 2/74 de 13 de Febrero, sobre Colegios Profesionales, que alude en su artículo 5º apartado i al ejercicio de la potestad disciplinaria, que debe ejercerse de acuerdo con los Estatutos Colegiales.».

Según acabamos de exponer, el artículo 36 de la Constitución impone una reserva a la ley para regular "las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas", pero, como en tantas ocasiones, esta reserva no es absoluta, en el sentido de que cualquier afectación normativa de los Colegios Profesionales tenga que ser establecida por ley, como parece que entiende la parte recurrente, pues ya, desde un primer momento, tal reserva no alcanza ni se extiende a todo el régimen jurídico de estas corporaciones de derecho público ni a cualquier elemento del ejercicio de una profesión titulada.

El Real Decreto impugnado incide en un trámite del procedimiento de elaboración de las normas deontológicas, imponiendo el test previo de proporcionalidad, a realizar por una entidad ajena al colegio profesional o consejo general que las va a aprobar y lo hace sin dotar al informe de carácter vinculante, pero, eso sí, en el caso de que no se compartan las observaciones que en él se contienen, tener que rechazarlas motivadamente.

Entendemos que esta prevención no se incardina en las peculiaridades propias del régimen jurídico de los colegios ni en el ejercicio de las profesiones tituladas, propiamente dichas, pues son los colegios o los consejos generales mismos los que mantienen sus potestades de elaboración y de aprobación, sólo que con una cautela impuesta por las exigencias del Derecho europeo, a diferencia de lo que sucede con la misma creación de colegios, que ha de hacerse mediante Ley ( artículo 4.1 de la LCP).

Los Estatutos, que constituyen la norma rectora de los Colegios Profesionales, así como sus modificaciones, se aprueban por el Gobierno, no por ley, y tienen un contenido predeterminado ( artículo 6 de la LCP), mientras que los códigos deontológicos, en su caso, se aprueban por los propios colegios -o consejos generales- (véase el artículo 2.5 de la LCP), resultando que, en el caso, la parte recurrente pretende que la imposición de un trámite preceptivo en el procedimiento de aprobación de dichos códigos relativo a la proporcionalidad se establezca por ley, lo que consideramos que excede del marco de la reserva de ley referida y conduciría a que, según hemos indicado, cualquier incidencia jurídica sobre los Colegios Profesionales debiera establecerse por una norma con rango de ley, al margen de su entidad y del ámbito sobre el que se proyecta, sin que esta posición maximalista sea la querida por la reserva que impone el artículo 36 de la Constitución.

Es más, dada la justificación, el propósito, el contenido y el alcance regulatorio del Real Decreto 435/2024 impugnado, que antes hemos indicado, descartamos que, debido a su marcado carácter instrumental, suponga una regulación orgánica del ejercicio de las profesiones tituladas, una modificación indirecta de la Ley sobre Colegios Profesionales, o que afecte de una forma palmaria o patente a la potestad de autorregulación y al régimen jurídico de los Colegios Profesionales o de los consejos generales, que no altera, innova o reforma, ya que, debemos insistir, lo que hace es introducir, por exigencias del Derecho europeo, un trámite preceptivo, pero no vinculante, en el procedimiento para la aprobación de las reglas deontológicas, que, estás sí, condicionan el ejercicio de la profesión en los términos apuntados por las normas europeas, trámite que, además, viene referido al principio de proporcionalidad, proclamado en normas de rango legal (por ejemplo, articulo 9.2.c), entre otros, de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; o artículo 129.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPAC-).

Por último, cabe recordar que el apartado 2 del artículo 1 de la LPAC prevé que "Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a [...] informes a recabar" (inciso segundo), como puede ser el caso.

Lo que llevamos razonado no resulta desvirtuado en modo alguno por la Ley Orgánica 5/2024, de 11 de noviembre, de Derecho de Defensa, que se sitúa en ámbitos muy diferentes del que ahora tratamos y de la que no se sigue ninguna "congelación de rango normativo" -en los términos utilizados por la parte recurrente- en cuanto a los trámites de elaboración de los códigos deontológicos, por más que aquella Ley Orgánica no afecte a todos los Colegios Profesionales ni consejos generales y la tesis de aquella parte se oponga frontalmente a la normas europeas de las que trae causa el Real Decreto recurrido.

Íntimamente relacionada con la cuestión que acabamos de tratar surge la relativa a la habilitación normativa -no al título competencial- que ampara el Real Decreto 435/2024 impugnado, en cuyo preámbulo se dice que:

"Este real decreto se dicta en virtud de lo previsto en el artículo 97 de la Constitución Española y en los artículos 22 y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y conforme a las habilitaciones contenidas en la disposición final tercera de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en la disposición final sexta de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en la disposición final única de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, y en el artículo 5.1.i), de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia"(apartado III, penúltimo párrafo).

Pues bien, en todas las menciones citadas encontramos suficiente base normativa específica para el dictado del Real Decreto, sin perjuicio de que, al afectar la modificación que introduce a los códigos deontológicos de los Colegios Profesionales y de sus consejos generales, así como al otorgar a la CNMC una nueva competencia, reconozcamos mayor relevancia a la invocación de la disposición final única de la LCP y del artículo 5.1.i) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

En efecto, por un lado, la disposición final única de la LCP efectúa una habilitación genérica al Gobierno para dictar "las disposiciones necesarias para la aplicación de la presente ley", entre las que cabría incluir las adoptadas en el Real Decreto impugnado, habida cuenta de la necesidad de una aplicación uniforme de las reglas europeas en la elaboración de las normas deontológicas por los Colegios Profesionales y los consejos generales y dado que, conforme al artículo 2.1 de dicha LCP, "El ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia", que es donde incide el Real Decreto recurrido.

Por otro lado, recordando nuevamente la afectación de la competencia y, por ende, de los principios del libre mercado, de los códigos deontológicos, resulta totalmente pertinente el apoyo en el artículo 5.1.c) de la Ley 3/2013, que autoriza a atribuir a la CNMC, por ley o, como es el caso, por real decreto, de cualesquiera funciones para "garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios", que es en lo que directamente incide el Real Decreto impugnado.

D. La infracción del principio de adscripción de los Colegios Profesionales al Ministerio competente.

El motivo de impugnación formulado contra el Real Decreto 435/2024, de 30 de abril, basado en el argumento de que existen alternativas menos invasivas de la autonomía colegial respecto de la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por lo que procedería sustituir a la Comisión por el Ministerio de adscripción de cada Colegio Profesional, debe ser desestimado, siguiendo los razonamientos jurídicos expuesto en la sentencia de esta Sala de 10 de julio de 2025 (RC 446/2024), en que rechazamos este planteamiento impugnatorio, desde diversas perspectivas jurídicas, que vamos a exponer a continuación.

Cabe referir, en primer termino, que el apartado 3 del artículo 2 de la Ley sobre Colegios Profesionales proclama que "Los Colegios Profesionales se relacionarán con la Administración a través del Departamento ministerial competente", pero esta regla, además de no ser absoluta, según se indica en la contestación a la demanda, no afecta al Real Decreto impugnado, en cuanto prevé un trámite en el que interviene la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, pero que no consiste exactamente en una "relación" en los términos previstos en el precepto citado.

La relación de los distintos Colegios Profesionales y Consejos Generales se va a seguir efectuando con el Ministerio correspondiente, sin perjuicio de que la realización de la evaluación de proporcionalidad en la elaboración de los códigos deontológicos se encomiende a un organismo independiente, con personalidad jurídica propia, sujeto a control parlamentario y judicial, pero no incardinado en la estructura propiamente dicha de algún Ministerio, por más que esté adscrito, fundamentalmente a efectos presupuestarios, al, actualmente, de Economía, Comercio y Empresa ( artículo 2 de la Ley 3/2013).

Es cierto que, al tener por objeto el Real Decreto impugnado la correcta transposición de una Directiva al ordenamiento jurídico español, podían plantearse distintas alternativas, pero la opción por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a los efectos señalados no supone, en lo que ahora interesa, la vulneración de la regla relativa a la relación de los Colegios Profesionales con el Departamento ministerial correspondiente, por lo que debemos rechazar la infracción que se denuncia.

No apreciamos que el Real Decreto 435/2024 vulnere el principio de proporcionalidad al haberse realizado una interpretación errónea de la guía sobre la evaluación de la proporcionalidad con arreglo a la Directiva 2018/958, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, que era conocida cuando se dictó el Dictamen motivado, habiendo optado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia como organismo encargado de la supervisión de las evaluaciones de proporcionalidad, mediante un informe preceptivo y no vinculante, descartando otras alternativas posibles, manteniendo que "el dictamen de referencia debería ser emitido por el órgano competente del Departamento Ministerial al que se encuentre adscrito cada Colegio Profesional".

En los términos expuestos por la Abogacía del Estado, procede rechazar la vulneración del principio de proporcionalidad ya que: no cabe interpretar que sea posible someter a la evaluación objetiva e independiente sólo las evaluaciones previas realizadas por los consejos o por los colegios o sólo las parte afectadas de los códigos deontológicos, debiendo efectuarse una revisión completa; la atribución de la revisión a un organismo externo es una de las medidas posibles en la Directiva, que específicamente la destaca en su preámbulo, siendo igualmente la medida específicamente recomendada por la Comisión Europea en su Guía sobre la evaluación de la proporcionalidad; además, la medida se limita a un informe cuyas observaciones pueden ser o no atendidas y que ha de realizarse aplicando los criterios normativos previstos en la Directiva y en el Real Decreto 472/2021; es adecuada la atribución de la función a la CNMC al ser coherente con su función general de órgano de supervisión y control de todos los mercados y sectores económicos y estar posibilitada la atribución de otras misiones por Ley o por Real Decreto, obteniéndose una unidad de criterio en el desarrollo de las evaluaciones y evitándose algunos problemas, que señala, que se producirían en el caso de haber atribuido la función a los respectivos Ministerios de adscripción; añadiendo otros argumentos, como la ausencia de efectos retroactivos de la regulación o que, al tratarse de una Directiva, los Estados tienen libertad para elegir la forma y los medios precisos para conseguir el resultado propuesto, así, la Comisión Europea ha considerado corregida la situación de incumplimiento con la aprobación del Real Decreto y ha cerrado el procedimiento de infracción abierto en su momento.

También descartamos, que el Real Decreto 435/2024, de 30 de abril vulnere, el principio de proporcionalidad, que implica, sin perjuicio de todas las matizaciones que se deban realizar según el ámbito al que se aplique, un juicio de ponderación entre distintos valores o intereses en juego de manera que, ante distintas alternativas igualmente legítimas, se opte por la menos gravosa o, si se quiere, por la más ventajosa para conseguir el objetivo pretendido.

En el caso de España, podemos advertir la confluencia de varios centros de intereses, cual son, como más significados, los de carácter corporativo y los relacionados con el libre mercado, habiéndose optado en el Real Decreto por dar preferencia a este último al atribuir la evaluación de los códigos deontológicos a la CNMC.

La elección de esta alternativa en lugar de otras nos parece razonada y razonable sin que vulnere ninguna norma del ordenamiento jurídico español ni del europeo, por cuanto, por un lado, la CNMC, aparte de su aludida naturaleza jurídica en cuanto organismo público independiente, "tiene por objeto garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos, en beneficio de los consumidores y usuarios", ejerciendo sus funciones "en relación con todos los mercados o sectores económicos" ( artículo 1.2 y 3 de la Ley 3/2013, citada); por otro lado, la misma LCP proclama que "El ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia [...]" ( artículo 2.1, párrafo segundo, inciso primero) e impone a los colegios que sus "acuerdos, decisiones y recomendaciones" respeten "los límites de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia" (artículo 2.4); y, además, atribuir la evaluación a un único organismo reduce los riesgos de aplicar criterios diferentes ante reglas similares, por más que se vayan a contener en códigos deontológicos aprobados por los Colegios Profesionales o los consejos generales.

Pero es que la propia Ley 3/2013 atribuye a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la condición de "órgano consultivo sobre cuestiones relativas al mantenimiento de la competencia efectiva y buen funcionamiento de los mercados y sectores económicos. En particular, podrá ser consultada por [...] los Colegios Profesionales [...] En ejercicio de esta función, llevará a cabo las siguientes actuaciones: a) Participar, mediante informe, en el proceso de elaboración de normas que afecten a su ámbito de competencias en los sectores sometidos a su supervisión, a la normativa de defensa de la competencia y a su régimen jurídico [...]".

En suma, debemos afirmar que la opción por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia como órgano para evaluar los códigos deontológicos en los términos previstos en el Real Decreto recurrido -que, asimismo, delimita materialmente esta actuación en, esencialmente, el artículo 7, recogiendo las prevenciones que a este respecto contiene el también artículo 7 de la Directiva 2018/958- no vulnera el principio de proporcionalidad alegado por la parte actora, cumpliendo con los requisitos de objetividad y de independencia exigidos por el Derecho europeo, debiendo descartarse la comisión de la infracción que denuncia.

Tampoco compartimos la tesis impugnatoria referida a que, a tenor de la Ley 3/2013, resalta las funciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y la ausencia en el mismo de "técnicos especialistas en materia de deontología", aludiendo al informe emitido por la propia Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el 9 de enero de 2024, sobre el Real Decreto en cuestión para entender que la atribución de competencia exigiría no sólo un cambio normativo, sino la dotación y constitución de medios materiales y personales de los que ahora carece, no siendo idónea para evaluar a proporcionalidad de los códigos deontológicos, razonando al respecto.

Asimismo, sostuvimos en dicha sentencia que admitida la regularidad jurídica de la opción por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia como organismo independiente encargado de la evaluación de los códigos deontológicos conforme dispone el Real Decreto impugnado, las objeciones que apunta la parte recurrente no sirven para desvirtuar dicha elección, pues se refiere a cuestiones operativas o prácticas de cara al futuro ajenas al principio de legalidad, máxime cuando, como hemos indicado más arriba, está expresamente previsto que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia realice "cualesquiera otras funciones que le sean atribuidas por Ley o por Real Decreto" ( artículo 5.1.i) de la Ley 3/2013, citado), como ha sido el caso, tratándose, insistimos, de una labor que engarza directamente con el objeto que el mencionado organismo regulador persigue ( artículo 1.2 de la misma Ley 3/2013), por lo que también esta alegación ha de ser rechazada, sin perjuicio de que, de cara a la asunción de estas funciones, pudiera ser "necesario dotar de los recursos necesarios" a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, como esta apunta en su informe al proyecto del Real Decreto.

Tomando como base la jurisprudencia de esta Sala sobre la aplicación de las reglas de competencia a las normas colegiales y a la participación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en la elaboración de dichas normas, la parte recurrente advierte de una evolución "hasta llegar finalmente a una posición intermedia en la cual, si bien se reconoce con carácter general la sujeción de las normas colegiales a las normas de defensa de la competencia, resulta necesario analizar, en cada caso concreto, si concurren las notas determinantes del principio de libre competencia para poder afirmar la sujeción de dichas disposiciones concretas a esta normativa, sin que, en el caso, esté autorizada la supervisión directa y exclusiva de los consejos generales por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia".

Y en la mencionada sentencia de este Tribunal Supremo también dijimos que en el razonamiento del Consejo General demandante confluyen muchas de las observaciones desarrolladas en alegaciones anteriores que merecen una remisión a lo que hemos venido exponiendo, principalmente en cuanto al alcance de la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, limitada a materializar una exigencia del Derecho de la Unión Europea, cual es la evaluación de los códigos deontológicos antes de su aprobación mediante la emisión de un informe no vinculante teniendo en cuenta determinados parámetros predeterminados normativamente, cuyo grado de relevancia, por muy grande que sea, carece de la entidad suficiente para afectar de una manera directa a la potestad de autonormación de los Colegios Profesionales y de los consejos generales, que pueden rechazar motivadamente las observaciones de tal informe. Además, no es la jurisprudencia, sino la propia LCP la que, como igualmente hemos apuntado, dispone que "Los acuerdos, decisiones y recomendaciones de los Colegios observarán los límites de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia" (artículo 2.4), de lo que se sigue la desestimación de la alegación contenida en la demanda.

En consecuencia con lo razonado, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo num. 468/2024, interpuesto por la representación procesal del Consejo General de Colegios de Gestores Administrativos de España contra el Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

SÉPTIMO.- Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso contencioso-administrativo, al concurrir el presupuesto de la existencia de serias dudas de derecho.