PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo, según la pretensión de nulidad articulada en el fallo de la demanda, el acuerdo, de fecha 25 de marzo de 2020, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOUM-97) en los ámbitos del planeamiento APR 08.03 "Prolongación de la Castellana" y APE 05,27 "Colonia Campamento " para la definición de las determinaciones y parámetros de ordenación de la operación urbanística "Madrid Nuevo Norte" (BOCM de 27 de marzo de 2020), con la creación de un Área de Planeamiento Remitido 05.10 "Estación de Chamartín" y tres Áreas de Planeamiento Específico denominadas Área de Planeamiento Específico 08.20 "Malmea-San Roque-Tres Olivos", Área de Planeamiento Específico 08.21 "Las Tablas-Oeste" y Área de Planeamiento Específico 05.31 "Centro de Negocios Chamartín", y con la precisión de condicionar la eficacia de tal aprobación hasta el cumplimiento de las modificaciones que se determinan en el Anexo; el acuerdo de ese mismo órgano, de fecha 22 de julio de 2020, que da por cumplidas las condiciones establecidas en el anexo del Acuerdo de 25 de marzo de 2020, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOUM- 1997) en los ámbitos del planeamiento APR 08.03 "Prolongación de la Castellana" y APE 05,27 "Colonia Campamento " para la definición de las determinaciones y parámetros de ordenación de la operación urbanística "Madrid Nuevo Norte" (BOCM de 24 de julio de 2020), e indirectamente contra la Modificación Puntual del PGOUM-19997 en el ámbito del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", aprobada definitivamente por Orden del Consejero de Obras Públicas y Transporte de la Comunidad de Madrid de 27 de septiembre de 2002 (BOCM nº 238 de 7 de octubre de 2002).
La persona física recurrente arriba reseñada, legitimada conforme al artículo 19.1. a) en tanto que alegó en el procedimiento administrativo que terminó con las citadas resoluciones, articula unos motivos de impugnación de la citada disposición general configurados en la demanda y que por tanto son los únicos que determinan las cuestiones litigiosas ( sentencia de esta Sección de fecha 29 de octubre de 2021, recurso nº 908/2019, que hace referencia de la STS 637/20, de 3 de junio, recurso casación 3654/2017; en el mismo sentido la STS de fecha 6 de septiembre de 2016, recurso casación 1215/2015).
Estos motivos en resumen son:
1º.- Con carácter formal se articula la impugnación indirecta de la pretensión de eficacia de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (PGOUM 1997) en el ámbito del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", aprobada definitivamente por orden del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la CAM de 27 de septiembre de 2002, publicada en el BOCM nº 238 de 7 de octubre de 2002.
A criterio de la parte los dos acuerdos que ahora se impugnan se fundamentan expresamente en la eficacia de la modificación puntual de 2002 del PGOUM1997 pues sus determinaciones urbanísticas son las que altera la presente modificación de 2020.
Este motivo formal lo razona la parte en que el artículo 26 de la vigente Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), además de la posibilidad de impugnación directa de las disposiciones generales, admite la impugnación indirecta de los actos que se produzcan en su aplicación.
Es cierto que el tenor literal de ese precepto está referido a los actos de ejecución, pero es reiterada la jurisprudencia admitiendo tal impugnación indirecta en los casos de reglamentos o disposiciones que desarrollan, modifican o sustituyen otro reglamento o disposición, en la medida en que la disposición general originaria, al ser una disposición ilegal, debe ser expulsada del ordenamiento jurídico, anulando cualquier pretendido sustento jurídico de la "segunda" disposición general que se apoya expresamente en la "primera" a la que pretende desarrollar o sustituir o modificar.
Así, se admite la impugnación indirecta de un Plan General al momento de la impugnación directa del planeamiento que lo desarrolla (Plan Parcial, Plan de Reforma Interior, etc.), en la medida que en la tramitación de la ordenación pormenorizada es cuando se aprecia la verdadera dimensión y trascendencia del Plan General del que trae causa.
Esto es lo que ocurre, a criterio de la parte, en este caso. La modificación ahora impugnada es un acto por el que se aprueba la ordenación pormenorizada de la totalidad de la operación a excepción del ámbito de la estación de Chamartín. Formalmente, está acompañada de la modificación de determinados parámetros de la previa modificación puntual de 2002, en unidad de acto y por tanto ni secuenciales ni escindibles. Con la incorporación de la ordenación pormenorizada se viene a sustituir, teniendo los mismos efectos, las figuras de planeamiento de desarrollo previstas en la LSCM 2001 para este tipo de suelo (Plan Parcial, en el artículo 47), teniendo, por tanto, la modificación puntual de 2020 el mismo alcance y efectos que dichos planes de desarrollo.
La disposición general (reglamento) que es objeto de desarrollo mediante la ordenación pormenorizada, es la modificación de 2002 del PGOUM1997, que de conformidad con lo establecido en la modificación queda modificada en la totalidad de su ámbito. Por tanto, contra esa modificación de 2002 se dirige la impugnación indirecta.
Además, la modificación de 2002 del PGOUM de 1997 no se publicó en el BOCM, tal exige el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, sus específicas normas urbanísticas, entre otras las nuevas fichas de planeamiento y ordenación, lo que determina su ineficacia y por ende su inexistencia en el mundo jurídico, de tal forma que no existe planeamiento intermedio ni modificación alguna entre las determinaciones del PGOUM de 1997 y la modificación de 2002 y el planeamiento de desarrollo que se contiene en la presente modificación impugnada tal arriba se dijo.
2º.- Con carácter material, según se expresa en la demanda, se articula motivo de nulidad de los dos acuerdos que aprueban la presente modificación por ineficacia por no publicación en el BOCM de las normas urbanísticas (y fichas de planeamiento y gestión) de la Modificación Puntual de 2002 del PGOUM 97, MPG.08.3050, en el ámbito del APR.08.03 "Prolongación de la Castellana", del que los primeros son actos de aplicación y desarrollo de esta última modificación, vulnerando con ello el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local que exige la publicación del articulado de las normas de los planes urbanísticos en tanto requisito esencial para que entren en vigor
A criterio de la parte, la modificación puntual de 2002, al no constar la publicación de las normas del ámbito a que se refiere también la presente modificación puntual, conlleva que aquél instrumento sea ineficaz y por ello afecta a la aprobación inicial y sucesivas de la presente modificación puntual de 2020.
Contrariamente a lo que se razonó en la contestación denegatoria a la alegación de dicha parte por el ayuntamiento planificador (" la publicación omitida no resulta necesaria al no haberse producido en la Modificación Puntual del PGOUM97 de 2002 MPG.08.3050, en el ámbito del APR.08.03 "Prolongación de la Castellana, ninguna modificación de las Normas Urbanísticas ex ante del PGOUM97"), esa no publicación y la ineficacia que conlleva sí afecta a los actos de aplicación y desarrollo de la modificación de 2002: acuerdo de aprobación provisional y los dos subsiguientes acuerdos de aprobación definitiva de la nueva modificación puntual de 2020 del mismo ámbito. E igualmente sobre las figuras de planeamiento de desarrollo de la modificación de 2020: las aprobaciones definitivas de 2020 de la nueva Modificación del Plan General de Ordenación Urbana para el Área de Planeamiento Remitido 08.03 "Prolongación de la Castellana" y el Área de Planeamiento Especifico 05.27 "Colonia Campamento", para la definición, con carácter de ordenación pormenorizada, de las determinaciones y parámetros de ordenación de la operación urbanística "Madrid Nuevo Norte". Ambos, acto y disposición general de desarrollo de la ineficaz MPG 2002, están viciados de nulidad por ser contrarios a derecho. Se invoca sentencia del Tribunal Supremo ( STS) de 2 de diciembre de 2011 (rec. Casación 6116/2007).
Esta nulidad lo es de pleno derecho en aplicación el artículo 47.1.e)-segundo inciso- y 1.f) de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3º.- Nulidad de los acuerdos objeto del presente recurso por ser actos de aplicación de una figura anterior de planeamiento también nula de pleno derecho: modificación puntual del PGOUM 97 de 2002, MPG 08.3050 en el ámbito del APR.08.03, "Prolongación de la Castellana, por incumplimiento de las reservas mínimas de suelo público exigibles en el momento de su aprobación.
Dicha modificación se aprueba provisionalmente el 21 de febrero de 2002 y definitivamente el 27 de septiembre de 2002, por lo que es de aplicación la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM), concretamente en este caso la disposición transitoria primera (tras la publicación el 1 de diciembre de 2001 de la modificación), que determina que a los terrenos del ámbito ex ante del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana" del PGOUM 97 le son de aplicación, desde el 28 de julio de 2001, el régimen urbanístico de la propiedad del suelo establecido en la ley 9/2001 para el suelo urbano no consolidado. Aclara la parte que no es de aplicación la disposición transitoria cuarta( planeamiento de ejecución) de la LSCM al caso de la Modificación Puntual del PGOUM 97 de 2002 del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", por no ser esta figura de planeamiento, sino un planeamiento en ejecución en la fecha de entrada en vigor de la Ley 9/2001 .
En la fecha de aprobación de esa modificación de 2002, la LSCM, en su artículo 20, en relación al suelo urbano no consolidado, preveía una afectación de los terrenos obtenidos por la Administración a título gratuito en virtud de cesión vinculada a los destinos establecidos por la ley, y en virtud de la misma por el planeamiento urbanístico. El artículo 36 define y establece las determinaciones de las redes púbicas fijando unas reservas mínimas de suelo de cesión para redes públicas:
.- Red general de zonas verdes y espacios libres: 20 m2 de suelo por cada 100 m2 construibles.
.-Redes generales de equipamiento sociales y servicios: 30 m2 de suelo por cada 100 m2 construibles.
.- Redes generales de infraestructuras: 20 m2 de suelo por cada 100 m2 construibles.
.- Redes locales de equipamientos y servicios públicos: 30 m2 de suelo por cada 100 m2 construibles.
Lo que supone un estándar mínimo de suelo para dotaciones públicas de 100 m2 de suelo por cada 100 m2 construibles de todos los usos lucrativos.
En la ficha específica de la Modificación Puntual de 2002 del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana" (página 12 anterior), la edificabilidad de todos los usos lucrativos de la modificación de 2002 es de 3.276.691 m2 construibles, mientras que la superficie mínima de cesión para redes públicas es de 1.560.000 m2 de suelo, lo que suministra un estándar de 47,6 m2 de suelo por cada 100 m2 construibles, obviamente inferior (en más de la mitad) al mínimo legal exigible de 100 m2 de suelo por cada 100 m2 construibles.
Nulidad, pues, de pleno derecho de la Modificación Puntual del PGOUM97 de 2002 del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", en aplicación del inciso 1.f) del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del PACAP, por incumplimiento de las referidas Disposición Transitoria Primera, y artículos 20 y 36 de la Ley 9/2001 de Suelo de la CAM.
En aplicación del artículo 26 de la LRJCA, esta nulidad de pleno derecho de la Modificación Puntual del PGOUM97 de 2002 del APR 08.03 "Prolongación de la Castellana", se traslada al acuerdo de aprobación provisional de la nueva MP de 2019 del mismo ámbito, objeto del presente recurso, por tratarse de un acto derivado o de aplicación de la misma.
4º.- Nulidad de los acuerdos objeto del presente recurso por ser actos de aplicación de una figura de planeamiento nula de pleno derecho por razón de incumplimiento del articulo 67.2 (primer inciso) de la LSCM.
La modificación de 2002 del APR 08.03 y el APE 05.07, viene a aumentar la edificabilidad del ámbito de los 1.834.020 m2 construibles del PGOUM97 ex ante, a los 3.276.691 m2 construibles ex post la modificación de 2002, por lo que ésta debería de haber contemplado las medidas compensatorias precisas para mantener la cantidad y calidad de las dotaciones previstas respecto del aprovechamiento urbanístico del suelo, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro. No lo hizo.
En las fichas de ordenación de los dos ámbitos ex ante y ex post de la MPG 2002, obtenidas del visualizador urbanístico del Ayuntamiento de Madrid (Sistema de Información Geográfica de Urbanismo (munimadrid.es), antes de la MPG 2002, el coeficiente de m2 de suelo de dotaciones públicas por m2 de superficie edificable lucrativa, era de 0,97 (casi 1m2 de suelo para dotaciones públicas por cada m2 edificable lucrativo). Después de la MPG 2002 este coeficiente bajó a 0,48, prácticamente a la mitad.
Este aspecto cualitativo de la ordenación urbanística (exigido por ley) del ámbito de la Operación Chamartín en la modificación de 2002 se degradó en más del doble, mediante el conocido recurso rentabilizador de las actuaciones urbanísticas, consistente en reducir las superficies de dotaciones públicas (en este caso en un 14,5%) y multiplicar por 1,74 la edificabilidad lucrativa.
Ello conlleva la nulidad de pleno derecho de la Modificación Puntual del PGOUM97 de 2002 en el ámbito del APR 08.03 y del APE 05.07, en aplicación del inciso 1.f) del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del PACAP, por incumplimiento de la disposición transitoria tercera y del artículo 67.2 de la Ley 9/2001 de suelo de la CAM. En aplicación del artículo 26 de la LRJCA, esta nulidad de pleno derecho de la Modificación Puntual del PGOUM97 de 2002 del ámbito de la "Operación Chamartín" se traslada a los acuerdos de aprobación definitiva de la nueva segunda modificación de 2020 del mismo ámbito renombrado "Madrid Nuevo Norte", por tratarse de un acto (en cuanto que acuerdos) y disposición general (en cuanto que figura de planeamiento), de aplicación y desarrollo de la misma.
5º.- Nulidad de los acuerdos impugnados porque en este caso no procede la modificación puntual sino la revisión para adecuar el planeamiento general de Madrid a la realidad fáctica de las grandes transformaciones urbanas acaecidas en los últimos 24 años.
Se invoca la disposición transitoria cuarta del RDL 7/2015, de 30 de octubre, y los artículos 68 y 69 de la LSCM pues en este caso, a criterio de la parte, sí se ha superado con la presente modificación el 20% de la superficie de suelo urbanizado del municipio incluido en actuaciones de urbanización aprobadas en los dos últimos años. Para ello, se tiene en cuenta una publicación técnica del ayuntamiento de Madrid que recoge la situación fiable del suelo urbanizado en la ciudad de Madrid en 2020 sumando un total de 31.953 has cuyo 20% en m2 es de 63.906,000 m2, que se ha visto superado por las superficies de los 12 ámbitos de actuaciones de urbanización aprobadas en ejecución y/o desarrollo entre 2018 y 2020, incluida la objeto en la modificación impugnada. Ello es causa de nulidad del artículo 47.1.f de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en relación con la disposición cuarta del TRLS 7/2015.
SEGUNDO.- La Comunidad de Madrid se opone al recurso de la contraparte con base a los siguientes motivos que en resumen son:
1º.- Sobre el motivo formal de impugnación indirecta de la presente modificación, se opone que no es viable en este caso porque no existe una relación de jerarquía entre la actual modificación y la anterior de 2002 pues no es un instrumento de desarrollo de esta última.
No se concreta en qué sentido la actual modificación está desarrollando la de 2002, justificación que se omite cuando se está atacando elementos sustantivos de esta última como el incumplimiento de reservas mínimas exigibles o la falta de medidas compensatorias por el incremento de la edificabilidad. Unos defectos de conexión con la modificación impugnada, la causalidad, que se debería explicar.
La presente modificación no desarrolla la de 2002 y no es causa de ésta, sino que está a su mismo nivel. No hay relación de causalidad entre ellas que ampare el recurso indirecto. La ordenación pormenorizada que establece la modificación de 2020 lo es de tres de sus cuatro áreas y de sus propias determinaciones de ordenación estructurante y no de las establecidas en la modificación de 2002. No se trata de la ordenación pormenorizada del APR 08.03, que desaparece tras la aprobación de esta modificación de 2020 ( SSTS de 4 de diciembre de 2014, rec. 3442/2012 y rec.1345/2000).
2.º- Sobre la ineficacia de la modificación de 2002 por falta de publicación de sus normas urbanísticas. La no publicación sólo afecta a la eficacia no a la validez y por ello no incurre la disposición general en vicio de legalidad alguno. Si se anula un plan de desarrollo por no publicación del que trae causa, no afecta a éste en su validez, que se mantiene hasta que adquiera eficacia cuando se publique.
Cuando se aprobó el PGOUM 1997 y su modificación de 2002, la normativa y jurisprudencia no exigía la publicación de las fichas porque eran considerados instrumentos de referencia ( STS de 16 de abril de 2003, recurso casación 6692/1999). Esta exigencia es producto de una doctrina jurisprudencial, como se recoge en la STS de 8 de octubre de 2010, rec. 4289/2006. No tiene sentido enjuiciar una disposición general por una ineficacia sobrevenida pues anteriormente no se exigía la publicación.
Esta falta de publicación del contenido normativo de un plan general de ordenación sólo es causa de nulidad del instrumento de desarrollo de aquél y no del plan de modificación. En tal sentido STS de 15 de febrero de 2012, recurso casación nº 2134/2009.
En ningún caso la ordenación pormenorizada de la presente modificación es un desarrollo de la modificación de 2021 sino de sus tres ámbitos y de sus propias determinaciones estructurantes.
3º.- Incumplimiento de las reservas mínimas de suelo público para dotaciones.
No obstante que no puede articularse este motivo como impugnación indirecta, señala también la demandada que no asiste la razón a la contraparte cuando alega que el suelo previsto para dotaciones públicas es inferior al exigido al tiempo de su aprobación (100m2 por cada 100m2 construibles en todos los usos). Y ello en aplicación de la DT primera de la LSCM y artículo 14 de la misma ley. La memoria general, folio 291, considera que esos suelos del APE.05.27 y APR 08.03, desde el PGOUM 1997, tienen todas las características adecuadas para su edificación o al menos dos terceras partes de los espacios aptos para la misma. Partiendo de esta clasificación, la memoria de la modificación de 2002 evaluó y concluyó con la no exigibilidad de los estándares de redes generales entonces exigibles al no estar adaptado el plan a la LSCM. La aplicación que hace la actora de las cesiones no es correcta pues no tiene en cuenta el régimen transitorio de la LSCM.
4º.- Frente a la alegación de que la modificación de 2020 es un acto de aplicación de la modificación de 2002 incurriendo en infracción del artículo 67.2 de la LSCM pues vino a aumentar la edificabilidad del ámbito sin prever medida alguna compensatoria para mantener la cantidad y calidad de las dotaciones, la citada demandada reitera que no cabe esta impugnación indirecta dado que las previsiones de la modificación de 2020 sobre dotaciones de este nuevo planeamiento no conforman un desarrollo o pormenorización de las previamente establecidas en la modificación de 2002.
En cualquier caso, esta última no incurrió en la infracción denunciada. Los suelos de esa modificación de 2002, según su memoria general (folio 290), eran urbanos no consolidados, a los que no es de aplicación el artículo 67.2 (suelos urbanos), sino el 36.6, como dijo ya esta Sección en el PO 840 /2010. Además, en la modificación de 2002 no se redujo las redes previstas en el planeamiento precedente en proporción a la nueva edificabilidad establecida, tal se dijo en su memoria y se puede verificar con la ficha original del APR 08.03, y el PGOUM 1997 no cuantificó las reservas para dotaciones. Su concreción quedó diferida al planeamiento de desarrollo, en la que sí se aprobó.
5º.- Frente a la alegación de que se ha infringido por la presente modificación de 2020 la DT cuarta del RDL 7/2015 pues el conjunto de modificaciones ha alterado el modelo territorial por lo que es necesario una revisión, se opone que el citado precepto establece que cuando una actuación urbanística por sí sola o en unión de otras realizadas en los últimos dos años conlleve un incremento de población superior al 20% o un incremento superior al 20% de la superficie de suelo urbanizado, será necesaria la revisión plena del planeamiento.
No concurren en este caso los presupuestos del artículo 68 de la LSCM pues en la presente revisión no se ha sobrepasado ninguno de esos criterios cualitativos y se ajusta a lo dispuesto en el artículo 22.7 del RDL 7 de 2015. Se está en el caso del impacto de una actuación de urbanización en los términos del artículo 7 de dicho RDL. Además, la modificación actual opera sobre un suelo ya clasificado como urbanizado como se recoge en la memorial general (folio 291).
Los desarrollos enumerados por el demandante no son resultado de modificaciones de planeamiento aprobadas en los dos últimos años. Son desarrollos, como el APR 08.03 y APE 05.27, sobre los que se asienta esta modificación, que ya estaban previstos y provienen del PGOUM de 1997.No se está en el caso de un incremento del 20% del suelo urbanizado del municipio de Madrid que obligara conforme a esa DT 4ª a la revisión del planeamiento.
El Ayuntamiento de Madrid se opone al recurso con base a los siguientes motivos que en resumen son:
1º- Sobre la impugnación indirecta de la modificación de 2002, que se extiende a los siguientes tres motivos del recurso, no procede en este caso. Ciertamente el artículo 26 de la LJCA se ha interpretado por la doctrina en el sentido de que la impugnación indirecta puede dirigirse no solo contra actos de aplicación de una disposición general sino también contra disposiciones y reglamentos que desarrollan otros reglamentos. Pero olvida la actora que en estos últimos casos deben estar relacionados jerárquicamente ( STS 16 de junio de 2011, rec. 6207/ 2007). Esto tiene más sentido cuando se trata de dos instrumentos de planeamiento ( SSTS 4 de diciembre de 2014, rec. 3442/2012 y 16 de diciembre de 2015, rec. 4008/ 2013).
En este caso, la modificación de 2020 no guarda relación jerárquica ni con la modificación de 2002 ni con el PGOUM de 1997. No es un instrumento de desarrollo de la modificación de 2002 pues no mantiene con ella esa relación de subordinación, ni su ordenación pormenorizada desarrolla determinaciones estructurantes de ese planeamiento anterior.
La modificación de 2020 no es un acto derivado de la modificación de 2002 o sometido jerárquicamente a ella, sin que exista relación de causalidad entre ambas normas de idéntico rango.
2º.- Tampoco puede prosperar el segundo motivo del recurso, que insta la nulidad de dicha modificación y la traslada a los acuerdos de aprobación de esta modificación por cuanto que no se publicaron las normas urbanísticas de los ámbitos objeto de aquella primera modificación (concretamente de las fichas de planeamiento y gestión), que adquiere una ineficacia sobre la que no se puede sostener la actual modificación ( artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local).
En primer lugar, las normas urbanísticas del PGOUM de 1997 se publicaron en el BOCM nº 92 de 19 de abril de 1997 (páginas 7 a 148). La modificación del PGOUM de 1997 por acuerdo de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid de 27 de septiembre de 2002, se publicó en el BOCM 238 de 7 de octubre de 2002. En esta modificación se decía, al regularse el contenido de las propuestas de modificación de los documentos del Plan General en relación con el APR 08.03, que "No es necesaria la modificación de las Normas Urbanísticas puestos que ninguno de sus artículos se refiere de forma concreta y específica al APR 08.03". De ahí que no se publicasen de nuevo las NNUU del PGOUM de 1997 y que en la aprobación definitiva de esta modificación sólo se dispusiera la publicación en el BOCM esa orden de 27 de septiembre de 2002, sin considerar necesaria la publicación de ningún documento más.
Las fichas urbanísticas no se publicaron porque no lo exigía la Ley. Existe una jurisprudencia con dos líneas de interpretación. A partir de esta nueva interpretación se han incorporado a la publicación de los instrumentos de planeamiento, además de las normas las fichas urbanísticas y planos de ordenación. La modificación de 2002 no publicó sus fichas, al igual que el PGOUM 1997, porque el marco legal y jurisprudencial vigente en ese momento no lo exigía. La parte en su demanda refiere concretamente que no se han publicado las fichas específicas del APR 08.03, pero en ese momento no era exigido por ley. No obstante, en el caso de que hubiera sido necesario legalmente esa publicación, resultaría ineficaz el contenido de las mismas pero nunca inválido ( STS 9591/2002, rec. 4394/1997), situándose en un defecto formal que cerraría la puerta a la impugnación indirecta ( STS 3721/2020, de 6 de noviembre, rec. 6474/2018, y de 10 de diciembre de 2002, rec. 1345/2000).
3º y 4º.- En ambos motivos se plantea la impugnación indirecta contra la modificación de 2002: en un caso por incumplimiento de las reservas mínimas para redes públicas exigibles en el momento de la aprobación de aquella; en el otro porque además de ineficaz su aprobación definitiva es nula por incumplimiento del artículo 67 de la LSCM en el momento de aprobación de esa modificación de 2002, que se extiende a la presente aprobación definitiva.
Respecto al incumplimiento de reservas mínimas para dotaciones comunitarias, señala el demandado que en el ámbito urbano no consolidado del APR 08.03 se tendrá que exigir unos estándares de 100m2s/100m2s porque no es de aplicación la DT cuarta de la LSCM y que la afectación de los terrenos obtenidos por la Administración a título gratuito (art. 20 inciso 2e), conduce a la aplicación del artículo de la misma LSCM con la obligada incorporación a esa modificación de 2002 de la totalidad de redes locales y generales previstas para suelos urbanizables, excepto la red supramunicipal (20m2s/20m2s).
La pretensión de la actora carece de apoyo legal. Primero, por la naturaleza del suelo sobre el que opera esa modificación de 2002. Además, como se decía en la propia memoria, a tenor de la DT cuarta de la LSCM no eran exigibles los estándares de redes generales. En cualquier caso, estas razones que hubieran servidos para contestar al recurso formulado por esa parte contra la modificación de 2002 no pueden extrapolarse a la presente modificación de 2020 al no conformar las previsiones sobre dotaciones de este nuevo planeamiento un desarrollo o pormenorización de las previamente establecidas por la modificación de 2002.
Sobre la vulneración del artículo 67 por parte de la modificación de 2002, see resalta que la actora elabora un cuadro comparativo que incluye un APE 07.07 que se refiere al Callejón de los Morales, cuando parece ser que se está refriendo al APE 05.27 Colonia de Campamento. Ocurre que este no fue objeto de modificación conjunta con el APR 08.03 Prolongación de la Castellana en el año 2002. Por ello, no se puede dar validez a los datos aportados y derivados de un cuadro en que se mezclan APES con APRS.
Además, la distinta regulación de la cuantificación de las cesiones correspondientes. Dependiendo de la clasificación y categorización del suelo, al suelo urbano consolidado sí le resultaría de aplicación el artículo 67.2 de la LSC; pero a las cesiones en el suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable le sería de aplicación el artículo 36.6 de esa misma ley, que es el que se ha aplicado en la presente modificación ( Sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2011, PO 840/2010 y STS de 26 de febrero de 2014, rec. 3745/2011).
5º.- Respecto a la alegación de la recurrente de que se sigan tramitando grandes modificaciones del PGOUM 1997 cuando lo que procede es la revisión dada las transformaciones acaecidas en los últimos 24 años, se opone por el demandado esencialmente que la contraparte, para aplicar la DT 4º del RDL 7/2015 en relación con los artículos 68 y 69 de la LSCM, utiliza un cuadro de actuaciones de urbanización aprobadas y/o en ejecución o desarrollo en 2018, 2019 y 2020 en el municipio de Madrid, con unas valoraciones númericas. Además, invoca un límite a la acumulación incremental de modificaciones puntuales que no se prevé en la LSCM. Tampoco resulta de aplicación la DT 4ª citada del TRLS 7/2015 pues ni la propuesta ni los planteamientos contenidos en la demanda producen los efectos de un incremento superior al 20 por ciento de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial.
La entidad DISTRITO CASTELLANA NORTE SA se opone al recurso con base a los siguientes motivos que en resumen son:
1º.- Improcedencia del recurso indirecto contra la modificación del plan general de 2002 y subsidiariamente la desestimación de los motivos vinculados a ese recurso indirecto. La actual impugnación no desarrolla ni guarda relación jerárquica con la MPG de 2002 ni con el PGOUM 1997 tal exige la doctrina jurisprudencial para admitir una impugnación indirecta de un plan general en tanto disposición general.
2º.- Subsidiariamente ataca el motivo de la ineficacia de la MPG2002 pues no se identifica por la parte los aspectos concretos de ese instrumento afectados por la falta de publicación parcial de los contenidos de la ficha del APR 08.03 resultante de aquél.
3º.- La MPG 2002 cumplía con las determinaciones urbanísticas de reserva mínima de redes públicas. Además, no se explica de qué manera esta supuesta causa de validez afecta a la presente MPG cuando ésta establece sus propias determinaciones sobre redes generales: en la memoria general y en las de los ámbitos se cumple con los estándares legales en materia de redes públicas. Asimismo, esos estándares alegados no eran exigibles en la MPG2002 al no estar el PGOUM1997 adaptado a la LSCM (Disposición Transitoria cuarta)
4º.- La MPG de 2002 no incumplió el artículo 67.2 de la LSCM pues no se valora tal alegación, aparte de que dicho precepto no es aplicable al suelo urbano no consolidado al que es de aplicación el artículo 36.6 de esa misma ley.
5º.- Respecto a que la presente modificación se debió haber tramitado como una revisión del PGOUM1997, se opone que dicho instrumento ordena un espacio territorial limitado, no se ejerce ex novo una potestad de planeamiento para alterar el modelo del conjunto del término municipal (artículo 69 de la LSCM).
No se dan los supuestos de la disposición transitoria cuarta del TRLS 7/2015. La MPG20 reduce la superficie del suelo urbano y la población respecto a la ordenación aprobada en 2002. Se produce una reducción de la edificabilidad y el número de viviendas (Pag. 186 memoria).
La entidad ADIF Y ADIF ALTA VELOCIDAD se opone al recurso con base a los siguientes motivos que en resumen son:
1º.- Inadmisión del recurso porque la presente MPG20 ocupa la misma posición jerárquica que el PGOUM1997
2º.- Subsidiariamente, la presente modificación no contempla entre sus ámbitos el APR 08.03 de la MPG 2002, por lo que la falta de publicación de la ficha de ese ámbito no puede determinar la nulidad de aquella.
3º.- Subsidiariamente, como el PGOUM 1997 no estaba adaptado a la LSCM no era posible legalmente exigir el cumplimiento de las cesiones previstas para redes generales en esta última ley.
4º.- Subsidiariamente, no es de aplicación el artículo 67 de la LSCM porque los suelos objeto de la MPG20 es urbano no consolidado.
5º.- LA MPG20 no afecta a todo el territorio del municipio de Madrid, por lo que no altera el modelo territorial del mismo por lo que no procedía la revisión sino la modificación.
La entidad RENFE OPERADORA se opone al recurso con base a los siguientes motivos que en resumen son:
1º.- No existe relación de subordinación jerárquica entre la actual MPG y el POGUM de 1997 ni la modificación de 2002, por lo que no cabe en ningún caso la impugnación indirecta articulada por la parte recurrente.
2º.- Se insiste en el anterior motivo y además, respecto a las reservas de dotaciones de la MPG 2002, se ha de estar a la disposición transitoria cuarta de la LSCM, por lo que no procede revisar el cumplimiento de los parámetros del artículo 36 de la LSCM.
3º.- No cabe un pronunciamiento sobre la modificación de 2002 que afecte a la actual modificación de 2020, pues entre ellas no existe relación ni jerarquía.
4º.- Es ajustado a derecho el procedimiento de modificación, no estándose en el caso de revisión a tenor de los artículos 68 y 69 de la LSCM.
TERCERO.- Los primeros cuatro motivos de impugnación se han de examinar y resolver conjuntamente porque todos ellos tienen como misma base la impugnación indirecta del PGOUM1997 y su modificación de 2002, que se sitúa en el primer motivo y es determinante por tanto de los tres siguientes que atacan un aspecto formal y dos sustantivos de aquellos instrumentos entendiendo la parte que su pretensión anulatoria sobre ellos se proyectaría a los citados acuerdos de 25 de marzo y 20 de julio de 2020.
Se ha de empezar recordando que el artículo 26.1 de la LJCA dispone: " Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho".
Es cuestión pacífica que un plan general de ordenación urbana, y por ende su modificación, son disposiciones de carácter general de naturaleza reglamentaria ( STS 4 de marzo de 2020, rec. casación nº 2560/2017).
A tenor del anterior precepto, cabe la impugnación indirecta contra ambos instrumentos cuando se está discutiendo la legalidad de actos de aplicación de los mismos. En tal sentido, la sentencia del Tribunal Supremo ( STS) de 1 de diciembre de 2016 rec. (casación 2546/2016): " La impugnación de las disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso-administrativa puede ser directa o indirecta. En el recurso directo se puede cuestionar la legalidad tanto del contenido de la disposición general como invocar cualquier tipo de infracción, formal o material, que puede afectar, por tanto, a la regularidad del procedimiento de elaboración.
Por el contrario, en el recurso indirecto se impugna directamente un acto administrativo, en este caso una disposición de inferior rango, porque la norma reglamentaria que le proporciona cobertura no es conforme a Derecho. Es decir, se impugna el acto o la disposición recurrida de modo directo, fundado en la ilegalidad de la disposición.
Por tanto, la esencia del recurso indirecto es que el vicio del que adolece el acto o la disposición recurrida directamente tiene su origen, su raíz, su fundamento jurídico, en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que anulado el acto o disposición que se impugna de modo directo -el plan especial-, no se puede analizar luego la norma reglamentaria de cobertura -plan general- desvinculada de su aplicación, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango.
En este sentido, venimos declarando en aplicación e interpretación de los artículos 26 y 27 de la LCJA, en Sentencia de 6 de noviembre de 2009 (recurso de casación nº 4543/2005 ), que la impugnación indirecta de un plan general no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma impugnada directamente ha de proceder, o tener su génesis, en la norma de cobertura impugnada indirectamente, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado".
Por otro lado, debe aplicarse la reiterada y conocida la doctrina jurisprudencial que advierte de la imposibilidad de denunciar simples vicios formales en el procedimiento de elaboración, cuando se trata de la impugnación indirecta de disposiciones generales, ya que solo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual ( Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1993 , 12 de diciembre de 1989 , 26 de diciembre de 2011 y 7 de junio de 2017 ).
Esta última recoge la de 26 de diciembre que manifiesta: "En este sentido venimos declarando, por todas, Sentencia de 11 de octubre de 2005 (recurso de casación núm. 6822/2002 ) que ni el anterior artículo 39.2 y 4 de la Ley de 1956 ni el actualmente vigente artículo 26 excluyen expresamente ningún tipo de vicio del recurso indirecto contra disposiciones generales. Sin embargo, este Tribunal consideró que el sentido de la ley era que con ocasión de la aplicación de cualesquiera disposición general pudieran depurarse los vicios de ilegalidad en que pudiesen incurrir cuando dicha ilegalidad se proyectaba sobre el acto concreto de aplicación que se sometía a la revisión jurisdiccional, pues es precisamente en su aplicación concreta cuando más fácilmente se ponen de relieve consecuencias difícilmente advertibles en una consideración abstracta de la norma. Sin embargo, ello no suponía transformar la impugnación indirecta de los reglamentos en un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria. Por lo contrario, la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 - RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003 -RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores)".
También se ha considerado doctrinalmente que esa impugnación indirecta cabe contra los instrumentos de desarrollo o ejecución de un plan o de su modificación :" Por otro lado, siguiendo con este primer motivo aunque referido ahora a la falta de cumplimiento de los presupuestos básicos de una impugnación indirecta, se aduce que tratándose de una relación entre dos planes de urbanismo y no entre un plan y un acto administrativo, no resulta de aplicación el mecanismo de la impugnación indirecta. Al respecto debemos señalar que si bien el artículo 26 de la LJCA se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye, a los efectos de declarar la inadmisibilidad del recurso que ahora se nos plantea, que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación. Dicho de otra forma, la disposición general que se impugna de manera directa --plan parcial-- puede estar viciada de ilegalidad porque la norma de superior rango --normas subsidiarias-- a cuyo amparo se dicta el plan parcial y, en tal medida ha de ser anulada" ( STS de 25 de septiembre de 2009, recurso casación 553/2005).
A tenor de la anterior esta doctrina, sólo cabe la impugnación indirecta de un instrumento de planeamiento si este es desarrollo o ejecución de otro situado en plano superior, lo que no ocurre, en principio, este caso de modificación puntual de un plan general: "No constituye un planeamiento derivado o de desarrollo de la Modificación Puntual del mismo Plan aprobada en 2006 sujeto al principio de jerarquía normativa, sino que se trata de una norma de idéntico rango que modifica la anterior, como lo ha considerado esta Sala del Tribunal Supremo, concretamente en las dos Sentencias, de fechas 9 de febrero de 2009 (recurso de casación 5938/2005 ) y 25 de septiembre del mismo año (recurso de casación 553/2005 ), transcritas en su demanda por los ahora recurrentes" ( STS 4 de diciembre de 2014, rec. Casación nº 3442/2012).
En idéntica línea la STS de 17 de febrero de 2016, rec. 806/2015 : "En definitiva, lejos de desatender el artículo 26 de la LJCA y la jurisprudencia que lo ha interpretado en sentido extensivo, la sentencia se atiene a tal doctrina, pues una cosa es la expansión, que hoy es cuestión pacífica, del mecanismo procesal de la impugnación indirecta con ocasión del recurso contra una actividad que no es, en rigor, un acto (administrativo) de aplicación, sino una disposición general, y otra distinta admitir la impugnación indirecta de una norma no jerárquicamente superior a la que se recurre".
Igualmente, la del mismo alto tribunal de 16 de diciembre de 2015 (cas. 4008/2013) cuando dice: "No cabe olvidar que, en el caso presente, la modificación nº 17 sucede en el tiempo a la modificación nº 3 del Plan General, complementando sus determinaciones en cuanto a la precisión de la cota de la edificación municipal habilitada en la segunda de ellas, de suerte que no cabe concebir dogmáticamente que aquélla sea ilícita por la sola razón de serlo ésta, ya que ambas se encuentran en un mismo nivel jerárquico, lo que impide articular frente a la más antigua el instrumento procesal de la impugnación indirecta".... "Es fundamental en el esquema impugnatorio que hemos descrito, la ordenación jerárquica entre una y otra normas o disposiciones -en este caso, entre planes urbanísticos-, y ello por tres razones concurrentes: a) la primera, que de no ser así, quedaría desnaturalizado el espíritu del precepto, que tiene su límite estructural en la referencia a los actos de aplicación, concepto que por más amplitud que admita, no puede comprender en su ámbito el de normas iguales en rango y competencia; b) porque pretender lo contrario sería convertir la impugnación indirecta, de facto, sólo válida con ocasión de la impugnación de los actos de aplicación, en una especie de impugnación directa de cualquier disposición, que mantendría indefinidamente abierto el plazo de impugnación, pues en cualquier momento podría ser deducido recurso supuestamente indirecto con ocasión de ulteriores modificaciones de la misma norma; c) finalmente, porque una norma jurídica reglamentaria no puede erigirse en parámetro de la conformidad a Derecho de otra norma que no sólo posee el mismo rango y competencia, sino que por esa misma razón desplaza, complementa o sustituye a la primera, conforme a las reglas de sucesión de normas en el tiempo, principio consagrado en el brocardo latino lex posterior derogat anterius y recogido en el artículo 2.2 del Código Civil .".
Finalmente, la de 7 de junio de 2017 (cas. 1788/2016), que resume que la impugnación indirecta " se admite cuando afecta a normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que puede examinarse si la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta y afecta a la norma de aplicación y ello nos llevaría al análisis de la naturaleza de las Modificaciones de los instrumentos de planeamiento y su existente o inexistente relación jerárquica".
A tenor del artículo 67.1 de la LSCM " cualquier alteración de las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística deberá ser establecida por la misma clase de Plan y observando el mismo procedimiento seguido para su aprobación". Con la excepción de " las modificaciones para su mejora, en la ordenación pormenorizada establecida por los Planes Generales llevada a cabo por los Planes Parciales, de reforma interior, y los Planes Especiales, conforme a esta Ley, así como lo dispuesto en el artículo 57.f"".
Las anteriores alteraciones que se ajusten al artículo 69.1 de dicha Ley (" Toda alteración del contenido de los Planes de Ordenación Urbanística no subsumible en el artículo anterior supondrá y requerirá su modificación"), no constituyen una subordinación jerárquica de la modificación, sino que forman parte del propio instrumento de ordenación y como tal tiene la misma naturaleza y posición, es decir, como arriba se adelantó, se encuentren en la misma línea jerarquíca, aunque además contengan una ordenación pormenorizada. Esto último por mandato del artículo 42.6 e) de la LSCM que impone en suelo urbano establecer en cada área homogénea, entre otras determinaciones, "la totalidad de las determinaciones de ordenación pormenorizada necesarias para legitimar la ejecución de los actos e intervenciones, incluyendo, al menos, las enumeradas en el número 4 del artículo 35 de la presente Ley ", con las excepciones que allí se establecen y sin perjuicio de, en caso de ausencia de las mismas, las que se recogen en el apartado f) del mismo precepto.
En consecuencia, la impugnación indirecta articulada por la parte demandante no procede y se ha de inadmitir pues se está revisando la legalidad de una modificación puntual de un plan general que aunque contenga determinaciones pormenorizadas de los ámbitos (4) que ordena, partiendo de uno de planeamiento remitido, lo cierto es que estas últimas se derivan de las estructurantes de dicho instrumento de jerarquía igual a la de un plan general de ordenación urbana.
Los anteriores razonamientos han de llevar legalmente a inadmitir el primer motivo y por ende los otros tres referidos a ese PGOUM1997 y su modificación de 2002, sobre los que, por lo expuesto, no procede entrar a su examen y resolución.
CUARTO.- El quinto motivo se refiere a la presente modificación aprobada definitivamente, pues entiende la parte recurrente, en los términos arriba resumidos, que no se debió llevar a cabo una modificación del planeamiento sino una revisión.
El artículo 67 1. de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) establece:
"Cualquier alteración de las determinaciones de los Planes de Ordenación Urbanística deberá ser establecida por la misma clase de Plan y observando el mismo procedimiento seguido para su aprobación. Se exceptúan de esta regla las modificaciones para su mejora, en la ordenación pormenorizada establecida por los Planes Generales llevada a cabo por los Planes Parciales, de reforma interior, y los Planes Especiales, conforme a esta Ley, así como lo dispuesto en el artículo 57.f). También se exceptúan de esta regla las modificaciones promovidas por la Comunidad de Madrid que tengan por objeto modificar los usos asignados por el planeamiento regional territorial o por el planeamiento general a los terrenos integrantes de una red pública supramunicipal cedidos a la Comunidad de Madrid. Estas modificaciones se aprobarán mediante un Plan Especial que se tramitará de acuerdo a lo previsto en el artículo 59.3 de esta Ley , sin perjuicio de las medidas compensatorias que, en su caso, se adopten, de conformidad con lo establecido en el apartado siguiente, y cuya cuantía y destino se establecerá por la Comisión de Urbanismo de Madrid".
El artículo 68 en sus apartados 1 y 2 prescribe:
"1. Se entenderá por revisión de un plan general, la adopción de nuevos criterios que afecten a la totalidad del suelo del término municipal.
2. La revisión de un Plan de Ordenación Urbanística en vigor supone el ejercicio de nuevo, en plenitud, de la potestad de planeamiento".
El artículo 69 de la misma ley dispone:
"1. Toda alteración del contenido de los Planes de Ordenación Urbanística no subsumible en el artículo anterior supondrá y requerirá su modificación.
2. Los Planes de Ordenación podrán modificarse en cualquier momento. Las modificaciones puntuales podrán variar tanto la clase como la categoría del suelo. No se podrán disminuir las zonas verdes por debajo del estándar establecido en el artículo 36".
El artículo 154 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RGP), establece:
"1. Los Planes de Ordenación y los Proyectos de Urbanización tendrán vigencia indefinida.
2. La alteración del contenido de los Planes de Ordenación y Proyectos de Urbanización podrá llevarse a cabo mediante revisión de los mismos o la modificación de alguno o algunos de los elementos que los constituyan.
3. Se entiende por revisión del Plan la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del Plan.
4. En los demás supuestos, la alteración de las determinaciones del Plan se considerará como modificación del mismo, aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, o impongan la procedencia de revisar la programación del Plan General".
La disposición transitoria cuarta del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSU 7/2015, prescribe:
"Si, trascurrido un año desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no estableciera en qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación, esta nueva ordenación o revisión será necesaria cuando la actuación conlleve, por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20 por ciento de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial ".
La doctrina jurisprudencia resumida en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 17 de febrero de 2017, recurso de casación nº 1125/2016, extracta en lo que interesa al caso:
"El motivo no puede prosperar. Dejando al margen la dudosa superposición de la norma estatal invocada (130 del RPU) respecto de la autonómica (85.8 de la LOUGA), no podemos modificar la conclusión alcanzada por la Sala de instancia en relación con la concurrencia de "modificaciones substanciales" en el PGOU.
En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su en su consideración genérica, sin particularizar el caso concreto. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ), expresamos:
"Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996 , en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado".
Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004 ), en la que, en relación con el caso concreto, decíamos:
En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública".
También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:
"... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que "las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración".
Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ), en la que, se decía:
"... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que "Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial (acreedora de un nuevo trámite de información pública) con base en dos afirmaciones:
La "entidad" de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva.
La "naturaleza" de los cambios introducidos en el suelo urbano".
A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones ---en relación con las características del municipio--- deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una "reconsideración integral o total del planeamiento anterior".
En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ) decíamos:
"Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como substancial; ... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de ... y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial".
Trasladadas estas consideraciones al supuesto que nos ocupa, hemos de concluir que la sentencia impugnada ha procedido correctamente al entender que los cambios introducidos en el planeamiento urbanístico tienen la consideración de sustanciales, en tanto que han venido a alterar el modelo de ordenación configurado inicialmente para el desarrollo del municipio.
A partir de la reducción generalizada en la edificabilidad en todos los ámbitos de clasificación del suelo y demás datos puestos de manifiesto por el perito, en efecto, es fácil deducir que el plan termina alejándose de un modelo expansivo inicial y acudiendo a otro en su lugar de signo eminentemente más restrictivo, como resulta de las propias magnitudes expuestas en el informe pericial, consecuencia de lo cual hubo además que incorporar al PGOU nuevos informes y planos de ordenación, como la sentencia impugnada también destaca.
Se produce, por tanto, una reconsideración general de los criterios de ordenación establecidos por el plan, que obliga a la práctica de una nueva información pública, en los términos prevenidos por nuestro ordenamiento jurídico que la sentencia impugnada aplica con toda corrección, así que, tampoco este segundo motivo, lo mismo que el primero, puede ser estimado".
En la memoria general del presente instrumento, apartado 2.2.2, "Aspectos sustantivos y procedimentales de la MPG" (folios 85 y ss.), se indica que su " elaboración y tramitación queda sujeta al conjunto de normas previstas en el ordenamiento urbanístico y medioambiental vigente, en particular, por su relevancia, las que resultan de aplicación contenidas en el TRLSRU, en la LSCM y en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (LEA13), presenta diversas notas características que la singularizan tanto en el orden sustantivo como en el orden procedimental.
Desde la perspectiva sustantiva, la alteración necesariamente ha de ser calificada como modificación y no como revisión del PGM97 con arreglo a los artículos 68.1 y 69.1 de la LSCM en cuanto, como viene diciéndose, se proyecta sobre una superficie territorialmente limitada del término municipal de Madrid que se corresponde con los suelos que integran el APR 08.03 y el APE 05.27, no, por lo tanto, sobre la totalidad de su suelo.
A su vez, desde idéntico plano, frente al contenido del PGM97 sobre el ámbito afectado tanto con motivo de su aprobación definitiva de 17 de abril de 1997 como de su posterior MPG02, el cual se limitó en ambos casos a la expresión de las denominadas determinaciones estructurantes para el APR 08.03 y de las pormenorizadas sobre el más reducido ámbito del APE 05.27, la presente MPG, salvo en el caso del APR Estación de Chamartín, establece tanto una como otra clase de determinaciones mediante la configuración, de tal manera que su entrada en vigor habilita para hacer frente a los diferentes procesos de ejecución, haciéndose innecesario, en consecuencia, la formulación separada de instrumentos de planeamiento de desarrollo. Esta opción encuentra su fundamento normativo en lo dispuesto en los artículos 35 y 42 de la LSCM.
Por su parte, desde el plano procedimental, en la medida en que la alteración de que aquí se trata afecta al conjunto de la ordenación prevista sobre el ámbito el APR 08.03, tanto de la resultante de la MPG02 como de la subsistente del PPRI11 después de los diversos pronunciamientos judiciales producidos durante su vigencia más atrás destacados, la doble naturaleza aludida de las nuevas determinaciones que componen la MPG exige acogerse, por aplicación del artículo 67 de la LSCM, al mismo procedimiento seguido para la aprobación de la primera, bien es cierto que en este caso sin la previa formulación de Avance a la vista de su carácter facultativo y por no afectar a una superficie superior al 10% de la total del PGM97 conforme al artículo 56 de la misma ley".
El apartado 2.2.3, "Alcance de la modificación y justificación del cumplimiento del artículo 69 de la LSCM y de la Disposición Transitoria Cuarta del TRLSRU", recalca (folio 88 ): " Pues bien, en el caso particular de la presente MPG, su debida consideración como supuesto de modificación del PGM97 encuentra su justificación en que lleva consigo, sin proyectarse en ningún caso sobre la totalidad del suelo del término municipal de Madrid, la alteración de determinaciones estructurantes contenidas tanto en el PGM97 (para el APE 05.27) como en su MPG02 (para el APR 08.03). De igual modo, tratándose de una modificación, ha de ser identificada como sustancial por no concurrir los presupuestos contemplados por el citado Decreto 92/2008 para su consideración como no sustancial, esto es, por superar en extensión superficial los 10.000 m2 y por exceder del 1 % de la superficie del suelo urbano del término municipal de Madrid. Finalmente, en relación con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Cuarta del TRLSRU, se pone de manifiesto la procedente tramitación como modificación y no como revisión de la presente alteración del PGM97 en la medida en que no conlleva, ni por sí misma ni en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20% de la población (3) del término municipal de Madrid o de su superficie de suelo urbanizado.
(3) Población potencial: 10.474 nuevas viviendas x 2.62 hab/viv=27.442 hb; población de Madrid: 3,2 millones de habitantes".
En la página 291 se dice: " De una lectura comparada de los citados artículos 21 del RDL 7/2015 , artículo 10 RDL 1/1992 y artículo 14 LS 9/2001 resulta evidente la identidad de los requisitos requeridos por el RDL 7/2015 para la consideración como suelo urbanizado con los requeridos por el RDL 1/1992 y por la LS 9/2001 para la consideración de suelo urbano. Desde el Plan General de 1997 esta jurídicamente reconocido el hecho de que los suelos integrados tanto en el APE.05.27 como en el APR.08.03 o cuentan con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, con características adecuadas para servir a la edificación, o tienen su ordenación consolidada por ocupar la edificación al menos dos terceras partes de los espacios aptos para la misma. Por lo tanto, la MPG actúa sobre suelos con la consideración de suelos urbanizados en los términos establecidos por el citado artículo 21 del RDL 7/2015 al menos ya desde el año 1997. Remontándonos incluso a la regulación de estos suelos por el PG de 1985 resultaría que, prácticamente la totalidad de los mismos, estaban igualmente regulados bien mediante ámbitos remitidos a planeamiento ulterior (Plan de Reforma o Estudio de Detalle), Norma Zonal o Sistema General, todos ellos en suelo urbano".
Con estos datos expuestos y no desvirtuados por la recurrente, se ha de concluir que en este caso la modificación sustancial adoptada y no la revisión se ajusta a dicha normativa de aplicación a tenor de la doctrina jurisprudencial arriba reseñada. En primer lugar, porque su ámbito territorial, que se circunscribe en su ordenación a dos áreas de planeamiento previas (fundamentalmente en una de ellas), en absoluto coincide con el de la integridad del espacio territorial del municipio de Madrid. Es más, respecto a la modificación de 2002 se excluyen 6.323 m2 que se clasifican como suelo urbanizable de especial protección
Como precedente, está la resolución, de 1 de agosto de 2013, de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se hace público el acuerdo de 1 de agosto de 2013, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba definitivamente la Revisión Parcial del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985 y Modificación del Plan General de Madrid de 1997, en los ámbitos afectados por la ejecución de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de febrero de 2003 y del Tribunal Supremo de fechas 3 de julio de 2007 y 28 de septiembre de 2012 ( BOCM de 2 de agosto de 2013). Dicho instrumento se refería a 13 ámbitos.
Recordar, tal como se indica en la memoria, que la presente modificación afecta a suelo clasificado como urbano en el PGOUM 1997, actualmente urbano no consolidado (artículo 14 LSCM) y además urbanizado, que va a ser objeto de reurbanización. La superficie del término municipal de Madrid es de 66.756.482 m2 y el 20% es de 13.351.296,4 m2. No se ha probado en este caso, incluso en la hipótesis de contar con la actual superficie de MPG (terrenos urbanizados), que, sumados a los nuevos terrenos urbanizados en los últimos 2 años en la ciudad de Madrid, se supere ese 20% del territorio.
En segundo lugar, no se acredita por la parte que la presente MPG20 suponga un cambio de ordenación de tal magnitud que afecte a la global del PGOUM1997 en el sentido que haga necesario su total replanteamiento. Se trata de una nueva reordenación de un anterior área de planeamiento remitido circunscrito a una parte del territorio municipal, con unos antecedentes que reflejan un desigual desarrollo del mismo que lo ha dejado aislado de la trama urbana en la que está inmerso, siendo que la finalidad esencial de la nueva ordenación es suturar esa ruptura fáctica. Pero ello, se reitera, en un ámbito espacial concreto que se reordenará en 4 áreas.
En tercer lugar, tampoco esa modificación supone un incremento de la población superior al 20%. Se reduce la superficie edificable en un 21,32 % y el número de viviendas en 6.822 x 2,62, y la población potencial se reduce en 18.030 habitantes de la prevista en el anterior planeamiento. En la tabla recogida en la página 178 de la memoria general se aprecia una disminución de la superficie edificable residencial m2c de 1.735.541 previstos en el planeamiento anterior a 1.048.535 en esta MPG20, es, decir, una disminución de 687.006 m2c. La modificación no supone un incremento de la población superior al 20% por sí misma o en unión de otras modificaciones aprobadas en los dos últimos años, en los términos que establece la memoria y que no se han desvirtuado por la parte recurrente.
El recurrente, en su demanda, y con la finalidad de que al menos a su criterio se hubiera motivado el no uso de una revisión del obsoleto PGOUM1997, acompaña un cuadro de actuaciones de urbanización aprobadas y/o en ejecución o desarrollo en 2018, 2019 y 2020 en el municipio de Madrid. Adjunta una relación de valoraciones numéricas.
Lo primero que destaca de ese cuadro es que se tratan de actuaciones de urbanización que obviamente se apoyan en unas determinaciones estructurantes que sólo pueden localizarse en el plan general o en sus modificaciones. Es decir, son instrumentos de desarrollo del PGOUM de 1997 que no alteran el modelo de la ciudad sino que lo consolidan. Pero es que las auténticas modificaciones de dicho plan, aparte de la presente que afecta a 3.352.681 m2 (APR 07.02 /metro de Cuatro Caminos- 37.714 m2, APR 02.21 Mahou - Vicente Calderón 204.218 m2) su suma no daría lugar a ese 20% de la superficie del término municipal de Madrid (66.756.482 m2), es decir, 13.351.296,4 m2. Reiterar lo dicho, y tal como se indica en la memoria, que la presente modificación afecta a suelo clasificado como urbano en el PGOUM 1997, actualmente no consolidado y además urbanizado.
Por todos los razonamientos expuestos, procede la desestimación del motivo .
QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, las costas causadas en este procedimiento se han de imponer a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, y no apreciarse en este caso serias dudas de hecho o de derecho, en este caso a la parte recurrente.
No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, de los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, en este caso la actora, hasta una cifra de 2.000 €, más la que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada, por cada una de las partes demandadas y codemandadas que se han opuesto a la demanda.
A la vista de los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.
