Sentencia Contencioso-Administrativo 247/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 983/2022 de 20 de abril del 2023

PRIMERO. - Se impugna en esta litis, cual se señaló, la Resolución de 9-09-22 de la D.G. GUARDIA CIVIL (Serepe - expediente NUM000), que desestima recurso de alzada contra Resolución de 23-06-22 del Servicio de Retribuciones que a su vez desestima solicitud de fecha 1.06.22 sobre abono de interés de demora sobre la cantidad abonada en la nómina de abril de 2022, en concepto de atrasos del componente singular del complemento específico (CES).

Es así, conforme a lo aportado a autos, que por Orden de 21.12.21(BOGC 11.01.22) al recurrente, Guardia Civil, se le reconoció, a efectos de tiempo de servicio, trienios y derechos de Seguridad Social, el periodo en que permaneció en situación de suspensión de funciones desde 27.01.14 ( Orden de 28.02.14- BOGC 11.03.14) en adelante, hasta que, en virtud de sentencia absolutoria penal de 1.03.18, por Orden de 21.12.21 (BOGC 11.01.22) se le reconoce como computable tal periodo en suspensión de funciones a dichos efectos.

En dicha nómina de abril de 2002 se le abonó al interesado en concepto de atrasos por CES la suma correspondiente a los meses en que estuvo en situación administrativa de suspensión de funciones, esto es, desde abril de 2014 hasta diciembre de 2021, reclamando en autos el actor el abono de intereses de demora por dicha suma.

SEGUNDO. - El recurrente postula el abono de tales intereses sobre la base, en resumen bastante, de lo dispuesto en el artº 92 de la Ley 29/14, de 28-11, de régimen del personal de la Guardia Civil, artº 41 RD 728/17, de 21-07, LGP de 26.11. 2003 (artículos 17, 24 y 41) y jurisprudencia que cita y extracta en autos.

La Abogacía del Estado se opone al recurso en los términos sustentados por la Administración en la actuación impugnada, entendiendo en suma que no se dan los requisitos legales para el abono de intereses legales ex artículos 21 y 24 LGP, sobre la base de que se ha realizado el pago en abril de 2022, dentro de los tres meses siguientes al cumplimiento de la obligación, con cita jurisprudencial al efecto, en torno al artº 45.1 LGP precedente.

TERCERO. - La cuestión de fondo objeto de debate en autos (esto es, el abono de intereses), ya ha sido resuelta por jurisprudencia que no podemos sino considerar consolidada, en sentido ciertamente no favorable a las tesis de la demandada.

Cual trae a colación la actora y recogiendo/ recopilando en detalle diversos precedentes, incluida una sentencia de esta Sección, la STSJ Castilla y León (Burgos) de 24.01.20 ( rec. 116/19 - ROJ 437), sobre reclamación de complementos retributivos por Guardia Civil en situación de suspensión de funciones por causa penal con sobreseimiento libre posterior, cuasi idéntico pues al presente caso, significa en su parte bastante a nuestros efectos:

"QUINTO.-...................

Y si bien en el artículo 98.4 del EBEP se limita a indicar que procede el reconocimiento de todos los derechos económicos que procedan, lo que permitiría amparar la pretensión del recurrente, aun cuando conforme a las disposiciones del Estatuto Básico del Empleado Público sólo se aplicarán directamente cuando así lo disponga su legislación específica al siguiente personal que se recoge en su artículo 3º.

Y llegados a este punto y si bien es cierto que la sentencia invocada por el Abogado del Estado desestimaba una reclamación de responsabilidad patrimonial, de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección 5ª, de 10- 01-2018, dictada en el recurso 637/2016, en base a las siguientes consideraciones:

Aceptado que la situación administrativa de suspensión de funciones de los guardias civiles se puede adoptar por la inculpación en un procedimiento penal o por la incoación de un expediente gubernativo, la antijuridicidad que excluye la obligación del administrado de soportar el gravamen viene delimitada por el hecho de que la Administración haya ejercido sus potestades no saliéndose de márgenes razonados y razonables en la aplicación de la Ley. Y en este caso hemos de considerar que, al tiempo de la adopción de la medida de pase del actor a la situación de suspensión de funciones en absoluto estaba ausente la nota de razonabilidad de la conducta de la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que la suspensión de funciones por seis meses finalizó antes de que caducara el expediente disciplinario, antes de que se acordara el sobreseimiento provisional, y antes de que se decidiera, en base a lo resuelto por el Juzgado de Instrucción, que procedía calificar los hechos en otro tipo infractor. Resulta, por consiguiente, que la suspensión cautelar no se dilató más allá del tiempo previsto en el 85 de la Ley 42/1999, y que la actuación de la Administración fue ajustada a Derecho.

Tampoco es posible advertir que la adopción del pase del demandante a la situación de suspensión de funciones se haya adoptado de forma desproporcionada o arbitraria, aparte de que ni siquiera fue cuestionada en su momento en vía judicial, sin que tampoco en este proceso se denuncie infracción concreta alguna más allá de invocar el resultado del expediente gubernativo sin declaración de responsabilidad que, por sí sólo, no es suficiente para acreditar una utilización ilógica, irrazonable, desproporcionada o arbitraria de la referida potestad, por lo que tampoco en este caso se ha causado ningún perjuicio antijurídico (en este sentido se pronuncia la sentencia de esta Sección de 2 de abril de 2014 (recurso 635/2011) en un supuesto similar).

También lo es y cabe destacar que conforme invoca el recurrente existe otra jurisprudencia que avala su pretensión impugnatoria y por tanto el reconocimiento de la procedencia del abono de la productividad estructural, como son las sentencias del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso sec. 7ª, de 01-02-2018, nº 50/2018, recurso 266/2016 , en la que se afirma que:

"Como el debate se mueve exclusivamente sobre las cuestiones de carácter jurídico enunciadas, y han quedado definidas de forma precisa las posturas dicotómicas en competencia, procede su análisis, no sin adelantar que el recurso debe ser acogido. Por lo pronto, cuando se anula por la jurisdicción una sanción de suspensión de funciones, el interesado tiene derecho a que se le abonen las retribuciones dejadas de percibir más los intereses legales (cfr. STS de 29 de octubre de 2012 (recurso de casación 216/2012 ) y las que en ella se citan). Se trata esta de una consecuencia natural de la anulación que garantiza la plena indemnidad de los perjuicios sufridos.

Además de ser este el criterio del Tribunal Supremo, sobre esta cuestión ya se ha pronunciado la Sección Tercera de esta Sala en sentencias de fecha 15 de mayo de 2011 (recurso 4372/2008) 21 de marzo de 2012 (recurso contencioso administrativo 249/2010) y 15 de enero de 2014 (recurso 1915/2011) a cuyos pronunciamientos ha de estarse por razones de seguridad jurídica y de uniformidad en la aplicación e interpretación de las normas.

Así, en la citada Sentencia de 15 de mayo de 2011 se señala lo siguiente:

"(...) En este sentido hay que comenzar diciendo que para determinar el alcance de ese reconocimiento de derechos económicos y demás que procedan derivados de haber dejado sin efecto la suspensión provisional de un funcionario público, hay que traer a colación la naturaleza no sancionadora de la suspensión cautelar, ya que se adopta para " garantizar el normal desarrollo de los servicios públicos, la protección de los intereses generales, la garantía de la eficacia en la sustanciación del procedimiento o por razón de la gravedad de los hechos imputados".

Y así, ha indicado el Tribunal Constitucional ( STC num.108/1984, de 26/noviembre ), que: "la relación existente entre el efectivo desempeño de la función y la percepción del sueldo impide apreciar una finalidad punitiva o de sanción anticipada a la suspensión producida durante la tramitación del expediente disciplinario; ya que la imposición de medidas cautelares no es en sí misma contraria a la Constitución cuando se acuerda en una resolución fundada en derecho, basada en un juicio de racionalidad acerca de la finalidad perseguida y circunstancias concurrentes y que no resulte desproporcionada"; añadiendo que la medida cautelar debe basarse en un "juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias concurrentes, pues una medida cautelar desproporcionada o irrazonable no sería propiamente cautelar, sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso". En similar sentido, en STS de 19/julio/1994 (recurso extraordinario de apelación en interés de la ley), se afirma: "Conviene dejar claro, en primer lugar, que la suspensión , ya sea provisional o firme, es una situación administrativa en la que el funcionario suspenso queda temporalmente privado - "ministerio legis"- del ejercicio de sus funciones y de los derechos inherentes a su condición de funcionario ( artículos 47 de la Ley de Funcionarios y 21 del Reglamento de Situaciones Administrativas, aprobado por Real Decreto 730/1986, de 11 abril)".

Sentado lo anterior, la terminación de las actuaciones penales y disciplinarias, sin haberse acreditado la realidad de las imputaciones que recaían sobre el funcionario recurrente, determina que la Administración deba responder de los daños y perjuicios que al mismo le han ocasionado tales actuaciones, sin que pueda entenderse que el interesado tuviera el deber jurídico de soportar el daño al ser consecuencia de los hechos que él protagonizó y que fueron los que motivaron la incoación del expediente ( art. 141 Ley 30/92 ); y es sabido que el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración está articulado sobre la premisa de garantizar que quien ha experimentado un daño, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, obtenga una justa reparación de los perjuicios sufridos, mediante la reparación integral de los mismos, según el principio de indemnidad o reparación integral, consagrado jurisprudencialmente. Este principio de reparación integral determina la procedencia del pago de los intereses devengados por las cantidades que, en concepto de retribución, no le fueron abonadas en su momento al recurrente.

El propio tenor literal del artículo 49.3 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y 21.5 del Real Decreto 365/1995, que considera como período de servicio activo el de suspensión provisional del funcionario una vez levantada aquella, con reconocimiento de todos los derechos económicos y los demás que procedan desde la fecha de efectos de la suspensión, permite concluir sobre la procedencia de abonar los intereses de demora que correspondan desde la fecha en que debieron percibirse aquellas retribuciones de no haberse acordado la suspensión hasta la fecha de su pago efectivo".

CUARTO.- Ahora hemos de considerar el problema relativo al complemento de productividad. Es verdad que este complemento viene configurado como remuneración del especial rendimiento, dedicación y actividad extraordinarios no contemplados a través del complemento específico, vinculado al desempeño del puesto y atiende al "grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos", o, si se quiere, al "especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo" (cfr. 24.1 e/ de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, de manera prácticamente idéntica a lo establecido en las sucesivas leyes anuales de presupuestos), como también que debe asignarse de modo individual, y que no cabe su reconocimiento y abono a categorías o grupos de empleados públicos.

Con todo, y por más que este componente retributivo atiende a la productividad efectivamente mostrada, no debe quedar excluida su percepción en los casos de que concurran circunstancias excepcionales no previstas que hayan impedido el ejercicio de la actividad o de las funciones , señaladamente cuando la suspensión provisional no llega a convertirse en sanción definitiva, ya que el punto de partida en los casos es la de restablecimiento o restitución en plenitud de todos los derechos económicos correspondientes al puesto que se hubieran debido percibir si se hubiera encontrado en plenitud de derechos (cfr. art. 98.4 del Estatuto Básico del Empleado Público).

Y es que, como acertadamente aduce el recurrente, con la solución de la resolución administrativa recurrida se penaliza al actor porque, si no hubiese sido suspendido, hubiera percibido la "productividad ", que está acreditado percibía antes y después de ser declarado en situación de suspensión de funciones y la han percibido de forma general todos los funcionarios en servicio activo en la situación del actor. De manera que su situación económica, de no incluirse el complemento, no es la misma en la que se encontraría de haber estado desempeñando sus funciones y, entonces, no se daría cumplimiento a las previsiones legales en cuanto incluyen el reconocimiento de "todos los derechos económicos" (cfr. arts. 49.3 de la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado y 98.4 del Estatuto Básico del Empleado Público). En estos preceptos se reconoce sin dificultad una garantía de plena indemnidad económica de los perjuicios sufridos para el caso de que la suspensión no sea declarada firme.

Así mismo dicho criterio ya se mantenía por ese mismo TSJ de Madrid, en este caso, por la sección 6ª, en la sentencia de 26-12-2017, nº 773/2017, recurso 1171/2016 , en la que también se concluía que:

"5. El tiempo permanecido en la situación de suspenso de funciones sólo será computable a efectos de trienios y derechos pasivos. En caso de sobreseimiento del procedimiento, sentencia absolutoria o terminación del expediente gubernativo sin declaración de responsabilidad, será repuesto en su destino si a su derecho conviniera, recuperará su situación en el escalafón, incluido el ascenso que hubiera podido corresponderle, y el tiempo transcurrido le será computable como tiempo de servicios."

"A sensu contrario" del primer párrafo durante el período de suspensión de funciones a consecuencia de la incoación de expediente no le computa ese período de tiempo como de servicios efectivos, sino a efectos de antigüedad y derechos pasivos, por lo que no realiza funciones ni tiene derecho a percibir las retribuciones complementarias. No obstante lo cual el mismo precepto establece la previsión legal que procede aplicar en el presente recurso y es que, si bien durante el período de suspensión de funciones, al no computar como servicios efectivos por no realizar funciones ni devengar los complementos retributivos reclamados, en caso de que el expediente fuera sobreseído, recayera sentencia absolutoria o la terminación del expediente gubernativo sin declaración de responsabilidad, el funcionario será repuesto en su destino si a su derecho conviniera, recuperará su situación en el escalafón, incluido el ascenso que hubiera podido corresponderle, y el tiempo transcurrido le será computable como tiempo de servicios.

Es decir la propia norma que establece la suspensión de funciones a consecuencia de la incoación del expediente también establece las consecuencias jurídicas del sobreseimiento o de la declaración de ausencia de responsabilidad del funcionario en los hechos por los que se inició el expediente en el que se acordó la medida cautelar de suspensión de funciones, y que consiste en el reconocimiento de dicho período con efectos retroactivos como tiempo de servicios a todos los efectos y con todas las consecuencias derivadas de dicho pronunciamiento que incluiría, por tanto, la percepción de las retribuciones complementarias.

Por lo que como cabe apreciar de estas últimas sentencias y teniendo en cuenta que la situación de suspensión de funciones no tiene naturaleza sancionadora y que incluso cuando se impone como sanción y se anula por la jurisdicción una sanción de suspensión de funciones, el interesado tiene derecho a que se le abonen las retribuciones dejadas de percibir, más los intereses legales, siendo este es el espíritu que resulta del artículo 98.4 párrafo tercero, cuando respecto de la medida provisionales en el procedimiento disciplinario concluye que cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de duración de la misma se computará como de servicio activo, debiendo acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su puesto de trabajo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que procedan desde la fecha de suspensión, sin que excluya ningún concepto retributivo, como aparece también de la sentencia de la Sala de lo Contencioso del TSJ de la Región de Murcia, sec. 1ª, de 18-10-2019, nº 451/2019, recurso 384/2018 , en la que en un supuesto de una Policía nacional suspendido de funciones por la existencia de una causa penal que concluye sin condena, no solo se le abonan el complemento de destino, complementos específicos, trienios, complemento adicional general, productividad y DPO anual durante el período de suspensión provisional de funciones, sino que además dicha sentencia reconoce la procedencia del abono de intereses, en los siguientes términos:

"La procedencia de abono de intereses sobre las retribuciones dejadas de percibir ha sido reconocida en la sentencia citada por el recurrente, de la Sala Tercera de 29 de octubre de 2012 (Rec. Casación 216/2012 ), y en la que el Alto Tribunal considera que esos intereses constituyen una "garantía de indemnidad" para el funcionario, el "completo restablecimiento de sus derechos". Con anterioridad se había reconocido en otras sentencias también de la Sala Tercera, como la de 21 de marzo de 2003, que estima procedente la reclamación relativa a los sueldos y retribuciones dejados de percibir durante la suspensión del demandante en el ejercicio de sus funciones, más los intereses de demora calculados conforme al interés legal del dinero, desde el momento del devengo de aquéllos hasta su completo pago.

Ciertamente, el artículo 98.4 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público establece que "Cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de duración de la misma se computará como de servicio activo, debiendo acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su puesto de trabajo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que procedan desde la fecha de suspensión".

Ese reconocimiento de los derechos económicos desde la fecha de la suspensión implica abono de intereses, pues se trata de los intereses devengados por retraso en el pago de retribuciones -como consecuencia de una suspensión provisional que queda sin efecto-, no por retraso en el pago de las cantidades reconocidas por la resolución administrativa al cesar la situación de suspensión provisional. Es evidente que si en situación de servicio activo se produce demora en el pago de retribuciones se ha de pagar el interés legal correspondiente, desde el primer día de retraso, ya que el devengo de retribuciones es mensual. Por tanto, la restitución de los derechos económicos del funcionario conlleva el abono de intereses, no siendo de aplicación en este caso el artículo 24 de la Ley General Presupuestaria ".

Por lo que en atención a lo expuesto esta Sala considera procedente la reclamación formulada por el recurrente, al no ser conforme a derecho la resolución impugnada y reconociendo por tanto el derecho del mismo a que se le abone el concepto retributivo complementario denominado productividad estructural, desde el mes de agosto de 2017 hasta el mes de julio de 2018 inclusive, que se corresponde con la suspensión de funciones y en el periodo que se acordó el cese de destino, dado el sobreseimiento de la causa penal que motivo dicha suspensión, con el reconocimiento del pago de los intereses legales de demora correspondientes, según lo solicitado en la demanda.....................". ( la cursiva se añade).

CUARTO- No aportándose en estos autos hechos o argumentos jurídicos que nos lleven a modificar o alterar el criterio consolidado que acaba de recogerse, procede, en aplicación además de los relevantes principios de igualdad en la aplicación del Derecho, unidad de doctrina y seguridad jurídica, sustentar ahora la misma tesis en autos, habida cuenta de la fecha de la declaración del derecho ( Orden de 21.12.21 -BOGC 11.01.22) y el abono correspondiente ( nómina de abril 22), presentándose la reclamación de seguido en 1.06.22, lo que determina que estemos ante intereses compensatorios y no ya liquidatorios.

Así, cual se especifica en nuestra sentencia ya citada de 26.12.17 al respecto:

"En el presente caso se deben contemplar los dos tipos de intereses que pudieran haberse generado. En primer lugar los inherentes a las cantidades líquidas consistentes en las cantidades abonadas, finalmente, a raíz de la Sentencia penal y del archivo del disciplinario que corresponden al importe de las retribuciones que el actor dejó de percibir a consecuencia de la apertura del expediente disciplinario desde el año 2012 hasta el 2015 que tienen la naturaleza de intereses compensatorios. Así se llaman porque pretenden compensar al funcionario por el hecho de no haber tenido en su poder las cantidades que se debían en concepto de principal cuando debieron serle satisfechas. Partiendo de esa naturaleza el hecho de reconocer la deuda principal llevaría implícito el abono del interés porque la causa de su generación existe en el presente caso, o lo que es lo mismo, reconocida la deuda principal debiera haberse reconocido el interés legal del dinero correspondiente a cada año salvo que se hubiera acreditado por la Administración que en la liquidación de cantidades abonada se incluyera el interés compensatorio del importe de las retribuciones.

De otro lado se encuentran los intereses moratorios que se generan por la demora superior a tres meses desde que se notificó la resolución a partir de la cual se reconoció el débito principal."

QUINTO. - Así las cosas, no procede sino estimar el presente recurso, cual resulta de lo ya expuesto, con la pertinente condena en costas a la parte demandada, dado el resultado del debate ( artº 139.1 LJCA), condena que se limita por todos los conceptos a la suma de 500 euros por honorarios de Letrado, siguiendo criterio de esta Sección, dada la índole y circunstancias del pleito ( artº 139.4 LJCA).

En su virtud, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confieren la Constitución y el pueblo español,