Sentencia Contencioso-Administrativo 954/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1672/2021 de 21 de septiembre del 2023

PRIMERO.- La asociación recurrente argumenta que la Mesa Delegada de Instituciones Penitenciarias para la valoración de los méritos adecuados a las características de los puestos de trabajo ofertado para su provisión mediante el sistema de concurso, publicó un Acuerdo de fecha 1 de julio de 2020, que recogía los criterios de valoración de los méritos generales para las oposiciones y concursos de los años 2020 a 2025, desconociendo la demandante si se ha alcanzado algún Acuerdo posterior que modifique aquellos.

Que la convocatoria impugnada establece como únicos cursos válidos para obtener la puntuación máxima por méritos específicos (2,25 puntos y 1,75 puntos) aquellos impartidos por la UNED. Ello es contrario al principio de igualdad, máxime si se considera que el número de plazas para realizar estos cursos es limitado (200 plazas), primando a la UNED frente a otras instituciones, y añadiendo que algunos de los colaboradores externos que imparten estos cursos son altos cargos de Instituciones Penitenciarias, que reciben por ello una retribución incompatible con el desempeño de la función pública.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado se opuso a la demanda alegando en primer lugar la falta de legitimación de la Asociación demandante, por carecer de un interés legítimo directo. La convocatoria de un concurso no afecta a intereses colectivos sino tan sólo al interés individual de aquéllos funcionarios que pudieran estar interesados en alguna de los puestos de trabajo convocados. Siendo estos quienes disponen de legitimación activa por ser los titulares de intereses individuales que se hayan podido ver concretamente afectados por la resolución. Añadiendo que entra dentro de lo posible que el presente recurso, interpuesto por la Asociación, sea contrario a los intereses de algunos asociados.

En cuanto al fondo, indica que por méritos específicos se podían obtener hasta 20 puntos. Por titulación un máximo de 2.5 puntos, asignando 2.25 a quien poseyera un Master en Gestión Estratégica de la Administración Penitenciaria del Programa de Gestión, Intervención y Administración Penitenciaria de la UNED, reconociéndose también 1.75 puntos por posesión de Diploma de Experto Universitario del Programa de Gestión, Intervención y Administración Penitenciaria de la UNED (y también la titulación de Experto Universitario del anterior Programa Modular en Dirección de Instituciones Penitenciarias de la UNED.

Las bases respetan lo dispuesto en el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, en la Resolución de 16 de noviembre de 2018, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se publica el I Acuerdo de movilidad del personal funcionario al servicio de la Administración General del Estado y en el Acuerdo de 1 de julio de 2020 sobre el baremo aplicable en los concursos de traslados con las Organizaciones sindicales presentes en la Mesa Delegada de Instituciones Penitenciarias.

Las bases de las convocatorias de concursos, al no fijar criterios generales para la provisión de puestos de trabajo, no precisan de negociación colectiva previa, al no afectar ni modificar en modo alguno las condiciones de los puestos de trabajo, por cuanto dichos criterios generales ya fueron fijados en el I Acuerdo de Movilidad del personal funcionario al servicio de la Administración General del Estado, aprobado por Resolución de 16 de noviembre de 2018, de la Secretaria de Estado de Función Pública.

En el Acuerdo de 1 de julio de 2020 se especificaba que "si se ofertara el "Programa Modular en Gestión, Intervención y Administración Penitenciaria" de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, los titulados alcanzados serán valorados de la forma que determine la Comisión de Seguimiento". La Comisión de Seguimiento se reunió los días 5 y 19 de julio de 2021, realizando una propuesta de valoración, tras estudiar las presentadas por las Organizaciones Sindicales, y no siendo posible alcanzar ningún acuerdo, la Administración Penitenciaria, en uso de su capacidad de autoorganización, incluyó en las bases publicadas, en el Anexo III, apartado C) TITULACIÓN, la valoración de diversas titulaciones universitarias, entre los que se encuentran los títulos expedidos por la UNED, en el modo anteriormente expuesto, respetando la valoración de las titulaciones universitarias que sí se habían incluido expresamente en baremo acordado el 1 de julio de 2020.

Se ofrecían como razones para la valoración asignada a los títulos UNED la universalidad en el acceso a los mismos, ya que finalmente pudieron cursar los estudios todas las personas que lo solicitaron, sin que se aplicara limitación alguna; se les da una puntuación significativa por el gran nivel de especialización penitenciaria de los mismos, ya que están diseñados y son exclusivamente dirigidos al personal penitenciario.

TERCERO.- No cabe en la actualidad negar la legitimación activa de la Asociación demandante, a la luz de la doctrina establecida por nuestro Tribunal Constitucional, y ello sin perjuicio de indicar que los mismos argumentos esgrimidos por la Abogacía del Estado fueron compartidos en ocasiones, por esta misma Sala y por otros órganos jurisdiccionales

Efectivamente, en su Sentencia 89/2020, de 20 de julio de 2020, el Tribunal Constitucional razonaba:

"... para apreciar el interés profesional o económico exigido, la actividad de los sindicatos, realizada de acuerdo con los fines que éstos tienen constitucionalmente encomendados, debe estar en conexión con el concreto objeto del proceso contencioso-administrativo. Y cabe apreciar en esta ocasión, sin duda, esa circunstancia. En efecto, el objeto del recurso intentado estaba en conexión con la finalidad que legítimamente persiguen los sindicatos (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y, por tanto, con lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado interés profesional o económico.

La razón de dicha conexión no radicaba sólo en el interés general y abstracto del sindicato en defender la legalidad de los procedimientos utilizados para la cobertura de ciertas plazas, que puede sintetizarse en un interés de igualdad en el acceso al empleo público para todos los trabajadores, afiliados o no, que pudieran concurrir a las mismas, sino que se materializaba también en un interés específico en razón del derecho de la organización sindical, precisamente en el ejercicio de tal representación, a defender sus propios criterios y orientaciones en la defensa de los intereses concernidos en el procedimiento de selección dirigido a sus representados, de suerte que podría obtener la ventaja o utilidad, en caso de prosperar el recurso contencioso-administrativo que entabló, de que esas garantías en el acceso en igualdad fueran extensibles a todos y cada uno de sus afiliados, así como, en general, a todo el personal del SERMAS de conformidad con lo que su legítima línea sindical postulaba.

La opción contraria equivaldría a negar al sindicato una tendencia en la representación, uniformizando e, incluso, objetivando de manera única y homogénea la consideración del interés de los trabajadores tutelable por sus organizaciones, hasta el punto de contradecir y obstruir la lógica de la pluralidad sindical. Y supondría además, ahora desde el prisma argumental empleado por las resoluciones recurridas, obstaculizar y suprimir la dimensión sindical de la acción judicial para la defensa de los intereses que son propios de estas organizaciones representativas; y ello por el solo hecho, o siempre que, existieran o pudieran existir -como dicen los pronunciamientos judiciales impugnados- intereses contrapuestos entre trabajadores, como puede ocurrir cuando unos son excluidos y otros incluidos en un proceso de selección de personal, pues es obvio que en cualquier dinámica laboral, sea o no en un proceso selectivo, y sea o no en el ámbito de la administración pública, pueden aparecer distintas sensibilidades, derechos en conflicto o intereses contrapuestos o no siempre iguales y absolutamente coincidentes entre los propios destinatarios de la representación sindical.

En suma, si el sistema de contratación utilizado para la cobertura de esas plazas fuese considerado por los órganos judiciales como contrario a Derecho, es claro que una, si no la única, de las alternativas con que contaría el SERMAS consistiría en no excluir a ninguno de los colectivos relacionados con ese servicio del proceso de acceso a los puestos de trabajo controvertidos como el Movimiento Asambleario de Trabajadores de Sanidad estima que debe suceder para la legalidad del proceso selectivo y la defensa de los derechos de todos los trabajadores potencialmente concernidos por el mismo. De ese modo, dicho en otras palabras, de prosperar la impugnación que no fue enjuiciada en el proceso, un colectivo muy importante del personal estatutario, incluidos afiliados al sindicato, tendrían al menos una legítima expectativa de poder acceder a los puestos de interinos que se ofertaban, en igualdad de condiciones que el personal eventual, garantizándose así, en el proceso concreto y no en una mera concepción abstracta, la defensa de derechos fundamentales que asisten a todos los trabajadores."

Recogiendo esta doctrina, se ha admitido por esta Sala la legitimación sindical para presentar recursos relacionados con procesos selectivos o provisión de puestos de trabajo, por ejemplo en las Sentencias de 19 de febrero de 2021, recurso 487/2019, 22 de octubre de 2020 (recurso 489/2019), o 28 de mayo de 2020 (recurso 726/2018).

Antes de entrar a examinar el fondo del asunto, añadiremos que resulta ajeno a la cuestión litigiosa quienes sean los docentes o colaboradores que impartan las enseñanzas propias de esta titulación de la UNED a que se refiere la demanda. La recurrente considera que los funcionarios de Instituciones Penitenciarias que estuvieran realizando estas colaboraciones estarían incumpliendo el régimen de incompatibilidades, lo que podrá denunciar por el cauce que considere oportuno, que no es el presente recurso, donde lo que se cuestiona es si los requisitos de acceso a determinados puestos de trabajo, o más concretamente, los criterios de valoración de méritos, respetan los principios de igualdad, mérito y capacidad.

CUARTO.- El concurso general para la provisión de puestos de trabajo, en los Servicios Periféricos de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, convocado por la Resolución impugnada, tenía por objeto cubrir las vacantes en dichos Servicios. Como tal concurso general, solo pueden participar en el mismo los funcionarios de carrera pertenecientes al Cuerpo de Ayudantes de Instituciones Penitenciarias y al Cuerpo Especial de Instituciones Penitenciarias.

Las bases contemplan méritos generales, hasta un total de 80 puntos (valorándose el grado personal consolidado, el trabajo desarrollado, cursos de formación y perfeccionamiento, antigüedad, y conciliación de la vida personal, familiar y laboral). Estos méritos y su valoración no se cuestionan en la demanda.

En cuanto a los méritos específicos, adecuados a las características del puesto, la convocatoria se remite al anexo III de esta convocatoria, valorándose hasta una puntuación máxima de 20 puntos.

Con carácter general se establece que se tendrán en cuenta los conocimientos profesionales, estudios, experiencia necesaria, titulación, en su caso, y demás condiciones que garanticen la adecuación para el desempeño del puesto de trabajo, valorándose los conocimientos y/o experiencia adquiridos en el desarrollo de tareas o funciones propias de uno o varios puestos de trabajo.

En dicho anexo III se establecía la valoración asignada, como mérito específico, a la titulación, que no era la misma para todos los puestos ofertados, lo que entendemos como lógico por la necesidad de que estos méritos específicos se adapten al contenido del concreto puesto de trabajo.

Para aquellos puestos en los que se valoran los títulos de la UNED cuestionados por el actor, las bases preveían (en el citado Anexo III):

Titulación hasta un máximo de 2,5 puntos, de la forma siguiente:

1.- Máster o equivalente (Nivel MECES 3). 2,5 puntos

2.- Máster en Gestión Estratégica de la Administración Penitenciaria del Programa de Gestión, Intervención y Administración Penitenciaria de la UNED (y también la titulación de Máster Universitario del anterior Programa Modular en Dirección de Instituciones Penitenciarias de la UNED), 2.25 puntos

3.- Grado o equivalente (Nivel MECES 2). 2 puntos

4. Diploma de Experto Universitario del Programa de Gestión, Intervención y Administración Penitenciaria de la UNED (y también la titulación de Experto Universitario del anterior Programa Modular en Dirección de Instituciones Penitenciarias de la UNED).1.75 puntos.

Reiteramos que los méritos específicos no son idénticos en todos los puestos, ni siquiera para aquellos puestos en los que se valoran estas titulaciones UNED, respecto de los cuales se valoran en ocasiones otras titulaciones o estudios ad hoc (psicología, criminología etc.).

Asimismo, de la lectura de los méritos expuestos se deduce que no es exacta la afirmación de la demanda, de que solo se pueda obtener la puntuación máxima por titulación presentando los títulos de la UNED que se cuestionan, pues es de ver que los masters post grado tienen reconocida una puntuación de 2.5, frente a los 2.25 que se atribuyen al master de la UNED, mientras que al título de diplomado se asignan 1.75 puntos.

Igualmente se observa que la puntuación de los títulos que se cuestiona no tiene un peso especialmente relevante o significativo en relación al conjunto valorable (80 puntos por méritos generales, 20 por méritos específicos). Es claro que en casos concretos quienes dispongan de estas dos titulaciones podrán superar en conjunto a otros aspirantes que no las posean, pero no puede afirmarse que se haya asignado una puntuación a estos cursos tan desproporcionada que haga ilusorio el derecho de los demás aspirantes.

QUINTO.- El Máster en Gestión Estratégica de la Administración Penitenciaria que ofrece la UNED, al que se refiere la convocatoria, es de los llamados de formación permanente, es decir, destinado a profesionales en activo (trabajadores de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias en este caso) e impartido por personal docente y profesionales del área de actividad. Y a diferencia de los masters universitarios nivel MECES 3, a que también se refiere la convocatoria, se trata de título propio, correspondiente a estudios no reglados ( art. 36 del Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias y del procedimiento de aseguramiento de su calidad).

El master que nos ocupa (y también el diploma de experto universitario, pues ambos se integran en un programa modular, siendo preciso -salvo excepciones- disponer de uno de los diplomas de experto de la UNED para poder acceder al Master) está diseñado en colaboración con Instituciones Penitenciarias, en virtud de convenios de colaboración suscritos entre IIPP y la UNED (véase el Convenio entre la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias y la Universidad Nacional de Educación a Distancia, para la realización de actividades de formación permanente del personal al servicio de la administración penitenciaria, en el que se estipula que el Ministerio del Interior se compromete a que los títulos obtenidos serán valorados, como mérito, en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo de la Administración Penitenciaria).

Considerando el carácter específico de estas enseñanzas, cuyo objetivo es la ampliación de conocimientos y competencias directamente relacionados con los precisos para el desempeño de los puestos ofertados, adecuación que se considera justificada por la colaboración entre Instituciones Penitencias y la UNED en su diseño e impartición, no resulta arbitraria la cita individualizada de estos estudios como mérito específico, sin que ello suponga quebrar el principio de igualdad, en cuanto la Administración afirma que, pese a anunciarse únicamente 200 plazas para realizar dichos estudios, finalmente pudieron matricularse todos aquellos que lo solicitaron, afirmación esta de la Administración que no se ha demostrado incorrecta (sobre este punto de la limitación de acceso a los estudios, añadir que el actor, erróneamente, afirma que estas plazas no estaban reservadas para personal penitenciario, cuando si lo estaban, como fácilmente se comprueba examinando los requisitos para la matriculación publicados por la UNED).

Como queda dicho, se trata de enseñanzas no regladas (título propio) cuya duración y créditos docentes viene estipulada en el Real Decreto 822/2021, extendiéndose la colaboración entre Instituciones Penitenciarias y la UNED no solamente al diseño del programa sino también a la impartición de la enseñanza, a realizar conjuntamente por profesores de la UNED y por expertos de Instituciones Penitenciarias, siendo el objetivo del trabajo conjunto el poder abordar la materia de cada módulo tanto desde una perspectiva académica general, como experta en el ámbito penitenciario. Esta orientación específica, así como la colaboración de la Administración Penitenciaria en la elaboración del programa, justifica a nuestro juicio que esta titulación sea valorable como mérito específico, sin que ello suponga a nuestro juicio una discriminación inadmisible de aquellos funcionarios que hayan elegido otras opciones formativas, pues cabe recordar que frente a los 2,25 y 1,75 puntos que la convocatoria asigna a los títulos propios aludidos, master de formación permanente y experto universitario, que requieren 30 y 60 créditos ETCS, la convocatoria también asigna, como mérito general, hasta 3 puntos a cursos de formación de 60 o más horas (con un límite máximo de 10 puntos).

SEXTO.- La determinación de los méritos a valorar en cada concurso será la que especifique la propia convocatoria, pues "sólo podrán valorarse los méritos específicos adecuados a las características de cada puesto que se determinen en las respectivas convocatorias", como establece el artículo 44.1 del RD 364/1995.

Como se indicaba en la Sentencia de la Sección Octava de este TSJ, de 20 de julio de 2022 (recurso: 2391/2021), en la configuración de su estructura interna -y que se manifiesta, por ejemplo, al aprobar las Relaciones de Puestos de Trabajo o la convocatoria de procesos selectivos-, la Administración goza de una importante discrecionalidad consecuencia del ejercicio de su potestad de autoorganización, siempre dirigido a garantizar la mejor prestación del servicio atendiendo a las necesidades existentes.

Por ello, en uso de estas atribuciones la Administración atiende a sus propias necesidades organizativas y no a las expectativas personales que sus funcionarios puedan tener a la hora de ejercer su propia carrera administrativa. El ejercicio de esta competencia supone un amplio margen de libertad a la hora de concretar organizativamente los estatus del personal a su servicio, pero también exige que ello vaya dirigido a obtener una mejor conjugación de los recursos personales y de las estructuras administrativas con los objetivos prestacionales que tenga programados presupuestariamente o que se proponga realizar.

Corresponde a la Administración, como consecuencia y manifestación de sus potestades de autoorganización, el establecimiento de los diferentes méritos que se consideren de interés y relevancia a la hora de asignar los puestos de trabajo, así como su baremación, para lo cual puede utilizar distintas opciones en el ámbito de esta potestad discrecional, obviamente respetando la normativa aplicable.

Es decir -seguía razonando la Sentencia citada- las Administraciones Públicas están habilitadas para diseñar el detalle de su propia estructura interna de modo que, a la hora de contemplar como valorables unos determinados méritos específicos concretos, es la propia Administración actuante, en función de sus concretas necesidades y las características particulares del puesto de trabajo de que se trate, la que puede priorizar unos en detrimento de otros. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, " el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en art. 14 CE, sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, en consecuencia, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable. Lo que prohíbe el principio de igualdad, en suma, son las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos" ( SSTC 200/2001, de 4 de octubre, y 88/2005, de 18 de abril).

Y la STC 84/2008, de 21 de julio, con cita de la STC 125/2003, de 19 de junio, recuerda que " el principio de igualdad prohíbe al legislador "configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal que se dé trato distinto a personas que, desde todos los puntos de vista legítimamente adoptables, se encuentran en la misma situación o, dicho de otro modo, impidiendo que se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que, o bien no pueden ser jamás tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria". Dicho de otra manera, sólo ante iguales supuestos de hecho actúa la prohibición de utilizar "elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una justificación razonable"".

SÉPTIMO.- Para finalizar, y en cuanto al Acuerdo de la Mesa Delegada de 1 de julio de 2020, en él se dispone que se tendrán en cuenta, entre otros factores, los estudios y demás condiciones "que garanticen la adecuación para el desempeño del puesto de trabajo". En el Anexo II de este Acuerdo se indican los méritos específicos, de forma no homogénea, pues para algunos puestos no se contempla la valoración de titulaciones, para otros se contemplan únicamente los estudios de master y grado, en otras ocasiones se valora el "resto de titulaciones", y en fin, en otros supuestos se valoran títulos específicos, por ejemplo, técnico superior en cualquier área informática.

El Acuerdo de 1 de julio de 2020 contemplaba ya el "Programa Modular en Gestión, Intervención y Administración Penitenciaria" de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), que se encontraba en preparación, previendo su valoración en la forma que determinase la Comisión de Seguimiento, sin que se haya solicitado por las partes la acreditación de los acuerdos que se hayan podido alcanzar en esta Comisión, posibles acuerdos que el demandante no niega, sino que afirma desconocer.

La Administración indica, sobre este punto, que la Comisión de Seguimiento se reunió los días 5 y 19 de julio de 2021, y tras analizar las propuestas de las Organizaciones Sindicales (una conjunta por parte de CSIF, ACAIP-UGT y CIG, y otra por parte de CCOO), y en aras de la negociación, la Administración modificó la propuesta inicial. Dado que no se llegó a acuerdo alguno, la Administración Penitenciaria incluyó en las bases publicadas, en el Anexo III, apartado C) titulación, la valoración de diversas titulaciones universitarias, entre los que se encuentran los títulos expedidos por la UNED, en el modo que hemos recogido.

Como es sabido, en aquellos casos en los que existe una obligación de negociación de las condiciones de trabajo, o aspectos relacionados con las mismas, tal obligación se extiende a la necesidad de negociar de buena fe, pero en los casos en los que la negociación no llegue a buen fin, la Administración recupera su autonomía reguladora.

OCTAVO.- Procede en consecuencia desestimar el recurso interpuesto, con imposición de costas a la recurrente hasta un límite de 1500 euros, más IVA si corresponde.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación