Sentencia Contencioso-Administrativo 437/2023 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 799/2020 de 19 de julio del 2023

PRIMERO.- El Excmo. Ayuntamiento de Cartagena, interpone el presente recurso contencioso-administrativo, como ya hemos anticipado, contra la resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Segura de 5 de octubre de 2020, dictada en el expediente SAN-0369/2019, en el que se resuelve imponer, con carácter solidario, al Ayuntamiento de Cartagena y a otro Ayuntamiento al que no afecta esta sentencia, una sanción de 4.355,80 €, e igualmente con carácter solidario a ambos Ayuntamientos, el pago de 1.306,74 € en concepto de daños al dominio público hidráulico, por la comisión de una infracción del artículo 116.3 a) y f) del Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio), en relación con el art. 315 a) y l) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico; todo ello por haber realizado un vertido de aguas residuales sin depurar a la rambla del Albujón en la salida de la EDAR de Torre Pacheco sin autorización administrativa del organismo de cuenca según informe-propuesta del Área de Calidad de las Aguas de 20/05/2019 acompañando denuncias del Servicio de Policía de Aguas y Cauces de este Organismo, del Paprona de Torre Pacheco y de los Agentes Forestales de la CARM, así como toma de muestras del vertido efectuadas con fecha 31/03/2019.

La resolución recurrida entiende que los hechos que se imputan han quedado acreditados por informe-propuesta del Área de Calidad de las Aguas de 20/05/2019 acompañando denuncias del Servicio de Policía de Aguas y Cauces de este Organismo, del Paprona de Torre Pacheco y de los Agentes Forestales de la CARM, así como toma de muestras del vertido efectuadas con fecha 31/03/2019; teniendo en cuenta, además, que estos documentos gozan de fuerza probatoria, por tratarse de documentos realizados por funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones y con los requisitos legales pertinentes, según lo establecido en el art. 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y dado que tal fuerza probatoria no ha sido alterada, puesto que el denunciado no aporta documentos ni pruebas capaces de desvirtuarla, el hecho se estima como cierto y probado. Se remite en este punto a la STS de 14 de septiembre de 1990.

Reproduce literalmente el contenido del Informe propuesta del Área de Calidad de 20-05-2019, tras lo cual entiende que la carga de la prueba no se invierte sobre el imputado, sino que dicha carga de la Administración se ha logrado, a través de los documentos elaborados por los funcionarios consignando los hechos constatados por ellos, así como por la documentación existente en este Organismo.

En lo que se refiere al fondo del asunto, parte la CHS del art. 100 del TRLA, que trascribe. Y señala que el Ayuntamiento, en el momento en que se ejecutaron las tomas de muestras, no contaba con la citada autorización para realizar el vertido denunciado por lo que el mismo se considera prohibido. Destaca que si una determinada actividad está sujeta a autorización, es ésta, en cuanto acto administrativo, la que determina en qué condiciones puede llevarse a cabo. El requisito de la autorización no puede ser sustituido por una actuación unilateral del interesado, aunque ésta pueda ser objeto de una autorización incluso en los mismos términos en que se está realizando. De otra forma, entre otras posibles consecuencias, se estaría privando por la vía de hecho a la Administración de la potestad de policía que subyace en estas autorizaciones para modular en el caso concreto la actividad de los particulares a fin de que se adecue al interés general que con esa potestad se pretende salvaguardar.

Añade que tanto el art. 97 como el 100.1 del TRLA utilizan la figura de prohibición como medida de policía administrativa para combatir la contaminación de las aguas, aunque estas prohibiciones no tienen carácter absoluto, en tanto que es posible que puedan exceptuarse a través de la obtención de una autorización administrativa, que condicionará el ejercicio de la actividad a la carga previa de que su autor obtenga la pertinente autorización y se atenga, en su actuación, a los términos fijados en la misma.

En cuanto a la responsabilidad y culpabilidad de la Corporación denunciada, cuya inexistencia alega, indica que la imputación al Ayuntamiento de la infracción denunciada se funda en el hecho de que es la Corporación interesada el último responsable del vertido objeto del presente expediente sancionador, puesto que es competencia municipal la protección del medio ambiente y el tratamiento de las aguas residuales, conforme al art. 25 f) y l) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Con lo cual, es el Ayuntamiento denunciado el responsable del destino de las aguas evacuadas, y por tanto de la incidencia ocasionada al dominio público hidráulico. Cita y reproduce al respecto el fundamento jurídico segundo la STS (Sala 3ª, Secc. 5ª) de 31 de octubre de 2.007. Y añade que el carácter local de la gestión de las infraestructuras de saneamiento y depuración deriva además del art. 86.3 del mismo cuerpo legal, al amparo del cual y sin perjuicio de la regulación y planificación estatal y autonómica, la ejecución material del servicio de depuración deberá atribuirse a las entidades locales para que lo presten acudiendo a cualquier modo de gestión del art. 85 de la Ley 7/1985. Entiende clarificadora al respecto la STS n.º 41/2013 de 24 de enero, que pone de manifiesto el cambio de criterio, sobre todo atendiendo a las competencias establecidas al respecto en la Ley de Bases de Régimen Local; reproduce parte de tal sentencia. Igualmente destaca lo dispuesto en la STS (Sala 3ª, Secc. 5ª) de 31 de octubre de 2007. Criterio jurisprudencial seguido igualmente por esta Sala, Sección 2ª, en la sentencia 1193/2010 (recurso n.º 346/2006) y por la propia Audiencia Nacional, en sentencia de fecha de 20/10/11.

Añade a lo anterior que la propia Ley General de Sanidad, Ley 14/1986, de 25 de abril, establece en su art. 43, apartados 2 y 3 que las Corporaciones locales participarán en los órganos de dirección de las áreas de salud y que no obstante, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones públicas, tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en relación con el obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios: a) Control sanitario del medio ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales.

Se remite también al contexto legislativo establecido por la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y en cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva 91/271/CEE sobre tratamiento de aguas residuales urbanas, transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico mediante Real Decreto Ley 11/1995, desarrollado por el Real Decreto 509/1996, el tratamiento de aguas residuales deberá ser un servicio obligatorio a prestar por las Entidades Locales. Concretamente el art. 25.2.1 LBRL establece como competencia del municipio el suministro de agua y alumbrado público, servicio de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. El carácter local de la gestión de las infraestructuras de saneamiento y depuración deriva además del Art. 86.3 del mismo cuerpo legal, a la luz del cual, sin perjuicio de la regulación y planificación estatal y autonómica, la ejecución material del servicio de depuración deberá atribuirse a las entidades locales para que las presten acudiendo a cualquiera de los modos de gestión del Art. 85. Ese carácter de servicio público debe entenderse sin perjuicio de las atribuciones que puedan corresponder a las CCAA, de acuerdo con la legislación autonómica e incluso del propio Estado.

Concluyendo de todo lo anterior que, al proceder las aguas residuales vertidas de distintos municipios, sin existir posibilidad de determinar la responsabilidad concreta de cada una de las Corporaciones implicadas, salvo prueba en contrario cuya carga corresponde a las corporaciones expedientadas, , procede aplicar el Art 116.2 del TRLA que establece que " La responsabilidad será solidaria cuando sean varios los responsables y no sea posible determinar el grado de participación de cada uno de ellos en la comisión de la infracción."

Por lo expuesto, en virtud de la documentación obrante en su expediente resulta probada la existencia y autoría de los hechos denunciados, de modo que su actuación encaja en el supuesto de hecho previsto en el art. 116 a) y f) de TRLA, que califica como acciones constitutivas de infracción administrativa las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

En último lugar, en cuanto a la causa de nulidad argumentada por el Ayuntamiento de Cartagena, reitera que el cómputo de los plazos administrativos a efectos de prescripción y caducidad, se ha realizado de conformidad con lo establecido en las Disposiciones Adicionales Tercera y Cuarta del RD 463/2020, de 14 de marzo -modificado por Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo-, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y sus sucesivas prórrogas; de tal modo que los mismos estuvieron suspendidos entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de mayo de 2020, reanudándose su cómputo desde el día 1 de junio de 2020 (Resolución de 20 de mayo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo), siendo este el motivo por el que no se ha dictado resolución hasta la fecha, habiendo contado la denunciada con un amplio plazo desde el día 1 de junio de 2020 para presentar nuevas alegaciones o pruebas, las cuales no ha formulado, pretendiendo únicamente la retroacción del expediente sancionador a efectos de producir la indebida dilación del mismo con el objetivo de conseguir su caducidad, no habiéndose producido indefensión de ningún tipo, máxime cuando la Corporación ya presentó alegaciones frente a la propuesta de resolución, tras haber tomado vista del expediente completo, y las mismas fueron desestimadas íntegramente. Y en relación con lo anterior, se remite a la STS 2423/2012 de 12 de abril,

En cuanto a la calificación de la infracción, dado que han sido valorados por el Área correspondiente los daños al dominio público hidráulico en la cuantía de 1.306,74 €, la infracción se considera leve, tal y como se recoge en el artículo 315 a) y l) del RDPH, en relación con el Art. 116.3 apartados a) y f) del TRLA.

La graduación de la sanción se establece teniendo presente el equilibrio adecuado que debe existir entre el hecho denunciado y la cuantía máxima permitida por la norma para tales infracciones considerándose como proporcional establecer la sanción en 4.355,80 €, en base al importe de los daños causados al dominio público hidráulico, teniendo en cuenta además el perjuicio que para las personas y los bienes agrícolas supone el vertido denunciado, al cauce receptor y a la calidad de las aguas superficiales, además de que el denunciado tenía a su disposición suficientes medios en derecho como para instar de la Comisaría de Aguas la solicitud de autorización para realizar el vertido denunciado y no incumplir las condiciones impuestas en su autorización. Sanción que asimismo ha sido graduada según las circunstancias que en relación con su imposición se establecen el artículo 117 del TRLA, tales como su repercusión en el orden y aprovechamiento del Dominio Público Hidráulico, su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como el deterioro producido en la calidad del recurso, todo ello en relación con el artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, apuntando además lo previsto en el párrafo segundo del precitado artículo que anuncia que el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosos para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

En el presente caso, en la cuantificación de la sanción se ha tenido en cuenta, aunque no conste expresamente en la propuesta de resolución, la especial protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de naturaleza pública por ser de interés general de la sociedad, así como la gravedad que reviste en una cuenca hidrográfica como la nuestra, la realización de este tipo de conductas, claramente contaminantes a los escasos acuíferos de la zona.

A la anterior sanción ha de unirse el pago de 1.306,74 € en concepto de daños al dominio público hidráulico, consecuencia de lo establecido en el art. 118 del TR de la Ley de Aguas.

SEGUNDO.- Funda la parte actora su impugnación en los siguientes motivos:

1.- Nulidad de pleno derecho de la propuesta de resolución, Exp. SAN 369/2019, de 18/05/2020, vista disposición adicional tercera del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y sus prorrogas.

Tras reproducir el contenido de la disposición adicional tercera del RD 463/2020, entiende que la propuesta de resolución que se dicta el 18/05/2020, debe ser declarada nula de pleno derecho porque la CHS no da cumplimiento a la interrupción de los plazos para la tramitación procedimiento decretado, sino que dicta propuesta de sanción, sin la motivación prevista en la disposición adicional tercera punto 3, y sin que el Ayuntamiento dé su conformidad expresa.

La propuesta de resolución se dicta el 18/05/2020 y se notifica al día siguiente, cuando el RD 463/2020 ya había entrado en vigor, el mismo de su publicación, el 14/03/2020, incumpliéndose por tanto la norma que regula el procedimiento administrativo sancionador para el periodo del estado de alarma.

La propuesta de resolución por contradecir el procedimiento administrativo sancionador vigente, es nula de pleno derecho, ésta solo podía ser dictada una vez se dejara sin efecto el Estado de Alarma y sus sucesivas prórrogas.

Por consiguiente, la resolución se ha dictado fuera del procedimiento legalmente establecido e incurre en causa de nulidad de pleno derecho por aplicación de lo dispuesto en el art. 47.1e de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Se remite a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo en relación con las resoluciones dictadas en procedimientos caducados, pues si bien, el supuesto no es el mismo, estamos en ambos casos ante una resolución dictada en un procedimiento que no es válido, sea porque ha caducado o sea porque se ha suspendido por una norma con rango de Ley ( STS de 10 de enero de 2017 rec. 1949/2016, y de 19 de marzo de 2017 (rec. 2412/2015 y rec. 2054/2017).

A la vista de los expedientes obrantes en el expediente administrativo y de su contenido queda clara la falta de responsabilidad, por cuanto el Ayuntamiento ni es titular ni gestor de la citada EDAR.

Del mismo modo, el principio de responsabilidad que rige en el ámbito de la potestad sancionadora de las administraciones públicas determina "sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas que resulten responsables de los mismos", por tanto, debe exonerarse a este ayuntamiento de toda responsabilidad en los hechos que se le imputan como consecutivos de infracción a la Ley de Aguas, por cuanto, no interviene, ni tomando decisiones, ni autorizando, ni ejecuta actuación alguna en la referida EDAR.

La citada instalación no ha sido ejecutada, ni autorizada por el Ayuntamiento a través de su concesionaria, ni por tanto forma parte de las redes de saneamiento municipal, lo cual es fácil de apreciar a simple vista por su ubicación en el término Municipal de Torre Pacheco.

Por tanto, ha de ser la CHS la que inspeccione de manera fehaciente los hechos y la que identifique al verdadero responsable, siendo este muy posiblemente el propietario-gestor de la instalación referenciada y al que ha de exigir las posibles responsabilidades, y frente a mi representado por ausencia de responsabilidad del mismo.

TERCERO.- La Administración demandada se opone al recurso con base en los siguientes fundamentos:

1.- La infracción cometida.

Parte del art. 116.3 a) y f) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que trascribe.

Afirma que se ha realizado de un vertido de aguas residuales procedentes del alcantarillado municipal a la rambla del Albujón a través del aliviadero de la EDAR de Torre Pacheco. Dicha EDAR trata aguas residuales que proceden de Torre Pacheco y ciertas pedanías, amén de la pedanía de La Puebla (Cartagena). Lo que se constata por el informe-propuesta del Área de Calidad de las Aguas de 20 de mayo de 2019, al que se adjuntan sendas denuncias del Servicio de Policía de Aguas y Cauces de la CHS, del Paprona de Torre Pacheco y de los Agentes Forestales de la CARM, así como toma de muestras del vertido efectuada el 31 de marzo de 2019. Tales documentos, realizados por funcionarios públicos, gozan de la fuerza probatoria que se desprende del art. 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC, en lo sucesivo).

2.- Sobre la nulidad de pleno derecho invocada de contrario

2.1. Consideración inicial sobre la invalidez de los actos administrativos

En materia de invalidez deben tenerse en consideración los principios generales de Derecho administrativo derivados del principio básico favor acti, según los cuales, los vicios de invalidez que puedan afectar a las actuaciones jurídicas de las Administraciones públicas deben valorarse restrictivamente y desde el prisma de la mayor efectividad de aquella.

El vicio debe ser objeto de una valoración restrictiva, en el sentido de no presumir su concurso y, constatada su existencia, de no presumirlo de nulidad, si puede calificarse de anulabilidad; y de no considerarlo de anulabilidad si puede considerarse irregularidad no invalidante.

En suma, en la esfera administrativa ha de ser aplicada con parsimonia y moderación la teoría jurídica de las nulidades

En particular, y en lo que hace a los supuestos de nulidad de pleno derecho, se remite a la STS de 18 de mayo de 2020 (rec. 5732/2017).

2.2. Sobre la causa de nulidad invocada por el actor.

Señala en este punto que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido especialmente restrictiva en cuanto al tratamiento de esta causa de nulidad de pleno derecho, al señalar que la consistencia de los defectos formales necesarios para aplicar esta nulidad deben ser de tal magnitud que es preciso que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites y resulta necesario ponderar en cada caso las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado, y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido.

En tal sentido se ha señalado que para que se dé el motivo de nulidad consistente en haberse dictado el acto prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello, no basta que se haya incurrido en la omisión de un trámite del procedimiento, por esencial y trascendental que sea, sino que es necesario que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que se produce en dos supuestos: cuando se prescinde de todo trámite, es decir, se produce el acto sin la instrucción previa de procedimiento alguno y cuando se haya seguido un procedimiento legalmente previsto para un objeto distinto.

En el presente caso, la parte actora defiende la existencia de esta causa de nulidad de pleno derecho al haberse dictado y notificado la propuesta de resolución durante la suspensión de plazo administrativos determinada por la declaración de estado de alarma. En este sentido, postula la aplicación analógica de la doctrina jurisprudencial que ha declarado la existencia de esta causa de nulidad cuando la resolución se dicta en un procedimiento caducado.

Al respecto efectúa diversas consideraciones. En primer lugar, que en el presente procedimiento no se ha prescindido de ninguno de los trámites esenciales del procedimiento. En este sentido, se advierte en el expediente que se formula y notifica pliego de cargos; que el Ayuntamiento demandante accede al expediente y formula alegaciones; que se dicta y notifica propuesta de resolución y se da trámite de audiencia; en fin, que se dicta y notifica resolución en la que se da cumplida respuesta a las alegaciones de los interesados. Por tanto, insistimos, no se prescinde de ningún trámite -esencial o no esencial- del procedimiento, de suerte que el supuesto de hecho no encaja en mencionada causa de nulidad.

En segundo lugar, que no puede imponerse la exigencia de resolución motivada y consentimiento de la DT 3ª.3 del RD 463/2020 cuando no nos encontramos en presencia de una medida de ordenación o instrucción (Capítulos III y IV del Título IV de la LPAC) sino ante una propuesta de resolución que se encuadra en la finalización del procedimiento (Capítulo V del Título V de la LPAC) y por tanto al margen de la DT 3ª.3 anteriormente citada.

En tercer lugar, que, aunque considerásemos que nos encontramos en presencia de una infracción procedimental, la misma no pasaría de ser una mera irregularidad no invalidante al no haberse causado al consistorio indefensión de ningún tipo. Esta inexistente indefensión impide apreciar la causa de nulidad del art. 47.1.e) de la LPAC y también excluye la posibilidad de apreciar causa de anulabilidad, tratándose de una mera irregularidad no invalidante.

En cuarto lugar, que entre la suspensión de un procedimiento y la caducidad del mismo no se da una identidad de razón que justifique la analogía postulada por la entidad local. En este sentido, la jurisprudencia que ha declarado que la resolución dictada en un procedimiento caducado es nula de pleno derecho ex art. 47.1.e) de la LPAC lo ha hecho partiendo de la consideración de que la caducidad determina la inexistencia del procedimiento, que deviene así en cauce inadecuado para dictar una resolución administrativa.

Resulta evidente que la situación es radicalmente distinta en los casos de suspensión del procedimiento administrativo determinada por el estado de alarma, donde el procedimiento no solo subsiste, sino que además ve prolongada su duración más allá de sus límites temporales normales, precisamente con la finalidad de que la pervivencia del procedimiento no se vea perjudicada por la situación excepcional que motiva la declaración del estado de alarma.

Siendo sustancialmente diferentes ambas situaciones (inexistencia del procedimiento por caducidad y pervivencia del mismo por suspensión) no concurre la identidad de razón que permita la aplicación analógica de la consecuencia de nulidad de pleno derecho determinada por nuestro Alto Tribunal.

Por todo ello, entiende que el motivo de impugnación sostenido por la contraparte no merece ser acogido.

3.- Existencia de responsabilidad.

Parte en este punto del art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que trascribe. Y respecto a la responsabilidad de las personas jurídicas, se remite a la STC 129/2003, de 30 de junio, y a la STSJ de Madrid de 12 de abril de 2012, así como a la sentencia de esta Sala y Sección 461/2018 dictada en el PO 602/2017, cuyo fundamento de derecho cuarto reproduce, y cuyas consideraciones considera plenamente trasladables al caso que nos ocupa y que determinan la improcedencia del motivo de impugnación sostenido por la contraparte.

CUARTO.- Sobre la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora por haberse dictado la propuesta de resolución durante la suspensión de los plazos por la declaración del estado de alarma, debemos rechazar tal alegación.

En la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se establecía, en su apartado primero que " se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo". Dichos plazos se alzaron, con efectos del 1 de junio de 2020, por aplicación del artículo 9 del Real Decreto 537/2020, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020.

Es cierto igualmente, y no se discute, que aquella suspensión afectaba al expediente que nos ocupa en virtud de lo previsto en el apartado segundo de aquella Disposición Adicional, al formar parte la Confederación Hidrográfica del sector público.

La cuestión surge en la aplicación del apartado tercero de la citada Disposición Adicional según la cual "no obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo".

Ello es así por cuanto, habiéndose iniciado el expediente sancionador el 26 de julio de 2019, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor del estado de alarma y formulado alegaciones por la parte ahora recurrente el 31-01-2020, aún no se había decretado el estado de alarma, pero sí cuando se dicta la propuesta de resolución el 19-05-2020 y cuando se le notifica al Ayuntamiento de Cartagena. Alzándose la suspensión el 1 de junio de 2020, por lo que cuando el citado Ayuntamiento formula alegaciones con entrada en la CHS el 3-06-2020, ya se había alzado la suspensión. La CHS no recabó la conformidad del Ayuntamiento de Cartagena, si bien, este, al formular alegaciones a la propuesta, en escrito con entrada de 3 de junio, ninguna mención realizó a que el dictado de la propuesta lo fuera durante la suspensión de los plazos.

De este modo, la Administración continúo con la tramitación del procedimiento sin justificar que el dictado de aquella propuesta de resolución era necesario para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses de los interesados en el procedimiento.

Sin embargo, esta Sala comparte el criterio, como ya ha señalado en sentencias anteriores, de que aquella vulneración no puede encuadrarse en el supuesto de nulidad radical que propugna el recurrente, toda vez que no puede sostenerse que se hubiera dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, dado que aquel se ajustó a su tramitación y únicamente se continuó sin respetar aquella suspensión de plazos, al dictar la propuesta estando suspendido el procedimiento, pero sin que ello implicara que las alegaciones que formuló respecto de la propuesta en cuestión se entendieran por no efectuadas, al haberlas presentado, una vez levantado el estado de alarma, con lo que tampoco se le dejó en indefensión y pudiera constituir causa de anulabilidad.

Además, el Tribunal Supremo en su sentencia de 16 de noviembre de 2022, ha confirmado el criterio sostenido por esta Sala indicando que "Del tenor de la Disposición adicional tercera cabe deducir que la regla general establecida como consecuencia necesaria de la declaración de estado de alarma es la suspensión de los plazos establecidos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público (que son aquellas a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 40/2015 ).

Ahora bien, conviene precisar que, aunque la suspensión sea la regla general, la propia Disposición se encarga de restringir la operatividad de esta regla general de dos maneras: por un lado, previendo su no aplicación a los procedimientos y resoluciones mencionados en el apartado 4; y, por otro, permitiendo en su apartado 3 que el órgano competente pueda acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

Y, por otro lado, a la hora de interpretar los preceptos y disposiciones del Real Decreto para determinar el alcance de las consecuencias de su eventual incumplimiento, conviene tener muy presente la finalidad perseguida por éste, que - como hemos dichos antes- es la protección de la seguridad jurídica y de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Por ello, que la regla general sea la procedencia de suspender los plazos de tramitación no significa que esté vedada toda posibilidad de actuación administrativa mientras dure la vigencia del estado de alarma o de sus prórrogas. La norma no establece la paralización de la actividad administrativa o, más precisamente, de la paralización de la actividad de las entidades del sector público (como tampoco se refiere a la paralización de la actividad de los órganos judiciales del país), debiendo tenerse en cuenta a este respecto que, esa consecuencia, aparte de no acomodarse a la finalidad perseguida por la norma, habría podido generar, eventualmente, graves perjuicios para el interés general y para los concretos derechos e intereses de los ciudadanos.

Por ello, cabe colegir que lo que realmente se pretende con el citado Real Decreto es que, para proteger los derechos de los ciudadanos, la eficacia de esas actuaciones administrativas -que no deben reputarse necesariamente inválidas por haberse realizado durante ese periodo- quedará en suspenso, esto es, que su eficacia se verá demorada hasta que cese el estado de alarma -cuya duración fijaba en quince días naturales el artículo 3 del Real Decreto- o sus prórrogas, reanudándose entonces el cómputo de los plazos. Y este mismo razonamiento es aplicable a la Disposición adicional cuarta, que dispone que los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.

Por tanto, la notificación de una resolución sancionadora dictada con anterioridad a la declaración del estado de alarma, que hubiera sido practicada durante la vigencia de éste o de sus prórrogas, no puede reputarse -en principio- inválida, sin perjuicio de que su eficacia quede demorada hasta el momento de la cesación del estado de alarma o de sus prórrogas, a partir del cual se reanudará el cómputo de los plazos. Y, en línea con lo expuesto, también durante ese periodo de vigencia del estado de alarma o de sus prórrogas quedará en suspenso el plazo de caducidad de cualesquiera acciones o derechos.

En consecuencia, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión en los siguientes términos:

1.- La Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo , por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 debe ser interpretada en el sentido de que la notificación de una resolución sancionadora dictada con anterioridad a la declaración del estado de alarma, y practicada durante la vigencia de éste, debe reputarse -en principio- válida, sin perjuicio de que su eficacia quede demorada hasta el momento de la cesación del estado de alarma o de sus prórrogas, a partir del cual se reanudará el cómputo de los plazos.

2.- Y, en línea con lo expuesto, la Disposición adicional cuarta del citado Real Decreto debe ser interpretada en el sentido de que durante el periodo de vigencia del estado de alarma o de sus prórrogas quedará en suspenso el plazo de caducidad de cualesquiera acciones o derechos y, por tanto, también de aquéllos a los que se refería la notificación antes indicada".

Entendemos que esta doctrina jurisprudencial tiene aplicación al caso de autos. Si bien la propuesta de resolución se dictó durante el periodo de suspensión como indicábamos antes, con su dictado durante este periodo nunca se produjo indefensión al demandante que veía demorada la eficacia de dichas resoluciones al momento en que se alzó el estado de alarma.

Entendemos, por tanto, que la alegación debe desestimarse.

QUINTO.- Entrando a examinar las alegaciones que realiza la parte actora, debemos comenzar por la referida a la falta de responsabilidad del Ayuntamiento de Cartagena, por cuanto ni es titular ni gestor de la EDAR de Torre Pacheco.

En el presente caso, se sanciona al Ayuntamiento recurrente por una infracción del art. 116.3 a) y f) del TRLA, en relación con el art. 315 a) y l) del RDPH.

El art. 116.3.a) considera infracción "las acciones que causen daños a los bienes de dominio público hidráulico y a las obras hidráulicas" y el f) del citado texto legal reputa infracción administrativa " los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente".

El artículo 25.2 letra b) y c), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas la materia relativa a "medio ambiente urbano: en particular, parques públicos y jardines públicos, gestión de residuos sólidos urbanos" y "abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales", añadiendo el artículo 26.1 que todos los municipios deberán prestar el servicio de recogida de residuos.

Sin embargo, en este caso, no podemos considerar responsable al Ayuntamiento de Cartagena, al que se sanciona solidariamente con el de Torre Pacheco, que tiene la gestión de la EDAR, por haber realizado un vertido de aguas sin depurar a la rambla del Albujón en la salida de la EDAR de Torre Pacheco sin autorización administrativa del Organismo de cuenca. No nos encontramos ante un vertido directo de aguas residuales por parte de la pedanía de La Puebla, sino de un vertido de aguas residuales por el aliviadero de la EDAR, sin autorización.

El principio de responsabilidad que rige en el ámbito de la potestad sancionadora de las administraciones públicas determina "sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas que resulten responsables de los mismos", por tanto, a diferencia de otros supuestos, consideramos que en este caso, al Ayuntamiento de Cartagena no puede exigírsele responsabilidad, por cuanto no interviene en la depuración de las aguas de la Depuradora del Ayuntamiento de Torre Pacheco, ni toma decisiones, ni es quién solicita la autorización de vertido en la misma, ni ejecuta actuación alguna en la referida EDAR.

Es cierto que, por razones que esta Sala ignora, quizá por la cercanía a la localidad de Torre Pacheco, la pedanía de La Puebla, perteneciente al municipio de Cartagena, vierte sus aguas residuales a la EDAR referida, pero ninguna competencia tiene el Ayuntamiento de Cartagena en dicha EDAR. Como la misma resolución impugnada indica, tanto el art. 97 como el 100.1 del TRLA utilizan la figura de prohibición como medida de policía administrativa para combatir la contaminación de las aguas. Pero, como sigue diciendo, estas prohibiciones no tienen carácter absoluto, en tanto que es posible que puedan exceptuarse a través de la obtención de una autorización administrativa, que condicionará el ejercicio de la actividad a la carga previa de que su autor obtenga la pertinente autorización y se atenga, en su actuación, a los términos fijados en la misma. Puesto que el Ayuntamiento de Cartagena no gestiona ni es titular de la EDAR de Torre Pacheco, no puede sancionársele, como se ha hecho, en virtud de los artículos citados, por verter aguas residuales sin depurar sin contar con la autorización correspondiente. Porque no le correspondía a él solicitar la autorización, sino en todo caso, al titular de la misma, y, en cualquier caso, las muestras se tomaron a la salida de la EDAR, por lo que será al Ayuntamiento responsable de la EDAR a quien le corresponde vigilar que no se realicen vertidos sin depurar.

SEXTO.- Procede, en consecuencia, estimar el recurso contencioso-administrativo formulado por no ser los actos impugnados, en lo aquí discutido y por lo que se refiere al Ayuntamiento recurrente, conformes a derecho; sin que haya lugar a expresa condena en costas ( art. 139 de la Ley Jurisdiccional modificado por la Ley de Agilización Procesal 37/2011, de 10 de octubre), al no haberse discutido en este recurso el resto de la resolución referida a otro Ayuntamiento.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,