Sentencia Social 1149/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 95/2022 de 18 de septiembre del 2024

PRIMERO. Cuestión planteada y la sentencia recurrida.

1. La cuestión que se plantea en el presente recurso es la de determinar la fecha de efectos económicos que corresponde a un complemento por mínimos cuando existe una primera solicitud que no ha sido resuelta por la Entidad Gestora, presentándose nueva reclamación que concluye con reconocimiento de la prestación, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos que soportaban la primera.

El actor ha formulado dicho recurso contra la sentencia dictada por la sala de lo social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Galicia núm. 4282/2021, de 8 de noviembre (rec. 3404/2021), que desestima el recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 6 de Vigo núm. 107/2021, de 9 de marzo (autos 425/2019), que había estimado parcialmente la demanda, reconociendo a la parte actora el derecho reclamado, con efectos de 7 de noviembre de 2018, tomando en consideración, así, la segunda solicitud (no la primera).

2. La parte actora tiene reconocida una prestación de jubilación que no le es abonada por Venezuela.

La parte actora interesó el complemento por mínimos el 18 de febrero de 2017, sin que hubiera contestación expresa del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS); nuevamente fue interesado el complemento por mínimos el 7 de febrero de 2019.

3. La parte actora interpuso demanda y, como ya se ha anticipado, el juzgado de lo social estimó parcialmente la demanda y declaró el derecho de aquella parte a percibir el complemento con efectos desde el 7 de noviembre de 2018.

El actor recurrió en suplicación, solicitando que la fecha a tomar en consideración para el complemento por mínimos debía ser la de primera solicitud (18 de febrero de 2017) y no la segunda solicitud (7 de febrero de 2019), de manera que los efectos económicos debían ser desde el 18 de noviembre de 2016 y no desde el 7 de noviembre de 2018.

Pero como igualmente se ha anticipado, la sentencia de la sala de lo social del TSJ de Galicia núm. 4282/2021, de 8 de noviembre (rec. 3404/2021), desestimó el recurso y confirmó la sentencia del juzgado de lo social.

SEGUNDO. El recurso de casación para la unificación de doctrina, su impugnación, el informe del Ministerio Fiscal y el examen de la contradicción.

1. La parte actora ha recurrido la sentencia de la sala de lo social del TSJ de Galicia núm. 4282/2021, de 8 de noviembre (rec. 3404/2021).

El recurso invoca de contraste la sentencia de la sala de lo social del TSJ de Galicia de 6 de junio de 2020 (rec. 5233/2019), menciona la STS 59/2017, de 25 de enero (rcud 2729/2015), y solicita que se reconozca el derecho del actor a percibir su pensión de jubilación con el complemento por mínimos con retroactividad de tres meses desde la primera solicitud (18 de febrero de 2017).

2. El recurso ha sido impugnado por el INSS solicitando su desestimación.

3. Partiendo de la existencia de contradicción entre las sentencias comparadas, el Ministerio Fiscal interesa en su informe la estimación del recurso.

4. Apreciamos, en coincidencia con lo informado por el Ministerio Fiscal, la existencia de contradicción entre la sentencia recurrida y la invocada de contraste, la sentencia de la sala de lo social del TSJ de Galicia de 6 de junio de 2020 (rec. 5233/2019).

En efecto, en los dos casos los solicitantes perciben pensión de jubilación y reclaman el complemento por mínimos. En ambos supuestos existe una primera solicitud que no es resuelta por la Entidad Gestora de manera expresa, sin que los solicitantes reclamen ni en vía administrativa ni judicial por silencio administrativo. Y, en fin, en ambos casos consta que entre la primera solicitud y la segunda no han variado las circunstancias fácticas y jurídicas de los solicitantes.

Y, con estas semejanzas, así como la sentencia recurrida considera que los efectos económicos deben retrotraerse a los tres meses anteriores a la segunda solicitud (aun cuando no ha existido variación fáctica ni jurídica entre la primera solicitud y esta segunda), porque entiende que el actor no discutió el silencio administrativo ni en vía administrativa ni judicial, por el contrario, la sentencia de contraste alcanza la solución opuesta, con apoyo en la STS 59/2017, de 25 de enero 2017 (rcud 2729/2015), declarando que la fecha de efectos de la reclamación del complemento por mínimos se produce con la retroactividad de los tres meses siguientes a la fecha de la primera solicitud, por haber sido indebidamente desatendida por el INSS, sin haber variado ninguno de los hechos que daban derecho al actor al reconocimiento del complemento.

TERCERO. Efectos económicos del reconocimiento de una prestación cuando, denegada inicialmente, se reconoce posteriormente con base en los mismos datos fácticos y jurídicos.

1. Esta sala 4ª tiene un doctrina consolidada sobre la cuestión que se plantea en el presente recurso, sentada, entre otras, en las SSTS 1007/2023, de 28 de noviembre (rcud 3418/2022); 505/2023, de 12 de julio (rcud 2648/2020); 418/2023, de 12 de junio (rcud 538/2021); 157/2023, de 22 de febrero (rcud. 4471/2019); 1080/2020, de 3 de diciembre (rcud 1518/2018); y 59/2017, de 25 de enero (rcud 2729/2015), sentencia esta última citada por la sentencia de contraste, así como por el Ministerio Fiscal.

Elementales razones de seguridad jurídica y de igualdad en aplicación de la ley hacen que debamos resolver el actual recurso conforme a la doctrina sentada en estas sentencias.

A continuación, se reproducen básicamente los términos de la STS 157/2023, de 22 de febrero (rcud 4471/2019).

2. El complemento por mínimos, como ya ha dicho esta sala 4ª, goza de autonomía respecto de la pensión contributiva que suplementa. Así lo indicaba la STS 786/2017, de 11 de octubre (rcud 3911/2015), reiterada posteriormente por la STS 875/2022, de 28 de octubre (rcud 1932/2019), diciendo que "las razones para tal conclusión son, entre otras, las siguientes: a) el complemento a mínimos consiste en una cuantía que no responde al objetivo de la prestación mejorada de sustituir una renta, sino al asistencial de paliar una situación de necesidad; b) su reconocimiento no atiende a los requisitos de la pensión, sino exclusivamente a la falta de ingresos económicos; c) la propia denominación evidencia que no tienen sustantividad propia; d) conforme al art. 86.2.b) LGSS, tienen "naturaleza no contributiva" y se financian con cargo al Presupuesto de la Seguridad Social; y e) la concurrencia de los requisitos no se exige en una exclusiva fecha, sino que han de acreditarse año tras año".

Hacemos referencia a ello porque, en orden al reconocimiento del complemento por mínimos, debemos hacer una pequeña precisión, recordando que estamos ante una solicitud de reconocimiento de pensión que se ha entendido, inicialmente, denegada y se ha presentado una segunda reclamación en iguales términos y con los mismos presupuestos fácticos y jurídicos que ha resultado, finalmente, estimada.

Partiendo de ello, pasamos a recoger la doctrina de esta sala 4ª.

3. Debemos arrancar de la STS de 1 de febrero de 2000 (rcud 3214/1998), en la que se examinaba si, ante una solicitud de prestación inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, reiterada con peticiones y desestimaciones, expresas o presuntas, y finalmente reconocida en los términos inicialmente solicitados, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos que regían en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de los revisados o anulados siempre que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. En esta sentencia se distingue la anulación o revisión de actos administrativos denegatorios con base en datos no existentes, cuando aquellos se dictaron, de otros en los que, con iguales hechos y normas jurídicas, se dicta una resolución desestimatoria y en un momento ulterior se emite otra reconociendo el derecho, habiendo reclamado en ese intervalo el beneficiario su derecho. La sala, con cita del artículo 57.3 de la Ley 30/1992, entonces vigente, reitera la doctrina que sobre la revisión de la cuantía de las prestaciones venía aplicando, según la cual se otorga efectos desde el reconocimiento inicial, sin perjuicio de que pudiera operar la prescripción sobre los mismos.

Así, declara que "si, solicitada una prestación de la Seguridad Social que es inicialmente denegada sin impugnación del beneficiario, y luego reiteradas las peticiones y desestimaciones, expresas o presuntas, cuando finalmente se reconoce el derecho del beneficiario en los términos inicialmente solicitados con base en los mismos datos fácticos de los que disponía la Entidad Gestora y con fundamento en idéntica normativa jurídica que la regía en el momento de la inicial solicitud, puede otorgarse eficacia retroactiva a los actos dictados en sustitución de los revisados o anulados siempre que la retroactividad, tanto más, como ahora acontece, de no lesionarse derechos o intereses legítimos de otras personas", y ello sin entrar a analizar la incidencia de las peticiones intermedias que hayan podido formularse entre la primera solicitud denegada, expresa o presuntamente, y aquella que ha concluido con el reconocimiento.

En igual sentido se pronunció la STS de 28 de noviembre de 2007, rcud 5083/2006, aunque en ella se deja a salvo la incidencia que pudiera tener la reforma operada por la Ley 42/2006 y que esta sala, posteriormente, examinaría, como más delante se indicará.

4. La anterior doctrina es referida en la STS de 29 de marzo de 2010, rcud 1130/2009, que examina el alcance del artículo 43.1 de la LGSS 1994, aunque lo hace desde otro planteamiento -si el ejercicio de la acción de revisión de la cuantía de una prestación vitalicia e imprescriptible ya reconocida estaba sometida a los cinco años de prescripción o no-.

La STS 59/2017, de 25 de enero (rcud 2729/2015), citada por la sentencia referencial y por el Ministerio Fiscal, resuelve un supuesto de una pensión que fue inicialmente denegada y, posteriormente, con base en los mismos datos fácticos y jurídicos, estimada. En ella se reitera la doctrina que data de la mencionada sentencia de 1 de febrero de 2000 y posteriores, recordando que se está en estos casos ante un supuesto que tiene cobijo en el artículo 57.3 de la Ley 30/1992 (hoy artículo 39.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Además, sostiene que en esos casos y en la doctrina que se les ha aplicado, no incide la reforma operada por la Ley 42/2006, que modificó el artículo 43 de la LGSS 1994 (hoy artículo 53.1 de la LGSS 2015), ni es de aplicación la jurisprudencia que se recogía en la sentencia que antes hemos citado, de 29 de marzo de 2010, y lo que en ella se afirmaba sobre dicha reforma. A tal efecto indica que, si bien una interpretación literal del artículo en cuestión permitiría estar a la última solicitud, no obstante "el texto de la norma tampoco excluye que tal cualidad -punto de partida- pueda igualmente atribuirse a una reclamación anterior indebidamente denegada, o al menos no lo hace con la claridad que es exigible para exceptuar la previsión -en favor del administrado contenida en el citado art. 57.2 LRJ-PAC. Y con mayor motivo hemos de mantener esta solución interpretativa cuando, de un lado es criterio usual de la Sala atender al principio pro beneficiario en el supuesto de textos con dudoso significado no atendible por los habituales criterios exegéticos (sirvan de referencia al mismo -siquiera en ellas no se hiciese aplicación de la regla- las SSTS 22/11/11 -rcud 4277/10-; 14/01/14 --rcud 640/13--; y 19/11/14 -rcud 1221/13-); y de otra parte, la doctrina tradicional de la Sala que vino a corregir la referida Ley 42/2006 [retrotraer los efectos de la modificación de las prestaciones ya reconocidas a la fecha de su inicial reconocimiento, sin perjuicio del mecanismo corrector que comporta la prescripción], se basaba en argumentaciones - básicamente finalísticas y de equidad- que con posterioridad hemos entendido que siguen ofreciendo destacable fuerza dialéctica, aún tras la reforma operada por la Ley 42/2006, pero que sólo pueden aplicarse en ausencia de solución expresa del legislador ( SSTS 22/09/09 -rcud 3849/08-; y 25/09/13 -rcud 3177/12-), por lo que esas mismas consideraciones abonan la solución ahora adoptada respecto de una cuestión que -repetimos- no aparece resuelta de manera directa y/o clara por el legislador".

Este criterio jurisprudencial ha sido posteriormente aplicado en la STS 1080/2020, de 3 de diciembre (rcud 1518/2018), en la que se hace expresa cita de la tantas veces citada sentencia de 1 de febrero de 2000. En ella se mantiene el pronunciamiento recurrido, que había reconocido a la beneficiaria la pensión con efectos del fallecimiento del causante (17 de octubre de 2013), siendo que aquella presentó una primera solicitud de pensión de viudedad, el 31 de octubre de 2013, que le fue denegada, volviéndola a solicitar el 14 de enero de 2014, con igual resultado, y, nuevamente, el 7 de enero de 2015, en que ya se le otorgó en vía administrativa pero con efectos de tres meses anteriores a esta última solicitud que, como hemos indicado, la sala dejó sin efecto.

5. A la vista de lo expuesto, es evidente que la sentencia recurrida no contiene la doctrina correcta.

Así es. La parte actora formuló una primera solicitud el 18 de febrero de 2017 que, ciertamente, no fue resuelta ni, por ende, emitida resolución expresa, siendo reproducida dicha petición el 7 de febrero de 2019, que le fue estimada, reconociendo su derecho al complemento por mínimos, sin que nadie hubiera alegado, ni tampoco conste, que dicho reconocimiento lo haya sido por circunstancias novedosas que pudieran no haber existido cuando se formuló la primera solicitud (febrero de 2017) y que con la segunda (febrero de 2019) hubieran alterado la situación económica del beneficiario, a valorar, conforme a las reglas establecidas para el obtener el complemento por mínimos para las pensiones reconocidas en aplicación de normas internacionales, fijadas en los anuales reales decretos sobre revalorizaciones de las pensiones de la Seguridad Social.

6. Consecuencia de todo lo anterior es que, como la sentencia recurrida no ha resuelto conforme a nuestra doctrina, el recurso debe ser estimado.

CUARTO. La estimación del recurso.

1. De acuerdo con lo razonado, y de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, procede: estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina; casar y anular la sentencia recurrida y, resolviendo el debate planteado en suplicación, estimar el recurso de tal clase interpuesto por el demandante frente a la sentencia dictada por el juzgado de lo social, que debe ser revocada parcialmente en el sentido de reconocer el derecho al complemento por mínimos con efectos desde los tres meses anteriores a la solicitud de 18 de febrero de 2017, confirmando esta sentencia en el resto de sus pronunciamientos.

2. No procede la imposición de costas ( artículo 235.1 LRJS ).