Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 634/2017, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 766/2012 de 14 de Marzo de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO Nº 766/2012

SENTENCIA NUM. 634 DE 2017

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados

Don Miguel Pardo Castillo (ponente)

Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

En la ciudad de Granada, a catorce de marzo de dos mil diecisiete.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número766/2012, seguido a instancia delAyuntamiento de Sorihuela de Guadalimar, que comparece representado y asistido por el letrado de la Diputación Provincial de Jaén.

Es parte demandada laConsejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, en cuya representación y defensa interviene el letrado de la Junta de Andalucía.

La cuantía del recurso es 151.273,72 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso el día 10 de febrero de 2012 contra la resolución desestimatoria presunta de la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, del recurso de reposición presentado por el Ayuntamiento de Sorihuela de Guadalimar contra la resolución de dicha Dirección, de 31 de mayo de 2011, sobre minoración de la subvención concedida para el Proyecto 'Adecuación de la Red de Caminos Rurales del T.M. de Sorihuela de Guadalimar', al amparo de la orden de 24 de abril de 2007.

Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar el dictado de sentencia que, estimando el recurso, «anule, revoque y deje sin efecto la resolución de 7 de marzo de 2013, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por mi representado contra la Resolución de 27 de mayo de 2011. declarando en definitiva que no se han modificado partidas presupuestarias, sino unidades de obra realmente ejecutadas sobre las previstas en las mediciones del proyecto, sin representar un incremento del gasto superior al 10 por ciento del precio primitivo del contrato, estando recogidas las unidades de obra del capítulo 02 Antolinos en el proyecto original».

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se dictase sentencia, que desestime la pretensión del recurrente.

CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes la sala admitió y declaró pertinentes, y se incorporaron a los autos con el resultado que en éstos consta.

QUINTO.-Declarado concluso el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, que se cumplimentó mediante escrito en el que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha actuado como magistrado ponente el Ilmo. Sr. don Miguel Pardo Castillo.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución desestimatoria presunta de la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, del recurso de reposición presentado por el Ayuntamiento de Sorihuela de Guadalimar contra la resolución de dicha Dirección, de 31 de mayo de 2011, sobre minoración de la subvención concedida para el Proyecto 'Adecuación de la Red de Caminos Rurales del T.M. de Sorihuela de Guadalimar', al amparo de la orden de 24 de abril de 2007.

Mediante la citada resolución se llevó a cabo una minoración de la cuantía inicialmente concedida -primero de 149.997,22 euros y, tras la reforma operada en la orden de 24 de abril de 2007 en atención a las repercusiones de las variaciones del IVA, finalmente se reconoció un importe total subvencionado de 151.273,72 euros-, de manera que se finalmente se aceptó el pago de 136.434,22 euros, por lo que se redujo en 14.839,5 euros.

SEGUNDO.-El Ayuntamiento demandante solicita la revocación de la resolución impugnada y que se le conceda la totalidad del importe de la subvención reconocido inicialmente. En apoyo de su pretensión esgrime los siguientes argumentos:

La resolución no está suficientemente motivada y carece de asidero legal, pues el art. 23 de la orden de 24 de abril de 2007 no establece como causa de modificación de la ayuda la inclusión de partidas no elegibles y el art. 31 del reglamento (CE ) nº 1975/2006 es demasiado general. La resolución desconoce que se trata de un proyecto global y que sólo se han modificado unidades de obra. Además, las partidas sí que se encuentran en el proyecto inicial, como se desprende del certificado del director de la obra.

Se ha infringido, asimismo, el art. 217 de la ley 30/2007 , pues la modificación no es superior al 10% del precio del proyecto. Esta modificación se puso en conocimiento de la Delegación Provincial correspondiente, por lo que al no oponer nada la Administración otorgante de la ayuda la demandante entendió que no había ningún obstáculo. Al haber generado esta creencia en la recurrente la resolución vulnera el principio de buena fe y de confianza legítima.

El expediente se encuentra caducado pues es de aplicación supletoria el decreto 254/01, de 20 de noviembre, que dispone un plazo de caducidad de seis meses para los procedimientos de reintegro. Finalmente, la resolución infringe el principio de proporcionalidad.

TERCERO.-La Administración demandada se opone a la pretensión de la recurrente y expone los siguientes fundamentos:

No existe caducidad del procedimiento pues la demandante olvida que se trata de una fase distinta, ya que hay que distinguir entre el procedimiento de solicitud de ayuda y el de solicitud de pago. Sus argumentos sólo pueden situarse en la primera fase, mientras que la resolución impugnada se encuentra en la segunda. Se remite a lo razonado en las resoluciones recurridas en cuanto a la aplicabilidad del art. 31 del reglamento (CE ) nº 1975/2006 y la deducción de los gastos no elegibles.

CUARTO.-Vamos a alterar el orden de los motivos esgrimidos por el recurrente y daremos respuesta, en primer lugar, a la causa de impugnación relativa a la caducidad del procedimiento.

Sostiene el demandante que debe aplicarse por analogía el art. 22 del Decreto 254/2001 de 20 de noviembre , que aprueba el reglamento por el que se regulan los procedimientos para la concesión de subvenciones y ayudas públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus organismos autónomos, en el que se establece un plazo de caducidad de seis meses.

El motivo no será estimado. En primer lugar, dada la fecha de la resolución recurrida y de la orden que estableció las normas de desarrollo de la concesión y abono de las ayudas,sería de aplicación el art. 42.4 de la LGS , que dispone un plazo de 12 meses. Puesto que, según el criterio del demandante, el acuerdo de iniciación es de fecha 23 de junio y la resolución definitiva de 2 de junio de 2011, no habría transcurrido más de un año; en segundo lugar, entendemos que resulta cuestionable la aplicación del citado plazo de caducidad al trámite que nos ocupa, pues es preciso distinguir entre la fase de reconocimiento y abono de la ayuda, y la fase de reintegro, que, en su caso, se realiza con posterioridad, una vez abonada la subvención. En realidad, el trámite que se dice caducado se integra en la fase de justificación de la subvención, anterior a su abono, respecto del que no se prevé expresamente ningún plazo de caducidad; y el derecho a la ayuda, en este momento del procedimiento, todavía no se ha reconocido de forma definitiva pues se encuentra supeditado a la ulterior fase de comprobación.

Un supuesto muy similar al que nos ocupa se analiza por la STSJ Galicia Sala de lo Contencioso-Administrativo de 31 octubre 2016 , en la que se indica que «no cabe acoger la alegación de caducidad del procedimiento, ya que lo que tuvo lugar tras la resolución de otorgamiento de la subvención fue la fase de justificación.[...]

En contra de lo que aduce la demandante, el día 26 de marzo de 2014 no se inició ningún procedimiento, sino que una vez dictada el 30 de octubre de 2013 la resolución de concesión de la subvención (folio 37 del expediente), se inició aquella fase de justificación de la subvención concedida, que ni es un procedimiento autónomo ni tiene un período concreto de desarrollo, porque tiene como finalidad justificar los gastos y el destino de los fondos, a fin de que pueda comprobarse que los primeros se corresponden con los que pueden ser objeto de la subvención y que se ha cumplido la finalidad a que estaba destinada».

QUINTO.-Se alega en el ordinal primero de la demanda que la resolución no está suficientemente motivada. Como indica la sentencia de esta misma sala, STSJ Andalucía (Gra) Sala de lo Contencioso-Administrativo de 5 marzo 2012 , «la exigencia de motivación de los actos administrativos constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y así lo proclama el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. Motivación que, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 de la Constitución y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa)».

Y la STS Sala 3ª de 10 junio 2010 explica que «la doctrina de esta Sala en relación con esta cuestión puede concretarse en los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

a) La Sentencia de esta Sala de 31 de octubre 1995 dice a propósito de la motivación que «no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas considerándose suficientemente motivados, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, aquellos actos apoyados en razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la toma de decisión, es decir, la 'ratio decidendi' determinante del acto, sirviendo así adecuadamente de instrumento necesario para acreditar su conformidad al ordenamiento jurídico administrativo aplicable y para facilitar a las partes la propia convicción sobre su corrección o incorrección jurídica, a efectos de los posibles recursos tanto administrativos como jurisdiccionales».

En el mismo sentido, la Sentencia de 22 junio 1995 expone que «la motivación de los actos administrativos, es decir, los motivos de hecho y de derecho del acto, han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que explicitan la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa».

b) El artículo 54 de la Ley 30/1992 , modificada por la Ley 4/1999, exige que los actos administrativos se motiven con sucinta referencia de hechos y fundamentos, razonando, en una explicación que no constituye un simple elemento de cortesía, como expresaba ya la Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981 , sino una explicitación de las razones que justifiquen el acto, para que posteriormente la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar su actividad, lo que significa que su extensión ha de estar en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione e implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones ante la cuestión que se plantea y resuelve ( Sentencias de 20 de enero de 1998 y 18 de marzo de 2003 ).

c) La exigencia legal de motivación no puede identificarse con la idea de que aquella sea jurídicamente correcta en cuanto al fondo, sino que se trata de un requisito formal, que obliga a exteriorizar las razones en que se basa el órgano decisor para resolver en un sentido determinado, con la finalidad de que quienes se consideren afectados en sus intereses legítimos por la resolución administrativa puedan, frente a aquellas razones, operar mediante los recursos procedentes ( Sentencia de 25 de mayo de 1998 )».

El actor podrá discrepar de la motivación del acto, pero no se aprecia por este tribunal que la razones que justifican la resolución sean insuficientes y que le haya producido ningún tipo de indefensión. Tal y como se desprende tanto del recurso de reposición como del actual recurso, la Administración demandante ha podido conocer las causas que motivaron la minoración de la ayuda y oponer los medios de defensa que ha considerado oportunos.

A continuación, cita el art. 23 de la orden de 24 de abril de 2007, e indica que la modificación de la ayuda no se ampara en ninguno de los casos previstos en el citado artículo. Sostiene que no es posible justificar la reducción en el art. 31 del Reglamento (CE ) 1975/2006 por ser un precepto de carácter general.

El citado art. 31 del Reglamento (CE ) nº 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural, señala que «1. Los pagos se calcularán en función de lo que se considere subvencionable.

Los Estados miembros examinarán la solicitud de pago presentada por el beneficiario y determinarán los importes subvencionables.

Establecerán lo siguiente:

a) el importe que puede concederse al beneficiario en función exclusivamente de la solicitud de pago;

b) el importe que puede concederse al beneficiario tras el estudio de la admisibilidad de la solicitud de pago.

Si el importe establecido en virtud de la letra a) supera el importe establecido en virtud de la letra b) en más de un 3 %, se aplicará una reducción al importe establecido en virtud de la letra b). El importe de la reducción será igual a la diferencia entre los dos importes citados.

No obstante, no se aplicará ninguna reducción si el beneficiario puede demostrar que no es responsable de la inclusión del importe no subvencionable. Las reducciones se aplicarán mutatis mutandis a los gastos no subvencionables identificados durante los controles realizados de acuerdo con los artículos 28 y 30».

Se trata de de un reglamento comunitario, por lo que se integra en nuestro ordenamiento bajo los principios de primacía y efecto directo, de forma obligatoria para todos los Estados miembros y sin necesidad de acto de transposición. En el citado artículo se establece la obligación de los Estados de examinar las solicitudes y determinar los importes subvencionables, y a esta exigencia responde la actuación de la Administración demandada, por lo que tiene pleno amparo en el derecho comunitario directamente aplicable. Reducir los supuestos de modificación de las ayudas a los previstos en el art. 23 de la orden de 24 de abril de 2007 impediría a la Administración excluir aquellos gastos que, con arreglo a la orden, no son subvencionables, lo que no se compadece con el la naturaleza modal y condicionada de la acción administrativa de fomento e implicaría una inconveniente limitación de las facultades de comprobación de la Administración otorgante.

El motivo no será acogido.

SEXTO.-En el ordinal segundo de la demanda la Administración recurrente esgrime que no se han modificado partidas presupuestarias, sino, únicamente, unidades de obra. Añade que las partidas estaban reflejadas en el proyecto inicial, como señala el director de la obra, y que las unidades de obra modificadas, por un lado, no superan el 10% del precio del proyecto, y, por otro, se pusieron en conocimiento de la Delegación Provincial de Agricultura de Jaén sin que nada se alegase de contrario, por lo que habrían infringido los principios de buena fe y confianza legítima.

La única alteración apreciada por la resolución recurrida viene referida a la inclusión del 'afirmado' para el Camino de Antolinos. Señala tanto la resolución recurrida como la resolución expresa desestimatoria del recurso de reposición, de fecha 7 de marzo de 2013, que en el documento técnico que se presentó para la concesión de la ayuda, referida a la mejora de tres caminos -Céspedes, Antolinos y Valdegrajas-,se puede apreciar que en el punto 5.4 de la Memoria se establece el afirmado de los caminos Céspedes y Valdegrajas, pero no del camino Antolinos.

Este proyecto fue el aprobado para el otorgamiento de la ayuda y con posteridad no se solicitó ninguna modificación. Los elementos de prueba aportados por el demandante no sólo no desvirtúan la anterior afirmación, sino quedel análisis del informe elaborado por D. Laureano -Ingeniero Agrónomo del Departamento de Infraestructuras Agrarias y Actuaciones Estructurales de la Delegación provincial de Agricultura y Pesca de Jaén, que fue el Técnico del expediente que nos ocupa-, que obra al folio 196 del expediente administrativo,se desprende que pese a afirmar que las partidas reducidas sí estaban en el proyecto original, se trata de una conclusión que extrae del hecho de que el afirmado estaba en el capítulo 01 Céspedes y en el 03 Valdegrajas, por lo que implícitamente reconoce que no estaban en el 02 Antolinos.

Asimismo, compartimos con la Administración demandada que la inclusión de un elemento que altera la realidad física del camino no se puede considerar sólo como un aumento de las unidades de obra, sino que se trata de una partida establecida para un concepto distinto del que motivó la concesión de la ayuda para el concreto Camino de Antolinos.

Respecto de la infracción del principio de buena fe y de confianza legítima por el hecho de que comunicaran a la Administración demandada las modificaciones señaladas sin que ésta se opusiera, hemos de indicar que toda modificación sobre el proyecto inicial requiere la previa aceptación de la Administración concedente de la ayuda, por lo que la sola puesta en conocimiento no ampara los cambios finalmente apreciados si no media, insistimos, la conformidad de la Administración otorgante.

Finalmente se alega el principio de proporcionalidad. Se trata de un principio de cuño jurisprudencial que, en la actualidad, se ha positivizado en el art. 37.2 de la LGS , que establece que «2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención». Dada su ubicación sistemática se trata de un precepto previsto para el reintegro de subvenciones en caso de incumplimiento de las obligaciones que lo motivaron, lo que no es de aplicación al caso que nos ocupa pues, como razonamos con anterioridad, el acto impugnado no acuerda el reintegro sino una modificación de ayuda al incluirse partidas que no eran elegibles al no estar en el proyecto inicial, de manera que no se aprecia identidad entre ambos supuestos.

Por cuanto antecede, el recurso será desestimado.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA procede imponer el abono de las costas a la recurrente, si bien la sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la Ley Jurisdiccional , limita su importe, atendidas las circunstancias del caso, a la cantidad de 1.500 euros, únicamente en relación con los honorarios del letrado.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decididodesestimar el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Sorihuela de Guadalimarcontra la resolución desestimatoria presunta de la Dirección General de Regadíos y Estructuras Agrarias de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, del recurso de reposición presentado por el Ayuntamiento de Sorihuela de Guadalimar contra la resolución de dicha Dirección, de 31 de mayo de 2011, sobre minoración de la subvención concedida para el Proyecto 'Adecuación de la Red de Caminos Rurales del T.M. de Sorihuela de Guadalimar', que confirmamos íntegramente.

Se condena al abono de las costas a la recurrente, con el límite señalado en el apartado séptimo del apartado de fundamentos de derecho.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo, al lugar de procedencia de éste.

Contra la presente sentencia cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024076612, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.