Decreto 74/2022, de 15 de junio, por el que se regulan los Programas de Atención a las Familias en Extremadura. - Diario Oficial de Extremadura de 17-06-2022
- Ámbito: Extremadura
- Estado: VIGENTE
- Fecha de entrada en vigor: 18/06/2022
- Órgano Emisor: Consejeria De Sanidad Y Servicios Sociales
- Boletín: Diario Oficial de Extremadura Número 116
- Fecha de Publicación: 17/06/2022
- PDF de la disposición
Desde el punto de vista competencial, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, atribuye a ésta, en su artículo 9.1.26, las competencias exclusivas en materia de infancia, juventud, protección y tutela de menores. Asimismo, en su artículo 9.1.30, otorga a la Comunidad Autónoma las competencias exclusivas en materia de protección a las familias e instrumentos de mediación familiar.
Por su parte, la propia Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, es sin duda un marco normativo de transcendental importancia en el ámbito de la atención a familias comoquiera que recoge y aborda una reforma en profundidad para construir un amplio marco jurídico de protección a la infancia, que vincula a todos los poderes públicos, a las instituciones específicamente relacionadas con menores, a los padres, madres y familiares y a la ciudadanía en general.
La Ley 4/1994, de 10 de noviembre, de protección y atención a menores, en su artículo 14, establece que la Junta de Extremadura arbitrará un sistema de apoyo a las familias de menores consistente en prestaciones de tipo económico, psicológico y educativo que impidan que situaciones de carencia desemboquen en el desamparo de estos y que favorezcan su permanencia en el núcleo familiar.
La Ley 14/2015, de 9 de abril, de Servicios Sociales de Extremadura, en su artículo 31, apartado 1 letra k establece que los programas de atención familiar serán prestaciones garantizadas, que ofrecerán actuaciones dirigidas a potenciar las mejores condiciones posibles para el ejercicio de la parentalidad positiva, así como de medidas de orientación y apoyo específicas ante situaciones de conflicto familiar, dificultad psicosocial, riesgo de exclusión social y dinámicas de maltrato en el seno de la familia.
Posteriormente y de modo más cercano en el tiempo, la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tras la modificación operada por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, en su artículo 11.2.i), introduce como principio rector de la actuación administrativa la protección contra toda forma de violencia, incluido el maltrato físico o psicológico, los castigos físicos humillantes y denigrantes, el descuido o trato negligente, la explotación, la realizada a través de las nuevas tecnologías, los abusos sexuales, la corrupción, la violencia de género o en el ámbito familiar, sanitario, social o educativo, incluyendo el acoso escolar, así como la trata y el tráfico de seres humanos, la mutilación genital femenina y cualquier otra forma de abuso, para lo cual se insta a los poderes públicos a desarrollar actuaciones de sensibilización, prevención, asistencia y protección frente a cualquier forma de maltrato infantil, estableciendo los procedimientos que aseguren la coordinación entre las Administraciones Públicas competentes.
Posteriormente y de modo más cercano en el tiempo, la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tras la modificación operada por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, en su artículo 11.2.i), introduce como principio rector de la actuación administrativa la protección contra toda forma de violencia, incluido el maltrato físico o psicológico, los castigos físicos humillantes y denigrantes, el descuido o trato negligente, la explotación, la realizada a través de las nuevas tecnologías, los abusos sexuales, la corrupción, la violencia de género o en el ámbito familiar, sanitario, social o educativo, incluyendo el acoso escolar, así como la trata y el tráfico de seres humanos, la mutilación genital femenina y cualquier otra forma de abuso, para lo cual se insta a los poderes públicos a desarrollar actuaciones de sensibilización, prevención, asistencia y protección frente a cualquier forma de maltrato infantil, estableciendo los procedimientos que aseguren la coordinación entre las Administraciones Públicas competentes.
La misma Ley Orgánica en su artículo 17 contempla el procedimiento para la declaración de la situación de riesgo, estableciéndose que la intervención adecuada para paliar e intervenir en las situaciones de riesgo en que pueden encontrarse las personas menores de edad se torna de capital importancia para preservar su superior interés, evitando en muchos casos que la situación se agrave, y que deban adoptarse decisiones mucho más traumáticas y de mayor coste individual, familiar y social, como la separación de la persona menor de su familia. Se prevé que el proyecto de actuación pueda ser consensuado con las personas que ostentan la patria potestad, guarda y custodia u otros responsables legales, respondiendo así al principio ya aludido de primar las soluciones consensuadas frente a las impuestas, contemplándose que la no colaboración de éstos podrá motivar una declaración de situación de riesgo mediante resolución administrativa, a fin de garantizarles la información de cómo deben actuar para evitar una ulterior declaración de desamparo.
Señala igualmente esta Ley Orgánica en su artículo 12 que la protección de las personas menores de edad por los poderes públicos se realizará mediante la prevención, detección y reparación de situaciones de riesgo, con el establecimiento de los servicios y recursos adecuados para tal fin, el ejercicio de la guarda y, en los casos de declaración de desamparo, la asunción de la tutela por ministerio de la ley.
En las actuaciones de protección deberán primar, en todo caso, las medidas familiares frente a las residenciales, las estables frente a las temporales y las consensuadas frente a las impuestas. Los poderes públicos velarán por que las personas que ostenten la patria potestad, guarda, custodia, tutoría o que acojan a menores desarrollen adecuadamente sus responsabilidades y les facilitarán servicios accesibles de prevención, asesoramiento y acompañamiento en todas las áreas que afectan al desarrollo de las personas menores de edad.
Así, se considerará situación de riesgo aquella en la que, a causa de circunstancias, carencias o conflictos familiares, sociales o educativos, la persona menor de edad se vea perjudicada en su desarrollo personal, familiar, social o educativo, en su bienestar o en sus derechos de forma que, sin alcanzar la entidad, intensidad o persistencia que fundamentaría su declaración de situación de desamparo y la asunción de la tutela por ministerio de la ley, sea precisa la intervención de la Administración pública competente, para eliminar, reducir o compensar las dificultades o inadaptación que le afectan y evitar su desamparo y exclusión social, sin tener que ser separado de su entorno familiar.
A tales efectos, se considerará indicador de riesgo, entre otros, el tener un hermano o hermana declarado en tal situación salvo que las circunstancias familiares hayan cambiado de forma evidente. La concurrencia de circunstancias o carencias materiales se considerará indicador de riesgo, pero nunca podrá desembocar en la separación del entorno familiar. La intervención de la Administración pública competente deberá garantizar, en todo caso, los derechos de la persona menor de edad y se orientará a disminuir los indicadores de riesgo y dificultad que incidan en la situación personal, familiar y social en que se encuentra y a promover medidas para su protección y preservación del entorno familiar. La intervención en la situación de riesgo corresponde a la Administración pública competente conforme a lo dispuesto en la legislación estatal y autonómica aplicable, en coordinación con los centros escolares y servicios sociales y sanitarios y, en su caso, con las entidades colaboradoras del respectivo ámbito territorial o cualesquiera otras.
En el artículo 17 ya citado, se establece que la valoración de la situación de riesgo conllevará la elaboración y puesta en marcha de un proyecto de intervención social y educativo familiar que deberá recoger los objetivos, actuaciones, recursos y previsión de plazos, promoviendo los factores de protección de la persona menor y manteniendo a ésta en su medio familiar. Se procurará la participación de las personas progenitoras, que ostenten la patria potestad, y guarda y custodia, las que ostenten su tutoría, tutores, guarda o acogida en la elaboración del proyecto. En cualquier caso, será oída y tenida en cuenta la opinión de éstas en el intento de consensuar el proyecto, que deberá ser firmado por las partes, para lo que se les comunicará de manera comprensible y en formato accesible. También se comunicará y consultará con la persona menor de edad si tiene suficiente madurez y, en todo caso, a partir de los doce años.
En el mismo artículo se establece la posibilidad de que la situación de riesgo sea declarada por la Administración pública mediante una resolución administrativa motivada, previa audiencia a las personas progenitoras, que ostenten la patria potestad, y guarda y custodia, las que ostenten su tutoría, tutores, guarda o acogida, o de la persona menor de edad si tiene suficiente madurez y, en todo caso, a partir de los doce años. La resolución administrativa incluirá las medidas tendentes a corregir la situación de riesgo de la persona menor, incluidas las atinentes a los deberes al respecto de las personas progenitoras, que ostenten la patria potestad, y guarda y custodia, las que ostenten su tutoría, tutores, guarda o acogida. La declaración de riesgo será motivada por el resultado de la aplicación previa del instrumento que a los efectos dispondrá la entidad pública de protección, tras la constatación de riesgo moderado o grave para las personas menores convivientes, y ante la evidencia de ausencia de colaboración activa de los padres, madres o personas tutoras o guardadoras. Esta declaración del riesgo supondrá la elaboración por parte del Programa de Atención a Familias de un programa de preservación, cuya finalidad será preservar la integridad de la familia, evitando la separación de las personas menores de edad de su núcleo de convivencia parental.
En este sentido, el Programa de Atención a Familias desarrolla, preferentemente, acciones de prevención secundaria, participando en núcleos familiares en los que su situación de vulnerabilidad, crisis o riesgo social justifica una intervención dirigida a ajustar disfunciones producidas en la convivencia mediante la elaboración y aplicación de un programa específico de intervención familiar, cuyas actuaciones se verán complementadas por acciones de prevención primaria desarrolladas por los programas de prevención familiar dispuestos en el territorio de la Comunidad Autónoma, cuya finalidad es la promoción en las familias de factores protectores y resilientes, a partir del fomento y del refuerzo de las habilidades parentales para promover y entrenar la parentalidad positiva y las habilidades para la promoción y competencia social.
La intervención en entornos familiares con personas menores de edad en situación de riesgo implicará la aplicación periódica de una herramienta específica de valoración del riesgo para cada menor de edad, tanto en la fase de investigación como a lo largo de todo el proceso, que objetivará la valoración del riesgo, de tal modo que medirá la gravedad de las situaciones de desprotección infantil, realizando aplicaciones formales y completas de este instrumento de forma periódica.
Los cambios legislativos, conceptuales y procedimentales, vienen exigiendo y motivando la reorganización del sistema de prevención y protección a la infancia y las familias, de forma que éste pueda dar respuesta a nuevos retos.
La participación y compromiso contraídos por el Gobierno de España en septiembre de 2015, respecto a la Agenda 2030 y sus 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, nos sitúa en un contexto operativo facilitador del desarrollo de acciones en favor de las familias más vulnerables, que se traduce en el impulso de la Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, que aborda de forma transversal la protección de la infancia y la protección de las familias, instando a actuar especialmente sobre aquellas que tienen más necesidades o se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad, mediante el establecimiento de cuatro metas estratégicas que, horizontalmente, procuran el desarrollo de actuaciones de prevención, protección y promoción social de las familias vulnerables.
Es en este mismo eje sobre el que ha venido a actuar la promulgación de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que exige la articulación de mecanismos de coordinación entre Administraciones y entidades que operan en el sector de la infancia y la adolescencia para luchar contra cualquier forma de violencia que pudiera ejercerse sobre niñas, niños y adolescentes. De hecho, en su artículo 42 se establece el deber de las Administraciones públicas de dotar a los servicios sociales de atención primaria y especializada de profesionales y equipos de intervención familiar y con la infancia y la adolescencia, especialmente entrenados para la detección precoz, valoración e intervención frente a la violencia ejercida sobre las personas menores de edad.
Los Programas de Atención a las Familias en Extremadura deben tener un rango amplio y diverso, incluyendo intervenciones y actuaciones que enlacen con lo comunitario hasta lo especializado, que permitan responder a las necesidades que presentan familias con diferentes niveles de riesgo (leve, moderado o grave). Este tipo de atención tan plural y diversa requiere unos servicios sociales universales y transversales, próximos a las familias, con capacidad de respuesta a las diferentes necesidades que éstas presentan. Por ello, el fortalecimiento sobre todo de las entidades locales para la prestación de estos servicios es fundamental, pues éstas resultan ser las responsables del trabajo en el medio para evitar los procesos de desamparo.
Así, los Programas de Atención a las Familias se verán complementados y reforzados por actuaciones preventivas transversales también desarrolladas en el ámbito local por los Programas de Prevención con Familias y Menores en Riesgo Social (regulados por la Orden de 6 de agosto de 2019, del Consejero de Sanidad y Servicios Sociales, DOE de 19 de agosto), procurando la promoción en cualquier familia, de sus competencias sociales y parentales, mediante una intervención que, aun siendo de naturaleza grupal, procure el entrenamiento y la adquisición de capacidades individuales para el ejercicio del rol parental, favoreciendo el desarrollo de habilidades en favor del bienestar de niñas y niños y su desarrollo integral desde una perspectiva de cuidado, afecto, protección, enriquecimiento y seguridad personal y no violencia, que proporcione reconocimiento personal y pautas educativas para promover el desarrollo completo, el sentimiento de control de su propia vida y poder alcanzar mejores logros en el ámbito familiar, escolar, social y comunitario.
Este decreto trata de dar respuesta, asimismo, a la constatación que desde los Programas de Atención a Familias se tiene sobre la necesidad de prestarles atención a éstas y a los menores en situación de riesgo, haciendo extensiva esta perspectiva de atención a otras familias en crisis que no teniendo menores en su núcleo de convivencia presentan indicadores de riesgo que justifican su necesaria atención para procurar su apoyo y promoción.
El objetivo de la intervención del Programa de Atención a las Familias es ajustar las situaciones disfuncionales que se producen en una familia en crisis, y específicamente, en cada uno de sus miembros. La constitución interdisciplinar del equipo supone que cada componente aportará conocimientos teórico-prácticos específicos de su profesión para la búsqueda de una respuesta integral a partir de acciones integradas, impulsadas por cada uno de éstos. Así, cada uno se constituye en un potencial referente normalizador para cada familia, y serán los vínculos que se generen, la identificación de necesidades o deficiencias sobre las que proceda actuar, y la especialización que requiera el caso, los elementos que condicionarán el grado de implicación de cada profesional en su gestión.
No obstante lo anterior, los conocimientos teórico-prácticos de cada miembro del equipo, su capacitación, las necesidades específicas que presente el caso, y las tareas que específicamente haya que desempeñar, justifican la asignación, en unas u otras familias, del personal profesional de referencia, graduado en trabajo social, en educación social o en psicología, si los hubiere, de acuerdo siempre con los objetivos y actuaciones establecidas en el Programa Individualizado Social, Educativo y Familiar (en adelante PISEF), regulado en los artículos 13 y 15. Cada familia en situación de crisis tendrá al profesional de referencia que se encargará de la coordinación de las actuaciones, del establecimiento de canales de comunicación e información eficientes, intra y extra equipo, de desarrollar las intervenciones grupales e individuales que procedan en cada caso, y de registrar todo aquello que acaezca en la intervención respecto de la dinámica familiar.
En este sentido, el propio sistema de atención a familias y, específicamente el de protección de menores, requieren una sistematización de procedimientos y la articulación de líneas de coordinación, colaboración y cooperación interinstitucional e interadministrativa para generar y compartir un modelo de intervención que facilite la compensación de actuaciones y la atención de necesidades, generando fortalezas para su promoción e inclusión social.
Así, los Servicios Sociales de Atención Social Básica, los Programas de Atención a las Familias y la entidad pública de protección de menores compartirán, no solo instrumentos para la valoración de la gravedad de las situaciones de riesgo infantil, sino todo un catálogo de herramientas para la ordenación y homogeneización de los procesos, que agilicen la valoración de situaciones, la búsqueda de soluciones y las decisiones compartidas, contribuyendo a mejorar la coordinación, la comunicación y la derivación de casos entre los niveles de atención social básica específica y, en su caso, especializada, procurando con ello generar cauces para la cooperación entre administraciones, entre los programas que desarrollan y entre el personal profesional de referencia.
El presente decreto tiene por objeto regular los aspectos puramente técnicos y metodológicos del Programa de Atención a las Familias que desarrollan las entidades locales, municipios con población superior a 10.000 habitantes y mancomunidades integrales o en proceso de su calificación, y las que no teniendo tal carácter gestionen los Servicios Sociales de Base. Asimismo, se deroga el Decreto 307/2015, de 4 de diciembre, que regulaba estos Programas de Atención a las Familias, y que a su vez establecía las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a las entidades públicas que los desarrollaran y establecía la primera convocatoria para las anualidades 2016 y 2017.
Asimismo, en la disposición final segunda se contiene una previsión para la aprobación en el plazo de dos meses de las futuras bases reguladoras de las subvenciones a conceder por la Junta de Extremadura destinadas a financiar los gastos que se deriven de la ejecución de los Programas de Atención a las Familias por parte de las entidades locales que los desarrollen. En este sentido, si bien los aspectos técnicos de los Programas de Atención a las Familias han de ser desarrollados mediante decreto, no así las bases reguladoras de las subvenciones en la materia que, tal y como exige la Ley 6/2011, de 23 de marzo, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, tras la modificación operada por la Ley 8/2019, de 5 de abril, para una Administración más ágil en la Comunidad Autónoma de Extremadura, han de ser aprobadas mediante orden. De este modo se continúa con la línea de apoyo económico a estos programas, que viene produciéndose, no solo a través del ya mencionado Decreto 307/2015, de 4 de diciembre, sino incluso con anterioridad a la citada norma reglamentaria.
Respecto a su estructura, este decreto consta de 19 artículos, agrupados en cinco capítulos, una disposición derogatoria única, y tres disposiciones finales.
El capítulo I, que lleva por rúbrica Disposiciones generales , regula cuestiones de carácter general: el objeto, la definición, objetivos y la finalidad de los Programas de Atención a las Familias.
El capítulo II, denominado Entidades prestadoras y requisitos de acceso , está dedicado a las entidades que desarrollen estos programas, la población a la que van destinados y los requisitos que deberán cumplir las familias para tener acceso a la intervención en el Programa de Atención a las Familias.
El capítulo III, Profesionales adscritos al programa y funciones , regula las funciones de carácter general y específicas que tienen estos programas y el equipo técnico que presta sus servicios en el mismo.
El capítulo IV, denominado Bases procedimentales de funcionamiento del PAF , desarrolla el modo en que se accede al Programa de Atención a las Familias, las áreas sobre las que intervendrá, las fases de la intervención del mismo, el programa individualizado de intervención a través de la herramienta PISEF, los instrumentos de registro y las causas de baja de los expedientes sobre los que se está interviniendo.
El capítulo V, Mecanismos de coordinación e información y evaluación del PAF , establece los mecanismos para la optimización de la información y la coordinación interna y externa en la ejecución del programa, contemplando la elaboración de una Memoria Técnica anual evaluativa de los Programas de Atención a las Familias.
La disposición derogatoria única contiene una cláusula de derogación de la normativa de igual o inferior rango que se oponga al presente decreto y específicamente del Decreto 307/2015, de 4 de diciembre, por el que se regulan los Programas de Atención a las Familias y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a las entidades públicas que los desarrollen y se realiza la primera convocatoria para la anualidad 2016 y 2017.
Por último, la disposición final primera prevé la habilitación para el desarrollo normativo en favor que la persona que ostente la titularidad de la Consejería con competencias en materia de servicios sociales; la disposición final segunda establece un plazo de dos meses para la aprobación de las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a financiar los gastos que se deriven de la ejecución de estos Programas de Atención a las Familias y la disposición final tercera contiene la cláusula de entrada en vigor.
En la elaboración del presente decreto se han tenido en cuenta las disposiciones de la Ley 8/2011, de 23 de marzo, de Igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género en Extremadura y de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el presente decreto se ajusta a los principios de buena regulación. Así, de acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, la norma obedece a la necesidad y finalidades expresadas más arriba y el decreto es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. La norma es acorde con el principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para lograr los objetivos perseguidos y no supone restricciones de derechos de las personas afectadas por la misma.
Igualmente, en virtud del principio de seguridad jurídica, la iniciativa resulta coherente con el marco normativo en el que se integra de forma que facilita su conocimiento y comprensión, procediéndose a la derogación expresa del vigente Decreto 307/2015, de 4 de diciembre.
En cuanto al principio de transparencia, se han llevado a cabo los trámites de consulta pública previa previsto en el artículo 133 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de presentación de sugerencias a que se refieren los artículos 7 y 40 de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto de Extremadura, así como los de audiencia e información pública previstos en el artículo 66.3 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero. Igualmente, se ha dado traslado del texto del proyecto de decreto al Consejo Asesor de Servicios Sociales de Extremadura, así como a la Comisión de Garantía de la Autonomía Local.
Por último, en relación con el principio de eficiencia, este decreto no impone cargas administrativas nuevas.
En virtud de cuanto antecede, conforme a lo dispuesto en los artículos 23 y 90.1 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, a propuesta del Vicepresidente Segundo y Consejero de Sanidad y Servicios Sociales, de acuerdo con la Comisión Jurídica de Extremadura y previa deliberación del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en su reunión celebrada el día 15 de junio de 2022,
DISPONGO