DICTAMEN 3/2019, de 17 de junio, sobre el Real decreto 165/2019, de 22 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de adopción internacional., - Diario Oficial de Cataluña, de 09-12-2019

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández y de la consejera Margarida Gil Domènech, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, sobre el Real decreto 165/2019, de 22 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de adopción internacional (BOE núm. 81, de 4 de abril de 2019).

ANTECEDENTES

1. El día 29 de mayo de 2019 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de 29 de mayo (Reg. núm. E2019000242), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.b y 23.g de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el acuerdo del Gobierno, del día 28 de mayo de 2019, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 5; 6; 7; 8.2, .3 y .4; 10; 11, y 12 a 39 del Reglamento de adopción internacional aprobado por el Real decreto 165/2019, de 22 de marzo, y de la disposición transitoria única y la disposición final primera de este Real decreto 165/2019.

El Gobierno de la Generalitat, el día 30 de abril de 2019, formuló el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado con relación a la norma citada, de conformidad con el artículo 31.2 LCGE. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.

El solicitante pide el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, en caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 30 de mayo de 2019, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23.g, 24 y 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero señor Marc Carrillo.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la norma sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 17 de junio de 2019 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.2 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como acaba de indicarse, el Gobierno ha solicitado la opinión de este Consell sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de determinados preceptos del Real decreto 165/2019, de 22 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de adopción internacional (en lo sucesivo, RD 165/2019 o Real decreto), con carácter preceptivo y previamente a la interposición de un posible conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional. Específicamente, como se precisará más adelante, se solicita dictamen en relación con las disposiciones transitorias única y final primera del Real decreto y respecto de los artículos 5; 6; 7; 8.2, .3 y .4; 10; 11, y 12 a 39 del Reglamento que aprueba (en lo sucesivo, el Reglamento).

A fin de delimitar el objeto de nuestro pronunciamiento, en este fundamento jurídico expondremos, en primer lugar, el contenido y la finalidad principales del Real decreto; en segundo lugar, procederemos a su contextualización normativa incluida la derivada del marco internacional y, a continuación, pondremos de manifiesto muy sucintamente las dudas que suscitan al peticionario los preceptos anteriormente citados y los argumentos que las fundamentan. Finalmente, describiremos la estructura que adoptará el Dictamen a fin de dar respuesta adecuada a la petición.

1. De acuerdo con su preámbulo, el Real decreto tiene por objeto efectuar el desarrollo reglamentario de los aspectos que, de conformidad con la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional, en la redacción dada por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y la adolescencia, lo requerían «para el correcto ejercicio de las nuevas competencias conferidas a la Administración General del Estado», al tiempo que introduce «otras cuestiones que se han considerado pertinentes para una mayor seguridad jurídica», como «la decisión única para el inicio o suspensión de la tramitación de expedientes de adopción internacional con los países de origen» (párr. segundo). El artículo 1 del Reglamento concreta estos aspectos en seis categorías: a) la iniciación, suspensión o paralización de la tramitación de las adopciones internacionales; b) el establecimiento del número máximo de expedientes de adopción internacional que se remitirá a cada país de origen y su distribución entre las entidades públicas y los organismos acreditados; c) el procedimiento para la acreditación de los organismos de intermediación, la eficacia de la acreditación y la retirada de la misma; d) el modelo básico de contrato entre los organismos acreditados y las personas que se ofrecen para la adopción; e) el seguimiento y control de las actividades de los organismos acreditados, y f) la creación y regulación del Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias.

El Real decreto consta de un único artículo, que aprueba el Reglamento de adopción internacional; una disposición adicional, referida a que las medidas que la norma incluye no podrán suponer un incremento del gasto; una disposición transitoria única en relación con el procedimiento de acreditación a seguir para los organismos ya acreditados por las entidades públicas en el momento de la entrada en vigor del Real decreto; una disposición derogatoria de cuantas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a él, y tres disposiciones finales. La primera de estas últimas contiene los títulos competenciales al amparo de los que se dicta el Real decreto (el de relaciones internacionales del artículo 149.1.3 CE y el de legislación civil del artículo 149.1.8 CE); la segunda autoriza a que se dicten todas las normas necesarias para la ejecución y desarrollo de la norma, incluidas las referidas al Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias, y, por último, la disposición final tercera fija la entrada en vigor del Real decreto a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Respecto al Reglamento de adopción internacional aprobado por el Real decreto, se estructura en seis capítulos dedicados a los «aspectos esenciales de los procedimientos relativos a la adopción internacional, así como la creación del Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción internacional y de Reclamaciones e Incidencias» (párr. cuarto del preámbulo del Real decreto). En concreto, el capítulo I (arts. 1 a 5) se rubrica «Disposiciones generales» y comprende el ámbito objetivo y subjetivo del Reglamento, los principios generales de actuación y las reglas generales de los procedimientos y los acuerdos bilaterales de carácter administrativo en materia de adopción internacional.

El capítulo II (arts. 6 a 8), con el título «Inicio, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones en el país de origen de las personas menores de edad», se refiere a los procedimientos que regulan estas actuaciones. El capítulo III (arts. 9 a 11) se rubrica «Establecimiento y distribución del número máximo de expedientes de adopción internacional que se remitirá anualmente a cada país de origen» y fija los criterios y el procedimiento para el establecimiento y los criterios y condiciones para la distribución. El capítulo IV (arts. 12 a 16), bajo el título «Organismos acreditados para la intermediación en adopción internacional», regula su ámbito de actuación, las funciones para la intermediación en la adopción internacional en el Estado español y en los países de origen, sus obligaciones y el régimen económico y financiero al que están sujetos.

El capítulo V (arts. 17 a 36), intitulado «Acreditación de los organismos», se estructura en siete secciones que comprenden los requisitos para llevar a cabo dicha acreditación (sección 1.ª - arts. 17 a 20); el procedimiento a seguir (sección 2.ª - arts. 21 a 25); la eficacia y duración y la suspensión de la entrega de nuevos expedientes (sección 3.ª - arts. 26 y 27), y la retirada de la acreditación y las obligaciones de los organismos acreditados (sección 4.ª - arts. 28 y 29). A continuación se regula la cooperación y fusión entre organismos acreditados (sección 5.ª - art. 30); el modelo básico de contrato entre los organismos acreditados y las personas que se ofrecen para la adopción (sección 6.ª - arts. 31 y 32), y el seguimiento y control de las actividades de los organismos acreditados (sección 7.ª - arts. 33 a 36).

Finalmente, el capítulo VI (arts. 37 a 39) se dedica al «Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción internacional y de Reclamaciones e Incidencias», lleva a cabo su creación (art. 37) y regula las dos secciones que lo integran: la sección primera, el Registro de Organismos Acreditados (art. 38), y la segunda, el Registro de Reclamaciones e Incidencias (art. 39).

De la propia redacción del preámbulo del Real decreto y del contenido recién descrito se desprende sin dificultad que esta norma se sitúa en la fase administrativa del proceso de adopción internacional, como veremos, y, por consiguiente, se aleja de una regulación sustantiva del vínculo jurídico entre adoptante y adoptado que correspondería al derecho civil en el ámbito de la familia.

2. Como se acaba de exponer, el Real decreto desarrolla la Ley 54/2007, en la redacción dada por la Ley 26/2015. Por consiguiente, esta disposición legislativa constituye el elemento normativo de referencia a la hora de contextualizar la norma objeto de Dictamen.

Sobre la modificación operada por la Ley 26/2015 que significó un cambio de modelo respecto al previsto en la Ley 54/2007, tuvimos ocasión de pronunciarnos en el Dictamen 15/2015, de 29 de septiembre, solicitado por el Gobierno con carácter preceptivo en caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad y que será de continua referencia en esta opinión consultiva. Precisamente sobre esta cuestión, los gobiernos de la Generalitat y del Estado abrieron un procedimiento de negociación bilateral que culminó con el Acuerdo de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado hecho público por medio de la Resolución EXI/1324/2016, de 20 de mayo (DOGC núm. 7129, de 27 de mayo de 2016), que resolvió las discrepancias manifestadas de acuerdo con los siguientes criterios interpretativos: que las modificaciones introducidas por el artículo tercero en la Ley 54/2007 «se aplicarán sin perjuicio de las competencias en este ámbito de las Comunidades Autónomas y de la colaboración con las mismas, de acuerdo en todo caso con los criterios establecidos por la Jurisprudencia Constitucional en relación con los supuestos en que el Estado ejerce la regulación y coordinación de la acción exterior para evitar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde al Estado, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 97 y 149.1.3.ª y 8.ª de la Constitución, sin perjuicio del pleno respeto de las competencias de la Generalidad respecto de su derecho civil especial y del respeto a las competencias de la Generalidad en materia de protección del menor (arts. 129 y 166 del EAC)». Y que la disposición adicional tercera.1 debe interpretarse en el sentido de que, «de acuerdo con el principio de colaboración, las distintas administraciones garantizarán la aplicación del precepto en el marco de sus respectivas competencias y de conformidad en todo caso con el orden competencial vigente».

En cuanto al contenido de ambas leyes, por lo que ahora interesa, y reproduciendo lo que dijimos en nuestra opinión consultiva 15/2015, «la Ley 54/2007 […] atribuía a las entidades públicas competentes en cada comunidad autónoma las facultades, por un lado, para decidir tramitar adopciones internacionales, aplicando los criterios fijados por la Ley en relación con las circunstancias que no permitían la tramitación con determinados países; por otro, para acreditar, controlar y supervisar a las entidades de intermediación. Este reconocimiento de la competencia autonómica en la materia se combinaba con una previsión expresa de la necesidad de adoptar mecanismos voluntarios de 'coordinación autonómica', tanto para tomar las decisiones de tramitación de adopciones con determinados países, como en el ejercicio del resto de competencias, procurando la homogeneización de los procedimientos, plazos y costes» (DCGE 15/2015, FJ1).

Por su parte, la Ley 26/2015, de acuerdo con la exposición de su preámbulo, y respecto a la modificación de la Ley 54/2007, determina como competencias de la Administración general del Estado, puesto que afectan a la política exterior, la decisión de iniciar, suspender o limitar la tramitación de adopciones con determinados países, así como la acreditación de los organismos para actuar como intermediarios en las adopciones internacionales, sin perjuicio de «la necesaria intervención de las Entidades Públicas de las Comunidades Autónomas». Asimismo, aunque se mantiene la competencia autonómica para el control, inspección y seguimiento de los organismos acreditados respecto a las actuaciones en su territorio, se prevé que la Administración general del Estado sea la competente para el control y el seguimiento respecto de la intermediación que el organismo acreditado lleva a cabo en el extranjero (apdo. IV, tercer párr. del preámbulo, Ley 26/2015).

Siguiendo en el ámbito normativo estatal, en la medida en que regula la acción exterior del Estado, ordena su servicio exterior y, por consiguiente, define su intervención en el ámbito internacional, podemos mencionar la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, dictada al amparo de los artículos 149.1.3 y 149.1.18 CE, así como el artículo 97 CE, que «otorga al Gobierno, asimismo en exclusiva, la dirección de la política exterior» (apdo. II preámbulo) y sobre la que se pronunció este Consell en el DCGE 14/2014, de 17 de junio, y se ha emitido la Sentencia 85/2016, de 28 de abril, dictada con ocasión del recurso de inconstitucionalidad 7774-2014, interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias. En el mismo sentido, es de destacar la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de tratados y otros acuerdos internacionales, que tiene como objeto regular la suscripción y aplicación por el Estado de los tratados internacionales, los acuerdos internacionales administrativos y los acuerdos internacionales no normativos, y que fue objeto del DCGE 1/2015, de 27 de enero.

Si nos situamos en el ámbito internacional, dejando de lado el instrumento general por excelencia en materia de protección del menor (Convenio sobre los derechos del niño de 20 de noviembre de 1989, ratificado por el Estado español mediante el Instrumento de ratificación de 30 de noviembre de 1990 -BOE núm. 313, de 31 de diciembre de 1990-), la adopción internacional encuentra su marco principal en el Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho en La Haya el 29 de mayo de 1993 y ratificado por el Estado español mediante el Instrumento de ratificación de 30 de junio de 1995 (BOE núm. 182, de 1 de agosto de 1995).

Este tratado, que tiene un alcance cualitativo y cuantitativo de primer orden (en su última actualización figuran 101 partes contratantes), como ya pusimos de manifiesto en el DCGE 15/2015, tiene como objeto el establecimiento de garantías a fin de que las adopciones internacionales atiendan al interés superior del niño y al respeto de sus derechos fundamentales, fija los criterios que deben tenerse en cuenta para considerar a un menor como adoptable e instaura un sistema de cooperación entre los estados contratantes que respete dichas garantías y, por consiguiente, prevenga el rapto, venta o tráfico de niños. El sistema se articula a través de la actuación de autoridades centrales en cada uno de los estados, conjuntamente con el resto de autoridades competentes y de organismos acreditados. Al respecto, en cuanto al Estado español, cabe mencionar que la designación de autoridades centrales presente en el Instrumento de ratificación recién citado fue actualizada mediante la Resolución de 24 de mayo de 1999, de la Secretaría General Técnica, sobre la aplicación del artículo 32 del Decreto 801/1972, de 24 de marzo, relativo al ordenamiento de la actividad de la Administración del Estado en materia de tratados internacionales.

El efecto más destacado de la regulación llevada a cabo por el Convenio es el reconocimiento automático de las adopciones, de modo que aquellas que se certifican de acuerdo con este instrumento son reconocidas de pleno derecho por todos los estados contratantes.

Igualmente, en el ámbito del Consejo de Europa, cabe hacer mención del Convenio europeo en materia de adopción de menores, hecho en Estrasburgo el 27 de noviembre de 2008, que ha sido ratificado por España mediante el Instrumento de ratificación de 16 de julio de 2010 (BOE núm. 167, de 13 de julio de 2011). Este Convenio pretende completar el sistema de control y garantías en la adopción previsto por el Convenio de La Haya, sin embargo, a diferencia de este último, no establece mecanismos de cooperación entre los estados sino que opta por una unificación material, fijando normas sobre los aspectos sustantivos de la institución como la validez de la adopción, el consentimiento, las condiciones y las investigaciones previas a la adopción y sus efectos, que deben incluir los ordenamientos de los países firmantes.

En los tratados internacionales anteriores, cabe añadir una prolífica práctica convencional bilateral en materia de adopción internacional. Si nos centramos en los acuerdos de fecha posterior al Convenio de La Haya, con contenido diverso pero con el objetivo de concretar la colaboración y facilitar el procedimiento de adopción entre las partes firmantes, podemos destacar, por ejemplo, los siguientes: el Convenio de colaboración en materia de adopción de niños y niñas entre el Reino de España y la Federación de Rusia, hecho en Madrid el 9 de julio de 2014 (BOE núm. 74, de 27 de marzo de 2015); el Convenio de cooperación en materia de adopción entre el Reino de España y la República Socialista de Vietnam, hecho en Hanói el 5 de diciembre de 2007 (BOE núm. 16, de 18 de enero de 2008); el Protocolo sobre adopción internacional entre el Reino de España y la República de Filipinas, hecho en Manila el 12 de noviembre de 2002 (BOE núm. 21, de 24 de enero de 2003), y el Acuerdo bilateral entre el Reino de España y la República de Bolivia en materia de adopciones, hecho en Madrid el 29 de octubre de 2001 (BOE núm. 304, de 20 de diciembre de 2001). Asimismo, se encuentran en vigor otros acuerdos que, pese a no estar publicados en el BOE, concretan las relaciones entre las partes firmantes como, sin ánimo de exhaustividad, los firmados con Colombia y Ecuador.

Respecto al contexto normativo catalán, con carácter general, podemos hacer mención de la Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia, que tiene por objeto la promoción del bienestar personal y social de los niños y adolescentes y de las actuaciones de prevención, atención, protección y participación dirigidas a estas personas a fin de garantizar el ejercicio de sus derechos, la asunción de sus responsabilidades y la consecución de su desarrollo integral (art. 1). En concreto, en lo que ahora nos atañe, esta disposición legislativa prevé dentro del catálogo de infracciones y sanciones las relativas a la materia de adopción internacional (arts. 157 a 159).

Igualmente, debemos mencionar los artículos 235-44 a 235-46 del Código civil, incorporados por la Ley 25/2010, de 29 de julio, del libro segundo del Código civil de Cataluña, relativo a la persona y la familia, y que regulan los principios y requisitos que deben cumplir la adopción y el acogimiento internacionales (art. 23544); la tramitación de la adopción por la entidad pública competente (art. 235-45), y el ejercicio de las funciones de intermediación, que corresponde a la entidad pública competente de la Generalitat y a las entidades colaboradoras acreditadas por esta (art. 235-46). Por su parte, el Decreto 2/1997, de 7 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de protección de los menores desamparados y de la adopción, dedica el título IV (arts. 87 a 92) a la regulación de los aspectos relativos a la tramitación de la adopción internacional. Asimismo, la entidad pública competente para la gestión de la adopción internacional es el Instituto Catalán del Acogimiento y la Adopción, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.b de la Ley 13/1997, de 19 de noviembre, de creación de este organismo.

Por otra parte, el Decreto 97/2001, de 3 de abril, regula el ámbito de actuación y el régimen jurídico, la acreditación, el régimen de funcionamiento (obligaciones y funciones) y el régimen económico y financiero de las entidades colaboradoras de adopción internacional, así como la supervisión y control de estas entidades, su régimen sancionador y el régimen de su personal. En ejercicio de su competencia, la Generalitat ha dictado varias resoluciones para la concesión de acreditaciones como entidades colaboradoras, la última de las cuales, a título de ejemplo, es la Resolución TSF/1297/2017, de 6 de junio, por la que se aprueban las bases y se abre la convocatoria pública para la concesión de acreditaciones como entidades colaboradoras con la Administración de la Generalitat de Cataluña en materia de adopción internacional en Filipinas, Colombia, Bolivia, China, Serbia y Bulgaria, que fue resuelta por la Resolución TSF/2493/2017, de 24 de octubre.

Asimismo, la proyección exterior de la Generalitat se regula en la Ley 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, la cual, en fase de proyecto, fue objeto de examen en el DCGE 23/2014, de 13 de noviembre, y posteriormente, ya como Ley, de la STC 228/2016, de 22 de diciembre, en virtud de la interposición por el presidente del Gobierno del Estado del recurso de inconstitucionalidad 1442-2015.

3. Una vez expuesto el contexto normativo en el que se insiere el Real decreto, indicaremos brevemente las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que alega el escrito del Gobierno, dejando para el fundamento jurídico tercero el detalle de la fundamentación sobre los preceptos concretos solicitados.

Después de efectuar un excurso sobre el desapoderamiento sucesivo sufrido por las competencias autonómicas en materia de adopción internacional derivado del iter normativo estatal, el Gobierno, en su escrito, sostiene que los títulos competenciales que cita el Real decreto (arts. 149.1.8 y 149.1.3 CE) no pueden amparar su contenido. El primero porque la norma se refiere a la fase estrictamente administrativa del procedimiento de adopción internacional, lo que excluye que se trate de una regulación del derecho civil, y el segundo porque tampoco habilita al Estado para sustituir a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus funciones «aunque algunas de estas funciones puedan tener alguna incidencia en la política exterior del Estado». Así, entiende que no puede impedir a la Generalitat realizar actividades propias del ámbito material de protección de menores sobre el que tiene la competencia exclusiva ex artículo 166 EAC «simplemente por la proyección exterior que comporta el hecho de que los menores sean originarios de otro Estado», si bien «es admisible una cierta capacidad de actuación del Estado en aquello que incide en el ámbito externo de la adopción internacional, siempre que no comporte un desplazamiento de la actuación autonómica».

En efecto, el Gobierno en su escrito considera que el Estado puede adoptar instrumentos y tratados que incidan en la regulación y actuación de la Generalitat en el ámbito de la adopción internacional pero no puede reservarse funciones de ejecución de estos instrumentos internacionales «más allá de las que derivan de la función de coordinación de la acción exterior que el TC ha reconocido al Estado a fin de evitar eventuales perjuicios sobre la dirección y ejecución de la política exterior».

Siguiendo el anterior razonamiento, el escrito del Gobierno cuestiona un conjunto de preceptos en la medida en que regulan la fase administrativa del procedimiento y asignan a órganos administrativos estatales una serie de funciones ejecutivas que no les corresponden.

Así, como ya hemos tenido ocasión de indicar y por las razones que acabamos de exponer y que concretaremos más extensamente en el fundamento jurídico tercero, el escrito del Gobierno cuestiona los siguientes preceptos del Reglamento (siguiendo la sistematización en bloques que efectúa): el artículo 5 en relación con la firma de acuerdos bilaterales de carácter administrativo en materia de adopción internacional; los artículos 6, 7 y 8.2, .3 y .4, relativos a la determinación del inicio, suspensión o paralización de la tramitación de expedientes de adopción; los artículos 10 y 11, respecto al procedimiento para el establecimiento del número máximo de expedientes que pueden tramitarse anualmente en cada país de origen y los criterios para su distribución. También, los artículos 12 a 16, en cuanto a la regulación de los organismos acreditados para la intermediación; los artículos 17 y 21 a 25, que tratan el procedimiento de acreditación de los citados organismos, y los artículos 18 a 20, que fijan los requisitos generales y económico-financieros para la acreditación y los requisitos del personal de los citados organismos a efectos de la acreditación. En el mismo ámbito temático, también se critica la previsión de un régimen transitorio respecto del procedimiento de acreditación de los organismos que ya habían sido acreditados por las comunidades autónomas que configura la disposición transitoria única del Real decreto.

El escrito del Gobierno también pone en duda los artículos 26, 27, 28, 29 y 30 del Reglamento en relación con la acreditación de los organismos de intermediación (eficacia, duración de la acreditación y suspensión temporal de la entrega de nuevos expedientes, así como retirada de la acreditación y acuerdos de cooperación y fusión entre organismos acreditados) y los artículos 31 y 32, relativos a la homologación y el modelo básico de contrato entre los organismos acreditados para la intermediación y las personas que se ofrecen para la adopción. Igualmente, se cuestionan los artículos 33 a 36, en la regulación que efectúan del seguimiento y control de los organismos acreditados, y los artículos 37, 38 y 39, en las prescripciones sobre el Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias. Finalmente, en base a la argumentación anterior, el Gobierno cuestiona la disposición final primera del Real decreto, en la medida que entiende que los títulos competenciales que contiene no pueden amparar los preceptos objeto de la solicitud.

4. A fin de dar respuesta a la petición de dictamen, en el siguiente fundamento jurídico nos referiremos al marco constitucional y estatutario en materia de adopción internacional. Y, en el fundamento jurídico tercero, partiremos de este parámetro para determinar si los preceptos que suscitan las dudas al Gobierno se adecuan o no al mismo.

Segundo. El marco constitucional y estatutario en materia de adopción internacional

1. El examen de constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos cuestionados del RD 165/2019 que han sido objeto de la solicitud de dictamen obliga, en primer lugar, a encuadrarlos en el marco competencial definido por el bloque de constitucionalidad delimitado por la Constitución y el Estatuto, a fin de determinar el alcance del título competencial en que pueden encontrar amparo.

La disposición final primera invoca como títulos competenciales habilitantes de la competencia del Estado los artículos 149.1.3 y 149.1.8 de la Constitución, relativos a su competencia exclusiva en materia de «relaciones internacionales» y sobre «legislación civil», en este caso, «sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las comunidades autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan».

Por su parte, la solicitud invoca las competencias de la Generalitat sobre protección de menores (art. 166 EAC) y derecho civil propio (art. 129 EAC). En este sentido, y tal como ha quedado expuesto en el fundamento jurídico anterior, el Gobierno argumenta que el Estado no puede ampararse en los títulos competenciales que invoca. En cuanto a la competencia sobre legislación civil, la regulación que establece el RD 165/2019 se refiere a la fase estrictamente administrativa del procedimiento de adopción internacional. Y, en lo que concierne a la competencia estatal sobre relaciones internacionales, sostiene que este título competencial tampoco habilita al Estado para sustituir a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus funciones, aunque -reconoce- algunas de estas funciones puedan tener alguna incidencia en la política exterior del Estado.

A fin de delimitar correctamente el marco competencial en que se sitúa el Real decreto objeto de dictamen, cabe señalar que esta disposición reglamentaria ha sido habilitada por la Ley 54/2007, en la redacción dada por la Ley 26/2015, que ya fue objeto de nuestra opinión consultiva, emitida en el DCGE 15/2015. Ahora, a través del RD 165/2019, se aprueba el Reglamento de adopción internacional, principalmente para desarrollar el ejercicio de las nuevas competencias de la Administración del Estado en las diversas fases del procedimiento de adopción internacional de los menores extranjeros.

2. Siguiendo la línea argumental expuesta en el citado DCGE 15/2015, a la que nos remitimos en lo esencial, podemos afirmar que el objeto y finalidad de la materia regulada por el Real decreto se insiere de forma prevalente en el ámbito de la competencia de la Generalitat sobre protección de menores (art. 166.3 EAC). Efectivamente, así se desprende del propio título del Real decreto, «por el que se aprueba el Reglamento de adopción internacional», concebida esta última como «una medida de protección de los menores que no pueden encontrar una familia en sus países de origen» (apdo. II, párr. tercero de la exposición de motivos de la Ley 54/2007), y de su contenido, cuando regula el procedimiento y los sujetos que intervienen en el citado proceso de adopción. La competencia referida es una competencia exclusiva de la Generalitat, que comprende «de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva» que le permite establecer políticas propias (art. 110.1 EAC) en materia de protección de menores, en relación con la cual el Estado no dispone de competencias específicas. No obstante esta definición competencial, cabe anticipar, como así lo recuerda la jurisprudencia constitucional, que la calificación funcional de exclusiva de una materia competencial atribuida por el respectivo Estatuto a las comunidades autónomas no comporta un impedimento absoluto para que el Estado pueda incidir en ella en el ejercicio de otros títulos competenciales constitucionalmente atribuidos (por todas, STC 18/2017, de 2 febrero, FJ 3, que reproduce la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4).

Dicho esto, a los efectos de este Dictamen y de acuerdo con lo que manifestamos en relación con el Dictamen sobre la Ley 26/2015, conviene recordar, una vez más, que el régimen competencial referido a la protección de menores resulta especialmente complejo. En efecto, esta consideración viene motivada porque de las diversas medidas de protección se derivan regímenes jurídicos diferentes que afectan a la materia civil (guarda, tutela, acogimiento, etc.). Pero, asimismo, también presenta una notable dimensión que es propia del derecho público, a causa de la atribución a la Administración del diseño normativo del sistema de protección de menores. Una buena prueba de esta dimensión público-administrativa es la descripción material de la competencia de protección de menores contenida en el artículo 166.3 EAC. Consiguientemente, el régimen competencial de la protección de menores, como decíamos, se muestra complejo y no es extraño que pueda afectar a otros títulos competenciales.

Por lo que ahora interesa, el régimen de la adopción internacional presenta una configuración que comprende una fase administrativa (preparación de la adopción) y una fase judicial (decisión final sobre su constitución formal). Además, intervienen normas de derecho internacional privado y del derecho interno que, en un estado compuesto como es España, comporta la intervención concurrente del Estado y las comunidades autónomas.

A partir de estas consideraciones generales, en un terreno más concreto y a la vista del contenido del RD 165/2019, procede subrayar que el sistema organizativo de las adopciones internacionales es, esencialmente, de naturaleza administrativa. Y en este sistema desarrollan un papel relevante las entidades públicas tanto en lo que se refiere a la determinación de la idoneidad de las personas que se ofrecen para la adopción internacional, como en la formulación de la propuesta previa. Se trata de una interrelación entre el ámbito público y la iniciativa privada que está reconocida por el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993.

A modo de recordatorio, y tal como subrayamos en el precitado DCGE 15/2015, desde el Estatuto de 1979 las actuaciones administrativas de protección de los menores habían sido atribuidas a la Generalitat. Por su parte, el legislador estatal, a través de la disposición adicional 1.ª de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, de modificación del Código civil y de la Ley de enjuiciamiento civil en materia de adopción, estableció una equiparación entre los organismos del Estado y de las comunidades autónomas, a efectos de otorgar la habilitación como instituciones colaboradoras de integración familiar a determinadas personas jurídicas de naturaleza asociativa o fundacional. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia del Estado para la determinación del derecho conflictual que le atribuye el artículo 149.1.8 CE.

A fin de completar este encuadre competencial de la protección de menores, también hay que tener en cuenta que el Convenio de La Haya da cobertura al reparto de competencias entre la autoridad estatal y las autonómicas, en la medida en que se refiere específicamente a estados políticamente descentralizados que, como el español, comprenden sistemas jurídicos diferentes (art. 6.2). Así, el Instrumento de ratificación por España del citado Convenio de 30 de junio de 1995 contiene la designación de la Administración del Estado para la transmisión de comunicaciones prevista en el citado precepto y de las autoridades centrales que se corresponden con las diversas comunidades autónomas («en el ámbito de su territorio y en relación a los residentes en el mismo»), territorios forales y ciudades autónomas, entre ellas la Generalitat de Cataluña.

En consonancia con lo anterior, el Convenio identifica expresamente, de entre las funciones atribuidas a las autoridades centrales (arts. 6 a 9, 14 a 22 y 33), aquellas que deben ejercer directamente y que, en consecuencia, son indelegables, que se concretan en: 1) una obligación de cooperación: «deberán cooperar entre ellas y promover una colaboración entre las Autoridades competentes de sus respectivos Estados para asegurar la protección de los niños y alcanzar los demás objetivos del Convenio» (art. 7.1); 2) una función informativa: «[p]roporcionar información sobre la legislación de sus Estados en materia de adopción y otras informaciones generales, tales como estadísticas y formularios» (art. 7.2.a, así como: «[i]nformarse mutuamente sobre el funcionamiento del Convenio y, en la medida de lo posible, suprimir los obstáculos para su aplicación» (art. 7.2.b), y, finalmente, 3) una función de vigilancia: «[t]oda Autoridad competente que constate que no se ha respetado o que existe un riesgo manifiesto de que no sea respetada alguna de las disposiciones del Convenio, informará inmediatamente a la Autoridad Central de su Estado. Dicha Autoridad Central tendrá la responsabilidad de asegurar que se toman las medidas adecuadas» (art. 33).

Al fin y al cabo, sobre este encuadre competencial de la materia relativa a la protección de menores, en general puede concluirse que corresponde a las comunidades autónomas la protección de los menores y, particularmente, los aspectos administrativos de la adopción internacional. Sentado lo anterior, debe reiterarse, como ha sido apuntado anteriormente, que el carácter exclusivo atribuido por el artículo 166.3 EAC no excluye la aplicación de otras competencias del Estado que, eventualmente, puedan tener incidencia sobre la citada competencia de la Generalitat. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional al pronunciarse sobre el precitado precepto estatutario: «las competencias autonómicas sobre materias no incluidas en el art. 149.1 CE, aunque se enuncien como 'competencias exclusivas', no cierran el paso a las competencias estatales previstas en aquel precepto constitucional, lo que hemos proclamado, específicamente respecto de esta materia [protección de menores] en los FFJJ 3 y 4 de la STC 243/2004, de 2 de diciembre» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ104).

3. De conformidad con esta interpretación jurisprudencial, la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de protección de menores ex artículo 166.3 EAC se pondrá en relación, si procede, con los títulos competenciales que el Estado invoca a su favor en la disposición final primera del RD 165/2019 en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE) y relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), al objeto de examinar su alcance efectivo sobre la regulación administrativa del sistema de adopción internacional.

Dicho esto, no obstante, a los efectos de este Dictamen, dado que, como ya hemos advertido, la norma objeto de nuestra opinión tiene un contenido que se enmarca exclusivamente en la fase administrativa del proceso de adopción internacional, debemos descartar de entrada la aplicación del título competencial ex art. 149.1.8 CE como habilitante de la norma y, por consiguiente, de los preceptos cuestionados.

En consecuencia, pasamos a examinar la proyección del contenido de estos aspectos administrativos del RD 165/2019 exclusivamente sobre la competencia estatal ex artículo 149.1.3 CE respecto a las relaciones internacionales, que habilita al Gobierno del Estado para la dirección de la política exterior (art. 97 CE), y su incidencia en la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de protección de menores, ex artículo 166.3 EAC, con el fin de determinar en qué medida esta podría verse limitada.

Desde una perspectiva general, cabe subrayar que, en relación con la competencia estatal sobre relaciones internacionales, constituye una interpretación consolidada que la titularidad estatal en esta materia no excluye la actividad de acción exterior que esté vinculada a la proyección supraestatal de las competencias respectivas de la Generalitat (art. 193.2 EAC) como lo es, por lo que ahora interesa, el ejercicio de las acciones conducentes a posibilitar y hacer efectiva la adopción de menores cuando estos son originarios de otro Estado. Así, debemos retener la reiterada jurisprudencia constitucional fijada en la STC 165/1994, de 26 de mayo (FJ 5), según la cual la materia «relaciones internacionales» no puede identificarse con cualquier tipo de actividad de alcance o proyección exterior y, por consiguiente, que no puede subsumirse en esta competencia «toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas». En consecuencia, la dimensión externa de un asunto no puede servir para llevar a cabo una interpretación expansiva del artículo 149.1.3 CE (STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4). En un sentido idéntico de evitar una concepción maximalista u omnímoda de la competencia estatal sobre relaciones internacionales se ha expresado nuestra doctrina consultiva en los DCGE 14/2014, de 17 de junio (FJ 4); 23/2014 (FJ 2), o 15/2015 (FJ 2).

Por otro lado, desde la STC 165/1994, recién citada (FJ 6), la doctrina constitucional también se ha mantenido inalterada (entre otras, STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 4, y 198/2013, de 5 de diciembre, FJ 3) en la concreción de los límites que no pueden rebasar las comunidades autónomas en su acción exterior, cuando considera que las actividades que pueden realizar debe entenderse limitada a «aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales» (STC 46/2015, FJ4). Además, a los efectos de este Dictamen, también deberemos hacer especial mención de la STC 228/2016, ya referenciada en el fundamento jurídico primero.

Finalmente, de acuerdo con lo que mantuvimos en nuestro DCGE 1/2015 (FJ2), las materias afectadas tanto respecto a la ejecución de un tratado internacional como si se trata de la suscripción de acuerdos internacionales no normativos, «en la medida en que la Constitución y los estatutos las atribuyan al Estado o la Generalitat, permitirán la regulación de los diferentes acuerdos internacionales por quien corresponda». Aunque no constituye un título competencial, así queda previsto en el artículo 196.4 EAC, que dispone que la Generalitat debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y convenios internacionales en el ámbito de sus competencias.

En consecuencia, el margen del que dispone la Generalitat para desplegar su acción exterior queda vinculado a la naturaleza material y funcional de la competencia que esté en disposición de llevar a cabo de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad. Y, por tanto, la ejecución de los tratados en materia de adopción internacional le corresponde también porque tiene atribuida funcionalmente la competencia en el ámbito de la protección de menores.

4. Por último, además de lo que acabamos de exponer, y respecto de la delimitación y el alcance de las actuaciones de las comunidades autónomas que ultrapasen el territorio del Estado, debemos profundizar en el examen de la acción exterior de la Generalitat en relación con la acción exterior y la facultad de coordinación que pueda corresponder el Estado.

Sobre este particular, hay que reanudar la interpretación contenida en el leading case que constituye la STC 165/1994 (FJ 6), antes citada. Así, respecto de la acción exterior de las comunidades autónomas, conviene subrayar que el Tribunal tampoco ha excluido un cierto nivel de intervención del Estado a través de medidas de regulación y coordinación, a fin de evitar posibles perjuicios sobre la dirección de la política exterior. En el mismo sentido: STC 31/2010, FJ 125; 80/2012, FJ 4, y 110/2012, de 23 de mayo, FJ 3.

La coordinación debe ser entendida como fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica de determinados aspectos y la actuación conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus competencias (STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4). En este sentido, conceptualmente, las facultades de coordinación comportan una posición de superioridad que, como tal, no puede alterar el ejercicio de las competencias propias de la comunidad autónoma (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 13). En otras palabras, la facultad de coordinación no otorga a su titular competencias de las que no disponga (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8).

De forma más específica, la coordinación comporta la exigencia de la adopción de medidas necesarias y suficientes para conseguir la integración de las partes en un conjunto unitario (STC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 6). Asimismo, con carácter general, la coordinación no impide la adopción de medidas estatales de coordinación preventiva que establezcan sistemas de relación entre las diversas administraciones (STC 133/1990, de 19 de julio, FJ 14). Finalmente, admite formas de intervención normativa que cumplan esta función coordinadora entre el Estado y las comunidades autónomas (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 8, y 223/2012, de 29 de noviembre, FJ9).

A partir de la premisa por la que el Estado, en la función de coordinación, puede adoptar este tipo de medidas que acabamos de exponer, deberá retenerse la incidencia y alcance que pueda tener su acción exterior cuando concurra simultáneamente con la que desarrolle la Generalitat al desplegar sus competencias reconocidas por la Constitución y el Estatuto.

Sobre este aspecto, y con motivo de nuestro DCGE 14/2014, relativo a la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado (FJ 3), que ulteriormente reiteramos en el DGCE 15/2015 (FJ 2), y específicamente respecto al alcance del concepto de «política exterior», interpretamos que la capacidad que esta Ley establece para que el Estado fije «directrices, fines y objetivos», a pesar de su carácter genérico, descarta la intervención de la Administración estatal mediante potestades decisorias concretas en sectores materiales de competencia autonómica, como son el procedimiento administrativo de tramitación de la adopción internacional.

Más recientemente, la precitada STC 228/2016 (FJ 4), relativa a la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2014, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, que recoge los criterios contenidos en la STC 85/2016 (esta última referida a la Ley 2/2014, de la acción y del servicio exterior del Estado), ha establecido la interpretación según la cual la acción y el servicio exterior del Estado se fundamentan en la premisa de que las comunidades autónomas pueden actuar en el exterior pero de forma coordinada, a fin de garantizar los objetivos de la política exterior que deben ser preservados. Lo hace en los siguientes términos: «'[s]i la fijación de directrices y objetivos es consustancial a cualesquiera tareas de dirección y coordinación, máxime en un Estado compuesto como es el nuestro, ello es aplicable, incluso con mayor intensidad, en el ámbito de la acción exterior del Estado, en el que se ha de combinar la competencia exclusiva que el mismo ostenta en materia de relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE […] con la existencia, que hemos reconocido, de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar, en el ejercicio de sus competencias, actuaciones con proyección internacional' (STC 85/2016, FJ4)».

A mayor abundamiento, cabe añadir que, si bien entendemos que la coordinación no puede incluir por definición un control preventivo que suponga una tutela en el ámbito competencial propio de las comunidades autónomas, como dijimos en el DCGE 1/2015, ello no es obstáculo «para que pueda tener sentido el deber de las comunidades de someterse a un informe previo, en opinión de la jurisprudencia constitucional, si el Estado dispone de título competencial para hacerlo (por ejemplo, el Estado puede emitirlo porque puede dictar la legislación básica, STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 8). En el mismo sentido, este tipo de informe supone un mecanismo razonable de colaboración cuando se encuentran implicadas las competencias e intereses del Estado y los de las comunidades autónomas (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 65)» (FJ 2).

De conformidad, pues, con el marco competencial y los parámetros interpretativos que acabamos de fijar, a continuación procederemos al examen de su proyección sobre los preceptos que han sido objeto de la solicitud.

Tercero. El examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los preceptos solicitados

Antes de llevar a cabo el examen de constitucionalidad y estatutariedad de los preceptos solicitados, y con carácter introductorio, consideramos adecuado efectuar dos consideraciones previas. La primera versa sobre el contenido del RD 165/2019 objeto del Dictamen; la segunda concierne a la manera en que trataremos la solicitud formulada por el Gobierno.

Respecto de la primera, debemos constatar que la extensa y precisa regulación prescrita por esta disposición reglamentaria aprobada por el Gobierno del Estado nos permite afirmar que, como expresamos en nuestro DCGE 15/2015, principalmente configura un modelo sobre la regulación de la fase administrativa del procedimiento de adopción internacional que hace abstracción de las funciones atribuidas a las comunidades autónomas en calidad de autoridades centrales, según prevé el Instrumento de ratificación del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993. En este sentido, su contenido configura una regulación del procedimiento de adopción internacional caracterizada por una inadecuada identificación de las funciones de coordinación que corresponden al Estado respecto de las actuaciones con trascendencia exterior de las comunidades autónomas relativas a la materia de protección de menores, con la asunción de las funciones que corresponden a la Generalitat en el ejercicio de sus competencias ex artículo 166.3 EAC. El efecto de dicha identificación entre coordinación, por un lado, y el ejercicio de la función de la competencia, por otro, comporta un desplazamiento en favor del Estado de la competencia de la Generalitat sobre protección de menores. Y, del mismo modo que ocurrió con la Ley 26/2015, como pusimos de manifiesto en el DCGE 15/2015, la centralización de funciones se ha hecho sin merecer ningún esfuerzo justificativo por parte de la norma que no sea, en este caso, la simple referencia a la afectación de la política exterior, el desarrollo de la ley estatal o la seguridad jurídica que se menciona en el preámbulo (párrs. segundo y sexto).

Respecto a la segunda consideración, visto el contenido en buena parte de carácter genérico de la solicitud del Gobierno, centraremos nuestra opinión consultiva en los preceptos respecto de los que manifiesta de forma sustantiva su reproche de inconstitucionalidad y antiestatutariedad, tomando como referencia para articular nuestra respuesta la motivación específica del escrito presentado por el Gobierno. Y, en este sentido y como criterio general, nuestro parecer consultivo irá dirigido, cuando proceda, a examinar la incidencia en las competencias de la Generalitat que comporte no solo la atribución a un órgano estatal del ejercicio de determinadas funciones sino también de ciertos aspectos de la regulación normativa contenida en el RD 165/2019 y en el Reglamento que aprueba.

Establecido lo anterior, para llevar a cabo el examen de los preceptos del RD 165/2019 solicitados, aplicaremos el marco constitucional y estatutario que hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo a los artículos y disposiciones sobre los que se solicita nuestra opinión consultiva. A tal efecto, agruparemos los diferentes preceptos atendiendo a un criterio de contenido material, coincidente en gran medida con la sistemática seguida por el peticionario en su escrito. Para cada grupo de preceptos, describiremos, en primer lugar, su contenido y, a continuación, resumiremos los motivos en los que el Gobierno fundamenta sus dudas. Finalmente, aplicaremos el canon de constitucionalidad y estatutariedad descrito en el fundamento anterior.

1. El artículo 5 del Reglamento («Acuerdos bilaterales de carácter administrativo en materia de adopción internacional») atribuye a la persona titular del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social la facultad de firmar acuerdos bilaterales de carácter administrativo para favorecer las relaciones recíprocas con los países de origen cuya normativa lo exija y con el resto de países con los que se considere conveniente disponer de este instrumento, de conformidad con el artículo 39.2 del Convenio relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho en La Haya el 29 de mayo de 1993.

En opinión del Gobierno, la atribución en exclusiva de esta función «niega la facultad autonómica para suscribir dichos acuerdos cuando su ámbito objetivo incida en el ejercicio de la competencia autonómica en materia de adopción y su celebración esté prevista en el tratado que el acuerdo ejecute o concrete», función que la Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales reconoce a las comunidades autónomas. Así, entiende que el artículo 5 excede del ámbito de la coordinación que el Tribunal Constitucional ha reconocido al Estado en materia de relaciones internacionales y vulnera la competencia de la Generalitat en materia de protección de menores.

El artículo 39.2 del Convenio al que se refiere el artículo analizado del Reglamento dispone que un Estado contratante puede concluir con uno o más estados contratantes acuerdos para favorecer la aplicación del citado Convenio en sus relaciones recíprocas.

Respecto a la Ley 25/2014, citada por el peticionario, define el acuerdo internacional administrativo como aquel acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de derecho internacional competentes por razón de la materia, cuya suscripción está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el derecho internacional (art. 2.b).

En primer lugar, centraremos nuestra atención en el primer párrafo del artículo 5, en lo que se refiere a la firma de acuerdos bilaterales de carácter administrativo.

El examen de constitucionalidad y estatutariedad de este precepto obliga a tomar como referencia normativa las previsiones del encuadre competencial establecidas por el bloque de la constitucionalidad que hemos expuesto en el fundamento anterior, pero también obliga a la remisión a lo prescrito en el precitado Instrumento de ratificación del Convenio de La Haya y, de forma complementaria, a lo establecido en la Ley 25/2014. Así, en el marco competencial relativo a la adopción internacional como parte integrante de la materia protección de menores, y como hemos señalado anteriormente, dicho Instrumento, conforme al artículo 6.2 del Convenio y de forma coherente con el carácter políticamente descentralizado del Estado, designa a las autoridades centrales, entre las que figura la Generalitat de Cataluña.

Por su parte, la Ley 25/2014, entre otros aspectos, regula el régimen jurídico de los tratados internacionales (título II), de los acuerdos internacionales administrativos (título III) y de los acuerdos internacionales no normativos (título IV). Respecto de los que corresponden a la segunda categoría, el artículo 52.1 de la propia Ley reconoce expresamente la capacidad de las comunidades autónomas de celebrar acuerdos internacionales administrativos «en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando tengan por ámbito materias propias de su competencia y con sujeción a lo que disponga el propio tratado internacional».

Pues bien, y como hemos señalado en el fundamento anterior, la finalidad de la materia regulada por el Real decreto se insiere de forma prevalente en el ámbito de la competencia de la Generalitat sobre protección de menores (art. 166.3 EAC). Esta es una competencia exclusiva de la Generalitat. No obstante, como recuerda la jurisprudencia constitucional, la calificación funcional de exclusiva de una materia competencial atribuida por el respectivo Estatuto a las comunidades autónomas no comporta un impedimento absoluto para que el Estado pueda incidir en ella en el ejercicio de otros títulos competenciales constitucionalmente atribuidos (por todas, STC 18/2017, FJ 3, que reproduce la STC 33/2014, de 27 de febrero, FJ 4). En el caso que nos ocupa, y como ya hemos puesto de relieve anteriormente, la competencia ex artículo 149.1.3 CE debe ser tenida en cuenta, vista la dimensión ad extra de la regulación de la adopción internacional.

Dicho esto, cabe subrayar que, en relación con el alcance de este título competencial, la interpretación jurisprudencial consolidada afirma que la titularidad estatal en esta materia no excluye la actividad de acción exterior que esté vinculada a la proyección supraestatal de las competencias respectivas de la Generalitat (art. 193.2 EAC) como lo es, por lo que ahora interesa, el ejercicio de las acciones derivadas de la adopción de menores cuando estos son originarios de otro Estado. En el mismo sentido fijado por esta jurisprudencia, la materia «relaciones internacionales» no puede identificarse con cualquier tipo de actividad de alcance o proyección exterior y, por consiguiente, no puede subsumirse en esta competencia «toda medida dotada de una cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si así fuera se produciría una reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas» (STC 165/1994, FJ 5). Más aún, la dimensión externa de un asunto no puede servir para llevar a cabo una interpretación expansiva del artículo 149.1.3 CE (STC 46/2015, FJ 4). En un sentido idéntico de evitar una concepción maximalista u omnímoda de la competencia estatal sobre relaciones internacionales, cabe evocar nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 15/2015, FJ 2).

En concreto, respecto a la posibilidad de firmar acuerdos administrativos, debemos añadir también, tal como exponíamos en el DCGE 15/2015, recogiendo la doctrina del DCGE 1/2015, de 27 de enero (FJ 2), que «las materias concernidas tanto en la ejecución de un tratado internacional como en la suscripción de acuerdos internacionales no normativos, en la medida en que la Constitución y los estatutos las atribuyan al Estado o a la Generalitat, permitirán la ejecución de los diferentes acuerdos internacionales por quien corresponda». En consecuencia, en virtud del artículo 149.1.3 CE, el Estado no puede extender su ámbito competencial a cualquier actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de convenios y tratados internacionales, puesto que «la ejecución de los tratados internacionales corresponderá a quien, conforme a dichas reglas, ostente la competencia material deviniendo entonces lo decisivo para su inclusión en la competencia autonómica la efectiva existencia de la atribución competencial estatutaria» (STC 138/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, y 118/2011, de 5 de julio, FJ 10) (FJ 2).

Así queda recogido explícitamente en el artículo 196.4 EAC que, a pesar de no configurarse como un título competencial, dispone que la Generalitat debe adoptar las medidas necesarias para ejecutar las obligaciones derivadas de los tratados y convenios internacionales en el ámbito de sus competencias.

De acuerdo, pues, con el bloque de la constitucionalidad, la Generalitat dispone de la competencia sobre protección de menores ex artículo 166.3 EAC y, además, está facultada para ejecutar las obligaciones derivadas del Convenio de La Haya ex artículo 196.4 EAC, así como, en los términos establecidos por el Instrumento de ratificación, tiene la condición de autoridad central; en consecuencia, este estatus la habilita para firmar acuerdos internacionales administrativos en esta materia, tal como se encuentran configurados en el artículo 52.1 de la Ley 25/2014.

En todo caso, de la lógica que deriva del contenido del Convenio de La Haya, la habilitación de que dispone a la Generalitat para firmar este tipo de acuerdos impide que pueda actuar unilateralmente. Como hemos anticipado anteriormente, entre otras funciones, el Convenio identifica expresamente, de entre las funciones atribuidas a las autoridades centrales, por ejemplo, las obligaciones de cooperar entre sí y con las autoridades competentes de sus respectivos estados para asegurar la protección de los niños y alcanzar el resto de objetivos del Convenio (art. 7.1) o proveer de información sobre la legislación del Estado en materia de adopción y de otras informaciones generales, como estadísticas y formularios, así como sobre el funcionamiento del Convenio (art. 7.2).

Por último, no puede haber duda de que los acuerdos relativos a adopciones internacionales que la Generalitat firme en el ejercicio de su competencia en materia de protección de menores tienen un límite infranqueable que no es otro que el impedimento de contraer obligaciones internacionales respecto de estados extranjeros (STC 165/1994, FJ 4), que es una atribución que únicamente corresponde al Estado como sujeto único de derecho internacional y titular de la competencia en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE).

Para concluir, en los términos que acabamos de exponer, dado que atribuye en exclusiva a la persona titular del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social la firma de acuerdos bilaterales administrativos en materia de adopción internacional, el primer párrafo del artículo 5 vulnera la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 CE.

En segundo lugar, pasamos a examinar el contenido del párrafo segundo del artículo 5, que establece con carácter previo a la firma de los acuerdos internacionales administrativos la solicitud de un informe al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación «de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales».

Sobre la remisión hecha por este precepto al artículo 39 de la Ley 25/2014 debe interpretarse que la solicitud de informe se entiende referida exclusivamente a la firma de los citados acuerdos de titularidad estatal por el órgano de la Administración general del Estado previsto en el primer párrafo del precepto. Ello es así porque la propia Ley 25/2014, en los artículos 52.3 y 53.3, regula sendos informes de contenido parecido cuando son las comunidades autónomas las que celebran los proyectos de acuerdos internacionales administrativos o no normativos, respectivamente.

Ciertamente, en un sentido abstracto, y en el ámbito que nos ocupa, no existirían objeciones de inconstitucionalidad ni de antiestatutariedad por exigir un informe estatal de tipo preceptivo previo a la suscripción de un acuerdo internacional administrativo por parte de una comunidad autónoma al amparo de la facultad de coordinación de la acción exterior del Estado, conforme a la doctrina constitucional (en este sentido se pronuncia la STC 228/2016, FJ 4, en relación con los artículos 52.3 y 53.3 de la Ley 25/2014) y nuestra doctrina consultiva (DCGE 1/2015, FJ 3, sobre los mismos preceptos). Ahora bien, el informe que se exige en el párrafo segundo del artículo 5 del Reglamento, precisamente por la remisión que hace al artículo 39 de la Ley 25/2014, confirma que no estamos ante un trámite del procedimiento de elaboración de acuerdos de carácter administrativo competencia de las comunidades autónomas (art. 52.3 Ley 25/2014) sino de competencia estatal y, consiguientemente, ligado indisolublemente con el primer párrafo del artículo, de modo que debemos llegar a la misma conclusión de vulneración de competencias señalada para este.

En consecuencia, en la medida en que el artículo 5 del Reglamento atribuye al Estado la competencia para firmar acuerdos administrativos y excluye que la Generalitat pueda hacer uso de esta atribución en el ejercicio de su competencia sobre protección de menores, vulnera la competencia de la Generalitat del artículo 166.3 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.3 CE.

2. Los artículos 6, 7 y 8 del Reglamento regulan los procedimientos de inicio y suspensión o paralización de expedientes de adopción de las personas menores de edad con un país determinado.

Los artículos ahora examinados atribuyen a la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia (en lo sucesivo, la Dirección General) la determinación del inicio, suspensión o paralización de la tramitación de los expedientes de adopción con un país determinado, previa consulta a las administraciones o entidades públicas que tengan atribuidas funciones en materia de adopción internacional (en lo sucesivo, las entidades públicas), en el caso del procedimiento de inicio de la tramitación (art. 6.1), o a la Comisión Delegada de Servicios Sociales del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en lo sucesivo, la Comisión Delegada), en el caso del procedimiento de suspensión o paralización (art. 7.1), y, en ambos procedimientos, con el preceptivo informe del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (arts. 6.1 y 7.1), junto con el informe de los organismos acreditados en el país correspondiente en el caso del procedimiento de suspensión o paralización (art. 7.1). En determinadas circunstancias excepcionales, se admite la suspensión de las adopciones de forma cautelar y temporal por parte de la Dirección General (art. 7.2).

Adicionalmente, en el marco de estos procedimientos, se reconoce a la Dirección General la facultad de solicitar información de los organismos acreditados sobre el país en cuestión para iniciar la tramitación de expedientes y de terceros países que hayan iniciado, suspendido o paralizado la tramitación con el país citado, de la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (en lo sucesivo, la Oficina Permanente), de cualesquiera organismos nacionales e internacionales públicos o privados y, si procede, de las asociaciones representativas de familias adoptivas en el país correspondiente (arts. 6.2 y 7.1, segundo párr.).

La decisión sobre qué países están incursos en cada momento en las circunstancias impeditivas para tramitar ofrecimientos para la adopción de menores nacionales de otro país o con la residencia habitual en otro Estado establecidas en el artículo 4.2 de la Ley 54/2007, a las que se remite el apartado primero del artículo 8 del Reglamento, corresponde también a la Dirección General, previa consulta a las entidades públicas competentes, a efectos de determinar si procede iniciar, suspender o paralizar la tramitación de adopciones en dichos estados (art. 8.2). Las resoluciones de la Dirección General serán notificadas al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, a las entidades públicas y a los organismos acreditados afectados (art. 8.3) y serán publicadas en el Boletín Oficial del Estado y en la web del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social (art. 8.4).

El órgano solicitante basa sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad sobre los precitados artículos del Reglamento en que reservan a un órgano estatal funciones de carácter ejecutivo fundamentadas en la protección del menor pese a que el Estado no dispone de competencia en este ámbito material. Esta regulación sigue el cambio de modelo operado por la Ley 26/2015, que modificó la Ley 54/2007, la cual contenía, según el Gobierno, una regulación respetuosa con las competencias autonómicas en materia de protección de menores.

A pesar de admitir que la dimensión internacional de la decisión sobre el inicio o continuación de la tramitación de expedientes de adopción en un país concreto y la necesidad de corregir o evitar deficiencias en la aplicación de las circunstancias perjudiciales para la política exterior estatal pueden justificar la necesidad de establecer un mecanismo de coordinación, el peticionario afirma que no puede amparar la atribución directa de la facultad decisoria al Estado «y menos sin prever un mecanismo adecuado de participación de las Comunidades Autónomas», puesto que «relega la actuación autonómica a un simple trámite de consulta», vulnerando la competencia de la Generalitat en materia de protección de menores.

Los preceptos reglamentarios citados tienen su origen en los apartados 1, 3 y 6 del artículo 4 de la Ley 54/2007, según la redacción que resulta del apartado cuarto del artículo 3 de la Ley 26/2015, que fueron analizados en el DCGE 15/2015, cuya doctrina recogeremos, por lo que ahora interesa, en este fundamento.

Según los criterios expuestos al inicio de este fundamento jurídico, centraremos la atención en el artículo 6 (sobre el procedimiento de inicio de expedientes de adopción), apartado 1, primer párrafo, y apartado 2; el artículo 7 (sobre el procedimiento de suspensión o paralización de los expedientes de adopción), apartados 1 y 2, y el artículo 8 (sobre reglas comunes a los procedimientos de inicio y suspensión o paralización de expedientes), apartados 2 y 3. En todos ellos se atribuyen funciones a un órgano del Estado: la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia. En consecuencia, no entramos a examinar el artículo 8.4 en cuanto que la solicitud no ha argumentado específicamente su cuestionamiento.

Cabe subrayar que se trata de una regulación que se introduce en la fase administrativa de las adopciones internacionales, que se enmarca en el ámbito competencial de la protección de menores que corresponde a la Generalitat (art. 166.3 EAC). En efecto, el sistema organizativo que configuran las adopciones internacionales presenta un carácter esencialmente administrativo, en el que las entidades públicas que disponen de la competencia ostentan una posición de relevancia.

Sobre este particular, en el precitado DCGE 15/2015 recordamos que desde el Estatuto de 1979 las actuaciones administrativas de protección de los menores habían sido atribuidas a la Generalitat. Además, el legislador estatal -como ya decíamos antes-, a través de la disposición adicional 1.ª de la Ley 21/1987, de modificación del Código civil y de la Ley de enjuiciamiento civil en materia de adopción estableció una equiparación entre los organismos del Estado y de las comunidades autónomas, a efectos de otorgarles la habilitación como instituciones colaboradoras de integración familiar. Ciertamente, que ello fuera así en el pasado, obviamente, no es obstáculo para que el legislador del futuro pueda modificar sus previsiones reguladoras sobre la misma materia. La ley antigua no puede ser parámetro de constitucionalidad de la ley nueva (por todas, STC 233/2015, de 5 de noviembre). Pero la cuestión estriba en si esta última respeta o no el bloque de la constitucionalidad.

Por lo que interesa en este caso, lo cierto es que, a pesar de disponer la Generalitat de la competencia sobre protección de menores (art. 166.3 EAC), en los preceptos precitados el Reglamento de adopción internacional atribuye la competencia a la Administración del Estado a través de dicha Dirección General.

Sin embargo, vista la dimensión ad extra que presenta la regulación del sistema de adopción internacional, podría considerarse que el Estado estaría habilitado para intervenir sobre esta materia. No obstante, pese a su incidencia internacional y a la eventual afectación a la política exterior, el sistema regulador de la adopción internacional no puede calificarse de materia propia de las relaciones internacionales (DCGE 15/2015, FJ 3.1.B.a). Otra cosa es que la regulación de las adopciones internacionales pueda afectar a la propia acción exterior del Estado y que, por esta razón y como hemos señalado anteriormente, este pueda intervenir a través de la función de coordinación (por todas, STC 111/2012, de 24 de mayo, y 223/2012, de 23 de noviembre).

Sobre este aspecto, conviene evocar aquí que en nuestros DCGE 14/2014, FJ 3, y DGCE 15/2015, FJ 2, y específicamente respecto al alcance del concepto de «política exterior», interpretamos que la capacidad que la Ley 2/2014, de acción y del servicio exterior del Estado establece para que este fije «directrices, fines y objetivos», a pesar de su carácter genérico, descarta la intervención de la Administración estatal mediante potestades decisorias concretas en sectores materiales de competencia autonómica, como el procedimiento administrativo de tramitación de la adopción internacional.

Así, podemos avanzar que el hecho de que el Estado pueda intervenir a través del instrumento de la función de coordinación no permite que sea un órgano adscrito a su Administración pública, en este caso dicha Dirección General, quien ejerza las funciones ejecutivas previstas en el artículo 6, apartado 1, primer párrafo, y apartado 2; en el artículo 7, apartados 1 y 2, y en el artículo 8, apartados 2 y 3, como seguidamente examinaremos.

El artículo 6, apartado 1, primer párrafo, y el artículo 7, apartado 1, primer párrafo, y apartado 2 asignan a la Dirección General la determinación del inicio, suspensión o paralización de la tramitación de los expedientes de adopción con un país determinado. Sobre estas funciones, el DCGE 15/2015, en su opinión sobre el artículo 4.1 de la Ley 54/2007, en la redacción dada por la Ley 26/2015, afirmó que «la autoatribución al Estado de las decisiones de iniciar, suspender, paralizar o reabrir las adopciones con un determinado país, más allá de la fijación de las circunstancias que, con carácter general, el legislador estatal, siguiendo los convenios internacionales, ha considerado que son impeditivas de la adopción con determinados países, no puede encontrar amparo en el artículo 149.1.3 CE y, por tanto, comporta una clara vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores» (FJ 3.1.B.a).

Y constatamos que esta vulneración competencial se reitera en el desarrollo del precepto que efectúan los artículos del Reglamento analizados e, incluso, se acentúa, dado que la colaboración genérica entre el Estado y las comunidades autónomas que establecía el artículo 4.1 de la Ley 54/2007 decrece ahora hasta la mera consulta o deliberación previa de las entidades públicas o, incluso, de la Comisión Delegada.

El artículo 6, apartado 2, y el artículo 7, apartado 1, párrafo segundo, que tienen su referente legal en el artículo 4.6 de la Ley 54/2007, reconocen a la Dirección General la facultad de solicitar información en el marco de los procedimientos para el inicio, suspensión o paralización de los expedientes de adopción internacional.

Sobre este aspecto específico, en nuestro Dictamen interpretamos que dicha facultad «parte de la premisa, sin amparo constitucional, de considerar que la competencia para determinar la iniciación, suspensión o paralización de la tramitación de adopciones corresponde al Estado. Visto desde otra perspectiva, no puede considerarse que la información que en este caso se recaba lo sea a efectos meramente estadísticos, sino que lo es con la finalidad de fundamentar una decisión que competencialmente no corresponde al Estado» (FJ 3.1.B.d).

Consiguientemente, y siguiendo el hilo argumental de nuestro pronunciamiento, la atribución de las facultades de solicitud de información a la Dirección General, en la medida en que presuponen la competencia estatal para decidir sobre el inicio o la suspensión de la tramitación de expedientes de adopción y tienen como finalidad proporcionar elementos para fundamentar su decisión, conculca la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC.

El artículo 8, apartados 2 y 3, sobre la determinación de los países incursos en las circunstancias impeditivas de la adopción y la comunicación de la resolución correspondiente, tiene su origen en el artículo 4.3 de dicha Ley 54/2007. Sobre este último precepto, interpretamos en el DCGE 15/2015, FJ 3.1.B.b, que el establecimiento unilateral de la relación de países incursos en alguna de las circunstancias que, según la propia Ley, impiden tramitar ofrecimientos de adopción «tampoco presenta ninguna relación directa con la materia competencial 'relaciones internacionales' tal como la ha interpretado la jurisprudencia constitucional».

Existe, además, un estrecho vínculo entre el establecimiento de los países con los que no puede tramitarse un ofrecimiento para la adopción de personas menores de edad (art. 8.2 Reglamento) y la facultad de determinar el inicio, suspensión o paralización de la tramitación (arts. 6.1 y 7.1 y .2 Reglamento), ya que constituye su presupuesto, porque solo podrá decidirse la iniciación de la tramitación de adopciones con los países que no estén afectados por alguna de las circunstancias impeditivas que recoge el artículo 4.2 de la Ley 54/2007, al que se remite el artículo 8.1 del Reglamento.

A partir de esta conclusión, si bien resulta «constitucionalmente legítimo que el Estado, en su función coordinadora, fije las circunstancias impeditivas de la tramitación de la adopción internacional, la posterior aplicación de estas o, mejor dicho, la determinación de si se cumplen o no en determinados países es […] una función vinculada a la fase administrativa de la organización del sistema de adopción internacional, que debe considerarse ajena a las 'relaciones internacionales', al no generar obligaciones ni responsabilidades internacionales y, en consecuencia, incardinada claramente en el ámbito competencial de la Administración autonómica» (DCGE 15/2015, FJ 3.1.B.b).

No obstante, el Estado, con el fin de mantener una cierta uniformidad en la interpretación y aplicación de dichas circunstancias para evitar o remediar un eventual perjuicio en la dirección o ejecución de su política exterior, podría utilizar un mecanismo de coordinación, bien entendido que ello no puede comportar el desapoderamiento competencial de la Generalitat.

En el caso que nos ocupa, este desapoderamiento es efectivo en la medida en que se atribuye directamente y en exclusiva a la Dirección General la potestad para resolver sobre los países afectados por las referidas circunstancias, de modo que se circunscribe la intervención autonómica a un trámite preliminar de consulta, vulnerando la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de protección de menores.

Por último, debemos hacer extensivo este mismo reproche a la comunicación de las resoluciones de la Dirección General prevista en el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento, en cuanto que se basa en una potestad de decisión, la del apartado 2 del artículo 8, que, como hemos visto, corresponde a la Generalitat al amparo del artículo 166.3 EAC.

Para concluir sobre este apartado del Dictamen, de acuerdo con lo que hemos expuesto, los artículos 6, apartado 1, primer párrafo, y apartado 2; el artículo 7, apartados 1 y 2, y el artículo 8, apartados 2 y 3, del Reglamento, respecto a la atribución funcional que realizan a la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia, vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

3. Los artículos 10 y 11 del Reglamento desarrollan el artículo 4.5 de la Ley 54/2007 y contienen, respectivamente, las normas sobre el procedimiento para el establecimiento del número máximo de expedientes de adopción internacional que deben tramitarse anualmente en cada país de origen y la distribución del número máximo de expedientes que deben tramitarse entre las entidades públicas y los organismos acreditados.

A efectos de determinar el número máximo de expedientes a tramitar cada año, las entidades públicas y el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación facilitarán a la Dirección General, respectivamente, información sobre los expedientes en trámite (art. 10.1 Reglamento) y sobre las adopciones constituidas en cada país de origen por residentes en España (art. 10.2 Reglamento). La competencia para establecer el número de nuevos expedientes que podrán tramitarse de acuerdo con los criterios fijados por el artículo 9 del Reglamento, que desarrolla el artículo 4.5 de la Ley 54/2007, corresponde a la Dirección General, previa consulta a la Comisión Delegada (art. 10.3 Reglamento), a quien, a su vez, se atribuye la función de aprobar la distribución del número máximo de expedientes resultante de la aplicación de los criterios de reparto previstos en los dos primeros apartados del artículo 11 (art. 11.3 Reglamento).

Sobre los mencionados preceptos, el Gobierno sostiene que la atribución a un órgano estatal de la determinación del número anual de nuevos expedientes y el establecimiento de los criterios para su distribución vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña. No obstante, precisa que se puede admitir la necesidad de configurar la decisión de forma que permita encajar las solicitudes procedentes de las diferentes comunidades autónomas con la oferta en cada país de origen, pero la decisión debe llevarse a cabo mediante «los mecanismos oportunos de coordinación entre las administraciones competentes». Y este acuerdo no puede ser sustituido por la determinación por parte del Estado de la cifra anual de nuevos expedientes y los criterios de distribución, ya que la decisión corresponde a las comunidades autónomas competentes en materia de adopción internacional.

Adicionalmente, afirma que la especificación de los expedientes que se tramitan cada año en un país concreto en el marco de las adopciones internacionales amparadas en el Convenio de La Haya de 1993 forma parte del «sistema normal de relaciones entre las autoridades centrales designadas por el Estado de origen y por el Estado de adopción, que son las autoridades a las que corresponde ejercer las funciones de información y tramitación que derivan del convenio y, más concretamente, las de facilitar, seguir y activar el procedimiento de adopción». En el caso del Estado español, los organismos autonómicos han sido designados como autoridades centrales respecto de las actuaciones en su territorio y respecto de sus residentes. No obstante, según el peticionario, de acuerdo con la regulación del Convenio de las obligaciones de las autoridades centrales del país de origen y del país de adopción y el deber de colaboración entre ellas, este deber «abarca todas las funciones, sin que sea posible distinguir entre las funciones que las autoridades centrales del país de adopción efectúan en el país de origen del adoptado de las que efectúan en su propio territorio». El Gobierno enfatiza su argumentación con la cita y el sostén del parecer emitido en nuestro Dictamen 15/2015, sobre el apartado 5 del artículo 4 de la Ley 54/2007, origen, como hemos dicho, de los preceptos que ahora dictaminamos.

Con carácter previo al examen específico de estos preceptos, cabe destacar que el Reglamento de adopción internacional sustituye también en este caso la participación colaborativa de las entidades públicas en el establecimiento del número de expedientes de adopción internacional (art. 4.5 Ley 54/2007, primer párr.) por un trámite de consulta previa a la Comisión Delegada (art. 10.3 Reglamento). Del mismo modo que, en la distribución del número máximo de expedientes que deben tramitarse entre las entidades públicas y los organismos acreditados, el acuerdo con las entidades públicas previsto en el artículo 4.5 de la Ley 54/2007 se vehicula en el Reglamento mediante la Comisión Delegada (art. 11.3). Dicha Comisión se constituye como un órgano de trabajo y apoyo al desarrollo del Consejo Territorial y forman parte de ella «la persona titular de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, que la presidirá; dos vicepresidencias que corresponderán, en función de los temas a tratar a las personas titulares de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia y de la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad, por este orden; una persona representante con rango de Director/a General, o persona en quien delegue, competente en materia de servicios sociales, protección a la infancia, adopción internacional, justicia juvenil y familia y discapacidad en función de los temas a tratar y de la distribución de competencias en cada Comunidad Autónoma o Ciudad Autónoma de Ceuta y de Melilla y en asuntos consulares una persona representante del Ministerio competente en asuntos exteriores con rango de Director/a General o persona en quien deleguen en función del orden del día y de los temas a tratar» (art. 13 de la Resolución de 25 de febrero de 2019, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales, por la que se publica el Reglamento interno del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia).

Al igual que hemos argumentado anteriormente, en este caso también se trata de una regulación que se insiere en la fase administrativa de las adopciones internacionales, la cual se encuadra en el ámbito competencial de la protección de menores que corresponde a la Generalitat. Asimismo, por las razones antes expuestas, el procedimiento de adopción, en su dimensión internacional, no puede calificarse de materia propia de las relaciones internacionales (DCGE 15/2015, FJ 3.1.B), lo que no significa que la regulación de las adopciones internacionales no pueda tener una incidencia en la propia acción exterior del Estado y la preceptiva necesidad que este, si es menester y a fin de evitar disfunciones graves en el desarrollo de la política exterior del Estado, pueda ejercer la facultad de coordinación. Sin embargo, insistimos, sin que esta lógica circunstancia deba comportar el efecto de desplazar la competencia de la Generalitat sobre protección de menores ex artículo 166.3 EAC en favor del Estado.

Llegados a este punto, el examen de los artículos 10 y 11 del Reglamento nos obliga necesariamente a recurrir a nuestro DCGE 15/2015. Ambos preceptos, como hemos indicado, tienen su origen en el artículo 4.5 de la Ley 54/2007. En aquella ocasión, concluimos que la regulación sobre el establecimiento y distribución del número máximo de expedientes de adopción que debe enviarse anualmente a cada país de origen es inconstitucional. El motivo en que se fundamentaba era porque afecta a la regulación de una materia «ajena a las relaciones internacionales y a la legislación civil» teniendo en cuenta que «la necesidad de configurar un todo coherente que permita encajar las solicitudes de adopción de cada una de las comunidades autónomas y la concreta oferta del país de origen puede alcanzarse a través de instrumentos de coordinación, sin que, por este motivo, deba sustituirse a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias estatutarias». Y, en cuanto a la habilitación reglamentaria en favor del Estado para establecer los criterios y el procedimiento, dijimos que una vez afirmado que «la determinación por el Estado del número de expedientes de adopción internacional que deben remitirse anualmente a cada país y la fijación de un tope máximo no son constitucionalmente legítimas, tampoco lo es, lógicamente, la habilitación al reglamento que se vincula a fin de fijar los criterios y el procedimiento para hacerlo» (FJ 3.1.B.c).

Siguiendo con la línea de argumentación expuesta, debemos concluir que la regulación del procedimiento que lleva a cabo el Reglamento en su artículo 10 y el establecimiento de los criterios y mecanismos para hacer efectiva la distribución del número máximo de expedientes del artículo 11 vulneran la competencia de la Generalitat en materia de protección de menores del artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

4. Los artículos 12 a 16, que integran el capítulo IV del Reglamento, hacen referencia a los organismos acreditados para la intermediación en adopción internacional.

Esta figura está prevista en el Convenio de La Haya, de 29 de mayo de 1993, el cual permite, con carácter potestativo, que los estados contratantes recurran a ellos para desarrollar algunas de las funciones de la autoridad central (art. 9), y establece los estándares internacionales mínimos que los organismos deben cumplir para su acreditación así como el control de las autoridades competentes sobre su composición, funcionamiento y situación financiera (arts. 10, 11 y 12).

La función principal de estos organismos es la intermediación en la adopción internacional, regulada en el artículo 6 de la Ley 54/2007, que la describe como «toda actividad que tenga por objeto intervenir poniendo en contacto o en relación a las personas que se ofrecen para la adopción con las autoridades, organizaciones e instituciones del país de origen o residencia del menor susceptible de ser adoptado y prestar la asistencia suficiente para que la adopción se pueda llevar a cabo» (art. 6.1). El mismo artículo, en su apartado segundo, preceptúa que esta tarea pueden desempeñarla las entidades públicas directamente con las autoridades centrales en los países de origen de los menores que hayan ratificado el Convenio de La Haya, de 29 de mayo de 1993, y también los organismos acreditados, y añade que ninguna otra persona o entidad puede intervenir en funciones de intermediación. Por otra parte, además de establecer las funciones principales de los organismos acreditados (art. 6.3), dispone que estos deben intervenir en los términos y con las condiciones que establecen la Ley 54/2007 y las normas de las comunidades autónomas (art. 6.4).

El artículo 12 del Reglamento detalla ahora el ámbito de actuación de estos organismos, que podrán desarrollar su actividad en todo el territorio del Estado, prestando sus servicios a las personas que se ofrezcan para la adopción con residencia habitual en España (art. 12.1), previsión que, de acuerdo con el preámbulo del Reglamento, les facilita «la libre elección del organismo con el que quieren llevar a cabo su proceso de adopción, sin necesidad de que se produzca una autorización previa de las entidades públicas afectadas, como hasta ahora se venía haciendo» (párr. noveno). Respecto a la actuación de los organismos en el extranjero, se circunscribirá al país o países para los que hayan sido acreditados (art. 12.2). Además, en el ejercicio de sus funciones de intermediación, su actuación se limitará a las actividades señaladas en la resolución de acreditación y se desarrollará en los términos y condiciones establecidos en la misma (art. 12.3); no obstante, los organismos podrán tener entre sus fines y actividades la prestación de otros servicios sociales y de protección a la infancia siempre que la actividad de intermediación esté identificada, diferenciada y separada (art. 12.4). Finalmente, el Reglamento reitera en este precepto que ninguna otra entidad o persona distinta de los organismos acreditados y de las entidades públicas competentes podrá intervenir en la intermediación en adopción internacional (art. 12.5).

Los artículos 13 y 14 del Reglamento contienen una regulación detallada de las funciones encomendadas a los organismos acreditados para la intermediación en adopción internacional. El primero establece las funciones de estos organismos en España, distinguiendo entre las de tipo general, las que deben desarrollar antes de la adopción del menor, y las que deben desarrollar posteriormente, mientras que el segundo fija las funciones que deben llevar a cabo en los países de origen.

Las obligaciones de los organismos acreditados son tratadas de forma extensa en el artículo 15; entre ellas podemos mencionar, a título ilustrativo: la obligación de poner a disposición de la Dirección General y de las entidades públicas los documentos relacionados con las actuaciones para las que han sido acreditados; la obligación de comunicar a la Dirección General cualquier modificación relativa al proyecto de trabajo en relación con el respeto a los principios y normas establecidos en adopción internacional; cualquier modificación relativa al proyecto de cooperación, si lo hubiere, para el desarrollo de los derechos de la infancia y bienestar infantil en el país de origen; cualquier modificación significativa relativa a la situación económica y presupuestaria del organismo, y cualquier modificación que afecte a su autorización en el país de origen; la obligación de facilitar las tareas de seguimiento y control, tanto de la Administración general del Estado como de la entidad pública competente; la obligación de informar a través de su web, y dar respuesta a los requerimientos formulados por la Dirección General y por las entidades públicas competentes (apdos. d, f, g, h, i, m, n y v respectivamente).

El último artículo de este bloque dispone, desarrollando el artículo 6.5 de la Ley 54/2007, el régimen económico y financiero de los organismos acreditados. En concreto prevé que, por una parte, puedan percibir ingresos para hacer frente a los costes directos de tramitación de los expedientes de adopción y, por otra, reciban una remuneración económica periódica para hacer frente a los costes indirectos, en ambos casos a satisfacer por parte de las personas que se ofrecen para la adopción (art. 16.1 y .2). En todo caso, dichos ingresos deben ajustarse a los costes autorizados de tramitación establecidos en la resolución de la acreditación (art. 16.3) y, en cuanto a los costes incurridos en el país de origen, deberán justificarse acompañándolos de la traducción de los documentos y facturas correspondientes (art. 16.4).

Según el criterio del Gobierno, en este caso, el Gobierno del Estado no se limita a invadir la competencia de la Generalitat en materia de menores al regular los organismos de acreditación sino que, además, el artículo 12 del Reglamento, al establecer que los organismos de intermediación acreditados podrán actuar en los expedientes de adopción que se tramiten ante cualquier comunidad autónoma, sin necesidad que esta intervenga en el procedimiento de acreditación, priva a las comunidades autónomas de su competencia ejecutiva para determinar qué organismos pueden cooperar con ellas en el procedimiento de adopción. Ello no solo produce una vulneración competencial sino que limita las funciones que corresponden a la Generalitat de Cataluña como autoridad central de conformidad con el Convenio de La Haya. Este argumento se mantiene también en los mismos términos respecto al resto del bloque de artículos de esta parte de la solicitud.

De acuerdo con el criterio anunciado al inicio de este fundamento jurídico, trataremos la controversia competencial que nos ha sido planteada, tanto en lo que se refiere a los aspectos orgánicos como a los relativos a la regulación material y, en este sentido, fijaremos el examen de la aplicación del canon de constitucionalidad sobre los artículos 12, 13, 14, 15 y 16.

En primer lugar, hay que examinar el artículo 15 del Reglamento, en sus subapartados d, f, g, h, i, m, n.3.º y v, referidos a las obligaciones de los organismos acreditados, por lo que respecta a la intervención de un órgano del Estado, la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia. La motivación sobre la invasión competencial que esta comporta es la misma que la utilizada cuando tratamos las funciones de acreditación, seguimiento y control sobre los organismos acreditados (arts. 17 y 21 a 25, y arts. 33 a 36 Reglamento), a la que nos remitimos, puesto que la intervención de la Dirección General en los subapartados citados del artículo 15 presupone la titularidad de dichas potestades.

En segundo lugar, la regulación específica de los aspectos materiales relativos a los organismos acreditados para la intermediación en adopción internacional, tanto respecto a su ámbito de actuación (art. 12) y sus funciones y obligaciones (arts. 13, 14 y 15) como el referido al régimen económico y financiero (art. 16), es una regulación que se insiere en la fase administrativa de las adopciones internacionales, que se enmarca en el ámbito competencial de la protección de menores que corresponde a la Generalitat. De conformidad con los argumentos que hemos ido exponiendo respecto de los preceptos anteriores y nuestro anterior DCGE 15/2015, estos específicos aspectos de la regulación de la adopción internacional relativos a los organismos de acreditación no pueden calificarse de materia propia de las relaciones internacionales, sino que inciden de forma directa sobre la competencia de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC).

Los preceptos reglamentarios examinados desarrollan las previsiones del Convenio de La Haya en cuanto a las responsabilidades generales que prevé que pueden delegarse a los organismos acreditados (art. 9) y las funciones atribuidas a las autoridades centrales en el capítulo III del Convenio (arts. 14 a 21), que del mismo modo son susceptibles de delegación (art. 22).

En este sentido, hay que insistir en que la elaboración, aprobación y ratificación de tratados internacionales corresponde al Estado, al amparo de su competencia ex artículo 149.1.3 CE, pero su ejecución corresponde a la Generalitat cuando estos afecten a sus competencias de conformidad con el artículo 196.4 EAC (DCGE 1/2015, FJ 1, citando las STC 138/2011, FJ 4, y 118/2011, FJ 10). De hecho, «se trata de mantener el régimen competencial general sin que resulte afectado por la intervención de un factor exterior» (DCGE 5/2011, de 28 de abril, FJ 2). Pues bien, nos encontramos en un ámbito material, la protección de menores, sobre el que la Generalitat tiene la competencia exclusiva (art. 166.3 EAC) y, en consecuencia, le corresponde adoptar las medidas necesarias en el ámbito normativo para hacer efectiva la ejecución del Convenio.

Y dicha potestad de la Generalitat se hace presente especialmente en los aspectos objeto de nuestro examen, es decir, la regulación de las funciones y obligaciones de los organismos de intermediación acreditados, puesto que los mismos actúan en virtud de su delegación, como autoridad central designada por el Estado de acuerdo con el artículo 6.2 del Convenio.

Por todo lo expuesto, los artículos 12 a 16 del Reglamento vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

5. Los artículos 18 a 20, incorporados en la sección primera del capítulo V del Reglamento rubricado «Acreditación de los organismos», ordenan los requisitos generales, económicos y financieros y los que deben reunir el personal y los representantes de los organismos de intermediación en adopción internacional a efectos de su acreditación.

Estos preceptos reglamentarios desarrollan exhaustivamente los apartados 1 y 4 del artículo 7 de la Ley 54/2007, el primero de los cuales fue objeto de nuestro DCGE 15/2015 y el segundo lo fue en un aspecto no regulado por los artículos reglamentarios que ahora nos ocupan. Dichos preceptos de la Ley 54/2007 incorporan los estándares mínimos para la acreditación del Convenio de La Haya, de 29 de mayo de 1993, en cuanto a la estructura, ética y profesionalidad de las entidades de adopción.

Respecto de estos preceptos, el Gobierno afirma que la Ley 54/2007 se limita casi exclusivamente a incorporar estas previsiones del Convenio de La Haya mientras que los artículos del Reglamento ahora examinados «efectúan un desarrollo completo de la regulación, para el que el Gobierno del Estado no dispone de título competencial habilitante».

El examen de esta serie de preceptos referida, en general, a los requisitos de acreditación de los organismos de intermediación para la adopción internacional nos lleva una vez más a aplicar los criterios expuestos al inicio de este fundamento. Así, la detallada regulación sobre los requisitos generales (art. 18), los de carácter económico y financiero (art. 19) para la acreditación y los requisitos relativos al personal de estos organismos (art. 20) desplaza la competencia de la Generalitat sobre protección de menores. Este desarrollo de las previsiones contenidas en el Convenio de La Haya (en especial, el art. 11) efectuado por el Reglamento no dispone de habilitación competencial para llevarse a cabo, puesto que no puede entenderse que encuentre amparo en la competencia del Estado ex artículo 149.1.3 CE.

Asimismo, como hemos dicho con motivo del análisis de los artículos 12 a 16 del Reglamento, la ejecución del Convenio y la aprobación de medidas necesarias a tal efecto corresponden a la Generalitat al amparo de su competencia en la materia (art. 166.3 EAC), en relación con el artículo 196.4 EAC. Y ello es así señaladamente en el desarrollo de los requisitos que determina el Convenio que deben cumplir los organismos, los cuales ejercen las funciones de intermediación en la adopción internacional por delegación, recordemos, de la Generalitat, en su condición de autoridad central.

En consecuencia, los artículos 18, 19 y 20 del Reglamento vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

6. Procederemos seguidamente al análisis de los artículos 17 y 21 a 25, que se encuentran dentro del capítulo V del Reglamento. El artículo 17 se refiere al establecimiento del número de organismos susceptibles de acreditación y al traspaso de la tramitación de expedientes, y los artículos 21 a 25 tratan del procedimiento de acreditación. Adicionalmente, tal como hemos avanzado en el fundamento jurídico primero, examinaremos junto con estos preceptos, por su conexión material, la disposición transitoria única del Real decreto, sobre el procedimiento de acreditación para los organismos ya acreditados por las entidades públicas en el momento de entrada en vigor de la norma.

Teniendo en cuenta la notable extensión de los artículos contenidos en este bloque de preceptos objeto de la solicitud, los expondremos sintéticamente en tres grupos, seguidamente describiremos la motivación formulada por el Gobierno, que es común para todos ellos, y finalmente examinaremos su contenido de conformidad con el canon de constitucionalidad y estatutariedad aplicable en este caso.

El primero de los artículos citados, que desarrolla los apartados 2, 5 y 6 del artículo 7 de la Ley 54/2007, asigna a la Dirección General, previa consulta a la Comisión Delegada, la competencia para decidir sobre la conveniencia de acreditar organismos de intermediación en adopción internacional en cada país de origen o para limitar el número de entidades que pueden ser acreditadas, según los criterios que indica, como, por ejemplo, entre otros, las necesidades de adopción en el país de origen o el número de adopciones constituidas por residentes en España en aquel en los últimos cinco años en relación con el número de solicitudes de adopción en este periodo y el número de organismos ya acreditados (art. 17.1). Asimismo, confía a este órgano estatal y a la entidad pública del lugar de residencia de las personas que se ofrecen para la adopción, con el consentimiento de estas últimas, la previa autorización para la redistribución de expedientes a las entidades acreditadas que, a pesar de tener una cuota de expedientes asignada a un país de origen concreto, no tuvieran expedientes que tramitar (art. 17.2).

La Guía de buenas prácticas. Acreditación y organismos acreditados para la adopción, aprobada el año 2012 por la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, contiene una recomendación sobre el control del número de organismos acreditados por parte de los estados a fin de garantizar que el número de entidades acreditadas y el número de entidades acreditadas autorizadas para trabajar en ciertos países de origen sea razonable y realista en función del número de adopciones factibles en estos últimos (párrs. 117 y 118). El objetivo es evitar o mitigar la competencia entre estas entidades si hay pocos menores susceptibles de ser adoptados y la presión que resulta para los países de origen (párr. 169).

Los artículos 21 a 25 se ocupan del procedimiento de acreditación de las entidades interesadas en ejercer funciones de intermediación en adopción internacional, que podrá realizarse mediante concurso o, con carácter excepcional, por acreditación directa.

En la acreditación por concurso, de conformidad con el artículo 22, corresponderá a la Dirección General aprobar y publicar en el Boletín Oficial del Estado la correspondiente convocatoria (apdo. 1), así como la resolución del concurso (apdo. 8), y a la Subdirección General de Infancia de la Dirección General, la instrucción del procedimiento (apdo. 4). El precepto también fija, entre otros aspectos del procedimiento, el contenido mínimo de la convocatoria (apdo. 2), la subsanación de deficiencias o carencias de la solicitud (apdo. 4) y los criterios que se tendrán en cuenta para la valoración de los organismos concursantes (apdo. 5). En el supuesto de que los proyectos presentados al concurso y que se ajusten a las bases supere el número de organismos que pueden ser acreditados para un mismo país de origen, el instructor deberá consultar, con carácter previo a la resolución del concurso, a las entidades públicas en cuyo territorio tengan su sede los participantes (apdo.6).

La acreditación directa, que tiene carácter provisional hasta la convocatoria del concurso correspondiente, solo se admite cuando concurra alguna de las circunstancias excepcionales listadas en el artículo 23.1, a saber, cuando el concurso haya quedado desierto; cuando la Dirección General aprecie motivos de reconocida urgencia por razón de la desprotección y viabilidad de la adopción de las personas menores de edad; cuando, al tratarse de una actividad especializada para promover la adopción de menores con especiales dificultades, o por otras circunstancias especiales, únicamente exista una determinada entidad a la que pueda encargársele la intermediación, y en caso de fusión entre organismos acreditados. El procedimiento se iniciará por la Dirección General o a solicitud del organismo interesado (art. 23.4), y la capacidad para resolver recae, como en el concurso, en la Dirección General (art. 23.6, en relación con el art. 25).

En cualquiera de los dos procedimientos de acreditación, se prevé la emisión preceptiva de dos informes para valorar los proyectos que solicitará la Subdirección General de Infancia (art. 24): uno del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, con los antecedentes, si los hubiere, de la actividad desarrollada en el país de origen por el solicitante, y uno de la entidad pública competente en el territorio donde aquel tenga su sede social, que recoja, como mínimo, la valoración del personal y, en su caso, la evaluación de la actividad de intermediación del organismo en otros países de origen. En caso de acreditación directa, recogerá asimismo la necesidad y oportunidad de la acreditación. Adicionalmente, con carácter facultativo, la Subdirección podrá solicitar otros informes que estime oportunos para complementar la valoración, por ejemplo, a la Comisión Técnica de Seguimiento y Control, adscrita a la Comisión Delegada, y creada por el artículo 34 del Reglamento, o a la entidad pública competente en el territorio en el que el solicitante hubiese desarrollado su actividad de intermediación en adopción internacional con anterioridad.

La resolución de acreditación dictada por la Dirección General especificará las funciones y actuaciones para las cuales se acredita al organismo; el país de origen o, en su caso, la región o estado del mismo para el que se concede la acreditación, así como los costes autorizados de la tramitación de un ofrecimiento de adopción dirigido a ese país, previa aprobación por la Comisión Delegada (art. 25.1).

Finalmente, se atribuye a la Dirección General la facultad de comunicar a la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado el nombre y domicilio del organismo acreditado (art. 25.2).

La disposición transitoria única regula el procedimiento de acreditación para los organismos ya acreditados por las comunidades autónomas, y dispone que para intermediar en la tramitación de nuevos expedientes de adopción internacional en un país de origen, región o estado del mismo, los organismos que ya estuvieran acreditados por las entidades públicas para dicho territorio en el momento de la entrada en vigor del Real decreto solicitarán la acreditación ante la Dirección General, al menos tres meses antes del vencimiento de sus acreditaciones, justificando el cumplimiento de los requisitos establecidos en la sección 1.ª del capítulo V del Reglamento (apdo. 1). En tanto la Dirección General no resuelva, la entidad podrá continuar actuando al amparo de la acreditación otorgada por las entidades públicas (apdo. 2) pero, en caso de que no presente la solicitud en el plazo fijado o si no fuera acreditado por la Dirección General, finalizará las funciones de intermediación que desarrolle al amparo de la acreditación otorgada por la comunidad autónoma (apdo. 3). En los demás supuestos, la disposición se remite a las previsiones de la disposición transitoria tercera de la Ley 26/2015 (apdo. 4).

En este caso, y de forma común para los tres grupos de preceptos descritos, el Gobierno argumenta que se ha optado por desapoderar a las comunidades autónomas de su competencia para acreditar a los organismos de intermediación, limitando su participación a un trámite de consulta o a un informe que no tienen carácter vinculante. Esta regulación es, según su opinión, claramente contradictoria con la Ley 25/2010, de 29 de julio, del libro segundo del Código civil de Cataluña, relativo a la persona y la familia, cuyo artículo 235-46 atribuye a la Administración de la Generalitat la función de acreditar a entidades colaboradoras para el ejercicio de las funciones de intermediación en la adopción internacional en los términos y con el cumplimiento de los requisitos que se establezcan reglamentariamente. Además, el mismo artículo 235-46 regula las condiciones generales de las entidades colaboradoras y determina que deben someterse a las directrices, inspección y control de la entidad pública competente.

Por las razones expuestas, el Gobierno considera que la asignación de estas funciones a un órgano de la Administración general del Estado vulnera las competencias que el artículo 166 EAC atribuye a la Generalitat de Cataluña en materia de protección de menores.

Llegados a este punto, procederemos al examen de los artículos 17, 21, 22, 23, 24 y 25 del Reglamento y la disposición transitoria única del Real decreto.

Con carácter previo, conviene de nuevo traer a colación nuestro Dictamen sobre la Ley habilitante del RD 165/2019, específicamente respecto a la acreditación de los organismos de intermediación. En aquella ocasión sostuvimos que la acreditación es una medida administrativa de control «cuya finalidad es salvaguardar las garantías legalmente previstas para que las adopciones internacionales se lleven a cabo con la debida consideración para el interés superior de los menores y con pleno respeto de sus derechos» y que, consiguientemente, forma parte de la materia de protección de menores y, más concretamente, se integra en la fase administrativa de supervisión y control público del procedimiento de adopción, quedando excluida del ámbito de las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) y de la legislación civil (art. 149.1.8 CE) (FJ 3.2.B.a). Se trata, pues, de una función que corresponde en exclusiva a la Generalitat al amparo de su competencia en el ámbito de la protección de menores ex artículo 166.3 EAC. Dicho esto, añadíamos, «resulta razonable que el Estado, con la finalidad de evitar que las actuaciones de las comunidades autónomas en materia de acreditación sean muy dispares hasta el punto que, en determinadas circunstancias, exista el riesgo de que incidan negativamente en la política exterior, pueda decidir establecer una mayor coherencia en el funcionamiento de estos organismos, acudiendo a las correspondientes medidas de coordinación».

Por otro lado, «la determinación de qué organismos deben ser autorizados en los países que limitan el número de los que pueden actuar […]; la autorización para la reasignación de expedientes a los organismos acreditados que no tuvieran expedientes que tramitar […], así como la fijación del número máximo de organismos para intermediación en un país concreto […] son decisiones administrativas que […] afectan sustancialmente al ámbito organizativo de la protección de menores» y que tampoco tienen relación con la competencia del Estado en materia de legislación civil ni en materia de relaciones internacionales (FJ 3.2.B.c).

Asimismo, el Dictamen consideró inconstitucional y antiestatutaria la remisión reglamentaria del artículo 7.10 de la Ley 54/2007 para la determinación de los términos y el procedimiento para el ejercicio por parte de la Administración general del Estado de la competencia de acreditación, entre otros motivos, dado que comparte el mismo vicio de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad (DCGE 15/2015, FJ 3.2.B.f).

Pues bien, sentado lo anterior, este grupo de preceptos vuelve a plantear los mismos problemas de orden competencial que nos han ocupado respecto de la mayoría de los que hasta ahora hemos examinado. En efecto, la cuestión principal que vuelve a estar presente es la derivada, por una parte, de la atribución a órganos del Estado, sobre todo a la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia o a la Subdirección General de la Infancia (art. 24, primer párr.), de la competencia sobre la acreditación de organismos; y por otra, de la regulación sustantiva contenida en los citados preceptos.

Como hemos interpretado con anterioridad, se trata de una regulación que se insiere en la fase administrativa de las adopciones internacionales, que se enmarca en el ámbito competencial de la protección de menores que corresponde a la Generalitat y que, más allá de su indudable trascendencia exterior, no por esta sola razón debe incluirse en el ámbito de la materia propia de las relaciones internacionales. En este sentido, nos remitimos a la interpretación jurisprudencial y consultiva que hemos expuesto en el fundamento anterior: la dimensión externa de un asunto no puede servir para llevar a cabo una interpretación expansiva del artículo 149.1.3 CE (STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4). En otras palabras, debe evitarse una concepción maximalista u omnímoda de la competencia estatal sobre relaciones internacionales, tal como expresamos en nuestra doctrina consultiva (por todos, DCGE 15/2015, FJ 2).

Respecto a la determinación de la limitación del número de organismos susceptibles de acreditación en cada país de origen y la autorización para la reasignación de expedientes a los organismos acreditados que no tuvieran expedientes que tramitar (art. 17.1 y .2, respectivamente), «son decisiones administrativas unilaterales que no requieren la intervención concurrente del país de origen y que no generan ningún tipo de obligaciones para el Estado, como lo demuestra el hecho de que aquellos países no estén obligados a aceptar la actuación, en su territorio, de los organismos acreditados por otro país. Esto no quita, obviamente, que este sea un ámbito en el que resulta ciertamente conveniente la comunicación entre las autoridades centrales (art. 9 LAI y art. 7 Convenio), porque facilita en gran manera la determinación de cuál debe ser el perfil y el número de organismos acreditados necesarios para atender las necesidades reales de adopción internacional en el país de origen» (DCGE 15/2015, FJ 3.2.B.c). En el Reglamento, sin embargo, se atribuyen estas decisiones administrativas bien directamente a la Dirección General, sin disponer de título competencial habilitante, bien, en el caso de la reasignación de expedientes, a esta de forma compartida con las entidades públicas del lugar de residencia de los solicitantes de adopción, de modo que parte en este caso de una errónea concurrencia de competencias que no encuentra amparo en el bloque de la constitucionalidad en materia de protección de menores.

Además de la atribución de funciones ejecutivas a un órgano estatal, la regulación específica sobre el procedimiento de acreditación que efectúan los artículos 21 a 25 y la disposición transitoria única citados excluye el ejercicio de las funciones normativas que se derivan de la competencia sobre protección de menores (artículo 166.3 EAC). La infracción competencial resultante no es porque contradiga, como se afirma en la solicitud, la Ley 25/2010, de 29 de julio, del libro segundo del Código civil de Cataluña, relativo a la persona y la familia, norma que no puede ser parámetro de constitucionalidad y estatutariedad, sino porque los preceptos citados se oponen al sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución y el Estatuto en materia de protección de menores.

Asimismo, la disposición transitoria única del Real decreto, al regular el régimen temporal del procedimiento de acreditación por los organismos ya acreditados, objeto del capítulo V del Reglamento, seguirá la misma suerte que el resto de preceptos examinados en este apartado.

Antes de concluir sobre este bloque de preceptos, debemos hacer mención especial al apartado 2 del artículo 25 del Reglamento el cual, como hemos dicho, prevé la comunicación por parte de la Dirección General del nombre y domicilio del organismo acreditado a la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya. Pese a ser conscientes de que esta comunicación es una obligación exigida por el artículo 13 del Convenio de La Haya y, en virtud del Instrumento de ratificación del citado tratado, es la Administración del Estado (en este caso la Dirección General) la autoridad central designada para llevarla a cabo, en la medida en que la comunicación que ahora examinamos es el último eslabón de un procedimiento de acreditación y fruto de una resolución de la Dirección General para cuya emisión hemos considerado que no era competente, el apartado 2 del artículo 25 debe correr la misma suerte que el resto de preceptos examinados. Ello no es obstáculo para que esta Dirección General sea la competente para enviar y comunicar a la Oficina Permanente los nombres y domicilios de los organismos de intermediación cuando estén acreditados por las comunidades autónomas, que entendemos, son las competentes.

En consecuencia, los artículos 17, 21, 22, 23, 24 y 25 del Reglamento y la disposición transitoria única del Real decreto vulneran la competencia ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

7. El siguiente bloque de preceptos se ocupa de varias cuestiones relativas a la vigencia de la acreditación para la intermediación en adopción internacional: los artículos 26 y 27 del Reglamento, ubicados dentro de la sección 3.ª del capítulo V, versan sobre la eficacia y duración de la acreditación y suspensión de la entrega de nuevos expedientes de adopción, y los artículos 28 y 29, que integran la sección 4.ª del mismo capítulo, regulan la retirada de la acreditación y las obligaciones que de ella se derivan para los organismos acreditados. Conjuntamente analizaremos el artículo 30, relativo a los acuerdos de cooperación y fusión entre organismos acreditados.

El artículo 26 determina el momento en que la acreditación por parte de la Dirección General se vuelve efectiva, a saber, cuando las autoridades competentes del país de origen autoricen al organismo acreditado a actuar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 del Convenio de La Haya, de 29 de mayo de 1993, o bien, en el caso de países no firmantes, cuando sus autoridades competentes emitan un documento que evidencie la no oposición a la actuación de intermediación por parte del organismo (apdo. 1). La acreditación tendrá una duración de dos años desde su fecha de efectividad en el supuesto de que la Dirección General la haya concedido mediante concurso (apdo. 2).

El organismo acreditado comunicará a la Dirección General y a la entidad pública en cuyo territorio tenga su sede la concesión o denegación de la autorización por parte de las autoridades del país de origen, presentando la correspondiente resolución (apdo. 3).

La acreditación se prorrogará tácitamente por periodos de dos años salvo que el organismo solicite su finalización, la cual requerirá una resolución expresa de la Dirección General (apdo. 4). En el caso de que esta ponga fin a la acreditación, el organismo deberá facilitar la tramitación de todos los expedientes iniciados y las entidades públicas del lugar de residencia de las personas que se ofrecen para la adopción afectadas, en colaboración con la Dirección General, y, previa audiencia del organismo acreditado afectado, decidirán si la continuidad de los expedientes deberá llevarse a cabo a través del propio organismo o de otro igualmente acreditado, o a través de las entidades públicas competentes (apdo. 5). El organismo, si no continuara con la tramitación de los expedientes iniciados, efectuará, bajo la supervisión de la entidad pública del lugar de residencia de las personas que se ofrecen para la adopción, la correspondiente liquidación y devolución de los ingresos por los servicios no prestados, según el procedimiento de liquidación establecido en el contrato de intermediación en adopción internacional (apdo.6).

Durante la vigencia de la acreditación, la Dirección General, a propuesta de la Comisión Delegada, previa audiencia del organismo interesado, podrá decidir la suspensión temporal de la entrega a este de nuevos expedientes de adopción para un país de origen concreto si se da alguna de las circunstancias previstas en el artículo 27.

El artículo 28 reconoce también a la Dirección General, a propuesta de la Comisión Delegada, la facultad de retirar la acreditación para actuar en un país de origen si el organismo incurriera en alguno de los supuestos definidos en el mismo precepto reglamentario (apdo. 1). En caso de que se retirara por causas imputables al organismo, este no podrá volver a pedir la acreditación para el país de origen en cuestión durante un plazo de cinco años (apdo. 2). La retirada de la acreditación se comunicará por la Dirección General a la autoridad central del país de origen, así como a la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (apdo. 3).

Tras la retirada de la acreditación, el organismo afectado estará obligado a facilitar la tramitación de todos los expedientes en curso (art. 29). Así, deberá entregar a la entidad pública del lugar de residencia de las personas que se ofrecieron para la adopción los expedientes finalizados y los que no hubieran sido remitido al país de origen (apdo. a). Respecto al resto de expedientes, las entidades públicas del lugar de residencia de los solicitantes afectados, en colaboración con la Dirección General, y previa audiencia del organismo interesado, decidirán sobre la continuidad de su tramitación a través de otro organismo acreditado o a través de las entidades públicas competentes (apdo. b). Excepcionalmente, algunos de estos expedientes se podrán tramitar por el propio organismo que los inició (apdo. c).

En el supuesto de que el organismo no continuara con la tramitación, deberá efectuar la correspondiente liquidación, bajo la supervisión de la entidad pública del lugar de residencia de las personas que se ofrecieron para la adopción, en los términos establecidos en el artículo 26.6 (apdo. d). Finalmente, el organismo deberá dar cuenta de las liquidaciones efectuadas a la Dirección General y a las entidades públicas en cuyo territorio residan las personas que se ofrecen para la adopción, emitiendo un informe final sobre el cierre de la actividad (apdo. e).

Los artículos 27 a 29 desarrollan el artículo 7.7 de la Ley 54/2007, que atribuye a la Administración general del Estado, a iniciativa propia o a propuesta de las entidades públicas en su ámbito territorial, la facultad de suspender o retirar la acreditación concedida a los organismos que dejen de cumplir las condiciones que motivaron la concesión o que infrinjan el ordenamiento jurídico.

El artículo 30, único precepto de la sección 5.ª del capítulo V del Reglamento, se refiere a los acuerdos de cooperación y a la fusión entre organismos acreditados.

Por una parte, su apartado primero, en desarrollo del artículo 6.5 de la Ley 54/2007, obliga a los organismos acreditados que celebren acuerdos de cooperación a comunicar a la Dirección General el contenido y términos de la cooperación, detallando las actuaciones que corresponden a cada organismo así como las compensaciones económicas acordadas.

Y, por otra, el apartado segundo regla la fusión entre organismos acreditados. En este caso, el organismo resultante de la fusión solicitará, en los términos del artículo 23 del Reglamento («Acreditación directa de los organismos por razones excepcionales»), la acreditación para la intermediación en el país o países de origen en los que alguno de los organismos fusionados estuviera previamente acreditado por la Dirección General.

Una vez acreditado el nuevo organismo, la Dirección General lo comunicará a las autoridades competentes del país de origen así como a la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (art. 30.2 in fine).

La argumentación que expone el Gobierno en este caso se centra, por un lado, en afirmar que estos preceptos vulneran las competencias de la Generalitat, ya que atribuyen a la Administración general del Estado funciones ejecutivas que hasta ahora han ejercido los organismos autonómicos competentes en materia de adopción. Y, por otro, que realizan un desarrollo de las previsiones del Convenio de La Haya en materia de acreditación que corresponde llevar a cabo a la Generalitat.

Siguiendo el mismo modo de proceder anterior, centraremos la atención en los siguientes artículos: 26, 27, 28, 29 y 30.

Respecto al artículo 26 (eficacia y duración de la acreditación), no solo atribuye, sin la correspondiente habilitación competencial, una serie de funciones decisorias a un órgano del Estado, la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia, sino que también regula las condiciones y obligaciones relativas a la vigencia de la acreditación y a la extinción. Sobre este particular y puesto que hemos afirmado que es competencia de la Generalitat la regulación del régimen de acreditación de los organismos de intermediación, debe serlo también la normación de su vigencia y extinción. Por ello, se produce una vulneración de las potestades reglamentarias y de ejecución de la Generalitat en materia de protección de menores ex artículo 166.3 EAC.

Por su parte, los artículos 27 a 29 regulan la suspensión temporal de la entrega de nuevos expedientes de adopción a un organismo y la retirada de la acreditación y obligaciones del organismo tras la retirada. Todos ellos, como hemos adelantado, tienen su origen en el artículo 7.7 de la Ley 54/2007. En este caso, el DCGE 15/2015 se pronunció en el sentido de interpretar que, si ya habíamos considerado que es inconstitucional que se atribuya al Estado la función de otorgar la acreditación, «también lo debe ser la de suspenderla o retirarla, vista la estrecha vinculación existente entre estas actuaciones. Es decir, en la medida en que los actos de suspensión o retirada de la acreditación consisten en la vertiente negativa de esta actividad administrativa, como es la privación de efectos, la legitimación para otorgarlos debe corresponder, lógicamente, a la propia Administración, en nuestro caso, según ya ha quedado dicho, a la Generalitat». Y, además, en este mismo sentido, subrayamos que esta conclusión también sirve para el caso, previsto en la Ley 54/2007, en que «la suspensión o retirada lo sea a propuesta de las entidades públicas en el ámbito territorial del que se trate, ya que lo relevante es que la Ley atribuye la capacidad decisoria al Estado, sin un título competencial que le habilite» (FJ 3.2.B.d). Estos argumentos son también de aplicación a los artículos 27 a 29 del Reglamento, por lo que debemos llegar a la misma conclusión de vulneración competencial.

Por último, respecto al artículo 30, que regula los acuerdos de cooperación y fusión entre organismos acreditados, su origen se encuentra en el artículo 6.5 de la Ley 54/2007.

En este caso se establecen una serie de obligaciones a los organismos de intermediación derivadas de las funciones atribuidas a un órgano del Estado, la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia. Por consiguiente, puesto que estas previsiones tienen fundamento en unas potestades (a saber, de acreditación, control y seguimiento de los organismos) asignadas a la citada Dirección General sin amparo constitucional, nos remitimos sin necesidad de reproducirla a la motivación que hemos ido reiterando anteriormente al tratar los preceptos relativos a la acreditación (arts. 17 y 21 a 25 Reglamento) y que efectuaremos, más adelante, en relación con los relativos al control y seguimiento (arts. 33 a 36 Reglamento).

En consecuencia, el artículo 30 del Reglamento vulnera la competencia de la Generalitat en materia de protección de menores ex artículo 166.3 EAC.

Por último, respecto al régimen de comunicaciones a la Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya previsto en los artículos 28.3 y 30.2 del Reglamento, nos remitimos a lo que hemos indicado en relación con el artículo 25.2 del Reglamento.

En conclusión, los artículos 26, 27, 28, 29 y 30 del Reglamento vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

8. Los artículos 31 y 32 (sección 6.ª, capítulo V Reglamento) regulan el modelo básico de contrato entre los organismos acreditados y las personas que se ofrecen para la adopción.

La aprobación del modelo básico de contrato homologado recae sobre la Comisión Delegada, previa solicitud de aportaciones a los organismos acreditados así como, con carácter potestativo, a otros organismos y organizaciones afines y vinculadas con la adopción. En todo caso, se solicitará a la Agencia Española de Protección de Datos la emisión de un informe respecto a las cláusulas del contrato que se refieran expresamente al tratamiento y cesión de datos de carácter personal (art. 31.1 y .2).

La forma y contenido del contrato que celebren los organismos de intermediación y las personas interesadas en la adopción deberá adaptarse a este modelo homologado por la Comisión (art. 31.3).

En cuanto al contenido del modelo de contrato, el artículo 32 enumera los elementos que, como mínimo, deberá recoger y los aspectos que deberán tratar sus anexos, que habrán de ser aprobados igualmente por la Comisión Delegada.

Aunque el artículo se refiere al contenido mínimo, en su reproche de constitucionalidad y estatutariedad respecto de los dos preceptos, el Gobierno censura la exhaustividad de su regulación y considera que excede de esta calificación. Además, añade que, con independencia de su densidad o exhaustividad, el Estado no dispone de título competencial que le habilite a efectuar esta regulación. El reproche competencial se reproduce: una vez más esta vulneración no se limita al hecho de establecer la regulación sino que el artículo 31 del Reglamento, al designar la autoridad a quien corresponde hacer la homologación, sustituye a las comunidades autónomas por la Comisión Delegada de Servicios Sociales del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

Los artículos 31 y 32 del Reglamento desarrollan las previsiones del apartado 2 del artículo 8 de la Ley 54/2007, que exige que el modelo básico de contrato sea previamente homologado por la Administración general del Estado y las entidades públicas, en la forma en que se determine reglamentariamente. El citado apartado 2 fue objeto de nuestro DCGE 15/2015, que estimó que el reconocimiento de la facultad de homologación al Estado implica la asunción por parte de este último de una competencia autonómica, sin que pueda encontrar amparo en los títulos competenciales sobre «relaciones internacionales» ni «legislación civil» (149.1.3 y .8 CE, respectivamente), vulnerando las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC). Asimismo, añadía, «[e]l establecimiento de modelos y su homologación administrativa no afecta al régimen sustantivo del contrato ni, por consiguiente, a su validez y eficacia» (FJ3.3.B.b), de modo que estas actividades no interfieren en el derecho contractual.

En coherencia con la argumentación contenida en esta opinión consultiva emitida respecto de la ley habilitante, se pone de manifiesto que el Estado no dispone de competencia para llevar a cabo la regulación contenida en los artículos 31 y 32 del Reglamento.

En efecto, está claro que el citado contrato, visto su contenido y destinatarios, tiene un ámbito circunscrito a la esfera de las relaciones entre el organismo acreditado y las personas que se ofrecen para la adopción y, en consecuencia, la habilitación para su regulación debe recaer sobre el ente que tiene la competencia en materia de adopción internacional y, consiguientemente, sobre protección de menores, en este caso, la Generalitat ex artículo 166.3 EAC. Y lo anterior, como expresamos en nuestro DCGE 15/2015 (FJ 3.3.B.b), también se aplica a su homologación. Esta, como tiene el carácter de verificación administrativa de carácter técnico y reglado, debe corresponder al órgano de la administración competente por razón de la materia. No se vislumbra, por otra parte, de qué manera la regulación de estos aspectos puede condicionar o perturbar la competencia estatal en materia de relaciones internacionales, ni siquiera la dirección y puesta en ejecución de su política exterior, que requiera la intervención estatal mediante medidas de coordinación. Y menos aún como se efectúa en el apartado 2 del artículo 32, donde el intenso nivel de concreción del contenido del modelo de contrato reduce a un margen muy estrecho la capacidad de decisión que pueda restarle a la Comisión Delegada. Es decir, de esta entendida como órgano de colaboración del Estado con las comunidades autónomas y de estas entre sí, para la elaboración del modelo de contrato, de tal forma que el modelo de contrato básico sea -como decíamos antes- resultado de una concurrencia de voluntades.

En conclusión, de acuerdo con lo que se ha expuesto, los artículos 31 y 32 del Reglamento vulneran las competencias de la Generalitat sobre protección de menores del artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

9. Los artículos 33 a 36 (sección 7.ª, capítulo V Reglamento) se ocupan del seguimiento y control de las actividades que llevan a cabo los organismos acreditados.

El artículo 33 otorga las funciones de seguimiento y control respecto al funcionamiento general del organismo acreditado a las entidades públicas en cuyo territorio este tenga su sede. Por el contrario, la Dirección General, en colaboración con la dirección general encargada de asuntos consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, ejercerá las funciones de seguimiento y control en relación con la actividad que desarrollen los organismos acreditados en el país de origen (apdo. 1).

Respecto al seguimiento y control de la tramitación de cada expediente de adopción, estas potestades recaerán sobre las entidades públicas en cuyo territorio residan las personas que se ofrecen para adoptar (apdo. 2).

A efectos de coordinar dichas actuaciones de seguimiento y control, el artículo 34 crea la Comisión Técnica de Seguimiento y Control, adscrita a la Comisión Delegada, e integrada por dos representantes de la Dirección General, que actuarán como presidente y secretario, respectivamente; un representante de cada una de las entidades públicas competentes, y un representante del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, si bien también podrán participar, con voz pero sin voto, funcionarios o funcionarias de otros ministerios implicados.

A fin de facilitar la coordinación de las funciones de seguimiento y control asignadas, el artículo 35 prevé que la Dirección General establezca un sistema de información que incluya la procedente de la sección segunda del Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias (apdo. 1). El mismo artículo establece qué informes deberá emitir anualmente cada autoridad (Dirección General o entidades públicas competentes) en ejercicio de las funciones de seguimiento y control que le corresponden según el artículo 33 (apdos. 2, 3 y 4). Además, la Dirección General o las entidades públicas competentes podrán elevar a la Comisión Delegada las propuestas de retirada de la acreditación, en el caso de que valoren que concurre alguna de las circunstancias establecidas en el artículo 28 (apdo. 5).

Para asegurar la supervisión de los organismos de intermediación acreditados, con la coordinación de la Comisión Técnica de Seguimiento y Control, el artículo 36.1 les impone ciertas obligaciones, como: a) disponer de un director o directora que asuma las funciones de dirección y coordinación técnica del equipo, incluyendo la actividad del representante en el país de origen; b) participar en las reuniones técnicas a las que sean convocados, y c) someterse a las auditorías correspondientes, en las condiciones fijadas por la Comisión Técnica de Seguimiento y Control.

El precepto les exige también, en su apartado segundo, remitir a la Comisión Técnica de Seguimiento y Control: a) informes sobre las novedades e incidencias en el país de origen que afecten a la tramitación de adopciones internacionales; b) información semestral por país de origen; c) una memoria anual con el contenido que detalla el Reglamento; d) un informe del resultado de las visitas de trabajo que, en el ejercicio de sus funciones, realice el organismo a los países de origen donde estuviera acreditado, y e) toda la documentación relacionada con su actividad como organismo acreditado y, en particular, la acreditación del cumplimiento de la obligación que establece el artículo 15.k, a requerimiento de la Comisión Técnica de Seguimiento y Control.

El Gobierno reitera los argumentos anteriores y considera que, aun reconociendo la necesidad de colaboración entre las diferentes administraciones en función de sus competencias, la delimitación de las funciones de control y seguimiento de los organismos acreditados y los instrumentos de coordinación de estas funciones establecidas por los artículos 33 a 36 del Reglamento no se adecua al sistema de distribución de competencias, ya que supera el ámbito que corresponde a la previsión de instrumentos de colaboración interadministrativa, al privar a las comunidades autónomas con competencias en materia de protección de menores de las funciones de control y seguimiento que les corresponden.

Conviene recordar que los artículos 33 a 36 del Reglamento desarrollan los apartados 2, 3 y 8 del artículo 7 de la Ley 54/2007. Sobre estas previsiones normativas, en el DCGE 15/2015 afirmamos que «la directa vinculación que existe entre la función de control y seguimiento de los organismos y la función, igualmente administrativa, de acreditación previa, que es su presupuesto, debe llevarnos necesariamente, y con idéntica fundamentación de falta de título competencial, a la misma conclusión de inconstitucionalidad de la norma, también en este aspecto». Por consiguiente, «la distinción entre el control y seguimiento de las actividades de los organismos acreditados que se llevan a cabo en el país extranjero […] y el control, inspección y seguimiento de estos mismos organismos en relación con las actividades que ejecuten en el territorio de la comunidad autónoma […], a los efectos de atribuir la competencia al Estado, en el primer caso, y a las comunidades autónomas, en el segundo, no encuentra amparo constitucional en ningún título competencial del Estado» (FJ 3.2.B.a).

Consiguientemente, la coordinación de la Administración del Estado con las entidades públicas en las funciones de seguimiento y control de los organismos acreditados, prevista en el apartado 8 del artículo 7 de la Ley 54/2007, en la medida en que «parte de la concurrencia de una doble atribución competencial de las funciones de inspección y control de los organismos acreditados que […] no encuentra amparo constitucional», vulnera también las competencias de la Generalitat en materia de protección de menores (art. 166.3 EAC) (FJ 3.2.B.e).

Una vez reflejado el precedente de nuestra opinión consultiva sobre este aspecto de la regulación legal de la adopción internacional, pasamos a examinar los citados artículos 33 a 36 del Reglamento.

Como hemos visto, en estos preceptos la función de seguimiento y control en relación con la actividad que desarrollen los organismos acreditados en el país de origen se atribuye a un órgano del Estado, la reiterada Dirección General, y se asigna a un organismo adscrito a la Comisión Delegada, la Comisión Técnica de Seguimiento y Control, la función de coordinar las actuaciones de seguimiento y control de los organismos acreditados. Y, además, a la atribución funcional la acompaña una regulación material, especialmente respecto a las actuaciones de los organismos acreditados para su supervisión.

Sobre la controversia competencial que suscitan estos preceptos, una vez más, debemos recordar lo que hemos descrito en el fundamento anterior con motivo del encuadre competencial del contenido de la solicitud y su relación con las previsiones del derecho internacional aplicable al caso, en el sentido de que la función de seguimiento y control del cumplimiento del Convenio forma parte también de las atribuidas a las autoridades centrales, de acuerdo con el artículo 33 del Convenio de La Haya. Más concretamente, de acuerdo con este precepto: «[t]oda Autoridad competente que constate que no se ha respetado o que existe riesgo manifiesto de que no sea respetada alguna de las disposiciones del Convenio, informará inmediatamente a la Autoridad Central de su estado. Dicha Autoridad Central tendrá la responsabilidad de asegurar que se toman las medidas adecuadas» (art. 33).

Del mismo modo que hemos argumentado respecto a otros preceptos del mismo tenor orgánico, en este caso también se trata de una regulación que se insiere en la fase administrativa de las adopciones internacionales, la cual se enmarca en el ámbito competencial de la protección de menores que corresponde a la Generalitat.

Por otro lado, hay que insistir en que la dimensión exterior de una actividad de la comunidad autónoma, en el ámbito de sus competencias (como la de protección de menores, que incluye la adopción internacional), según los argumentos anteriores a los que nos remitimos, no implica per se que pueda calificarse de materia propia de las relaciones internacionales (STC 80/2012, FJ4). Ni tampoco que la actividad de las entidades públicas que se desarrolle en el extranjero, en el ejercicio de la competencia citada, sea un motivo para desplazarla hacia un órgano estatal, lo que no significa que la regulación de las adopciones internacionales no pueda tener una incidencia también en la propia acción exterior del Estado y la preceptiva necesidad de que este, si procede, pueda ejercer la función de coordinación. Pero sin que esta lógica circunstancia deba comportar el efecto de que el Estado absorba la competencia de la Generalitat sobre protección de menores ex artículo 166.3 EAC.

En consecuencia, y en la misma línea argumentativa del DCGE 15/2015 que hemos expuesto, es necesario recordar que el vínculo entre la función de control y de seguimiento de los organismos y la función, igualmente administrativa, de acreditación previa, que es su presupuesto, nos lleva a la misma conclusión de vulneración de competencias a la que hemos llegado respecto de los artículos referidos a la citada acreditación y por idénticos motivos. Ciertamente, la distinción entre el control y el seguimiento de los organismos acreditados en función de cuando las actividades se ejecutan en el territorio de la comunidad autónoma o en el país extranjero a efectos de atribuir en este segundo caso la competencia al Estado no encuentra amparo en ningún título competencial, porque las comunidades autónomas no pueden quedar desposeídas de las funciones de supervisión de las actividades que realicen estos organismos al amparo del artículo 166.3 EAC por el solo hecho de que estos desarrollen funciones en otro país. Por las mismas razones tampoco encuentran amparo la creación de la Comisión Técnica de Seguimiento y Control como órgano de coordinación ni las previsiones sobre el procedimiento para el ejercicio de estas funciones y las actuaciones de los organismos acreditados para su supervisión.

Por todo lo que hemos expuesto, los artículos 33 a 36, vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

10. Los artículos 37 a 39, integrados en el capítulo VI y último del Reglamento, regulan el Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias, y desarrollan los artículos 7.2, párrafo segundo, y 8.3 de la Ley 54/2007.

El Registro, único en todo el territorio nacional, está adscrito a la Dirección General y depende de ella. Consta de dos secciones: en la primera, prevista en el artículo 38, se inscriben los organismos acreditados por la Dirección General y autorizados en el país de origen y en la segunda, desarrollada en el artículo 39, se anotan las reclamaciones e incidencias que formulen los usuarios de los organismos de intermediación.

El Gobierno interpreta que la asignación de funciones de gestión del Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias que efectúan los artículos 37.1 y 38.2 del Reglamento invade las competencias de la Generalitat, al atribuir a un órgano de la Administración general del Estado funciones ejecutivas de la fase administrativa de la adopción internacional. Igualmente, invade las competencias de la Generalitat la obligación de los organismos acreditados de comunicar información a la Dirección General, prevista en el artículo 38.4.

Asimismo, sobre la regulación de la presentación de reclamaciones o incidencias por la actuación de los organismos acreditados en los países de origen del menor, que establece el artículo 39.4 del Reglamento, la mera circunstancia que la reclamación tenga origen en el extranjero no habilita al Estado para atribuir el control de aquellas actuaciones a un órgano estatal. Por ello, las letras b y c del artículo 39.4 comportan una vulneración competencial en cuanto que se basan en la atribución de una función ejecutiva de control y seguimiento a un órgano de la Administración estatal.

Pasemos, pues, a examinar el contenido de los preceptos en los que centraremos la atención, que son, en este caso, específicamente los artículos 37.1, 38.2 y .4, 39.3.b, 39.4.b, .c y .e. Seguidamente, y de forma general, analizaremos la adecuación al bloque de la constitucionalidad de la previsión del Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias.

En la relación específica de los preceptos que acabamos de identificar, el Reglamento atribuye a la Dirección General, como órgano estatal, funciones relacionadas con otras que anteriormente ya hemos considerado que comportaban una vulneración competencial en materia de protección de menores ex artículo 166.3 EAC, de acuerdo con la fundamentación que hemos expuesto ampliamente y a la que ahora nos remitimos. Se trata de funciones relativas a la acreditación de organismos de intermediación (art. 38.2); sobre la retirada de la acreditación a estos organismos (arts. 39.3.b y 39.4.e, ambos en relación con el artículo 28); recepción de reclamaciones o incidencias (art. 39.4.b y .c) o comunicación de variaciones en los datos inscritos (art. 38.4).

En consecuencia, estos preceptos, respecto a la atribución funcional que realizan a la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia, vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

Por el contrario, respecto a la previsión de dicho Registro Nacional de Organismos Acreditados de Adopción Internacional y de Reclamaciones e Incidencias (art. 37.1), interpretamos que la misma no excluye que la Generalitat pueda crear otro en el ejercicio de sus competencias ex artículo 166.3 EAC. De hecho, así está previsto por la disposición adicional 1 del Decreto 97/2001, de 3 de abril, sobre la acreditación y el funcionamiento de las entidades colaboradoras de adopción internacional. El citado Registro, igual que el estatal que ahora estamos examinando, comprende dos secciones: la primera, relativa a los datos de los organismos de intermediación, y la segunda, de reclamaciones y quejas.

Volviendo a la previsión de un registro estatal, esta posibilidad ha sido admitida por la jurisprudencia constitucional y nuestra doctrina consultiva. Así, por ejemplo, en la STC 85/2015, de 30 de abril, el Tribunal interpretó que «es indudable que el Estado está competencialmente habilitado para la creación de este Registro pero, al tratarse de un ámbito en el que ya hemos determinado que no ostenta competencias ejecutivas, ha de aceptar las propuestas de inscripción que le formulen las Comunidades Autónomas, sin que los órganos de la Administración general del Estado puedan asumir otras funciones ejecutivas que la mencionada inscripción, a partir de la información suministrada por las Comunidades Autónomas» (en el mismo sentido, STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 12).

Y desde esta línea argumental añadía que «[d]e lo anterior resulta que incurrirán en infracción del orden competencial aquellos aspectos del artículo […] de los que se desprenda la centralización de las funciones ejecutivas en el Estado en términos opuestos a la doctrina que se acaba de recoger» (FJ5).

A fin de asegurar la correcta complementariedad de los registros estatal y autonómico, en nuestro DCGE 12/2013, de 3 de octubre, interpretamos que, en estos casos, el legislador estatal debería configurar «un modelo de registro, con la fijación de los correspondientes puntos de conexión necesarios, que de abajo hacia arriba permitiera la inscripción, actualización e integración de los datos, desde las comunidades autónomas hacia el Estado, reconociendo la interlocución ordinaria y general de las administraciones autonómicas con las entidades que operan en su territorio» (FJ 3).

En este sentido, el propio Tribunal Constitucional ha indicado igualmente que el Estado puede establecer «un Registro único de alcance general y, en consecuencia, puede fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias para garantizar la centralización de todos los datos, pero en todas estas cuestiones el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas en la materia, sin que quepa, por tanto exigir a los administrados una doble solicitud de inscripción registral» (por todas, STC 67/1996, de 4 de abril, FJ 3).

No obstante, dado que, como hemos visto, la competencia sobre protección de menores corresponde a la Generalitat, el citado Registro estatal debería tener efectos exclusivamente de tipo informativo y de publicidad, teniendo en cuenta el papel de la Administración del Estado como autoridad central respecto a las comunicaciones en materia de adopción internacional, de acuerdo con lo previsto en el Instrumento de ratificación en relación con el artículo 6.2 del Convenio de La Haya.

Por todo lo expuesto, debemos concluir que el artículo 37.1 del Reglamento no es contrario a la Constitución ni al Estatuto. Por el contrario, los artículos 38.2 y .4; 39.3.b, y 39.4.b, .c y .e del Reglamento, respecto a la atribución funcional que realizan a la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia, vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

11. Por último, debemos pronunciarnos sobre la disposición final primera del Real decreto, en la medida en que da cobertura competencial a la norma invocando los artículos 149.1.3 y 149.1.8 CE.

Respecto de esta disposición, el Gobierno cuestiona el pretendido amparo de los artículos objeto de solicitud en los títulos competenciales del artículo 149.1.3 y .8 CE que contiene esta disposición.

Vista la conexión que el contenido habilitante de dicha disposición presenta con el resto de preceptos del RD 165/2019 respecto de los que nos hemos pronunciado en el sentido de que vulneran la competencia de la Generalitat ex artículo 166.3 EAC y que no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE, así como que el título competencial del Estado ex artículo 149.1.8 CE no es de aplicación en este caso, debemos concluir que la disposición final primera que contiene los citados títulos competenciales también vulnera la referida competencia de la Generalitat en materia de protección de menores.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Los artículos 6.1, primer párrafo, y .2; 7.1 y .2; 8.2 y .3; 38.2 y .4; 39.3.b, y 39.4.b, .c y .e del Reglamento aprobado por el Real decreto 165/2019, de 22 de marzo, en la referencia que hacen a la Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El artículo 5 y los artículos 10 a 36, ambos incluidos, del Reglamento aprobado por el Real decreto 165/2019, de 22 de marzo, así como la disposición transitoria única del Real decreto vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 166.3 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.3 CE.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. La disposición final primera del Real decreto 165/2019, de 22 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de adopción internacional, respecto a la habilitación competencial de los artículos que figuran en las dos conclusiones precedentes, vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 166.3 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. El artículo 37.1 del Reglamento aprobado por el Real decreto 165/2019 no es contrario a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.

Barcelona, 17 de junio de 2019

Àlex Bas Vilafranca

Consejero secretario

Joan Egea Fernàndez

Presidente