El Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye a la Comunidad Autónoma, en su artículo 10.23, competencia exclusiva en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social, dentro del estado social en el que ha de perdurar la justicia social como principio esencial en la búsqueda de la cohesión social. Junto a dicha competencia hay que tener en cuenta, también, la que atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco el artículo 11.2.a) del citado Estatuto de Autonomía para el desarrollo legislativo y la ejecución dentro de su territorio de las bases, en los términos que las mismas señalen, en materia de seguros.

Con amparo en dicha competencia exclusiva, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 25/1983, de 27 de octubre, sobre Entidades de Previsión Social Voluntaria, cuyos objetivos prioritarios y principios informadores eran fomentar la libertad de actuación y desarrollo de las citadas entidades y velar, en todo momento, por los derechos de las personas asociadas. Dicha ley constituyó, en su momento, la primera regulación autonómica sobre la materia, y ha servido para el nacimiento fructífero y desarrollo satisfactorio posterior de dichas entidades en el País Vasco.

Las entidades de previsión social voluntaria nacieron para ejercer, sin ánimo de lucro y fuera del régimen público de seguridad social, la previsión social voluntaria encaminada a proteger a las personas afectadas contra circunstancias o acontecimientos de carácter fortuito o previsible. Sus características más importantes se centraron en su objeto o finalidad, la protección frente a contingencias personales como la jubilación o la invalidez fundamentalmente, en la ausencia de ánimo de lucro, en la naturaleza asociativa del vehículo gestor propiciador de la solidaridad, en la igualdad de derechos y obligaciones de los socios en relación con las aportaciones efectuadas, y en el sistema autogestionario que comporta la composición democrática de sus órganos de gobierno.

La ley ha cumplido adecuadamente, desde el punto de vista social, jurídico, económico y financiero, los propósitos que el legislador se marcó al tiempo de asumir su obligación de desarrollar una competencia cuyo ejercicio implicaba la cobertura de un espacio normativo desasistido, entonces, de la atención precisa.

Sin embargo, en los más de veintisiete años transcurridos desde el nacimiento de la ley han ocurrido, además del cambio natural del sector, importantes acontecimientos en el ámbito estatal y comunitario europeo, que aconsejan una reforma en profundidad de la legislación autonómica.

En ese sentido, la Unión Europea ha venido insistiendo en la necesidad de profundizar en el análisis de los sistemas públicos de seguridad social ante la evolución demográfica de la sociedad europea, así como en el papel que pueden desempeñar los sistemas complementarios como refuerzo de los clásicos e irrenunciables sistemas públicos, por lo que estos representan como instrumento para el logro de la solidaridad intergeneracional y la cohesión social. Asimismo, aconseja e impulsa el desarrollo y crecimiento de los sistemas complementarios, particularmente de los sistemas colectivos nacidos en el marco de las empresas o sectores de la actividad económica y fomentados por la negociación colectiva.

En el campo normativo constituyen referencias fundamentales dignas de tener en cuenta, a nivel europeo, la Directiva 2003/41/CE, de 3 de junio, relativa a las actividades y supervisión de fondos de pensiones de empleo, que establece las normas relativas al acceso y al ejercicio de las actividades realizadas por los fondos de pensiones de empleo en los términos de sus consideraciones y articulado. En ese sentido, la Directiva 2003/41/CE ha definido a los fondos de pensiones de empleo como «toda institución, con independencia de su forma jurídica, que opere mediante sistemas de capitalización, sea jurídicamente independiente de la empresa promotora o sector y cuya actividad consista en proporcionar prestaciones de jubilación en el contexto de una actividad laboral sobre la base de un acuerdo o contrato de trabajo suscrito:

- individual o colectivamente entre el empleador o empleadores y el empleado o empleados o sus representantes respectivos, o

- con trabajadores por cuenta propia, cuando así lo establezca simultáneamente la legislación del Estado miembro de origen y del Estado miembro de acogida y que dicho acuerdo tenga su origen en la precitada relación laboral».

El artículo 4 de dicha directiva prevé, asimismo, que se podrá optar por aplicar lo dispuesto en la mayoría de los artículos de la Directiva 2003/41/CE, relativa a los fondos de pensiones de empleo, a las actividades de prestaciones ocupacionales de jubilación desarrolladas por las entidades reguladas por la Directiva 2002/83/CE, sobre el seguro de vida. En este caso, todos los activos y pasivos correspondientes a dichas actividades estarán claramente delimitados y serán gestionados y organizados independientemente al resto de actividades desarrolladas.

También hay que tener en cuenta la aparición de una legislación estatal sobre planes y fondos de pensiones diferenciada de la de ordenación y supervisión de los seguros privados.

Por otra parte, el Plan de Previsión Social Complementaria de Euskadi, aprobado por el Gobierno Vasco el 10 de enero de 2006, constituyó un importante referente en la preparación de esta reforma, asentada en dos pilares fundamentales: buscar la máxima adecuación de la previsión social complementaria a los nuevos retos derivados de la evolución del contexto demográfico, social, económico y financiero, y potenciar los sistemas colectivos de previsión, fundamentalmente los sistemas de empleo.

No podemos olvidar tampoco las citas a los acuerdos derivados del denominado Pacto de Toledo, en cuanto al especial interés sobre los sistemas de empleo, y al Libro verde de la Comisión Europea en pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros.

III

La presente Disposición se presenta como consecuencia de una necesaria reforma de lo que ha sido un cuerpo normativo que, como se ha dicho, durante un extenso periodo de tiempo ha cumplido adecuadamente, desde el punto de vista jurídico, social y económico-financiero, los propósitos que el legislador se marcó y que, en aquel momento, implicaba la cobertura de un espacio normativo carente de la atención precisa para el desarrollo de los denominados, a nivel europeo, sistemas complementarios de pensiones.

Esta ley pretende básicamente coadyuvar a generalizar la previsión social complementaria entre la ciudadanía del País Vasco, fomentando especialmente los sistemas colectivos y los de empleo, y clarificar y actualizar la normativa reguladora, incorporando conceptos y regulaciones que el acervo legislativo más próximo, tanto europeo como estatal, ha venido creando.

La nueva ley persigue, asimismo, reforzar la transparencia, la eficiencia, la solvencia, la innovación y la profesionalidad de la gestión de las entidades, así como los mecanismos de tutela y control de los poderes públicos para proteger los intereses de los colectivos protegidos.

La necesaria delimitación del ámbito de la seguridad social básica y de la previsión social complementaria ya ha sido objeto de un perfilamiento necesario, que era requerido por el hecho de que la proporción de una y otra se encuentra directamente interrelacionada, siendo hoy mucho más precisa la delimitación de los correspondientes campos gracias, sin lugar a duda, a la labor administrativa llevada a cabo en cumplimiento de las propias previsiones legislativas.

Por otra parte, la falta de uso, con algunas excepciones, de las figuras que, en función del sujeto gestor, podían aparecer para los diferentes ámbitos complementarios de la previsión social pudo hacer pensar que la normativa autonómica sobre entidades de previsión social voluntaria tendría un escaso eco social y una inexistente realidad en el ámbito jurídico; lo que, lejos de ser cierto, vino a ser contradicho por el hecho de que, tras la aparición de la nueva legislación sobre entidades de previsión social voluntaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma vasca, se cumpliera satisfactoriamente con la realidad expansiva de este tipo de previsión, multiplicándose, dentro de los límites que exige la eficacia y la objetividad, tanto el número de entidades que han venido llevando a cabo dicha labor como el número de personas asociadas y beneficiarias a ellas incorporadas.

Aceptándose, como no podía ser de otra manera, que la propia naturaleza de las cosas hacía que, desde el campo propio del Derecho del Trabajo, el ámbito complementario de la Seguridad Social era susceptible de negociación en el campo de las relaciones colectivas laborales, se ha considerado en todo momento que aspectos tales como la naturaleza, características, conceptos, sujetos u objeto nunca pueden ser alterados por vía de la disponibilidad en el ámbito negociado. Frente a ello, se consideró que, ciertamente, entraban dentro de la regulación directa, lo que en el ámbito autonómico puede producirse, entre otras cuestiones, todo lo relativo al ámbito subjetivo de protección y respecto a las figuras relacionadas con la gestión de la previsión social complementaria, dándose el tratamiento fiscal y tributario que en cada momento parezca más conveniente.

Así pues, y con esos antecedentes del devenir legislativo desde la aparición de la primera Ley de Entidades de Previsión Social Voluntaria, se ha comprobado que el desarrollo legislativo de aquella ley no es bastante para entrar en la especificación de ciertas materias y aspectos con el detalle y la pormenorización que resultan necesarias para la evolución adecuada, lo que llevará a que se acepte la presencia de un ingrediente suficiente de disponibilidad para determinar el alcance de la mejora, pero sin que ello pueda permitir que se desvirtúe la naturaleza de la relación jurídica que subyace en el nivel complementario de la previsión social.

La nueva normativa coincide, por tanto, en esto con la anterior, de modo que se reconoce la existencia de una voluntariedad en el origen, sujeta estrictamente a la acción de intervención de la Administración derivada de la ley y de la propia naturaleza de las cosas, en tanto se está en presencia de lo que representa el ámbito de la previsión subsidiada intervenida más que del simple aseguramiento voluntario.

Las entidades de previsión social voluntaria registradas en el País Vasco aparecen así como sujeto responsable con personalidad jurídica propia y separada de la de las entidades e instituciones promotoras, tras constituirse válidamente con arreglo a la ley autonómica correspondiente. Realidad que ha permitido que estas entidades supongan una personificación jurídica de enorme importancia social y económico-financiera.

También entran dentro del ámbito de esta ley, por considerarse previsión social voluntaria, las sociedades civiles de ayuda mutua, cofradías, montepíos y hermandades, que históricamente han existido en el ámbito agrario, pesquero y ganadero del País Vasco y que han constituido la base histórica tradicional de la implantación de una cobertura específica para ciertas situaciones de riesgo indiferenciadas, pero con un carácter social, sin perjuicio de lo que disponga la regulación propia de que puedan ser objeto en el futuro. Estas entidades, muchas de ellas transferidas a esta Comunidad en el momento de los traspasos del Estado sobre esta materia, están inscritas en la actualidad con la denominación de entidades de previsión social voluntaria, pero las que otorguen prestaciones en caso de incendio, sepelio o similares podrán adoptar en el futuro las denominaciones históricas tradicionales, en su caso.

No obstante todo lo anterior, no podemos olvidar que la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco en este campo del mutualismo no integrado en la Seguridad Social obligatoria ha sido modulada desde el momento en que la normativa estatal de bases de la ordenación de los seguros ha regulado las bases de las mutualidades de previsión social al considerarlas como entidades que ejercen una modalidad aseguradora de carácter voluntario complementaria al sistema de Seguridad Social obligatoria.

Esa circunstancia, avalada por la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, comporta que, cuando se lleve a cabo una actividad aseguradora fuera del ámbito regulado en la Directiva 2003/41/CE, se les aplicarán, en cuanto a aquella actividad, los preceptos que en cada momento tengan tal naturaleza básica de la ordenación de los seguros.

Todo ello, unido a las demandas que impone la realidad social, es lo que aconseja, junto con la necesaria adecuación de los supuestos contemplados en la ley al correcto tratamiento tributario y fiscal dentro del ámbito de las haciendas forales y en el seno del Concierto Económico, que se lleve a cabo una actualización de la normativa vigente, incorporando todas las novedades que en el campo del Derecho europeo y del Derecho interno estatal y autonómico vienen exigidas por el buen hacer legislativo, en lo que representa el núcleo estructural y funcional de la materia regulada.

La ley se compone de exposición de motivos, 78 artículos, integrados en XVI capítulos, seis disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y tres finales, resumiéndose a continuación el contenido de cada apartado con sus novedades más importantes.

El capítulo I regula el objeto de la ley y los principios básicos informadores del régimen de previsión social voluntaria.

El Capítulo II establece el ámbito de aplicación de la ley, tanto a nivel territorial como personal.

El Capítulo III define y clasifica por primera vez a las entidades de previsión social voluntaria en función de las contingencias cubiertas y del vínculo entre los sujetos protegidos, regulando las relaciones de integración entre planes y entidades.

El Capítulo IV conceptúa y clasifica a los planes de previsión social, elevando al rango legal las regulaciones reglamentarias anteriores.

El Capítulo V establece la ordenación, la conceptualización precisa y los principios básicos de los planes y entidades de previsión social voluntaria preferentes, destacando su origen y constitución por vía de convenio o pacto de empresa, y resaltando el principio de no discriminación en la incorporación de los socios y la percepción de la prestación preferentemente en forma de renta, así como la consentititución y funciones de la comisión de seguimiento. De esta forma, se constituyen como elemento fundamental del desarrollo de la previsión social complementaria en el futuro.

En el Capítulo VI se establece una nueva definición y clasificación de los socios y las personas beneficiarias, regulando asimismo sus derechos y sus obligaciones. Entre aquellos se destaca la posibilidad de la movilización individual, por parte del socio o socia ordinario y del beneficiario o beneficiaria de una entidad de previsión social voluntaria que integre planes de previsión social, de sus derechos económicos a otra entidad de previsión social voluntaria, de acuerdo con lo que se establece en la presente Ley y normativa de desarrollo.

Asimismo, se mantiene, para aquel socio o socia de una entidad de previsión social voluntaria de modalidad individual o asociada y cuya primera aportación tenga una antigüedad superior a diez años, la posibilidad del rescate de los derechos económicos con cargo a las reservas acumuladas de acuerdo con el sistema financiero utilizado.

En el Capítulo VII se concreta la acción protectora, con la adecuada delimitación conceptual de todas las contingencias y régimen jurídico de las correspondientes prestaciones.

El Capítulo VIII pormenoriza todo el proceso vital de las entidades de previsión social voluntaria regulando su constitución, inscripción en el Registro, fusión, escisión, disolución y liquidación. De conformidad con la Directiva de Servicios, se mantiene la autorización administrativa previa por razones de interés general, estableciéndose, sin embargo, el silencio administrativo positivo.

Como importante y novedoso a nivel legal, en el capítulo IX se establece el régimen jurídico de los planes de previsión social, regulándose desde su creación hasta su extinción, pasando por la forma de integración en una entidad de previsión social voluntaria y el traslado de los planes de previsión social. A estos efectos, se considera que los planes de previsión social de empleo y los asociados tienen la facultad, mediante acuerdo legítimamente adoptado por sus promotores y tras la correspondiente autorización administrativa, de trasladar sus socios y activos afectos al plan a otra entidad de previsión social voluntaria que previamente les hubiera aceptado. La entidad de origen estará obligada a autorizar dicho traslado en los plazos que se hayan establecido en sus estatutos o reglamentos.

También se podrán trasladar, sin necesidad de autorización administrativa, los protectores y sus correspondientes colectivos que se hubiesen integrado en un plan de previsión social de empleo ya existente.

El Capítulo X, dedicado a los órganos de gobierno de las entidades de previsión social voluntaria establece la fijación del régimen de mayorías para la toma de decisiones, clarifica la posibilidad de participación en las asambleas mediante delegados y representantes, y regula la figura de la dirección. Se prevé igualmente la exigencia de unos conocimientos mínimos en previsión social para los miembros de la junta de gobierno. Además, en cumplimiento de la Ley 4/2005, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, se contempla la representación equilibrada de ambos sexos proporcional al porcentaje de hombres y mujeres asociadas y beneficiarias.

El Capítulo XI se dedica a regular los fondos y garantías financieras, gastos de administración y principios de inversión a aplicar por las entidades.

El régimen administrativo de supervisión, control, inspección e intervención, que tiene por objeto procurar el cumplimiento de la normativa vigente aplicable a estas entidades, queda recogido en el Capítulo XII.

Sobre la regulación legal de las infracciones y sanciones trata el Capítulo XIII, habiéndose adecuado esta a la realidad social actual.

El Capítulo XIV trata sobre el Registro de Entidades de Previsión Social Voluntaria y prevé la creación de un fichero general de socios que permita, con los criterios y a los efectos previstos, la ordenación de la totalidad de socios de las entidades de previsión social voluntaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

En el Capítulo XV se establece el régimen aplicable a las federaciones y plantea la creación y constitución de un consejo vasco de la previsión social, dado que el ya importante sistema de protección social complementaria de Euskadi y, sobre todo, el significativo desarrollo que habrá de experimentar en los próximos años aconseja dotarse de un adecuado instrumento que permita el pilotaje y seguimiento de su extensión y consolidación. Este consejo deberá coadyuvar al eficaz cumplimiento de los fines perseguidos, contribuyendo a garantizar una adecuación permanente del marco de actuación definido en el Plan de Previsión Social Complementaria. Su intervención permitirá velar por el ajuste entre los medios y los objetivos establecidos y, finalmente, modular la intensidad y ritmo de aplicación de las medidas y acciones previstas.

El Capítulo XVI, denominado Disposiciones especiales, encarga al Gobierno las medidas de fomento y promoción que se habían propuesto en el Plan de Previsión Social Complementaria y regula el carácter de los datos y documentación que se encuentra en los expedientes sobre esta materia, así como la actividad publicitaria de las entidades.

Finalmente, las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales establecen las normas correspondientes a este tipo de cuestiones. Mención específica merece la inclusión de la disposición adicional tercera, que incluye el régimen aplicable a las personas con minusvalía proveniente de lo ya regulado por el legislador estatal y foral en el ámbito financiero y fiscal. Específicamente, el origen de este régimen especial surge en la Ley 40/1998, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y en el País Vasco, se regula en las correspondientes normas forales del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Asimismo, merece hacer mención en esta exposición a la disposición adicional cuarta, en cuanto formula expresamente la exención en la tasa por servicios administrativos.