Preambulo Reglamento de la Abogacía General del Estado

I

La Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, se promulgó con el objetivo de dar una eficaz respuesta a la necesidad de instrumentar una asistencia jurídica al Estado acorde con los postulados de una Administración moderna, austera, eficaz y tributaria de un sometimiento pleno a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Para ello la citada ley contiene, junto con unas mínimas normas organizativas, una regulación moderna y plenamente adaptada a la Constitución de las especialidades procesales del Estado y una unificación y clarificación de la normativa existente, remitiéndose el legislador a un ulterior desarrollo reglamentario necesario para que la ley alcanzara toda su virtualidad y eficacia.

En lo referente a la asistencia jurídica al Estado, este desarrollo reglamentario se produjo a través del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado. Esta disposición supuso un importante hito en la normativa reguladora de la asistencia jurídica del Estado, tanto en lo referente a los aspectos puramente organizativos de la estructura administrativa llamada a desempeñar esa función, como en los relativos a la forma en que tal asistencia había de desarrollarse en sus dos tradicionales facetas, consultiva y contenciosa: en todos ellos el reglamento realizó una importante labor de unificación, coordinación y actualización de una normativa hasta la fecha dispersa en un gran número de reales decretos dictados a lo largo de un dilatado periodo de tiempo.

Transcurridos casi veinte años desde la promulgación del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, se consideró preciso proceder a su actualización, a fin de adecuarlo a las siempre cambiantes circunstancias en las que la asistencia jurídica al Estado ha de desarrollarse y a las necesidades sentidas por los órganos y entidades en favor de los cuales los Abogados del Estado desempeñan sus funciones, así como al funcionamiento actual de la Administración General del Estado y su vigente regulación.

Con esta finalidad, se fueron aprobando sucesivas disposiciones que contribuyeron a la modernización de la Abogacía General del Estado: el Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal; el Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, por el que se desarrolla la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, en el ámbito de la Abogacía General del Estado; o, más recientemente, el Real Decreto 204/2024, de 27 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, y se modifica el Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado, se regula la inspección de los servicios en su ámbito y se dictan normas sobre su personal.

La experiencia en la aplicación de este nuevo conjunto de normas durante estos dos años ha sido plenamente satisfactoria, mejorando la organización y funcionamiento de la Abogacía General del Estado y permitiendo avanzar en el objetivo de la constante mejora en la asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas.

Por ello, y por circunstancias sobrevenidas, ha surgido la necesidad de incorporar nuevamente en una disposición de carácter reglamentario los aspectos organizativos y de personal de la institución, considerándose conveniente integrar en un único cuerpo normativo tanto las disposiciones organizativas contenidas en el Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 204/2024, de 27 de febrero, como el régimen de la función consultiva y contenciosa desarrollada por la Abogacía General del Estado recogidas en el Real Decreto 649/2023, de 18 de julio.

II

El título I del reglamento, dedicado a la organización de la Abogacía General del Estado, recoge las novedades ya contenidas en el Real Decreto 1012/2022, de 5 de diciembre, modificado por el Real Decreto 204/2024, de 27 de febrero; y, como aquél, se estructura en tres capítulos, el primero de los cuales se dedica a la estructura orgánica de la Abogacía General del Estado.

La sección 1.ª de este primer capítulo, dedicado a la Abogacía General del Estado, define a ésta como el órgano administrativo que, con nivel orgánico de Subsecretaría, se integra en el Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y desarrolla la función de asistencia jurídica.

Uno de los objetivos de carácter general de la norma es reforzar la estructura de la Abogacía General del Estado, liberando con ello al Abogado o Abogada General del Estado de aquellas tareas o funciones de carácter ordinario, que son desempeñadas por las personas titulares de las Direcciones Generales, permitiéndole centrar sus esfuerzos en los asuntos de mayor trascendencia y en los que su intervención es requerida por el Gobierno de la Nación o sus miembros.

La norma dedica la sección 2.ª a la regulación de la figura del Abogado o Abogada General del Estado, como titular de la Abogacía General del Estado; y las secciones 3.ª y 4.ª, respectivamente, a la Dirección General de lo Consultivo, que integra las Abogacías del Estado en los departamentos ministeriales, y la Dirección General de lo Contencioso, como centro directivo al que se le encomienda la dirección y coordinación del aspecto contencioso de la asistencia jurídica.

La sección 4.ª prevé igualmente la extensión del modelo de Departamentos para la llevanza de los procedimientos en los que estén interesadas la Administración General del Estado o las demás entidades a las que se preste asistencia jurídica. Los Departamentos, que ya han demostrado su eficacia en relación con los litigios sustanciados ante las Jurisdicciones Civil, Penal y Social y en la llevanza de Arbitrajes Internacionales de Inversión, así como en el ámbito tributario dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, se configuran como unidades encargadas del desarrollo de las funciones de representación y defensa en aquellos litigios en los que se aplica un mismo sector del ordenamiento jurídico y que permiten un razonable grado de especialización de los Abogados del Estado que en ellos se integran. Su creación supera la clásica organización del Servicio Jurídico del Estado basada en diferentes Abogacías del Estado ante los distintos Tribunales, permitiendo que el mismo Departamento lleve un asunto ante todas las instancias por las que atraviese, con evidentes ventajas en cuanto a la calidad, eficacia y eficiencia en la labor de asistencia jurídica.

Con esta organización se pretende que, a los departamentos actualmente existentes, se unan progresivamente otros que asuman la llevanza de procedimientos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sustanciados ante el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, órganos jurisdiccionales que, por razón de sus competencias, suelen conocer de los litigios con mayor trascendencia para los intereses públicos. Además, estos departamentos, por razón de su especialización, podrán desarrollar una labor de asistencia a las Abogacías del Estado en las comunidades y ciudades autónomas en la llevanza de litigios análogos e, incluso, tareas de asistencia jurídica de naturaleza precontenciosa.

La sección 5.ª define la Dirección Adjunta de Medios Personales y Materiales de la Abogacía General del Estado como órgano directivo con nivel orgánico de Subdirección General, encargado de proporcionar a la Abogacía General del Estado los recursos de todo tipo precisos para el desarrollo de sus funciones.

La sección 6.ª se refiere a la Subdirección General de Asuntos Constitucionales y Derechos Humanos, que asume las competencias de representación y defensa del Gobierno o del Reino de España en los importantes litigios cuya llevanza le corresponde ante el Tribunal Constitucional, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, los Comités de Naciones Unidas y otros órganos internacionales con competencia en materia de derechos humanos y cuyo número se ha incrementado de forma notable en los últimos años. Adicionalmente, se atribuye a esta Subdirección General la función de establecer los criterios de interpretación de las normas constitucionales y relativas a la protección de los derechos humanos que, de conformidad con el principio de unidad de doctrina, han de ser aplicados por los restantes órganos y unidades de la Abogacía General del Estado en el desarrollo ordinario de sus funciones.

De forma análoga, la sección 7.ª regula la Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales, con competencias de representación y defensa del Reino de España ante los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea y ante otros Tribunales Internacionales, como la Corte Penal Internacional. También a esta Subdirección General se le asigna la función de establecer los criterios de interpretación, esta vez de las normas europeas, a aplicar por el resto de los órganos de la Abogacía General del Estado.

La sección 8.ª se ocupa de la Subdirección General de Auditoría Interna y Gestión del Conocimiento. El presente real decreto pretende reforzar el desarrollo de las funciones de auditoría, liberando a esta Subdirección General de tareas de coordinación que venía desempeñando y que pueden ser desarrolladas por otras unidades.

La sección 9.ª está dedicada al Gabinete Técnico del Abogado o Abogada General del Estado, que se configura como una unidad diferenciada de la Abogacía del Estado en el departamento, a diferencia de la regulación anterior. Esta separación responde a la cada vez mayor implicación del Abogado o Abogada General del Estado en las tareas de asesoramiento del Gobierno, que se reflejan especialmente en su asistencia a las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, y que exigen una unidad dedicada en exclusiva a prestarle el apoyo y asistencia requerida en esta materia. Además, el Gabinete asumirá las funciones de coordinación entre los distintos órganos de la Abogacía General del Estado que le sean encomendadas y otras complementarias, relacionadas con una mejor gobernanza.

La sección 10.ª, con las Abogacías del Estado en las comunidades y ciudades autónomas, supera la tradicional organización territorial de la Abogacía del Estado, articulada en torno a la provincia, ajustándola a la actual organización territorial del Estado, basada en las comunidades autónomas; profundizando así en la reforma organizativa ya prevista en el Real Decreto 247/2010, de 5 de marzo, por el que se modifica el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, aprobado por el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio. Estas Abogacías del Estado autonómicas se acompañan de unidades desconcentradas de las mismas, para acomodar la concreta organización de cada una de aquéllas a las distintas circunstancias de las diferentes comunidades autónomas.

La sección 11.ª regula dos órganos colegiados, de apoyo al Abogado o Abogada General del Estado en la dirección y coordinación de la Abogacía General del Estado. El primero de ellos es el Comité de Dirección, constituido por los más directos colaboradores del Abogado o Abogada General del Estado y llamado a ser el órgano de apoyo en la gestión y dirección ordinaria de la Abogacía General del Estado. El segundo es el Consejo Territorial de Dirección, formado por los miembros del Comité de Dirección más los Abogados o Abogadas del Estado Jefes en las comunidades y ciudades autónomas y cuya función es la de servir de cauce institucional de coordinación e información entre los órganos centrales de la Abogacía General del Estado y las Abogacías del Estado en las comunidades y ciudades autónomas y de éstas entre sí.

Por último, en la sección 12.ª del capítulo I se incluyen una serie de disposiciones cuyo objeto es permitir atender las especiales circunstancias que pueden surgir en relación con determinados asuntos o conjunto de asuntos. El capítulo II, por su parte, contempla las disposiciones relativas al desarrollo de la función de inspección de los servicios de la propia Abogacía General del Estado.

Finalmente, el capítulo III y último del título I contiene las disposiciones relativas al personal de la Abogacía General del Estado.

Su sección 1.ª contiene las disposiciones generales, aplicables a todo el personal que presta servicio en la Abogacía General del Estado y que comprende, además de a los Abogados del Estado, a los restantes empleados públicos destinados en aquélla que, como antes se ha indicado, desempeñan importantísimas funciones para la correcta prestación del servicio de asistencia jurídica.

Se incluye también entre las disposiciones generales una especial referencia a la planificación de las actuaciones de formación del personal de la Abogacía General del Estado y la previsión del establecimiento de sistemas de evaluación del desempeño, de conformidad con lo previsto en el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

Por último, la sección 2.ª de este capítulo III recoge las disposiciones específicas relativas al Cuerpo de Abogados del Estado, como cuerpo adscrito al Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes.

III

El título II del presente reglamento, relativo al funcionamiento de la Abogacía General del Estado, contiene, en términos similares a los previstos en el Real Decreto 649/2023, de 18 de julio, la normativa que regula la actuación de la Abogacía del Estado en los tradicionales ámbitos consultivo y contencioso, en desarrollo de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre.

Este título se estructura en tres capítulos, el primero de los cuales contempla las normas relativas al ejercicio de la función consultiva. Estas normas se adaptan a la actual organización de la Abogacía General del Estado y a las nuevas formas de funcionamiento de la Administración.

Destaca en este aspecto el artículo 63, que extiende la eficacia de los bastanteos de poderes realizados por una Abogacía del Estado en relación con órganos y ámbitos territoriales distintos de los considerados al realizar el bastanteo, en la medida en que el contenido y el alcance del poder bastanteado lo permitan.

En el capítulo II se agrupan las disposiciones referentes al desarrollo de la función contenciosa, tratándose en secciones sucesivas las normas generales y las especiales sobre la actuación procesal de los Abogados del Estado, sobre representación y defensa de autoridades, personal funcionario y empleado público, sobre actuación procesal de la Abogacía del Estado ante el Tribunal Constitucional y sobre actuación procesal de la Abogacía del Estado ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

De ellas, merece una especial referencia las relativas a la disposición de la acción procesal, que tienen por objeto asegurar la efectiva defensa de los intereses públicos; la derivación judicial a mediación o a otros medios de solución de controversias; la defensa del personal funcionario, cuya finalidad es la de evitar situaciones de conflictos de interés entre las partes representadas y defendidas por el Abogado del Estado; y las relativas a la tasación y cobro de las costas reconocidas en favor de las administraciones públicas, órganos constitucionales o entidades del sector público.

Además de lo anterior, se establece una completa regulación de la actuación del Abogado del Estado ante el Tribunal Constitucional y ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

El capítulo III del título II, titulado «Asistencia Jurídica a los órganos constitucionales y entidades integrantes del sector público institucional estatal», agrupa las normas específicas relativas a la asistencia jurídica que la Abogacía General del Estado presta a entidades distintas de la Administración General del Estado.

La sección 1.ª de este capítulo contiene las disposiciones generales, entre las que debe destacarse la especial referencia a la asistencia jurídica a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que se justifica tanto por la especial carga de trabajo que esta asistencia supone para la Abogacía General del Estado, como por el hecho de que la indicada Agencia cuenta con su propio Servicio Jurídico, servido por Abogados del Estado, que ha de actuar bajo la superior coordinación de la Abogacía General y con sujeción al principio de unidad de doctrina.

También se contemplan en esta sección los convenios para la prestación de asistencia jurídica.

La sección 2.ª del capítulo III aborda la forma de proceder en el caso de que se suscite una situación de conflicto de intereses entre dos entidades representadas por la Abogacía del Estado. En estas situaciones, la primera opción es la de intentar llegar a un acuerdo o solución extrajudicial de la controversia, evitando que llegue a plantearse un litigio ante un órgano judicial. Para el caso en que no sea posible alcanzar ese acuerdo, se prevén distintas formas de actuación en atención a cuál sea la naturaleza de la entidad representada y defendida por la Abogacía General del Estado y el origen, normativo o convencional, de esa postulación.

IV

El real decreto responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia prescritos en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La iniciativa normativa cumple con el principio de necesidad ya que está justificada por una razón de interés general, como es la mejora de la estructura, organización y funcionamiento de la Abogacía General del Estado, así como de su funcionamiento, garantizándose de esta manera una mejor asistencia jurídica a las Administraciones y entes públicos a los que aquella sirve.

Cumple igualmente con el principio de eficacia, siendo el instrumento más adecuado para garantizar la consecución de los fines a los que se orienta, en los términos expresados en el apartado anterior.

En cuanto al principio de proporcionalidad, el real decreto contiene la regulación imprescindible para atender los objetivos pretendidos, esto es, la mejora de la estructura, organización y funcionamiento de la Abogacía General del Estado.

Respecto al principio de seguridad jurídica, se ha garantizado la coherencia del texto con el resto del ordenamiento jurídico nacional, así como el de la Unión Europea, generando un marco normativo único y estable. Asimismo, la unificación en un único reglamento tanto de las disposiciones organizativas como consultivas y contenciosas de la actuación de la Abogacía General del Estado aporta claridad, coherencia y uniformidad al régimen jurídico que disciplina la organización y funcionamiento de la Abogacía General del Estado.

El cumplimiento del principio de transparencia, que ha de presidir el procedimiento de elaboración de este real decreto, se ha garantizado por medio del cumplimiento del trámite de audiencia e información pública, realizado tanto a través de la página web del departamento, como de forma directa, dirigido a la asociación que representa a las personas cuyos derechos e intereses legítimos pudieran verse afectados por la norma.

Por último, en cuanto al principio de eficiencia, la norma no impone cargas administrativas, ni afecta a la gestión de los recursos públicos.

Esta norma se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.6.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas. Asimismo, tiene su fundamento jurídico en la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, que incluye la correspondiente habilitación para su desarrollo reglamentario.

El real decreto ha seguido la tramitación prevista en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ha sido sometido a audiencia e información pública y se han recabado los informes necesarios para asegurar la adecuada tramitación del proyecto.

En su virtud, a propuesta de los Ministros de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, y para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 15 de octubre de 2024,

DISPONGO: