SENTENCIA 238/1992, DE 17 DE DICIEMBRE, DEL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA CUESTION DE INCONSTITUCIONALIDAD 1445/1987, EN RELACION CON EL ART. 6.2 DE LA LEY 34/1979, DE 16 DE NOVIEMBRE, DE FINCAS MANIFIESTAMENTE MEJORABLES. - Boletín Oficial del Estado, de 20-01-1993
Ambito: BOE
Órgano emisor: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Boletín: Boletín Oficial del Estado Número 17
F. Publicación: 20/01/1993
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver i Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1445/87, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, sobre el art. 6.2 de la Ley 34/1979, de 16 de noviembre, de Fincas Manifiestamente Mejorables. Han comparecido la Fiscalía General y la Abogacía del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Luis López Guerra, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres se ha seguido recurso ordinario 440/87 promovido por la representación de doña Rocío Falcó y Fernández de Córdova contra la Junta de Extremadura sobre Decreto 38/1987, de 12 de mayo, por el que se declaró manifiestamente mejorable la finca
Deducidas las alegaciones (todas contrarias a la promoción de la cuestión, siéndolo también las de la parte actora por estimar que tal precepto legal había resultado derogado por obra de lo dispuesto en el art. 7.2 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, en relación con lo resuelto en la STC 115/1987), la Sala dictó Auto, con fecha 21 de octubre de 1987, en el que acordó
ñadió el Auto-
2. Por providencia de 23 de noviembre de 1987, la Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que en el improrrogable plazo de quince días pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes.
3. En las alegaciones de la Fiscalía General del Estado se hizo constar, en primer lugar, la inexistencia de objeciones a la viabilidad de la cuestión de inconstitucionalidad y se consideró, a continuación, la supuesta derogación del precepto cuestionado que adujo la parte actora en el proceso a quo, extremo éste resuelto negativamente por la Sala y en el que no cabría ya, por ello, entrar. Tampoco sería aceptable, por lo demás, la tesis actora según la cual la STC 115/1987 debiera haber resuleto la duda de constitucionalidad de la Sala, pues los efectos generales del fallo de tal Sentencia no podrían extenderse a supuestos no contemplados en el mismo.
Observa también la Fiscalía General del Estado, todavía en estas consideraciones preliminares, que la misma Sala que promueve la cuestión no tuvo obstáculo en suspender el Decreto expropiatorio 39/1986, también de la Junta de Extremadura (recurso de amparo 6/87), en recurso contencioso especial de la Ley 62/1978, no obstante lo cual la posible inconsecuencia de la Sala no afecta a la admisibilidad de la cuestión que suscita.
Ya en cuanto al fondo, se dice que la doctrina de la STC 115/1987 aporta la clave para resolver la presente cuestión, pues el precepto entonces declarado inconstitucional tenía redacción idéntica al que ahora se cuestiona (
4. La Abogacía del Estado comenzó sus alegaciones refiriéndose a la delimitación de la cuestión, a la que no faltaba -en su criterio- condición alguna de procedibilidad. Indicó, en primer lugar, que no todo el art. 6.2 debía considerarse aquí cuestionado, sino sólo su tercer inciso (
De otro lado, se observa que la cuestión se ha promovido con la exclusiva cita del art. 24 de la Constitución, lo que lleva a la Abogacía del Estado a articular sus alegaciones tan sólo a partir de lo dispuesto en tal precepto. Dos últimas precisiones se hacen, en fin, por referencia a las alusiones que el Auto contiene sobre las particulares características del caso de autos (lo que sería intrascendente para resolver la cuestión) y, en otro orden de cosas, sobre la hipotética derogación del precepto cuestionado por obra, habría que entender, de lo dispuesto en el art. 7.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (derogación que -se argumenta- no puede constatarse).
Ya en cuanto al fondo, cita y examina la Abogacía del Estado la doctrina contenida en las SSTC 66/1984 y 115/1987, indicando -en cuanto a la primera de estas resoluciones- que la referencia del Tribunal a
El artículo cuestionado prohíbe la suspensión, caso de impugnación, del Decreto por el que se califica una finca, tras el incumplimiento de un plan de explotación y mejora, como
1.1, 9.2, 40.1, 128.1, 129.2 y 130.1), aunque, sobre todo, habría que invocar el art. 33.2 C.E., a la luz de la STC 37/1987: es incontestable la legitimidad constitucional de perseguir la mayor efectividad, incluso inmediata, y la más pronta satisfacción y realización del interés social, sobre el interés individual del empresario, lo que justifica la constitucionalidad del precepto cuestionado. No cabría oponer a lo dicho que este precepto elimina la posibilidad de impedir, en casos concretos, calificaciones arbitrarias de fincas como
Se concluyó suplicando, por todo ello, que se dictara sentencia desestimatoria de la cuestión.
5. Mediante escrito de 29 de diciembre de 1987, presentado el 15 de febrero de 1988, la representación de la Junta de Extremadura solicitó se le tuviera por personada en la cuestión de inconstitucionalidad.
6. Con fecha 2 de marzo de 1988 se dictó Auto por el Pleno del Tribunal Constitucional en el que se dispuso no haber lugar a la personación solicitada por la Junta de Extremadura, al estar sólo legitimados para comparecer en las cuestiones de inconstitucionalidad los órganos taxativamente enumerados en el art. 37.2 LOTC.
7. Por providencia de 15 de diciembre de 1992, se señaló para deliberación y fallo de la cuestión el día 17 siguiente.
II. Fundamentos jurídicos
1. Antes de entrar en el examen de la presente cuestión es conveniente aclarar algunos extremos sobre su objeto, alcance y viabilidad, por más que esta última no haya sido discutida en las alegaciones de la Fiscalía General y de la Abogacía del Estado:
a) En la parte dispositiva del Auto mediante el que la cuestión se plantea se designa como objeto de la misma el art. 6.2 de la Ley 34/1979, de Fincas Manifiestamente Mejorables (LFMM, en adelante); pero, a la vista de la fundamentación de tal Auto y de las actuaciones previas, la norma legal de cuya constitucionalidad se duda no es aquel precepto en su conjunto, sino el inciso del mismo en el que, tras declarar la recurribilidad en vía contencioso-administrativa del Decreto de calificación de una finca como
b) La Sala que promueve la cuestión, además de fundamentar su duda de constitucionalidad, ha introducido en el Auto de planteamiento algunas referencias sobre la
Cualquiera que sea el sentido de estas alusiones, conviene aquí recordar -en coincidencia con lo alegado por la Abogacía del Estado- que en este proceso constitucional se enjuicia, estrictamente, la conformidad a la Constitución de uno o varios enunciados legales, sin tomar en consideración, salvo en lo relativo a la viabilidad de la cuestión, las concretas circunstancias del supuesto planteado en el proceso del que aquélla deriva, sobre las que nada podemos decir y que en nada, tampoco, han de condicionar nuestro enjuiciamiento.
c) Una última precisión es conveniente dejar hecha sobre la alusión que se contiene en el Auto de planteamiento de la cuestión a la existencia de
Con estas precisiones es ya posible pasar a examinar la constitucionalidad de la regla cuestionada.
2. La regla del art. 6.2 de la LFMM según la cual
3. Debemos comenzar señalando que la posibilidad legal de solicitar y obtener de los órganos jurisdiccionales la suspensión del acto administrativo impugnado se configura como un límite a la ejecutividad de las Resoluciones de la Administración. Debe tenerse en cuenta al respecto que esa ejecutividad, manifestación de autotutela administrativa, no pugna, en sí misma, con regla o principio alguno de la Constitución (STC 22/1984, fundamento jurídico 4.) que ha configurado a la Administración Pública como institución al servicio de los intereses generales, y cuya actuación ha de quedar informada, entre otros principios, por el de eficacia (art. 103.1 C.E.). Pero la acomodación a la Constitución de tal prerrogativa no permite desconocer que, en determinadas circunstancias, su ejercicio pudiera implicar, cuando el acto administrativo hubiera sido impugnado en vía jurisdiccional, una merma en la efectividad de la tutela judicial. La potestad jurisdiccional de suspensión, como todas las medidas cautelares, responde así a la necesidad de asegurar, en su caso, la efectividad del pronunciamiento futuro del órgano jurisdiccional: esto es, de evitar que un posible fallo favorable a la pretensión deducida quede (contra lo dispuesto en el art. 24.1 C.E.) desprovisto de eficacia por la conservación o consolidación irreversible de situaciones contrarias al derecho o interés reconocido por el órgano jurisdiccional en su momento.
Ciertamente, el art. 24.1 C.E. no hace referencia alguna a las medidas cautelares ni a la potestad de suspensión. Pero de ello no puede inferirse que quede libre el legislador de todo límite para disponer o no medidas de aquel género o para ordenarlas sin condicionamiento constitucional alguno. La tutela judicial ha de ser, por imperativo constitucional,
En consecuencia, reconocida por ley la ejecutividad de los actos administrativos, no puede el mismo legislador eliminar de manera absoluta la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a asegurar la efectividad de la Sentencia estimatoria que pudiera dictarse en el proceso contencioso-administrativo; pues con ello se vendría a privar a los justiciables de una garantía que, por equilibrar y ponderar la incidencia de aquellas prerrogativas, se configura como contenido del derecho a la tutela judicial efectiva. Para que ésta se considere satisfecha, es, pues, preciso que se facilite que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión del un Tribunal, y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, pueda resolver sobre su eventual suspensión (STC 66/1984, fundamento jurídico 3.). Ello, desde luego, sin perjuicio del margen de discrecionalidad del legislador para modular o condicionar la concesión de esa suspensión y del margen de apreciación del juzgador para conceder o negar, ponderadas las circunstancias del caso, la suspensión pedida (STC 66/1984, fundamento jurídico 3.).
4. Tal fue, por lo demás, la conclusión a que llegamos en nuestra STC 115/1987 (fundamento jurídico 4.), en que se destacaba el nexo entre la potestad jurisdiccional en suspensión cautelar y la efectividad de la tutela judicial. El Abogado del Estado señala, a este respecto, que la doctrina sentada con dicha Sentencia es inaplicable al presente caso, ya que, si bien declaró inconstitucional un precepto análogo al ahora cuestionado, lo hizo sólo en la medida en que el mismo impedía la suspensión cautelar, por órganos jurisdiccionales, de actos que afectaban a derechos fundamentales, supuesto que aquí no se daría, toda vez que las situaciones subjetivas afectadas por la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables (propiedad privada y libertad de empresa) no tendrían, en rigor, la condición de derechos fundamentales. Pero tal tesis no puede ser aceptada; pues el derecho enunciado en el art. 24.1 C.E. tiene, en cuanto límite frente al legislador, una sustantividad propia derivada de su contenido esencial, lo que impide suscribir la afirmación -que el Abogado del Estado efectúa según su interpretación de la citada Sentencia- de que tales límites operan únicamente en la defensa procesal de un derecho fundamental. Por el contrario, la efectividad de la tutela judicial es exigible, en favor de cualesquiera
5. Mantiene también el Abogado del Estado que la norma cuestionada no vulnera la efectividad de la tutela judicial por cuanto el derecho debatido en el proceso a quo es el de propiedad (secundariamente el de libertad de empresa) y la garantía de la propiedad, en su vertiente individual, es meramente la de su contenido económico, de modo que, de triunfar el recurso contencioso frente a la expropiación, la indemnización supondría la exclusión de toda merma en la garantía constitucional de la propiedad. Tratándose, en efecto -mantiene el Abogado del Estado- de derechos patrimoniales, no hay irreversibilidad ni reintegración difícil.
Este Tribunal difiere de tal punto de vista. El criterio de la posible conversión a un equivalente dinerario del bien o derecho afectado por el acto administrativo no conduce a singularizar la propiedad sobre bienes materiales de las demás situaciones jurídicas subjetivas, pues aquella conversión o ecuación cabe realizarla respecto de todas ellas. La cuestión es más bien, si la valoración económica a posteriori del perjuicio puede conseguir, visto el derecho o bien afectado, hacer totalmente reversible su afectación inicial, esto es, restaurar plenamente la situación anterior al acto administrativo. Parece evidente, sin embargo, que la reversibilidad plena o absoluta es, sencillamente, una ficción, pues, de no suspenderse el acto administrativo, el mero transcurso del tiempo podría conllevar un perjuicio en sí mismo irreparable. Por consiguiente, el que el derecho afectado por el precepto cuestionado sea el de propiedad, no justifica una prohibición absoluta de la supensión como la que contiene tal precepto.
6. Eliminando por el art. 6.2 de la LFMM la posibilidad de una suspensión cautelar del acto administrativo impugnado, rompiéndose así en todo caso el necesario nexo entre tal potestad jurisdiccional y la efectividad de la tutela judicial del art. 24.1 C.E., no cabe sino constatar la incompatibilidad entre la regla cuestionada y el mencionado artículo constitucional.
Y la misma conclusión se impone al examinar la compatibilidad del precepto cuestionado con el derecho a la tutela judicial efectiva, poniendo éste en relación con lo dispuesto en el art. 106.1 C.E., de conformidad con el cual
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar inconstitucional y, por consiguiente, nulo el inciso
Publíquese esta Sentencia en el
Dada en Madrid, a diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Luis López Guerra, Fernando García-Mon y González-Regueral, Carlos de la Vega Benayas, Eugenio Díaz Eimil, Alvaro Rodríguez Bereijo, Vicente Gimeno Sendra, José Gabaldón López, Rafael de Mendizábal Allende, Julio Diego González Campos, Pedro Cruz Villalón y Carles Viver i Pi-Sunyer.-Firmado y rubricado.