SENTENCIA 341/1993, DE 18 DE NOVIEMBRE, DEL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LOS RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD 1045, 1279 Y 1314/1992 Y CUESTIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD 2810/1992 Y 1372/1993, PROMOVIDOS POR 91 DIPUTADOS AL CONGRESO, EL PARLAMENTO DE LAS ISLAS BALEARES, LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Y LAS AUDIENCIAS PROVINCIALES DE MADRID Y SEVILLA, PROCESOS QUE AFECTAN A PRECEPTOS DE LA LEY ORGANICA 1/1992, DE 21 DE FEBRERO, SOBRE PROTECCION DE LA SEGURIDAD CIUDADANA. - Boletín Oficial del Estado, de 10-12-1993
Ambito: BOE
Órgano emisor: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Boletín: Boletín Oficial del Estado Número 295
F. Publicación: 10/12/1993
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los recursos de inconstitucionalidad 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992 (interpuestos, respectivamente, por noventa y un Diputados al Congreso, por el Parlamento de las Islas Baleares y por la Junta General del Principado de Asturias) y en las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/1992 y 1.372/1993 (planteadas, la primera, por la Audiencia Provincial de Madrid y, la segunda, por la Audiencia Provincial de Sevilla), procesos todos que han sido acumulados y que afectan a determinados preceptos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Han intervenido la Fiscalía General y la Abogacía del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Fernando García-Mon y González-Regueral, que expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. Con fecha 24 de abril de 1992 se registró en este Tribunal, con el núm. 1.045/1992, un escrito mediante el cual don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, Comisionado por noventa y un Diputados al Congreso, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20.2, 21.2, 37, 38 y Disposición derogatoria (en lo que hace referencia al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978), y preceptos conexos, de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. El contenido del escrito de recurso plantea, en síntesis, lo siguiente:
a) Se solicita, con carácter previo, la suspensión de los preceptos legales impugnados, así como la tramitación preferente del recurso, a la vista
Se solicita también, en otro orden de cosas, que, en virtud de lo dispuesto en el art. 88.1 de la LOTC, recabe el Tribunal del Gobierno y de las Cortes Generales los antecedentes del proceso de elaboración de la Ley recurrida.
b) Ya en cuanto al fondo, el escrito de recurso comienza por exponer las siguientes
tación de la Constitución debe hacerse en favor de la libertad, y, por tanto, una ley sólo puede tenerse por ajustada a tales derechos y libertades siempre que no quepa ninguna posible interpretación contraria a su libre ejercicio.
c) En el primer motivo del recurso se afirma la inconstitucionalidad del art. 20.2 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC, en adelante), en relación con los arts. 17 y 53.1 de la Constitución.
Se dice, al respecto, que el impugnado artículo 20.2 consagra una figura inédita en nuestro ordenamiento jurídico (llamada por la doctrina
Una vez expuesto lo anterior, se plantea en el recurso la cuestión de si la persona sujeta a la obligación dispuesta en el art. 20.2 goza, en los términos de la Ley, de las debidas garantías. Se cita, a este respecto, la STC 98/1986, reseñándose, también, el sistema de garantías establecido en el art. 17.1 C.E., garantías que no recoge el precepto impugnado: al detenido, pues, le asisten todos los derechos; al
Por lo demás, para que haya lugar a la detención ex art. 20.2 es preciso que la misma se practique
En conclusión: la nueva e inédita figura de la retención-detención es una situación equívoca, un tertium genus, en la que no se sabe si, de Derecho, el ciudadano está en libertad o detenido. Esta creación de
d) En el segundo motivo del recurso, se afirma la inconstitucionalidad del art. 21.2 de la Ley, que regula la entrada en domicilio sin mandamiento judicial, por violación del art. 18.2 C.E., que garantiza la inviolabilidad del domicilio, en relación con el art. 53.1 C.E., que impone a los poderes públicos la vinculación a aquel derecho y el respeto de su contenido esencial.
Comienza la demanda por citar la STC 160/1991, de cuya doctrina deduce el rigor de la protección de la inviolabilidad domiciliaria, que sólo cede en tres supuestos (consentimiento, delito flagrante o resolución judicial), régimen que se separa de otros y, en particular, del Derecho italiano, que permite exceptuar este derecho fundamental en los casos señalados por la ley, y del Derecho alemán, que admite que órganos no jurisdiccionales autoricen la entrada en el domicilio. Se observa, junto a ello, que protección del domicilio e intimidad están en íntima relación y que la previa resolución jurisdiccional es una garantía preventiva necesaria, salvo flagrante delito. Pues bien, el art. 21.1 se separa del modelo constitucional español en este punto, adoptando el italiano, al deferir a
Se extiende, a continuación, el recurso sobre las características generales del delito flagrante. Se examina, así, la decantación histórica del concepto (relativo a la percepción inmediata de la comisión de un delito), su construcción doctrinal (según la cual delito flagrante es aquel en que se percibe directa e inmediatamente la comisión, mediante percepción sensorial inmediata, que alcanza la evidencia o la audición) y jurisprudencial (a cuyo efecto se citan las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 de octubre y 14 de diciembre de 1990, según las cuales la flagrancia requiere, para ser tal, inmediatez temporal y personal y necesidad urgente; se cita, asimismo, la STC 199/1987). Realiza el recurso, después, una exégesis del impugnado art. 21.2, de conformidad con el cual la entrada policial en domicilio requiere de un requisito de carácter material (que el delito sea alguno de los tipificados en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas) y tres de carácter objetivo e instrumental: un
Así, en primer lugar, la simple percepción sensorial de la comisión de un delito se transforma en la mera exigencia de un
Al ampliarse, en definitiva, la base conceptual del delito flagrante y excepcionarse un determinado tipo delictivo dentro de ese régimen, se diluyen los estrictos límites que separan los arts. 18.2 y 55.2 C.E., creando una peligrosa zona intermedia, absolutamente fuera de la previsión constitucional. La Ley contraviene así el contenido esencial del derecho que viene a regular (STC 11/1981). Si el constituyente hubiera querido que las causas para invadir un domicilio fueran un concepto abierto al legislador ordinario, no habría cerrado expresamente y de forma tan rotunda su posible única excepción en el art. 55.2.
e) En el motivo tercero del recurso se afirma la inconstitucionalidad de los arts. 37 y 38 de la LOPSC por violación del art. 25.3, en relación con los arts. 24 y 117, todos de la Constitución.
Comienza el recurso por diferenciar entre
El art. 37 de la LOPSC vulnera el derecho a la presunción de inocencia, al permitir que las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad sean
De otra parte, el artículo 38 y el apartado cuarto de la Disposición derogatoria de la LOPSC violan el art. 25.3, en relación con el art. 117.1 de la Constitución. La potestad sancionadora de la Administración está subordinada al control judicial (STC 77/1983) y no puede considerarse como alternativa o acumulativa de la potestad judicial, sino auxiliar. Por ello, la ley no puede, sin merma de los derechos fundamentales, rebajar las garantías propiamente procesales del art. 24 C.E. Sin embargo, el art. 38.1, al hacer ejecutivas las sanciones impuestas por resolución firme en vía administrativa, está reintroduciendo el principio solve et repete, que impide o dificulta aquella subordinación judicial que es límite de la potestad sancionadora de la Administración. La situación se agrava, además, al tener en cuenta que la Disposición derogatoria deja sin efecto, entre otras disposiciones, el apartado 5 del art. 7 de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales en orden a la suspensión de las sanciones pecuniarias reguladas por la Ley de Orden Público tan pronto se interpusiera recurso contra ellas. Así, la potestad sancionadora se independiza, al menos temporalmente, del control judicial. Aun tratándose del ejercicio de un derecho fundamental, se convierte la sanción en ejecutoria y se obliga, por tanto, no ya a depositar, sino a padecer (no solve et repete, sino pate et repete).
En resumen, los arts. 37 y 38 de la LOPSC violan los límites de la potestad sancionadora establecidos en el art. 25 de la Constitución, violan, además, el principio de presunción de inocencia reconocido en el art. 24 y violan, finalmente, la atribución constitucional al Poder Judicial de la facultad exclusiva de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, al impedir una tutela efectiva del derecho al recurso (arts. 24 y 117).
Se concluye con la suplica de que se declaren los artículos impugnados inconstitucionales y, por tanto, nulos. Mediante otrosí se pidió se diera al recurso de inconstitucionalidad una tramitación procesal según los plazos señalados en el art. 34 de la LOTC,
2. Mediante providencia de la Sección Primera del Pleno, de 28 de abril de 1992, se acordó la admisión a trámite del recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, a fin de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, denegar la petición de suspensión de los preceptos impugnados, por no estar prevista tal posibilidad cuando el recurso de inconstitucionalidad se dirige contra leyes del Estado y carecer, por tanto, el Tribunal de facultades para acordarla, y recabar del Congreso, Senado y Gobierno la remisión de los expedientes y de los informes y documentos relativos a la elaboración de la Ley impugnada. Se ordenó, por último, la publicación de la incoación del recurso en el
3. Mediante escrito registrado el día 7 de mayo de 1992, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, según el cual la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, así como el Acuerdo de trasladar al Tribunal el expediente de tramitación de la Ley recurrida, remitiendo el recurso a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
4. Por escrito registrado el día 8 de mayo de 1992, el Presidente del Senado dió traslado del Acuerdo de la Mesa de la Cámara en orden a dar por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, remitiendo copia del expediente de tramitación en el Senado del mencionado Proyecto de Ley.
5. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro del Tribunal el día 20 de mayo de 1992 presentó sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que se exponen, resumidamente, a continuación:
a) Como primera consideración preliminar se invoca la doctrina constitucional según la cual el Acuerdo de recurrir por un número suficiente de Diputados o Senadores debe acreditarse en cada caso documentalmente, exigencia aquí no satisfecha, pues en el recurso no aparece constancia documental del Acuerdo adoptado por los Diputados que firman en los pliegos de recurrir, precisamente, los preceptos impugnados. El recurso, por ello, debería ser declarado inadmisible, de no subsanarse en debida forma la falta denunciada (STC 42/1985).
Se dice, ya en otro orden de cosas, que no puede admitirse la impugnación de
Por lo demás, la demanda se inicia con dos
Hechas estas precisiones, inicia el Abogado del Estado el examen de las concretas impugnaciones deducidas.
b) El art. 20.2 LOPSC sólo puede ser debidamente entendido en estrecho vínculo con los apartados 1 y 4 (no impugnados) del propio artículo. El apartado 1 establece un deber jurídico de identificarse para aquella persona a quien se lo requiera un agente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, requerimiento que entraña una orden individual o particular de policía, que sólo puede impartirse cuando el agente esté en el ejercicio de sus funciones de indagación y prevención. Estas funciones incluyen tanto la prevención de actos delictivos como su investigación (art. 11.1. f) y g) de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), pero ta
mbién comprenden la prevención e investigación de las infracciones enumeradas en los arts. 23 y ss. LOPSC y, más en general, la prevención de cualquier alteración de la seguridad ciudadana y la captación, recepción y análisis de datos con interés para el orden y la seguridad pública (art. 11.1 e) y h) de la Ley Orgánica 2/1986). No basta con ello, sin embargo, pues la legitimidad de la orden individual de identificación exige, además, que
Si no es factible hacer las
Si el ciudadano legítimamente requerido a desplazarse a dependencias policiales para su identificación se resiste o se niega infundadamente, sea a identificarse, sea a cooperar en las comprobaciones, sea a desplazarse a las dependencias policiales, el art. 20.4 LOPSC dice que
resistencia o negativa infundada a cumplir las órdenes o requerimientos de identificación, someterse a las comprobaciones pertinentes o desplazarse a las dependencias policiales integra el tipo del art. 237 o, en casos muy graves, del art. 231.2 del Código Penal podrá detener al requerido como delincuente in fraganti. Y aun si estimara que la resistencia o negativa no integra más que la falta del art. 571 o del art. 570.2 del Código Penal podrá efectuar la detención si el presunto reo no tuviese domicilio conocido ni diese fianza bastante (art. 495 L.E.Crim.) y, obviamente, la falta de domicilio conocido resultará normalmente de la negativa misma a identificarse. La detención efectuada con arreglo a la L.E.Crim. dará lugar a la aplicación de todas las garantías del detenido (arts. 17.3 C.E. y 520 y ss. L.E.Crim.). Se comprueba así lo exacto de la afirmación que, en relación con el art. 20 LOPSC hace la Exposición de Motivos:
Es de capital importancia destacar que cuando el art. 20.4 LOPSC remite al Código Penal y a la Ley de Enjuiciamiento Criminal está implícitamente excluyendo la coacción policial (autotutela ejecutiva) para ejecutar forzosamente las ordenes (requerimientos) de identificarse, de sufrir comprobaciones o de trasladarse a las dependencias policiales. Si el ciudadano no se identifica voluntariamente o no se presta a las comprobaciones o no acompaña voluntariamente a los agentes no se le aplica la coacción policial. Con arreglo al art. 20.4 LOPSC sólo cabrá considerar tal conducta como susceptible de sanción penal (o, en su caso, administrativa: art. 26 b) LOPSC), con posible aplicación, si procede, de lo dispuesto en la L.E.Crim. La posibilidad de excluir por la ley la coacción administrativa puede ser inferida del art. 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Procede, a partir de lo dicho, examinar los argumentos de la demanda en contra de este art. 20.2. Frente a lo que en el recurso se dice, el art. 20.2 LOPSC no regula supuesto alguno de privación de libertad, entendiendo incluido en el concepto de privación la nota de involuntariedad. Ante el requerimiento policial, la LOPSC deja el cumplimiento o incumplimiento a la voluntad del requerido, en el sentido de que la negativa infundada a cumplirlo no autoriza su ejecución forzosa mediante compulsión sobre la persona, aunque esa resistencia o negativa puede integrar un tipo penal de delito o falta que, en su caso, servirá de fundamento a una detención sujeta al régimen común de la L.E.Crim.. Así pues, quien atiende el requerimiento de desplazarse a dependencias policiales para identificación lo hace voluntariamente, como declara el art. 20.4 LOPSC. No cabe responder que esa voluntariedad es ficticia porque si el requerido se niega a cumplir la orden o requerimiento se le detendrá, pues es lingüísticamente admisible afirmar que alguien cumple voluntariamente sus obligaciones cuando lo hace para sustraerse a las consecuencias desventajosas derivadas del incumplimiento. Obra voluntariamente quien, cumpliendo el deber que el legislador democrático le impone, obedece a los agentes con el fin de evitar la comisión de un delito o falta y la consecuente detención por tal causa. Esa voluntariedad impide que pueda considerarse que el art. 20.2 LOPSC regula un supuesto de privación (involuntaria o coactiva) de libertad. Se cita, a este respecto, la STC 103/1985.
Ello no obstante, estima el Abogado del Estado que puede no ser inútil efectuar algunas precisiones.
La doctrina, plenamente correcta, de la STC 98/1986 fue sentada en un caso de habeas corpus en el que se denegó el amparo. El punto verdaderamente significativo de esta Sentencia es el llamado concepto fáctico de detención, concepto relativo al habeas corpus, pues pretende definir qué tipo de situación permite acudir a este remedio. A efectos de habeas corpus -se subraya por el Abogado del Estado- es detención ilegal cualquier tipo de situación de facto como la descrita en dicha Sentencia, sea o no
Tampoco cabe aceptar las consideraciones de la demanda sobre los dos fines que autorizan a requerir el desplazamiento a dependencias policiales: impedir la comisión de un delito o falta y sancionar una infracción. Impedir la comisión de una infracción es una actividad preventiva. La L.E.Crim. no autoriza en general a detener para impedir la comisión de un delito. Solo permite detener a quien intentara cometer un delito
c) Se entra, a continuación, en el examen de la impugnación deducida frente al art. 21.2 LOPSC.
Parte la Abogacía del Estado del examen de la doctrina sentada por la STC 160/1991 y observa que el art. 21.2 LOPSC sólo puede explicarse si se tiene en cuenta el rigor y la taxatividad del art. 18.2 C.E. y del art. 21.1 LOPSC. El precepto impugnado descansa en un designio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), porque pretende enunciar un subconjunto o subclase de supuestos incluidos en, y amparados por, la noción de delito flagrante, como causa constitucional que justifica la entrada y registro en un domicilio. Así, los ciudadanos y las autoridades y agentes de seguridad saben a qué atenerse en su comportamiento.
Delito flagrante es un concepto constitucional (arts. 18.2 y 71.2 C.E.) tomado por el constituyente de nuestra tradición jurídica, donde ha cumplido diversas funciones. Pero no por ello hay que entender que, para fijar su sentido, el intérprete tenga prohibida toda técnica hermenéutica que no sea la investigación histórica, de manera que preceptos legales preconstitucionales (como el art. 779.1 L.E.Crim., en su redacción anterior) o decisiones judiciales anteriores a la Constitución se conviertan en límites para el legislador, por la vía de su conversión en contenido necesario del concepto constitucional de delito flagrante, lo que entrañaría una petrificación de los conceptos constitucionales que restringiría indebidamente la libertad política del legislador democrático y haría padecer al principio pluralista (art. 1.1 C.E.): SSTC 17/1991 y 149/1991. El valor léxico de los conceptos constitucionales limita al legislador, pero, dentro de tal valor, tiene libertad de elegir los criterios definitorios en relación con las finalidades lícitas que pretende alcanzar. Para fijar el límite léxico han de ser operantes criterios constitucionales internos, sin que anteriores o actuales definiciones legislativas o jurisprudenciales del concepto sean decisivas, aunque, sin duda, puedan y deban ser tenidas en cuenta en la tarea interpretativa constitucional.
A juicio de la Abogacía del Estado, los elementos esenciales del concepto delito flagrante son los de inmediatez y urgencia. Cuando la flagrancia se adopta como causa legitimadora de la entrada en un domicilio, por fuerza se convierte en secundario el problema de las fuentes de conocimiento de la comisión de un delito. En ese caso, la flagrancia nace objetivamente de la situación: el delito es flagrante no tanto en razón del medio por el que se haya conocido su comisión de presente, sino por el hecho de que, al entrar la Policía en el domicilio, se esté cometiendo o se acabe de cometer y sea urgente poner fin a la conducta delictiva, detener al delincuente o impedir que desaparezcan los efectos o instrumentos del delito. La percepción directa del agente de policía no es constitutiva de la situación de flagrancia, sino consecuencia de ella.
Otra interpretación del delito flagrante vaciaría de hipótesis útiles de aplicación esta causa constitucional de legítima entrada y registro domiciliarios. Si el constituyente quiso garantizar la inviolabilidad del domicilio, también decidió que cediera ante el superior interés de poner fin a conductas delictivas en curso de ejecución, detener a quienes las están realizando o acaban de realizar y facilitar su castigo, todo lo cual es plenamente ajustado al art. 8.2 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. Pues bien, si exigimos que la flagrancia, como causa que legitima la entrada en un domicilio, incluya un contacto sensible con la comisión de un delito que sea previo o anterior a la irrupción en el domicilio, la causa constitucional quedaría virtualmente huérfana de hipótesis de aplicación, al menos en los casos de delitos cometidos dentro de los domicilios (aparte los casos de flagrancia externa o impropia: persecución con entrada en domicilio por delito cometido fuera de
él; art. 553 L.E.Crim. y STC 22/1984). Por otro lado, se pregunta el Abogado del Estado si la percepción sensible del delito antes de la entrada en el domicilio no está sujeta a dudas razonables iguales o superiores a la que puedan producir la existencia de otros signos de comisión; siendo esto así, no hay razón para privilegiar a un tipo de signos comisivos (los derivados de la percepción o contacto sensible con actos comisivos) frente a otros igualmente sólidos y justificados.
Por lo demás, la posibilidad de abuso es un riesgo que soportan todos los conceptos constitucionales, y para remediarlo están Jueces y Tribunales, amén del severo régimen disciplinario de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El art. 21.4 LOPSC pretende facilitar aquel control de las entradas en domicilio, al ordenar que se remita sin dilación a la autoridad judicial competente el acta o atestado redactado.
La referencia limitada que el art. 21.2 LOPSC hace a un determinado tipo de delitos es, en sí misma, irrelevante para juzgar acerca de si se desborda indebidamente o no el concepto constitucional de delito flagrante, pues la situación descrita por el art. 21.2 LOPSC encajará o no dentro de dicho concepto constitucional con absoluta independencia de que el legislador limite su aplicación general a una categoría de delitos. Si prescindimos de esta referencia a los delitos en materia de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, fácilmente puede encontrarse en este artículo las notas esenciales de la flagrancia: inmediatez (se exige que el delito
La otra exigencia del art. 21.2 (conocimiento
Esto dicho, se examinan y critican los argumentos expuestos en el recurso contra la constitucionalidad del precepto. Señala el Abogado del Estado, en síntesis, lo siguiente: 1) El art. 21.2 LOPSC no desnaturaliza el concepto de delito flagrante, cuyas notas de inmediatez y de urgencia aparecen en él recogidas. 2) En cuanto a la percepción sensorial directa como elemento de la flagrancia, se indica que puede denotar o bien el lado subjetivo de la flagrancia o bien una restricción de las fuentes de conocimiento de la comisión de un delito. En el primer sentido, la percepción directa no es otra cosa que la inmediatez y el art. 21.2 incorpora implícitamente esta percepción directa, al exigir que el delito esté cometiéndose o se acabe de cometer. La demanda apunta, sin embargo, al otro sentido (limitación de las fuentes de conocimiento), pues viene a sostener que sólo habría flagrancia cuando la fuente de conocimiento que lleva a la intervención policial sea la percepción sensorial (directa, parece) por los agentes, anterior a la irrupción en el domicilio. Pero, de este modo, el delito flagrante sería algo que sólo muy excepcionalmente podría ocurrir en domicilios, lo que vaciaría el concepto como causa constitucional legítima de entrada en domicilio. Esta restricción de las fuentes de conocimiento no se justifica en la demanda y no puede serlo mediante procedimientos aceptables de interpretación constitucional. Por el contrario, si el fin del delito flagrante como causa constitucional de legítima entrada en un domicilio es poner fin a una conducta delictiva, detener al delincuente y facilitar la prueba en el ulterior proceso penal, no hay razón para restringir las fuentes de conocimiento por las que, fundadamente, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad obtienen la certeza de que se está cometiendo o se acaba de cometer un delito. 3) La crítica al precepto por modelar un concepto ad hoc de flagrancia para ciertos delitos se rebate con sólo considerar que lo que se pretende con el precepto no es definir o redefinir el concepto constitucional de delito flagrante, la mejor prueba de lo cual es, justamente, la referencia a una categoría especial de delitos. El art. 21.2 parte de la base de que no corresponde al legislador fijar de manera definitiva (vinculante para todos los poderes constituidos) los límites constitucionales del delito flagrante, precisamente porque es un concepto constitucional cuyos límites sólo pueden ser establecidos y fijados final e irrevocablemente por el Tribunal Constitucional (STC 76/1983), aunque el legislador puede ensayar diversos procedimientos definitorios respetando el valor léxico-límite (SSTC 17/1991 y 149/1991). Lo único que el legislador se propone con el art. 21.2 es enunciar una subclase o grupo de casos que están dentro del concepto constitucional
no desborda lo más mínimo los límites del concepto constitucional de delito flagrante. Tampoco puede sostenerse que
d) En lo que se refiere a la impugnación del art. 37 LOPSC, comienza el Abogado del Estado por referirse a la doctrina de los delitos testimoniales, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Según esta doctrina, tales delitos serían una subclase de los flagrantes caracterizada por
El art. 37 LOPSC se refiere a
La redacción del art. 37 contiene dos rasgos particulares que le dotan de una cierta singularidad, ambos favorables al imputado. El primero es que basta con que el expedientado niegue los hechos que figuran en el testimonio escrito de los agentes para que éstos hayan de ratificarse en el expediente. El segundo es que quien resuelve el expediente no queda vinculado a sancionar en virtud de las informaciones de los agentes cuando el expedientado no haya probado nada en contra.
No son aceptables los argumentos de la demanda contra este precepto. En lo que se refiere a la contraposición entre sanciones de protección del orden general y sanciones de autoprotección -y sin perjuicio de que no cabe integrar un texto constitucional con una opinión doctrinal: STC 108/1986-, la misma se ha de entender como polaridad de tipos ideales, que no ha de ser hipostasiada (así, el art. 28.1 LOPSC contiene típicas sanciones de autoprotección en sus letras y
Por último, la llamada presunción de veracidad no es inconstitucional (STC 76/1990). En un procedimiento administrativo sancionador existe contradicción y puede el encartado contestar el pliego de cargos, proponer pruebas de descargo y alegar. Si el expedientado niega los hechos que figuran en la información del agente, éste deberá ratificarse. El expedientado podrá proponer como prueba el contrainterrogatorio del agente.
e) En cuanto a la impugnación del art. 38.1 LOPSC, niega el Abogado del Estado que este precepto establezca nada parecido a la regla o principio solve et repete, pues no condiciona la admisión de ningún recurso administrativo o jurisdiccional al pago, consignación o depósito del importe de la sanción pecuniaria. El art. 38.1 difiere o aplaza la ejecutividad de un acto administrativo hasta el momento de la firmeza en vía administrativa, apartándose así, de modo más benigno para el ciudadano, de la regla general de la ejecutividad inmediata (arts. 44, 45.1 y 2, 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo). Ni este precepto, ni la derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978, suponen obstáculo alguno para el control judicial del acto administrativo ni, en concreto, para la posible suspensión del mismo.
El que las sanciones impuestas según esta Ley puedan afectar a derechos fundamentales no es algo que imponga la suspensión de la ejecutoriedad en todo caso y por la mera interposición del recurso contencioso-administrativo, pues ello no deriva de la Constitución (SSTC 115/1987 y 66/1984).
La derogación del art. 7.5 de la Ley 62/1978 somete las sanciones pecuniarias en virtud de la LOPSC exactamente al mismo régimen en materia de suspensión que opera en el recurso contencioso-administrativo especial de protección de los derechos fundamentales para cualesquiera sanciones pecuniarias u otros actos administrativos a los que se reproche la lesión de un derecho fundamental. No hay razón para suponer que las sanciones de la LOPSC puedan representar mayor amenaza disuasiva para el lícito ejercicio de los derechos fundamentales que otras sanciones o actos de intervención. No cabe, pues, defender que la Constitución imponga al legislador la obligación de establecer un régimen más favorable para la suspensión exclusivamente para las multas impuestas al amparo de la LOPSC. El legislador no podría excluir arbitrariamente a las sanciones previstas por la LOPSC del régimen común de suspensión en el proceso especial, pero hace algo distinto aquí: suprime el régimen singular del art. 7.5 de la Ley 62/1978 y somete las sanciones impuestas en virtud de la LOPSC al régimen común del art. 7.4 de dicha Ley, lo que está plenamente dentro de la libertad política del legislador democrático.
Se concluyó, por todo ello, con la suplica de que se dictara Sentencia por la que se declarase inadmisible el recurso, de no subsanarse el defecto denunciado, y, en otro caso, por la que se desestimara el mismo en su totalidad.
6. Por providencia de 26 de mayo de 1992, el Pleno del Tribunal acordó incorporar a los autos el anterior escrito de alegaciones del Abogado del Estado y requerir al Comisionado de los recurrentes para que, en el plazo de diez días, presentara poder especialísimo en el que los señores Diputados le faculten para la interposición del presente recurso y, en concreto, contra los preceptos impugnados, o bien documento firmado por los mismos Diputados en el que se expresara de modo indubitado su voluntad de recurrir contra dichos preceptos. Mediante escrito registrado el día 5 de junio, el Comisionado solicitó se le diera traslado de las alegaciones formuladas por la Abogacía del Estado, con suspensión del plazo concedido, a efectos de poder instruirse y completar, en su caso, la representación que se cuestiona. Mediante providencia de 9 de junio, acordó el Pleno del Tribunal que se estuviera a lo dispuesto en la providencia del día 26 de mayo y que se entregara al Comisionado copia de la parte necesaria del escrito de la Abogacía del Estado, en punto a la falta de acreditación documental de la voluntad de recurrir de los Diputados. Se concedió nuevo plazo de diez días para evacuar el trámite del requerimiento contenido en aquella providencia.
Mediante providencia de 30 de junio, el Pleno del Tribunal tuvo por presentado, dentro del plazo conferido, el escrito del Comisionado, de 22 del mismo mes, al que se acompaña escrito firmado por los señores Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el que éstos ratifican su voluntad de recurrir contra los arts. 20.2, 21.2, 37, 38 y Disposición derogatoria (en lo que hace referencia al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978) y preceptos conexos de la Ley Orgánica 1/1992 y también ratifican el escrito de interposición del presente recurso, por lo que se tuvo por subsanado el defecto señalado en la providencia de 26 de mayo.
7. Mediante escrito registrado en este Tribunal, con el núm. 1279/92, el día 21 de mayo de 1992, la Vicepresidenta Primera del Parlamento de las Islas Baleares presentó, en la representación que le es propia, recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20 (apartados 2, 3 y 4), 21 (apartado 2), 25 (en su integridad), 26 (apartado 5) y 37 (en su integridad) de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
Tras afirmar la legitimación para recurrir del Parlamento de las Islas Baleares en virtud de lo dispuesto en los arts. 28.4 del Estatuto de Autonomía, 179 del Reglamento del Parlamento de las Islas Baleares y 32.2 LOTC (STC 28/1991), se articularon las siguientes alegaciones:
a) Comienza la representación actora por exponer algunas consideraciones sobre el concepto de seguridad ciudadana. La noción de seguridad a que se refiere el art. 17.1 de la C.E. debe ser entendida -se dice- como la expectativa jurídica que tiene el ciudadano de que sus derechos fundamentales y, de manera especial, su libertad, podrán ser ejercitados en las condiciones materiales adecuadas, lo que constituye un complemento y no una limitación de los derechos fundamentales y libertades públicas. La seguridad no es un valor en sí misma ni un derecho fundamental, sino un estado de cosas que permite la garantía de los derechos, un valor instrumental, en definitiva. Cuando la seguridad se considera como un fin en sí misma se convierte justamente en lo contrario, pues no hay peor inseguridad que la que procede de los poderes públicos cuando éstos olvidan que su tarea constitucional es, precisamente, asegurar la libertad. Se cita, a este propósito, el informe del Consejo General del Poder Judicial al Anteproyecto de la LOPSC, de 20 de diciembre de 1990, en el que se recordaba que la seguridad regulada en el Anteproyecto no era la citada en el art. 17.1 de la C.E., sino la seguridad material colectiva, que no es un derecho fundamental y que no puede limitar la libertad individual de la misma manera que un derecho fundamental limita a otro. Se cita, asimismo, la STC 33/1982.
b) Ya en cuanto al fondo del recurso, y en lo que se refiere al impugnado art. 20, señala la representación actora que la detención prevista en el núm. 2 de este precepto requiere toda una serie de garantías para poder ser considerada compatible con lo dispuesto en el art. 17 de la C.E. Tras citar las SSTC 98/1986 y 22/1988, se sostiene que la posición del Tribunal es la de estimar que toda privación obligatoria de libertad constituye una detención, lo que -se dice- conduce a preguntarse quién puede ser el objeto de la detención según el art. 20.2 LOPSC. De la lectura del precepto no se desprende que el sujeto detenido haya de ser sospechoso de haber cometido un delito, pues la detención procederá siempre que el conocimiento de la identidad de las personas requeridas fuera necesario para el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad que corresponden a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (pero desde el punto de vista constitucional es completamente diferente que se restrinja la libertad de aquel sobre el que recaen sospechas razonables de que ha participado en un delito a que se haga otro tanto con quien no ha cometido ningún acto antijurídico, aunque su identificación pueda ser necesaria para sancionar una infracción; por ejemplo, un testigo o un perito). Estima la representación actora, previa cita del art. 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, que ninguna detención es posible fuera de los casos previstos en tal precepto. Tan solo sería admisible, pues, la detención de personas sobre las que recaen sospechas de participación delictiva, lo que restringe considerablemente el ámbito de aplicación del art. 20.2. Por lo demás, no se ve la utilidad del precepto, si es que es necesaria la sospecha racional de participación delictiva, pues, en tal caso, estaríamos ante una detención ordinaria (arts. 489 y ss. L.E.Crim.). En todo caso, sea el precepto útil o no, es pacífico que, si estamos ante una detención, esta deberá producirse con todas las garantías que establece el art. 17 de la C.E., coincidentes básicamente con las del citado art. 5 del Convenio de Roma. En definitiva, el art. 20.2 sólo podría ser considerado constitucional si se interpretase que solamente puede ser aplicado a personas sospechosas de haber cometido un delito, participado en su comisión o estar cometiéndolo, y siempre que se den las garantías que para cualquier detención establece el art. 17 de la C.E. Una interpretación así del precepto lo desnaturaliza, hasta convertirlo prácticamente en
c) También el art. 21 puede presentar graves problemas de adaptación a la Constitución. Así, tras citar las SSTC 22/1984 y 199/1987, recuerda la representación actora la extraordinaria importancia del derecho a la inviolabilidad del domicilio y se extiende sobre el concepto constitucional de flagrancia que aparece en el art. 18.2 de la C.E. Se dice, a este propósito, que la flagrancia supone la negación de la presunción de inocencia, ya que hay una constancia cierta y absoluta de que una persona ha cometido o está cometiendo en aquel momento un delito. Esta constancia la da solamente la evidencia, esto es, la percepción por los sentidos de la comisión de los hechos. La inexistencia de un concepto de flagrancia en el art. 18.2 sólo puede tener el sentido de que el constituyente lo considera un elemento descriptivo, cuyo alcance es precisamente el del uso ordinario del lenguaje: percepción sensorial que no permite la negación de los hechos por su autor. Por lo demás, el concepto de flagrancia ha de ser interpretado de manera sumamente restrictiva, en la medida en que constituye fundamento para la suspensión del derecho fundamental.
El art. 21.2 no ha sido precisamente escrupuloso al definir el concepto de flagrancia más extenso y amplio que ha existido nunca en el ordenamiento jurídico español, con la pretensión, por otra parte, de convertir el concepto en un elemento normativo, lo cual ha de suponer más una grave limitación que un auténtico desarrollo del texto constitucional. El legislador ordinario se ha extralimitado en sus funciones, pues no ha interpretado el concepto constitucional de flagrancia, sino que le ha dado una desmesurada extensión, con el resultado de que la aplicación de la norma hace de peor condición este supuesto que el previsto por el art. 55.2 de la Constitución, lo que no parece compatible con el principio de proporcionalidad. No es este un concepto de flagrancia genérico y válido para todos los delitos, lo cual solo puede suponer que se restringe o amplía el concepto normal de flagrancia. De otra parte, la Constitución no puede resultar condicionada por definiciones posteriores, lo que significa que si la norma fundamental no contiene ninguna definición es porque la da por supuesta o porque adopta la usual, no porque autorice al legislador ordinario a inventarse una, incompatible, además, con su letra y su espíritu. El concepto de flagrancia que contiene el art. 21.2 no puede considerarse ajustado a las exigencias del art. 18.2 de la C.E., en la medida en que amplía para un muy concreto grupo de delitos las posibilidades que la norma fundamental otorga a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, asimilando el
d) Aborda, a continuación, la demanda el examen del Capítulo Cuarto de la LOPSC, relativo al régimen sancionador. Tras exponer el panorama normativo y doctrinal en este ámbito, y luego de citar lo dispuesto en el art. 25 de la C.E., se hace mención de la jurisprudencia constitucional en la materia: SSTC 19/1981, 42/1987, 219/1989 y 61/1990.
Expuesto lo anterior, se expresa que el texto del art. 25 de la LOPSC, al introducir el concepto
El mismo alegato vale en contra del apartado j) del art. 26, que califica como sanciones leves todos los incumplimientos de las obligaciones establecidas en la propia Ley y que remite no sólo a otras leyes, sino también a
En cuanto al párrafo segundo del art. 25 de la LOPSC, se señala en la demanda que es importante, a efectos de la seguridad jurídica, que esta norma establezca con más claridad cuándo y en qué circunstancias, dada la temporalidad de la suspensión de los actos administrativos, cesará definitivamente la eficacia, revocándose el acto sancionador, o si en cualquier momento puede levantarse la suspensión, recobrando de nuevo eficacia la sanción, cosa que comportaría sanción y tratamiento. Es a la ley a la que corresponde establecer el régimen de la suspensión del acto regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 116) y en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 122). Por ello, debe cumplirse la reserva de ley en sentido formal mediante una aclaración de la Ley sobre este punto. Se solicita un pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el régimen de suspensión previsto en el art. 25.2 de la LOPSC, por infringir lo dispuesto en el art. 25.1 de la C.E.
El art. 37 LOPSC
Se concluyó con la suplica de que se dictara Sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.
8. Por providencia de 8 de junio de 1992, la Sección Cuarta del Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Parlamento de las Islas Baleares y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que, en el plazo común de quince días, pudieran personarse en las actuaciones y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el
9. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 18 de junio de 1992, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de conformidad con el cual la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar y remitiendo a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
10. Por escrito que tuvo entrada en el Registro el día 25 de junio de 1992, el Presidente del Senado comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara dando por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
11. Mediante escrito presentado en este Tribunal el día 29 de junio de 1992 formuló sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que a continuación resumidamente se exponen:
a) Con relación a las consideraciones generales expuestas por la representación actora, indica el Abogado del Estado, luego de referirse a los arts. 17.1 y 104.1 de la Constitución, que es ilegítimo inferir del primer párrafo de la Exposición de Motivos de la LOPSC que la misma se base en un supuesto derecho fundamental a la seguridad ciudadana o que considere a ésta un instrumento que el legislador puede manejar a su antojo para limitar los derechos fundamentales sin restricción constitucional. El referido párrafo de la Exposición de Motivos no hace tal cosa, limitándose a afirmar algo que puede deducirse, sin dificultad, de los arts. 10.1 y 104.1 de la C.E., y es que el ejercicio de las libertades públicas no debe disociarse de la protección de la seguridad ciudadana.
b) Entrando ya en el examen de las impugnaciones deducidas, se considera, en primer lugar, la formulada frente a los apartados 2, 3 y 4 del art. 20 de la LOPSC. Tras referirse el Abogado del Estado a las alegaciones por él formuladas en el recurso 1.045/1992, reitera que el cumplimiento del requerimiento para desplazarse a las dependencias próximas es voluntaria, en el sentido de que la Ley viene a excluir que la negativa a sufrir la identificación pueda ser vencida compulsivamente mediante la autotutela ejecutiva de la Administración (coacción policial). Por ello, si cumplir los requerimientos policiales es un acto voluntario, no puede hablarse aquí de privación de libertad en el sentido y a los efectos del art. 17.1 de la C.E. El art. 20 de la LOPSC no crea, pues, ningún supuesto nuevo y autónomo de privación de libertad, y se limita a remitir al régimen general de la detención en la L.E.Crim. para las hipótesis en que la resistencia o negativa injustificada a identificarse o a realizar las comprobaciones o prácticas de identificación quede incluida en algún precepto del Código Penal. La demanda sostiene que es doctrina del Tribunal Constitucional que
c) En lo que se refiere al art. 21.2 de la LOPSC, el Abogado del Estado estima que los alegatos del recurso pueden responderse como lo fueron los argumentos similares en el asunto 1.045/1992. En síntesis: el constituyente ha tomado el concepto de flagrancia de nuestra tradición jurídica, pero ello no impide al intérprete valerse de otras técnicas hermenéuticas distintas a la investigación histórica, siempre que no lo haga arbitrariamente ni falseando ni deformando el concepto constitucional, esto es, siempre que respete el valor léxico de dicho concepto; se reitera, junto a ello, que los elementos esenciales de la flagrancia son la inmediatez y la urgencia, sin que sea exigible un contacto sensible con la comisión del delito previo o anterior a la irrupción en el domicilio. Uno y otro rasgo están presentes en el precepto impugnado.
Por lo demás, no es aceptable la comparación entre el art. 21.2 de la LOPSC y el régimen de las entradas en domicilio previsto para delitos cometidos por personas integradas en, o relacionadas con, bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes (art. 384 bis L.E.Crim.). El art. 21.2 queda dentro de una causa constitucional común de entradas a domicilio (el delito flagrante), en tanto que los delitos del art. 384 bis L.E.Crim. no precisan ser flagrantes, pues la entrada se producirá en casos de
d) Se refiere, a continuación, el Abogado del Estado a la impugnación deducida contra los arts. 25 y 26 j) de la LOPSC. Tras citar la jurisprudencia constitucional que estima de relevante consideración (SSTC 18/1981, 22/1990 y 76/1990, entre otras), indica el Abogado del Estado, en lo que se refiere al art. 25.1 de la LOPSC, que el recurso parece caer en el error de estimar que el consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas es lícito. No es así, pues el art. 22 de la Ley 17/1967 dispone que se considerará prohibido cualquier tipo de cambio o consumo de estupefacientes, aunque se lleve a cabo por la misma persona o entidad que las hubiera obtenido legalmente, a no ser que se obtenga la autorización o prescripción necesaria para el nuevo uso o consumo. La demanda, pues, confunde falta de punición penal con licitud, pues el consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas no es un acto lícito, se haga donde se haga. Cuestión distinta es la de su sanción, a propósito de lo cual observa el Abogado del Estado la existencia de la categoría de las leyes imperfectas.
De las hipótesis tipificadas en el art. 25.1, el recurso se ocupa solo de la consistente en la tenencia ilícita de las sustancias dichas, aunque no estuviere la misma destinada al tráfico. En este punto, la Ley no remite al reglamento la precisión o desarrollo del concepto
Tampoco cabe acoger los argumentos en contra del art. 25.2 de la LOPSC. La garantía material del art. 25.1 de la C.E. no impone al legislador un deber de regulación agotadora de todos los supuestos y consecuencias imaginables que puedan plantearse en relación con la suspensión de una sanción administrativa (STC 150/1990). En lo que se refiere a la garantía formal, el art. 25.2 de la LOPSC sí contiene una explícita remisión al reglamento, pero no en lo referente a la suspensión, sino al tratamiento de deshabituación, de forma que no estamos ante la infracción de la garantía que el recurso denuncia. Por otro lado, no es cierto que el régimen de la suspensión de las sanciones administrativas haya sido reservado a la Ley en los términos que la demanda dice: los arts. 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo permiten que cualquier disposición, legal o reglamentaria, pueda privar de ejecutividad inmediata a los actos administrativos o establecer que la mera interposición de un recurso suspende la ejecución del acto impugnado. El sentido del art. 25.2 de la LOPSC no es atribuir a una categoría de sancionados el derecho a que se suspenda una sanción administrativa, sino el facultar a la autoridad competente para suspender la ejecución de la sanción, siendo una norma permisiva y no obligatoria, que se ha de aplicar según un amplio margen de actuación administrativa, no compatible con la regulación exhaustiva de la suspensión.
En lo que se refiere, en fin, al art. 26 j) (norma
e) Se considera, por último, la impugnación formulada contra el art. 37 de la LOPSC, impugnación inaceptable por las razones ya expuestas a propósito del recurso 1.045/1992, a las que el Abogado del Estado se remite antes de reproducirlas en sintesis.
Se concluyó con la súplica de que se dictara Sentencia por la que se desestimara, en su totalidad, el recurso de inconstitucionalidad. Mediante otrosí se solicitó la acumulación del presente recurso al 1.045/1992, vista su conexión objetiva.
12. Mediante escrito registrado en este Tribunal, con el número 1.314/1992, el día 26 de mayo, la Presidenta de la Junta General del Principado de Asturias formuló, en la representación que le es propia, recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 20.2, 21.2, 31.2 y 38 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero.
En el escrito de recurso, y tras afirmar la concurrencia de los presupuestos jurídico-procesales del mismo (entre ellos, la legitimación del órgano actor) se dedujeron las alegaciones que a continuación se resumen:
a) Se impugna, en primer lugar, el art. 20.2 de la LOPSC, precepto del que se dice ha introducido en el ordenamiento una forma de privación de libertad que se manifiesta en un requerimiento compulsivo que pueden efectuar los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a las personas cuya identificación pretendan, requerimiento que se manifiesta en que les
Expone, a continuación, la representación actora diferentes consideraciones doctrinales que le llevan a concluir en que, aun existiendo el deber de ir documentado, la indocumentación, a lo sumo, constituye un ilícito administrativo, y la regulación del art. 17 de la C.E. proscribe la detención gubernativa por infracciones administrativas.
La impugnación del precepto se formula, en suma, en atención a lo siguiente: 1) El art. 20.2 introduce una modalidad de privación de libertad que no casa con el contenido del art. 17 de la C.E., precepto que exige que la detención se efectúe por estar la policía en condiciones de imputar al interesado la comisión de un delito concreto (la indocumentación, en sí misma, no constituye delito); en otro caso, si el requerimiento de identificación fuera porque la policía tuviera
b) Se impugna, asimismo, el art. 21.2 de la LOPSC por vulneración de los arts. 18.2 y 53.1 de la C.E. Esta impugnación se sintetiza por la propia representación actora en las tres consideraciones siguientes: 1) El art. 18.2 de la C.E. prevé tres supuestos, y solo tres, que facultan a los poderes públicos para penetrar en el domicilio de una persona (consentimiento del titular, autorización judicial y delito flagrante), a los que hay que unir la previsión establecida en el art. 55 de la propia Norma fundamental; 2) El concepto de delito flagrante dimana de la propia Constitución y debe ser objeto de una interpretación restrictiva, al operar como excepción a un derecho fundamental; el art. 21.2 amplía el concepto constitucional y jurisprudencial de delito flagrante, dando cabida al
c) Se impugna también el art. 37 de la LOPSC por vulneración del art. 24.2 de la C.E.
Se reprocha a este precepto provocar en la práctica una inversión de la carga de la prueba, privilegiando a la acusación sobre la defensa del inculpado, a quien se obliga a probar su inocencia mediante la acreditación de unos hechos que en muchas ocasiones serán negativos, prueba que, también en determinados casos, resultará diabólica, cuando lo que se discutan no sean los hechos sino su autoría. En definitiva, con el precepto desaparece totalmente la presunción de inocencia (art. 24.2 C.E.), comprimiéndose la seguridad jurídica del ciudadano. Se cita la STC 76/1990.
d) Se impugna, asimismo, el art. 38 de la LOPSC, por vulneración de los arts. 24.1 y 53.1 de la C.E.
Se dice en el recurso que esta impugnación ha de ser entendida en relación con lo establecido en la Disposición derogatoria de la propia LOPSC que deroga, entre otras normas, el apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978. A juicio del órgano actor, el art. 38 está dando entrada al principio solve et repete y atentando, con ello, al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la C.E.). Se cita la STC 115/1987 y la STC 108/1984. En sintesis de la propia demanda, la impugnación se fundamenta en lo siguiente: 1) El art. 24.1 garantiza el derecho fundamental de todas las personas a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, debiendo entenderse tal declaración en el sentido de que dicho precepto garantiza el libre acceso a los Tribunales; 2) En la medida en que el precepto impugnado introduce en el ordenamiento mecanismos que impiden, dificultan o disuaden el acceso a los jueces y tribunales y que obstaculizan o sustraen a estos la facultad de ponderar la procedencia o no de la ejecutividad del acto, el precepto es contrario al derecho reconocido en el art. 24.1 de la C.E. y 3) Es contrario también al art. 53 de la misma Norma fundamental, al desnaturalizar el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, arrancando al Poder Judicial facultades que sólo a éste corresponden.
Se concluye con la súplica de que se dicte Sentencia por la que se declaren inconstitucionales los preceptos impugnados.
13. Mediante providencia de la Sección Segunda del Pleno, de 11 de junio de 1992, se admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por la Junta General del Principado de Asturias y se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno para que, en el plazo común de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Se acordó, asimismo, publicar la incoación del recurso en el
14. Mediante escrito registrado el día 18 de junio de 1992, el Presidente en funciones del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal Constitucional el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara según el cual, aun cuando el Congreso no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar, remitiendo a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
15. Mediante escrito registrado el día 25 de junio de 1992, el Presidente del Senado comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, dando por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
16. Mediante escrito registrado el día 26 de junio de 1992 presentó sus alegaciones el Abogado del Estado, en los términos que a continuación se resumen:
a) Comenzó por señalar el Abogado del Estado que, con arreglo al art. 33 LOTC y a los arts. 185.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y 5.1 del Código Civil, a los que remite el art. 80 LOTC, el plazo para recurrir algún precepto de la Ley Orgánica 1/1992 terminó a las veinticuatro horas del día 22 de mayo de 1992, pues dicha Ley Orgánica se publicó el 22 de febrero del mismo año. El presente recurso tuvo entrada en el Registro del Tribunal Constitucional el día 26 de mayo, varios días después de expirado el plazo perentorio para su interposición. Es cierto que en la primera página de la demanda figura un cajetín de fecha que dice
No obstante, y con carácter subsidiario, examina el Abogado del Estado los argumentos de fondo aducidos por el órgano actor, dando por supuesta la argumentación desarrollada en el recurso 1.045/1992, a la que se remite, sin perjuicio de recordarla ahora resumidamente y de complementarla, precisarla o aclararla.
b) En cuanto a la impugnación del art. 20.2 LOPSC, la demanda estima que el precepto regula un
c) En lo que se refiere a la impugnación del art. 21.2 LOPSC, la demanda se ciñe a reproducir pasajes de la STC 22/1984 (sin tener en cuenta la STC 160/1991), a transcribir partes de la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 1990 (Ar. 2.647) y a citar por extenso consideraciones doctrinales que, sin embargo, no pueden convertirse en canon de constitucionalidad (SSTC 108/1986 y 150/1991). Los argumentos de la demanda se cifran en que el precepto vulnera los arts. 18.2 y 53.1 C.E., argumentación similar, pues, a la empleada por los demandantes en el recurso 1.045/1992 y que puede ser contestada con los mismos razonamientos expuestos entonces por la Abogacía del Estado, que, por lo tanto, reitera esta representación.
d) La impugnación del art. 37 L.O.P.S.C. se realiza por suponer que viola el derecho fundamental a ser presumido inocente (art. 24.2 C.E.) al invertir tal precepto la carga de la prueba y obligar al expedientado a probar su inocencia. La tesis de la demanda es inaceptable, para el Abogado del Estado, por las razones expuestas ante idéntica impugnación formulada en el recurso 1.045/1992, razonamientos que resume.
e) Por lo que se refiere a la impugnación del art. 38 L.O.P.S.C., al vulnerar tal precepto lo dispuesto en los arts. 24.1 y 53.1 de la Constitución, reitera el Abogado del Estado sus alegaciones anteriores en el sentido de que tal precepto no contiene ninguna regla solve et repete, esto es, una regla en cuya virtud se hiciera depender la admisión de un recurso administrativo o jurisdiccional del previo pago, depósito o consignación del importe de la sanción pecuniaria o de una parte o fracción de ella. Por el contrario, el art. 38.1 L.O.P.S.C. difiere o aplaza la ejecutividad de un acto administrativo hasta el momento de la firmeza en vía administrativa, lo que se aparta, en términos más benignos para el ciudadano, de la regla general de la ejecutividad inmediata de los actos administrativos (arts. 44, 45.1 y 2, 101 y 116 de la L.P.A.). Tampoco hay el más mínimo fundamento para afirmar que este precepto sustrae a los Tribunales
Se concluyó con la súplica de que se dictara Sentencia por la que se declarase extemporáneo el recurso y por la que, subsidiariamente, se desestimara el mismo en su totalidad. Mediante otro sí se pidió la acumulación de este recurso al núm. 1.045/1992, vista la conexión objetiva entre uno y otro.
17. Mediante providencia de 2 de julio de 1992, la Sección Segunda acordó oír a la Junta General del Principado de Asturias, al Parlamento de las Islas Baleares y a los Diputados del Grupo Popular para que expusieran lo que estimaren procedente acerca de la acumulación de sus respectivos recursos, solicitada por el Abogado del Estado. La Junta General del Principado de Asturias y el Parlamento de las Islas Baleares mostraron su conformidad con la acumulación. Por su parte, el Comisionado de los Diputados del Grupo Popular no formuló alegación al respecto dentro del plazo concedido.
Mediante Auto del Pleno de 29 de septiembre de 1992 se acordó acumular los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.314/1992 y 1.279/1992 al recurso 1.045/1992.
18. Con fecha 19 de noviembre del año en curso se registró en este Tribunal (núm. 2.810/1992) un Auto mediante el cual la Sección Decimoquinta de la Audiencia Provincial de Madrid planteó cuestión de inconstitucionalidad, según su parte dispositiva,
a) Los antecedentes de la cuestión pueden resumirse así: Ante el Juzgado de Instrucción núm. 43 de Madrid se siguieron diligencias previas en procedimiento abreviado núm. 4.070/1992 contra determinadas personas por presunto delito contra la salud pública (art. 344 del Código Penal). La acusación pública se fundamentó en que
b) En la fundamentación jurídica del Auto de planteamiento de la cuestión, el Tribunal a quo, tras citar el art. 163 de la Constitución y normas concordantes, identifica el precepto cuestionado (art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992) y aquellos de la Constitución que quedarían por él contrariados (arts. 18.2 y 25.1). Tras ello, fundamenta la Sección tanto la relevancia, para el proceso a quo, de la cuestión planteada como la contradicción a su juicio existente entre aquel precepto legal y las normas constitucionales invocadas. En lo que se refiere al primer aspecto, se señala en el Auto que
Tras fundamentar así la relevancia de la cuestión, se extiende el Auto sobre la contradicción entre el precepto cuestionado y los arts. 18.2 y 25.1 de la Constitución. Los fundamentos 4. y 5. del Auto se consagran a exponer lo que, a juicio del Tribunal a quo,resulta ser concepto constitucional de , eventualidad ésta que lleva a la Sección a plantear este nuevo contraste de constitucionalidad. En síntesis, aprecia el Tribunal a quo que el precepto cuestionado vulneraría la exigencia constitucional de la lex certa o lex stricta,
19. Por providencia de 30 de noviembre de 1992 acordó la Sección Primera oír al Fiscal General del Estado, por plazo de diez días, a fin de que se pronuncie sobre la posible falta de relevancia de la cuestión de inconstitucionalidad para la resolución del proceso a quo.
Deducido el informe de la Fiscalía, la Sección Primera, en proveído de 12 de enero de 1993, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad y dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y a la Fiscalía General del Estado a fin de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes.
20. Mediante escrito registrado el día 29 de enero de 1993 presentó sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que a continuación se resumen:
a) Niega el Abogado del Estado, en primer lugar, la existencia de contradicción entre el art. 21.2 de la L.O.P.S.C. y el art. 25.1 de la Constitución. Ante todo, este precepto constitucional no es portador del principio de legalidad procesal penal y, menos aún, de una suerte de derecho fundamental a la completa previsibilidad de las intervenciones policiales: El art. 25.1 de la Constitución reduce su esfera de aplicación a los delitos, faltas e infracciones administrativas y la entrada y registro en lugar cerrado producida en el seno de un proceso penal es o bien un acto de investigación para buscar y adquirir fuentes de prueba o bien acto de ejecución de una medida cautelar personal, nunca sanción por delito, falta o infracción administrativa. La intervención policial prevista en el art. 21.2 de la L.O.P.S.C. muestra parecido género de conexión con el proceso penal, y no puede, por ello, calificarse de
indeterminación, vaguedad e imprecisión de los textos normativos (STC 121/1992). Pues bien, el
Tampoco goza de solidez la tesis de que la concreción legislativa de un concepto constitucional interfiere indebidamente la función jurisdiccional. Al operar sobre un concepto constitucional, el legislador podrá en ciertos casos invadir la esfera del poder constituyente o, incluso, la del Tribunal Constitucional, pero no la de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial, sometidos constitucionalmente al imperio de la Ley (arts. 117.1 de la Constitución y 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
b) Se examina, a continuación, si el art. 21.2 de la L.O.P.S.C. contraría o no el art. 18.2 de la Constitución.
No puede admitirse, en primer lugar, la postulada identidad del concepto tradicional de
r histórico accidental sobre el legislador democrático del presente y del futuro (STC 149/1991). Por otro lado, el concepto
La Sección cuestionante, de otra parte, afirma que el concepto de flagrancia ex art. 18.2 es el
La Sección considera que la esencia del concepto tradicional de delito flagrante está en la percepción sensorial o, más angostamente aún, en la
La Sección cuestionante combate sólo un sintagma del art. 21.2 (
Se concluyó con la súplica de que se dictara Sentencia totalmente desestimatoria de la cuestión planteada. Mediante otrosí se pidió la acumulación de esta cuestión a los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992.
21. Mediante escrito registrado el día 29 de enero de 1993 presentó sus alegaciones la Fiscalía General del Estado en los términos que a continuación se resumen:
a) En lo que se refiere a la supuesta conculcación del art. 18.2 de la Constitución, se comienza por señalar que la Constitución no define lo que sea
En lo relativo a la forma de conocimiento mediante la que se llega a la aprehensión del delito flagrante, parece obvio que esta aprehensión -que requiere un juicio de tipicidad- no puede tener lugar mediante un conocimiento meramente sensorial al margen de toda actividad intelectual. No es correcta, por ello, la premisa de la que parte el Auto de planteamiento.
El artículo cuestionado no define, ni pretende definir, el delito flagrante, sino aleccionar al agente de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad de cuándo es legítima la entrada y registro en un domicilio sin mandamiento judicial y cómo sabrá que se halla ante un delito flagrante, lo que se hace bajo la declaración contenida en el párrafo primero del precepto, en el que se contiene un terminante acatamiento a
La Sección cuestionante señala que son tres los términos que utiliza el legislador para acotar el supuesto de delito flagrante:
De lo dicho resultaría el signo positivo que debe atribuirse al juicio de congruencia entre el art. 18.2 de la Constitución y el art. 21.2 de la L.O.P.S.C. Ni el concepto
La exclusiva referencia del precepto a los delitos de tráfico de drogas no puede entenderse en el sentido de que ello encierre una finalidad ampliatoria del delito flagrante -que sería condenable mediante la incorporación de modalidades
Manifiesta la Fiscalía la inquietud que le produce una interpretación de la norma cuestionada como la que ha hecho la Audiencia Provincial de Madrid. Por ello, y en razón de la especial importancia que la Ley cuestionada tiene para la vida social, se sugiere la conveniencia de un pronunciamiento que declare improcedente, por inconstitucional, una interpretación como la que está en la base de la cuestión (STC 105/1988).
b) No se ha vulnerado, de otra parte, el art. 25.1 de la Constitución. En primer lugar, la invocación de este precepto constitucional carece de fundamento sólido, pues el ámbito natural y propio del principio de legalidad sancionadora se agota en esta materia, la sancionadora (STC 21/1990). No parece, pues, que con esta orientación pueda acogerse, sin más, un principio de legalidad procesal como el que se pretende. Es cierto que, a través del art. 10.2 de la Constitución y de acuerdo con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la cuestión pudiera tener trascendencia constitucional por la vía de la exigencia de
El artículo 21.2 de la L.O.P.S.C. es preciso y claro en sus términos si se interpretan las palabras en su sentido propio, eludiendo significados que propiamente no les corresponden. El precepto cumple con la exigencia de ser lex stricta, lex certa. Pero como la interpretación -desajustada- de la norma ya se ha producido, cabría insistir en un pronunciamiento del Tribunal Constitucional que, afirmando la congruencia constitucional del artículo, proscribiera la interpretación improcedente, que conduciría a una conclusión inconstitucional.
Se concluye instando que se dicte Sentencia por la que se declarase la constitucionalidad del precepto cuestionado y la inconstitucionalidad de la interpretación de aquél como referencia al conocimiento del delito flagrante por medios indirectos, inferenciales o indiciarios. Mediante otrosí se interesó la acumulación de la cuestión de inconstitucionalidad a los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992.
22. Mediante escrito registrado el día 28 de enero, el Presidente del Senado comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara en orden a que se tuviera a la misma por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.
Mediante escrito registrado el día 29 de enero de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó al Tribunal el Acuerdo de la Mesa de la Cámara según el cual la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones propias que pudiera precisar.
23. Por providencia del día 1 de febrero acordó la Sección Primera oír a las representaciones actoras en los recursos 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992 a fin de que expusieran lo que considerasen oportuno acerca de la acumulación a dichos recursos de la cuestión de inconstitucionalidad 2.810/1992, interesada por el Abogado del Estado.
Deducidas las correspondientes alegaciones, el Pleno del Tribunal acordó, por Auto de 20 de abril de 1993, acumular la cuestión de inconstitucionalidad 2.810/1992 a los recursos de inconstitucionalidad 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992.
24. El día 3 de mayo de 1993 se registró en este Tribunal (núm. 1.372/1993) un Auto mediante el cual la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Sevilla planteó cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana, por estimar que tal precepto pudiera ser contrario a lo dispuesto en los arts. 18.2 y 9.3 de la Constitución (este último en lo que se refiere a los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad). Las actuaciones en cuyo curso se plantea la cuestión se iniciaron mediante diligencias previas (procedimiento abreviado) tramitadas por el Juzgado de Instrucción núm. 15 de Sevilla a resultas de la detención de determinadas personas y de la entrada en un domicilio con ocupación de cierta cantidad de droga. Decretada la apertura del juicio oral y remitidos los autos de la Audiencia, se celebró el acto del juicio el día 10 de febrero de 1993. A continuación, y por providencia de 12 de febrero, el Tribunal decidió oír a las partes (Ministerio Fiscal y defensa) acerca de la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992, por su posible contradicción con los arts. 18.2 y 9.3 de la Constitución. Tanto el Ministerio Fiscal como la defensa se opusieron al planteamiento de la cuestión: La defensa, por estimar que procedía, sin más, la absolución de las personas acusadas; la Fiscalía, por entender, en primer lugar, que la entrada en domicilio con ocupación de droga fue legítima, incluso al margen de lo dispuesto en el repetido art. 21.2, al tratarse de un supuesto indubitado de
En el Auto de la Audiencia de Sevilla se considera pormenorizadamente tanto las condiciones de procedibilidad de la cuestión (aplicabilidad de la norma cuestionada y relevancia de la duda de constitucionalidad para la resolución de la causa) como los posibles vicios de inconstitucionalidad que afectarían al art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992.
a) En lo que se refiere a la aplicabilidad y relevancia en el proceso de la regla cuestionada, estima la Audiencia, en conclusión, que
b) Los fundamentos 8. a 19 se dedican a fundamentar la duda de constitucionalidad que el Tribunal formula. En lo que se refiere a la supuesta conculcación del derecho ex art. 18.2 por el precepto impugnado, se observa, en primer lugar, que el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1992 es una
Los fundamentos 18 y 19 se consagran a fundamentar la posible conculcación del art. 9.3 de la Constitución. Estima la Sección, en síntesis, que el precepto cuestionado infringe el principio de legalidad en su vertiente de lex certa, al emplear términos imprecisos y confusos como los de
25. Mediante providencia de 25 de mayo de 1993 acordó la Sección Segunda admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y a la Fiscalía General del Estado, para que pudieran personarse y formular las procedentes alegaciones, y oír a las partes antes mencionadas para que expusieran lo que estimaren oportuno acerca de la acumulación de esta cuestión con los recursos 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992 y con la cuestión 2.810/1992, acordándose oír también, en cuanto a este extremo, a las representaciones actoras en los citados recursos de inconstitucionalidad.
26. Mediante escrito registrado el día 2 de junio de 1993, la Fiscalía General del Estado señaló que las razones expuestas en sus alegaciones ante la cuestión 2.810/1992 tienen plena aplicación a la presente, interesando, por ello, que se dictara Sentencia que declarase la constitucionalidad del precepto cuestionado con la misma salvedad que se señaló en el escrito de referencia. Mediante otrosí se estimó la procedencia de acumular esta cuestión a los otros procesos constitucionales ya admitidos.
27. Mediante escrito registrado el día 14 de junio presentó sus alegaciones la Abogacía del Estado en los términos que a continuación se resumen:
a) Se aduce, en primer lugar, la falta de condiciones procesales en el planteamiento de la cuestión, por error manifiesto en el juicio de aplicabilidad, error que puede controlar el Tribunal Constitucional (SSTC 87/1991 y 150/1992). La aplicabilidad del art. 21.2 de la L.O.P.S.C. presupone que en el caso a quo se haya producido la entrada inconsentida en un domicilio, pero en el supuesto producido aquí no puede entenderse que se verificara tal cosa. Los antecedentes del Auto de planteamiento dejan claro que las
No obstante lo dicho, y con carácter subsidiario, se examinan los razonamientos por los que el Auto de planteamiento sostiene la inconstitucionalidad del art. 21.2 de la L.O.P.S.C.
b) Se afirma, en primer lugar, que el precepto cuestionado no contraría el art. 18.2 de la Constitución, conculcación que el Auto fundamenta en dos consideraciones: 1) el art. 21.2 de la L.O.P.S.C., por contener una norma que define o interpreta un concepto constitucional, invade la esfera propia del poder constituyente, y 2) el precepto es materialmente inconstitucional por considerar delito flagrante lo que no lo es según su recto concepto constitucional.
En lo que se refiere al primer argumento, el Auto parte de una premisa inaceptable: Que al legislador ordinario le está absolutamente vedado
onalidad se fundamenta en la infracción sustantiva del art. 18.2 por el precepto cuestionado. Para el Auto de planteamiento, el
de la simultánea o reciente perpetración del delito; 7) el conocimiento, con todo, ha de ser
c) Tampoco el precepto cuestionado vulnera los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3). Ante el reproche de que la norma legal no alcanza el mínimo de precisión constitucional exigible, se reitera lo dicho, a este propósito, en las alegaciones ante la cuestión 2.810/1992. Tampoco puede entenderse que se violente la interdicción de la arbitrariedad, pues, como ya se dijo ante la cuestión 2.810/1992, no es argumento el que la inviolabilidad del domicilio quede en manos de lo que entiendan los funcionarios policiales por
tos indiciarios que venían encomendados a los jueces. Afirmar tal cosa supone, en primer lugar, incurrir en la petición de principio de que el art. 21.2 queda fuera de la esfera del delito flagrante y olvidar, de otra parte, el elemento de urgencia ínsito en la flagrancia (la alternativa no se da entre resolución judicial y actuación policial por propia autoridad, sino entre intervenir urgentemente o no intervenir). Por último, los funcionarios policiales tienen deber de imparcialidad y la independencia judicial no garantiza el acierto al conceder o denegar la autorización de entrada en un domicilio. Dice el Auto, por último, que los controles a posteriori carecen de efectividad para proteger contra la arbitrariedad, pero el razonamiento es absolutamente inaceptable: 1) Prueba demasiado ya que, si fuera correcto, el constituyente se habría equivocado admitiendo a estos efectos el supuesto de flagrante delito; 2) desconoce que la urgencia de intervenir impide solicitar la intervención judicial; 3) pasa por alto que el control previo no es, sólo por ello, garantía de perfecta protección del derecho, y 4) desconoce que el control de la Administración por la jurisdicción contencioso-administrativa es, fundamentalmente, a posteriori. Por todo ello, no procede acoger la infracción del art. 9.3.
Se concluye con la súplica de que se dicte Sentencia por la que se declare mal planteada la cuestión, por faltar sus condiciones procesales, y, subsidiariamente, por la que se desestime la cuestión. En otrosí se pidió la acumulación de esta cuestión a los recursos 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992 y a la cuestión 2.810/92.
28. Mediante escrito registrado el día 25 de junio, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de conformidad con el cual el Congreso no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, si bien ponía a disposición del Tribunal las actuaciones propias que pudiera precisar.
29. El Pleno del Tribunal, por Auto de 29 de junio de 1993, acordó acumular la cuestión de inconstitucionalidad 1.372/1993 a los recursos y cuestión de inconstitucionalidad, ya acumulados, registrados con los núms. 1.045/1992, 1.279/1992, 1.314/1992 y 2.810/1992.
30. Por providencia de 16 de noviembre de 1993, se señaló para deliberación y fallo de los recursos y cuestiones acumulados el día 18 siguiente.
II. Fundamentos jurídicos
1. Antes de entrar en el examen de los procesos aquí acumulados es preciso resolver la excepción relativa a la viabilidad del recurso interpuesto por la Junta General del Principado de Asturias y dar respuesta, también, a la objeción de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado frente a la cuestión 1.372/1993, promovida por la Audiencia de Sevilla:
a) En sus alegaciones en el recurso 1.314/1992, interpuesto por la Junta General del Principado de Asturias, el Abogado del Estado ha aducido, como consideración previa, la extemporaneidad de la que estaría afectada tal impugnación, visto que el plazo para recurrir contra la L.O.P.S.C. concluyó el día 22 de mayo de 1992 (art. 33 de la LOTC) y que el recurso no tuvo entrada en el Registro de este Tribunal sino el día 26 del mismo mes, constataciones una y otra correctas. La tacha de procedibilidad que así se opone no quedaría paliada, a juicio del Abogado del Estado, por el hecho de que el escrito de recurso se presentara el día 21 de mayo -dentro, pues, del plazo para recurrir- en una oficina de Correos de la ciudad de Oviedo para su remisión al Tribunal Constitucional, como así consta en la primera página de la demanda.
El recurso es, efectivamente, extemporáneo. Como el Tribunal en Pleno ha tenido ocasión de señalar en ATC 277/1992, el art. 1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, a la que remite como normativa supletoria el art. 80 de la LOTC, dispone que la comparecencia en juicio deberá realizarse ante el Tribunal competente, lo que supone que el lugar ordinario de presentación de los recursos de inconstitucionalidad es la sede del propio Tribunal Constitucional y, por ende, que la fecha que se ha de considerar, en principio, como de interposición del recurso es la de su entrada en el Registro General. Que esta regla general quede atemperada, según admite la legislación procesal, por la posibilidad de presentar los escritos de recurso ante el Juzgado de Guardia (STC 148/1991), no permite, claro está, concluir en que igual eficacia procesal tendrá la presentación de aquél ante cualesquiera oficinas públicas ni, en concreto, ante las mencionadas en el art. 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente (cuyo núm. 3, en lo que aquí interesa, dispone que
El recurso 1.314/1992 debe considerarse, por lo dicho, extemporáneo y, en cuanto tal, inadmisible.
b) El Abogado del Estado ha pedido que se declare la inadmisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad 1.372/1993, planteada por la Audiencia Provincial de Sevilla, toda vez -arguye- que la entrada en domicilio que dio origen a las correspondientes actuaciones penales no se llevó a cabo en aplicación del art. 21.2 de la L.O.P.S.C. -precepto cuestionado por el Tribunal a quo-, sino, más bien, con el consentimiento de los ocupantes o titulares de la vivienda, lo que llevaría a apreciar ahora un error manifiesto en el juicio de relevancia realizado por el órgano judicial, error determinante de su inadmisibilidad.
Esta petición no puede ser acogida. Desde sus primeros pronunciamientos al respecto ha declarado este Tribunal que el control que le corresponde en orden a apreciar la aplicabilidad del precepto cuestionado en el proceso a quo se limita, por así decir, a (STC 17/1981). Por aplicación de esta doctrina que, desde entonces, ha sido reiterada en numerosas ocasiones, procede rechazar la inadmisibilidad propuesta por la Abogacía del Estado pues, en primer lugar, la Audiencia de Sevilla ha constatado que la Policía penetró sin mandamiento judicial en una vivienda y ha expuesto, de otra parte, la apreciación de que tal actuación no se produjo en un supuesto de flagrante delito ex art. 18.2 de la Constitución, sin que este Tribunal pueda dudar de aquella constatación o si el caso fue o no efectivamente de flagrancia. El supuesto
Resueltas estas objeciones, procede ya iniciar el examen de las impugnaciones deducidas en los recursos 1.045/1992 y 1.279/1992 y de las dudas de constitucionalidad formuladas en las cuestiones 2.810/1992 y 1.372/1993.
2. Dichas impugnaciones se hacen preceder, en uno y otro de los recursos de inconstitucionalidad, de determinadas consideraciones relativas al supuesto carácter no innovador, salvo en la parte impugnada, de la L.O.P.S.C., a la improcedencia, en segundo lugar, de que el Tribunal llegara a dictar, ante las impugnaciones deducidas, un fallo de alcance interpretativo (recurso 1.045/1992) y, en fin, al sentido general de los conceptos de
3. El primero de los preceptos impugnados en uno y otro recurso es el art. 20.2 de la L.O.P.S.C., impugnación a la que se añade, en el recurso interpuesto por el Parlamento de las Islas Baleares, la de los apartados 3 y 4 del mismo artículo. Estos últimos preceptos, sin embargo, no han sido objeto de tacha alguna en los alegatos expuestos por el órgano autonómico recurrente, de tal modo que es preciso entender que su impugnación, simplemente invocada pero no razonada, se hace por conexión con lo dispuesto en el núm. 2 del artículo, en cuya crítica se agota la fundamentación del recurso 1.279/1992.
En todo caso es necesario no sólo para una mejor comprensión de nuestros razonamientos, sino también por exigencias de la interpretación sistemática del precepto, reproducir aquí en su integridad el texto del artículo 20 de la L.O.P.S.C. Dice así:
1. 2. De no lograrse la identificación por cualquier medio, y cuando resulte necesario a los mismos fines del apartado anterior, los agentes, para impedir la comisión de un delito o falta o al objeto de sancionar una infracción, podrán requerir a quienes no pudieran ser identificados a que les acompañen a dependencias próximas y que cuenten con medios adecuados para realizar las diligencias de identificación a estos solos efectos y por el tiempo imprescindible. 3. En las dependencias a que se hace referencia en el apartado anterior se llevará un Libro-Registro en el que se harán constar las diligencias de identificación realizadas en aquéllas, así como a los motivos y duración de las mismas y que estará en todo momento a disposición de la autoridad judicial competente y del Ministerio Fiscal. No obstante lo anterior, el Ministerio del Interior remitirá periódicamente extracto de las diligencias de identificación al Ministerio Fiscal. 4. En los casos de resistencia o negativa infundada a identificarse o a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de idetificación se estará a lo dispuesto en el Código Penal y en la Ley de Enjuiciamiento Criminal.> Las tachas opuestas frente al núm. 2 de este artículo no difieren, en lo sustancial, en uno y otro de los recursos. En ambos se sostiene -como se ha recogido en los antecedentes- que dicho precepto configura un supuesto de privación de libertad (o, más concretamente, de Frente a estos alegatos, la Abogacía del Estado ha articulado una defensa del precepto impugnado que se centra -cabe resumir- en la afirmación de que en el mismo no se contempla privación alguna de libertad, Los contrarios argumentos así expuestos entrañan una cuestión principal que consiste en determinar si la medida de identificación prevista en el art. 20.2 de la L.O.P.S.C., para el supuesto de no lograrse la que previene el núm. 1 del mismo artículo, supone o no una privación de libertad para la persona de cuya identificación se trata. De darse respuesta afirmativa a esta cuestión, no sólo principal sino también lógicamente previa, se formulan por los recurrentes otras dos cuestiones: Una, relativa a la constitucionalidad, en sí misma, de dicha medida de privación de libertad -también llamada más concretamente detención o retención por los recurrentes-; y otra, concerniente a considerar si las garantías dispuestas por el art. 17 de la Constitución resultan o no de inexcusable observancia para la práctica de estas diligencias de identificación en las dependencias policiales. Afrontamos seguidamente si en el art. 20.2 de la L.O.P.S.C. se contiene, efectivamente, una medida de privación de libertad. 4. Hemos de examinar en primer lugar, por consiguiente, si las diligencias de identificación en dependencias policiales previstas en el art. 20.2 de la L.O.P.S.C. entrañan o no una No es determinante, a estos efectos, la noción de La libertad a la que se refiere esta norma constitucional es, en efecto, la de quien orienta, en el marco de normas generales, la propia acción, no la de quien elige entre la obediencia y la resistencia al Derecho o a las órdenes dictadas en su virtud. No cabe, pues, hablar de libre voluntad para excluir la aplicación del art. 17.1 de la Constitución cuando una de las opciones que se le ofrecen al individuo sea jurídicamente necesaria y la otra entrañe, por lo mismo, una contravención, y bien claro está que si éste del acatamiento fuera el criterio para reconocer o no una situación de privación de libertad perderían toda objetividad las garantías del art. 17 y se concluiría en hacer de peor condición a la persona que acata la orden que a aquella otra que la desatiende o resiste. Una privación de libertad no deja de serlo por el mero hecho de que el afectado la acepte (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 18 de junio de 1971, Caso de Wilde, Ooms y Versyp, II, 65). La medida de identificación en dependencias policiales prevista en el art. 20.2 de la L.O.P.S.C. supone por las circunstancias de tiempo y lugar (desplazamiento del requerido hasta dependencias policiales próximas en las que habrá de permanecer por el tiempo imprescindible), una situación que va más allá de una mera inmovilización de la persona, instrumental de prevención o de indagación, y por ello ha de ser considerada como una modalidad de privación de libertad. Con toda evidencia, estamos, pues, ante uno de 5. Es preciso examinar si la previsión del art. 20.2 resulta conciliable con lo dispuesto en el art. 17.1 de la Constitución, según el cual: Se inicia este precepto con una referencia a lo dispuesto en el núm. 1 del propio art. 20 ( El precepto no deja en lo incierto cuáles sean las personas a las que la medida pueda afectar y tampoco puede tacharse de introductor de una privación de libertad desproporcionada con arreglo tanto a las circunstancias que la Ley impone apreciar como a los fines a los que la medida queda vinculada. El art. 20.2 no es contrario a la Constitución por haber previsto este caso de privación de libertad pues, como ya se dijo en la STC 178/1985 (fundamento jurídico 3.), 6. No puede, sin embargo, concluir aquí nuestro examen, pues al precepto impugnado se le ha reprochado en los recursos, de modo principal, el haber configurado tal privación de libertad al margen de las garantías que corresponderían a la persona afectada, garantías que se cifran por los recurrentes en las enunciadas por el art. 17. 2 y 3 de la Constitución; y, en efecto, el art. 17.1 C.E. establece que nadie podrá ser privado de libertad Los derechos y garantías que dispone el art. 17 (núms. 2 y 3) de la Constitución corresponden al afectado por una Ahora bien, ello no significa que las garantías establecidas en los núms. 2 y 3 del art. 17 no deban ser tenidas en cuenta en otros casos de privación de libertad distintos a la detención preventiva. Cabe recordar, en este sentido, que ya en alguna ocasión este Tribunal ha debido contrastar con lo dispuesto en el art. 17.2 previsiones legales relativas a privaciones de libertad no calificables como detención preventiva (STC 115/1987, fundamento jurídico 1.). El ámbito de discrecionalidad del legislador para configurar otros casos de privación de libertad debe ser objeto de control de constitucionalidad a la luz de los criterios que inspiran las garantías dispuestas en los apartados dos y tres de este precepto y en función de la finalidad, naturaleza y duración de la privación de libertad de que se trate. A) Las garantías que en primer lugar hemos de considerar son las dispuestas en el núm. 2 del art. 17, de conformidad con el cual La finalidad de identificación que justifica la medida que aquí enjuiciamos no se acomoda enteramente, cierto es, a las concretas prevenciones así establecidas en la Constitución, pero es también patente que este art. 17.2 expresa un principio de limitación temporal de toda privación de libertad de origen policial que no puede dejar de inspirar la regulación de cualesquiera Pero la medida prevista en el art. 20.2 no puede calificarse de indefinida o de ilimitada en cuanto a su duración. Prescribe este precepto que las diligencias de identificación en dependencias policiales no se podrán prolongar más allá del Cierto es que pudo aquí el legislador haber establecido, además, una duración máxima de estas diligencias de identificación, al modo como el propio art. 17.2 de la Constitución hace respecto a la detención preventiva y en el bien entendido, en todo caso, de que este último límite constitucional ( B) Importa también considerar si resultan aquí aplicables, y en qué medida, las garantías establecidas en el núm. 3 del art. 17, consistentes en la información inmediata al detenido, de modo comprensible, C) Las demás garantías dispuestas en el art. 17.3 (exclusión de toda obligación de declarar y aseguramiento de la asistencia de Abogado en las diligencias policiales No resulta inexcusable, en el mismo sentido, que la identificación misma haya de llevarse a cabo necesariamente en presencia o con la asistencia de Abogado, garantía ésta cuya razón de ser está en la protección del detenido y en el aseguramiento de la corrección de los interrogatorios a que pueda ser sometido (STC 196/1987, fundamento jurídico 2.). Ninguna de estas garantías constitucionales -recordatorio del derecho a no declarar y asistencia obligatoria de Abogado- son indispensables para la verificación de unas diligencias de identificación que, vale reiterar, no permiten interrogatorio alguno que vaya más allá de la obtención de los Hay que señalar por último que cuanto queda dicho lleva a descartar, también, que lo dispuesto en el art. 20.2 de la L.O.P.S.C. resulte contrario a lo prevenido en el art. 25.3 de la Constitución, de conformidad con el cual Cuanto antecede conduce a excluir las tachas de inconstitucionalidad opuestas frente al art. 20.2 de la L.O.P.S.C. 7. Todos los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad acumulados han impugnado o puesto en duda la validez del art. 21.2 de la L.O.P.S.C., precepto legal que ha de ser entendido a partir de lo prevenido en el núm. 1 del mismo artículo, de conformidad con el cual eria de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, castiga el Código Penal, siempre que la urgente intervención de los agentes sea necesaria para impedir la consumación del delito, la huida del delincuente o la desaparición de los efectos o instrumentos del delito.> Los reproches que se formulan frente a este precepto coinciden también, en lo sustancial, en los recursos y en las cuestiones de inconstitucionalidad. La norma -viene así a decirse- habría procedido aquí a una reinterpretación del concepto de Alega el Abogado del Estado, en defensa de la Ley, que el precepto impugnado está animado por el designio, irreprochable, de proporcionar seguridad jurídica tanto a los ciudadanos como a los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pues unos y otros sabrán, a partir de lo dispuesto en esta norma, en qué circunstancias puede procederse a una entrada en domicilio por delito flagrante. Este concepto, por lo demás, estaría, sí, tomado de la tradición jurídica, pero ello no impediría llevar a cabo sobre el mismo toda operación hermenéutica por los Tribunales o -como aquí se ha hecho- por el legislador, interpretaciones que serían correctas en tanto no pugnaran con los elementos esenciales de la idea de flagrancia, que no son otros -a juicio del Abogado del Estado- que la La controversia constitucional sobre el art. 21.2 se cifra, pues, en tres cuestiones que, aunque relacionadas, conviene distinguir: Posibilidad, en primer lugar, de que el legislador lleve a cabo una definición del concepto constitucional de ado, se refiere, estrictamente, al Derecho sancionador, materia ajena a lo regulado en el art. 21.2 de la L.O.P.S.C. 8. En este fundamento examinaremos sucesivamente cada una de estas cuestiones. A) Consideraremos, en primer lugar, si puede el legislador -como, sin duda, ha hecho en el art. 21.2llevar a cabo una delimitación de la noción de Según el art. 18.2 de la Constitución, Esta circunstancia no supone, sin embargo, que el concepto que examinamos deba considerarse vacío de todo contenido o, lo que es lo mismo, a merced de la libre determinación del poder público (del legislador o de los aplicadores del Derecho), pues, si así fuera, el derecho que tal concepto contribuye a delimitar no merecería el nombre de fundamental. La Constitución Sin embargo, ello no supone que le esté vedado a la Ley desarrollar ese contenido y regular qué deba entenderse por delito flagrante a los efectos de la entrada en domicilio sin autorización judicial. Incluso tal regulación legal podría estar justificada, como señalan la Fiscalía General y la Abogacía del Estado, para alcanzar una mayor seguridad jurídica en la aplicación del precepto constitucional y de las normas legales en conexión con él. El legislador actúa aquí no para precisar B) Lo que antecede es sólo, sin embargo, la respuesta genérica a la cuestión, igualmente abstracta, acerca de la posibilidad de una formalización legal del concepto constitucional de Desde luego, no corresponde a este Tribunal determinar con detalle en todos sus extremos, el concepto de flagrancia delictiva, pero sí debe, cuando así se le pida para enjuiciar una disposición de Ley, perfilar los contornos esenciales que en la Constitución muestra tal figura, interpretación ahora inexcusable a fin de resolver sobre la constitucionalidad, también en cuanto a este punto, del art. 21.2 de la L.O.P.S.C. A los efectos constitucionales que aquí importan no procede asumir o reconocer como definitiva ninguna de las varias formulaciones legales, doctrinales o jurisprudenciales, que de la flagrancia se han dado en nuestro ordenamiento, pero lo que sí resulta inexcusable -y suficiente, a nuestro propósito- es reconocer la arraigada imagen de la flagrancia como situación fáctica en la que el delincuente es A idéntica conclusión conduce una interpretación lógico-sistemática de lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitución. Con reiteración ha dicho este Tribunal que la garantía constitucional del domicilio queda salvaguardada -al margen el consentimiento del titular -mediante la previa intervención judicial (SSTC 199/1987, fundamento jurídico 9., y 160/1991, fundamento jurídico 8.). Esta previa intervención judicial ha sido excepcionada por la Constitución con rigor a través de la noción de El art. 21.2 de la L.O.P.S.C. incorpora alguno de los elementos o rasgos que la jurisprudencia y la doctrina han venido utilizando para identificar el delito flagrante, y así ocurre en el pasaje final del precepto, que requiere La interpretación y aplicación legislativa de los conceptos constitucionales definidores de ámbitos de libertad o de inmunidad es tarea en extremo delicada, en la que no puede el legislador disminuir o relativizar el rigor de los enunciados constitucionales que establecen garantías de los derechos ni crear márgenes de incertidumbre sobre su modo de afectación. Ello es no sólo inconciliable con la idea misma de garantía constitucional, sino contradictorio, incluso, con la única razón de ser -muy plausible en sí- de estas ordenaciones legales, que no es otra que la de procurar una mayor certeza y precisión en cuanto a los límites que enmarcan la actuación del poder público, también cuando este poder cumple, claro está, el La delimitación legal del delito flagrante que expresa el impugnado art. 21.2 no es, por cuanto queda dicho, conforme a lo dispuesto en el art. 18.2 de la Constitución, lo que impone declarar la inconstitucionalidad del precepto. C) La inconstitucionalidad, así constatada, del art. 21.1 de la L.O.P.S.C. no hace ociosas, con todo, unas consideraciones últimas sobre otra de las tachas opuestas al precepto en los recursos y cuestiones aquí acumulados, reproche que se concreta en la afirmación de que no podría el legislador, como aquí ha hecho, articular un concepto de flagrante delito para un elenco determinado de delitos, toda vez que la noción de flagrancia que emplea el art. 18.2 de la Constitución tiene -se dice- un alcance general, irreductible a toda delimitación legislativa ad hoc. El concepto que ahora nos ocupa tiene, en el art. 18.2 de la Constitución, una vocación o alcance general, pues la Norma fundamental no ha diferenciado aquí entre unos u otros tipos de delito que, al mostrarse con flagrancia, puedan dar lugar al levantamiento de la inviolabilidad domiciliaria. Antes bien, al configurar esta hipótesis como única excepción frente a la exigencia de resolución judicial o consentimiento del titular, la Constitución ha determinado que todo supuesto de flagrancia delictiva, cualquiera que sea la infracción penal, pueda dar lugar a la entrada forzosa en domicilio por parte de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, actuantes entonces en funciones de policía judicial. Ahora bien, aunque la Constitución no ha singularizado supuesto delictivo alguno para aplicarle, o permitir que le sea aplicado, un concepto ad hoc de flagrancia, no es menos cierto que la noción general de delito flagrante requiere una aplicación jurisdiccional siempre atenta a las singularidades del modo de verificación de cada concreta conducta delictiva, y que bien puede el legislador anticipar en sus normas esa precisión o concreción, para ilícitos determinados, del concepto constitucional que nos ocupa. Tal delimitación selectiva del concepto constitucional sólo podrá reputarse de ilegítima si con ella se pretendiera relativizar o disminuir la garantía dispuesta en el art. 18.2 de la Constitución, pero ello, como bien se comprende, supone trasladar la cuestión al ámbito de la propia definición legislativa de la flagrancia -examinada en el apartado que antecede-, al margen, por lo tanto, del alcance o no general de tal definición, en sí mismo inconcluyente para apreciar su conformidad o disconformidad con la Constitución. El art. 21.2 de la L.O.P.S.C. no es, en suma, contrario a la Constitución en lo que tiene de intento de descripción de la flagrancia para determinados tipos delictivos, sino por su parcial inadecuación, ya vista, al concepto mismo de flagrante delito presente en el art. 18.2 de la Constitución. 9. El art. 25 de la Ley ha sido, en sus dos apartados, impugnado en el recurso interpuesto por el Parlamento de las Islas Baleares. Examinaremos, a continuación, el fundamento de una y otra impugnación. a) El art. 25.1 de la L.O.P.S.C. dispone lo siguiente: Se impugna tan sólo la inclusión en este precepto, para configurar un supuesto de infracción, del concepto La impugnación del art. 25.1 de la L.O.P.S.C. ha de ser rechazada. El concepto de Ninguna consecuencia de inconstitucionalidad cabe derivar, ya en otro orden de cosas, del hecho de que el precepto impugnado dé lugar a la sanción de la tenencia ilícita de drogas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas destinada sólo al propio consumo, que es conducta hoy no constitutiva de delito (art. 344 del Código Penal). El carácter fragmentario y subsidiario del Derecho Penal da lugar, con toda naturalidad, a que no cualquier comportamiento ilícito constituya para aquél una conducta típica, siendo perfectamente admisible, desde la perspectiva constitucional que aquí importa, que la ley configure como infracción administrativa una El art. 25.1 de la LOPSC no es, en definitiva, contrario a lo dispuesto en el art. 25.1 de la Constitución, ni conculca, tampoco, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Norma fundamental), cuyas exigencias, en lo que aquí importa, quedan subsumidas en el enunciado del principio de legalidad en materia sancionadora. b) El art. 25.2 de la L.O.P.S.C., también impugnado, dispone lo siguiente: En el recurso se dice solicitar Tampoco en este caso puede el Tribunal compartir los argumentos de la impugnación. El art. 25.2 de la L.O.P.S.C. -que contiene una previsión de algún modo similar a la remisión condicional del art. 93 bis del Código Penal remite, en efecto, al reglamento la determinación de la La Constitución establece, ciertamente, una tal reserva, con carácter general, para la ordenación del El art. 25.2 de la L.O.P.S.C. no es, por todo ello, contrario a la Constitución. 10. El art. 26 j) de la LOPSC ha sido impugnado también por el Parlamento de las Islas Baleares. Dicho precepto identifica como Se dice en el recurso que la referencia que hace este precepto a Existe ya una amplia y reiterada jurisprudencia de este Tribunal sobre la proyección del principio de legalidad de infracciones y sanciones en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración (art. 25.1 de la Constitución), jurisprudencia ya aludida en el fundamento que antecede y que conviene ahora recordar, por el alcance de esta impugnación, de modo más detallado. Hemos dicho, así, que la vigencia del principio nullum crimen nulla poena sine lege en el ordenamiento sancionador administrativo conlleva, a imagen de lo predicable del Derecho Penal, la doble garantía, material y formal, consistente, en primer lugar, El apartado a) En lo que se refiere a la garantía material y absoluta que establece, según vimos, el citado precepto constitucional (predeterminación suficiente del ilícito), nada cabe reprochar, en rigor, el precepto impugnado, pues, siendo como es una norma residual y de remisión, la delimitación precisa de las conductas sancionables corresponderá a las reglas remitidas, configuradoras de las b) Cuestión distinta es si el precepto impugnado ha respetado, en su referencia a La respuesta no puede ser sino negativa. El inciso final del art. 26 j) de la L.O.P.S.C. califica de infracciones leves de la seguridad ciudadana, en lo que ahora importa, la transgresión de las obligaciones y prohibiciones establecidas Conclusión tan clara no puede quedar empañada por lo argüido, en defensa de esta regla legal, por la Abogacía del Estado, en cuyas alegaciones parece apuntarse una cierta interpretación conforme del último inciso del art. 26 j) según la cual la referencia de la norma legal a estas Se impone, pues, declarar la inconstitucionalidad del inciso final del art. 26 j) de la L.O.P.S.C. ( 11. El art. 37 de la L.O.P.S.C. ha sido impugnado en uno y otro recurso. Su texto es el siguiente: Viene a sostenerse en los recursos que esta disposición dota de so promovido por el Parlamento de las Islas Baleares que la expresión Son precisas dos puntualizaciones previas: La primera se refiere al ámbito de aplicación de la disposición impugnada, que no es otro que el de los procedimientos administrativos sancionadores, según inequívocamente se desprende del propio tenor de la norma y de su encaje sistemático en la Sección tercera del título IV de la L.O.P.S.C. Se sigue de ello que lo dispuesto aquí por la Ley no afecta, de modo directo, a los procesos contencioso-administrativos que revisen, caso de recurso, sanciones administrativas impuestas en aplicación de esta Ley y que tampoco lo establecido en la norma muestra relevancia alguna en el ámbito penal, en el cual los atestados policiales tienen, estrictamente, el valor de denuncia que dice la Ley de Enjuiciamiento Criminal (art. 297) y confirma nuestra jurisprudencia (por todas, STC 5/1989, fundamento jurídico 2.). Se refiere la segunda puntualización a cuál sea la regla constitucional que ha de ser aquí medida de validez de la impugnada. Ni el art. 25.3 de la Constitución ni el que consagra, en la misma Norma fundamental, el derecho (art. 24.2) son aquí de pertinente consideración, pues, de una parte, el contenido de la regla legal ninguna relación guarda con el art. 25.3 de la Constitución y porque, en lo que se refiere al derecho a la defensa, la norma que resulta relevante es -de conformidad con lo alegado por las partes- la que preserva, en el art. 24.2 de la Constitución, la presunción de inocencia. Desde ahora importa recordar, a este propósito, que El art. 37 de la L.O.P.S.C. no atribuye, desde luego, fehaciencia a las declaraciones suscritas por los agentes de la autoridad (no de otro modo se ha de entender la expresión legal No merece tales reproches, sin embargo, el art. 37 de la L.O.P.S.C. Esta disposición, en efecto, en modo alguno impone la presunción incontrovertible de que lo que conste en el informe escrito de los agentes sea cierto (la Ley, como no podía ser de otro modo, admite la Bien se ve, siendo esto así, que el precepto no es contrario a la norma constitucional que protege la presunción de inocencia en todo proceso o procedimiento sancionador. No estamos ante una disposición que otorgue valor en todo caso a la información de los agentes ni que dispense a la Administración de aportar cuantas pruebas haya obtenido ni, en fin, que predetermine el criterio de la autoridad que deba resolver el expediente sancionador. El expedientado no queda -en contra de lo que los recurrentes creen- compelido a probar su inocencia para evitar ser sancionado; bastará con que niegue los hechos para dar lugar a la ratificación de los agentes y ni siquiera en tal caso esas declaraciones policiales se impondrán necesariamente sobre la libre y racional valoración de la prueba -de toda la prueba practicada- que ha de llevar a cabo la autoridad administrativa. A falta de prueba en contrario, las informaciones de los agentes tampoco dan, por sí solas, base para 12. Consideraremos en este último fundamento la impugnación deducida por los señores Diputados al Congreso contra el art. 38.1 de la L.O.P.S.C. y contra lo establecido, también, en el cuarto inciso de la Disposición derogatoria de la misma Ley Orgánica, que afecta al apartado 5 del art. 7 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona. Aquel art. 38.1 dispone que El art. 38.1 de la L.O.P.S.C. establece la ejecutividad inmediata, una vez firmes en vía administrativa, de las sanciones impuestas en aplicación de la propia Ley Orgánica. El inciso cuarto de la Disposición derogatoria elimina, por su parte, el singular régimen de suspensión automática del acto impugnado que introdujo, para determinados casos, el reseñado art. 7.5 de la Ley 62/1978, de modo que, a resultas de esta derogación, las condiciones de suspensión serán las de carácter general dispuestas en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (arts. 122 y ss.) o, de ser ésta la vía procedente y elegida, las especiales que continúa previendo el art. 7 de la misma Ley 62/1978 (apartados 2, 3, 4 y 6). Una y otra de las disposiciones impugnadas tienen, pues, entidad propia y alcance diverso, lo que impone ahora -pese a la impugnación conjunta que de ellas se hace en el recurso un examen por separado de los argumentos expuestos para afirmar la inconstitucionalidad de ambas. Es sin embargo necesario, antes de emprender tal examen, identificar con precisión cuáles sean las reglas constitucionales que resultan aquí medida de validez de las impugnadas. Los recurrentes citan, a este propósito, los arts. 24, 25.3 y 117.1 de la Constitución, pero es patente que estos dos últimos preceptos no contienen regla alguna que lleve a fundamentar ahora nuestra resolución, pues las disposiciones impugnadas ni guardan relación con sanciones administrativas que, directa o subsidiariamente, A) Hay que dar la razón al Abogado del Estado cuando afirma, frente a lo que el recurso dice, que el art. 38.1 de la L.O.P.S.C. en modo alguno refleja la llamada regla solve et repete, pues, en efecto, este precepto ni se refiere específicamente a las sanciones pecuniarias (sino a todas las B) Tampoco ha incurrido la Ley en inconstitucionalidad alguna por haber eliminado (inciso cuarto de su Disposición derogatoria) el régimen excepcional de suspensión que establecía, para ciertos actos de sanción afectantes a derechos fundamentales, el art. 7.5 de la Ley 62/1978. Tal precepto, como acabamos de recordar, disponía la suspensión Tampoco el inciso cuarto de la Disposición derogatoria de la L.O.P.S.C. ha incurrido, pues, en inconstitucionalidad. FALLO En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, Ha decidido 1. Inadmitir, por extemporáneo, el recurso de inconstitucionalidad 1.314/1992 . 2. Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad 1.045/1992 y 1.279/1992 y en su totalidad las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/1992 y 1.372/1993 y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los siguientes preceptos de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana: a) Art. 21, núm. 2. b) Art. 26.j), inciso final ( 3. Desestimar en todo lo demás, los recursos de inconstitucionalidad 1.045/1992 y 1.279/1992. Publíquese esta Sentencia en el Dada en Madrid, a dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres.-Firmado: Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.-Luis López Guerra.-Fernando García-Mon y González-Regueral.-Carlos de la Vega Benayas.-Eugenio Díaz Eimil.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-Vicente Gimeno Sendra.-José Gabaldón López.-Julio Diego González Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Rubricado. Voto particular disidente que formula el Magistrado don Carlos de la Vega Benayas respecto de la Sentencia recaída en los recursos de inconstitucionalidad y cuestiones de inconstitucionalidad acerca de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana 1. Fue mi opinión, expuesta en la deliberación del Pleno de este Tribunal, que la declaración de inconstitucionalidad debió extenderse al art. 20.2 de la Ley 1/1992. No creo necesario extenderme mucho en las afirmaciones y declaraciones que a continuación expongo de modo sintético, como fundamento de mi disidencia: A) El art. 1 de la C.E. propugna como valor superior del ordenamiento jurídico español el de la libertad. El art. 9 ordena a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad sea efectiva. B) La libertad y seguridad a las que se refiere el art. 17 C.E. se configuran como derechos fundamentales, de protección reforzada, conforme al art. 53.1 C.E., puesto que el contenido esencial de esos derechos vincula a todos los poderes públicos. Sólo podrán ser suspendidos en caso de estado de excepción o de sitio y, en forma individual, para personas determinadas, en los supuestos de investigaciones relacionadas con bandas armadas o elementos terroristas (art. 55.1 y 2). C) La importantísima misión que la Norma suprema encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su art. 104 se centra como finalidad esencial en D) Eso no quiere decir que la expresión E) La seguridad ciudadana no es, pues, un derecho fundamental. Es una aspiración, un deseo social e individual, un resultado de la eficacia de la protección policial. En ningún caso un valor primero o superior porque, como decía Rousseau, también se vive tranquilo en los calabozos. Lo importante, según esto, es que los calabozos estén ocupados por verdaderos culpables o al menos por ciudadanos con racional sospecha de haber cometido un injusto. F) La función de la Policía es preventiva y represiva. Ahí está, bien claro, lo que dispone el art. 282 L.E.Crim.: averiguar delitos, practicar diligencias para su comprobación, descubrir a los delincuentes y recoger los efectos del delito. Más en detalle, lo que enumera el art. 11.1 de la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por lo que se refiere a la detención como competencia policial también es clarísimo el texto legal pertinente: arts. 492 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Procederá aquélla en caso de comisión de un delito, o referente a presos o detenidos fugados, delitos in fraganti...; a personas procesadas por delito grave, o rebelde o presuntamente rebelde; al no procesado, siempre que haya motivos racionales para creer en la existencia de un delito y que en él tuvo aquél participación, etc. En todo caso, pues, nunca procederá la detención por otros motivos que no sea la creencia racional, y fundada en datos, de la comisión de un delito, hasta el punto de que, aun dándose la circunstancia de tratarse de un procesado o delincuente, pero sin concurrir los requisitos legales, el art. 493 L.E.Crim. sólo autoriza a la Policía a tomar nota del nombre, apellidos y domicilio, pero sin detenerlo, pasando la nota al Juez o Tribunal. Tampoco se podrá detener a persona alguna por la comisión de una infracción administrativa (art. 25.3 C.E.) ni por falta penal (art. 495 L.E.Crim.), a no ser que el presunto reo no tuviese domicilio conocido o no diese fianza. G) Cualquier detención, fuera de esos supuestos (autorizaciones) constitucionales y legales, configuraría un delito de detención ilegal (art. 184 del Código Penal). Y así, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo (Sala Segunda, Penal), de 25 de septiembre de 1993, confirmó la condena por detención ilegal de dos Agentes de la Policía que detuvieron a una persona que les infundió sospechas H) La retención -vieja reivindicación de las Policías, en aras de una pretendida eficacia- es una figura, mejor una situación, que se quiere intermedia entre la libertad y la detención. Pero esa posibilidad de estar y no estar al tiempo libre ha sido rechazada por la STC 98/1986 ( I) En sus términos más crudos la retención es el acto de inmovilizar e ingresar a un ciudadano en una dependencia policial sin imputación alguna y sin las garantías del art. 17 de la C.E. La Ley que aquí se cuestiona lo autoriza a los fines de identificación personal, si bien con una redacción tan ambigua que tanto parece referirse a la detención por imposibilidad o negativa del ciudadano a identificarse, como a la finalidad de impedir la comisión de un delito o falta (lo que sería detención legal) o al objeto de sancionar una infracción. Pero resulta que la negativa a la identificación no legitima la detención ni tampoco la finalidad sancionatoria dicha. En cuanto a las faltas (infracciones penales de menor entidad que los delitos) solo cabe detener cuando no se acredite un domicilio conocido o no se diera fianza. J) Como he dicho antes, la libertad es un valor superior y un derecho fundamental y, en ese concepto, sólo puede ser limitada ante la presencia de otro derecho fundamental y mediante Ley Orgánica que guarde la debida proporcionalidad, de tal modo que su sacrificio aparezca adecuadamente justificado. La paz social, el orden público, la seguridad ciudadana no pueden invalidar al derecho, salvo casos excepcionales y justificados. En tal sentido, la negativa a identificarse, o la falta de documentación, no tienen la suficiente enjundia o trascendencia para legitimar esa grave medida de privación de libertad. No es preciso razonar más para concluir que no existe la proporción que este Tribunal exige para ese y otros supuestos de limitación de derechos constitucionales. Sólo la negativa a identificarse puede suponer la comisión de una simple falta (art. 571 del Código Penal), pero ya se ha indicado que la regla general es la prohibición de detener por faltas (art. 495 L.E.Crim.). Por consiguiente, y en resumen, si el indocumentado se niega al requerimiento policial de acompañar a los Agentes y a ser conducido a la Comisaría, sin que estos Agentes tengan los suficientes datos para imputarle la comisión de un delito, no hay otra solución legal y constitucional que la no detención, la de respetar su libertad deambulatoria. K) Por otro lado, si los Agentes tienen datos o elementos de juicio por temer la comisión de un delito o falta por el indocumentado, podrán proceder a su detención, sí, pero no porque este art. 20.2 lo diga, sino por lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, según antes he expuesto, y ello guardando las garantías del art. 17 de la C.E. En cuanto a Consecuentemente, no parece posible corregir la ambigüedad del art. 20.2, a menos que se concluya que lo que quiere autorizar es a Las infracciones y ambigüedades no pueden ser más notorias y graves, lo que abundará en inseguridad jurídica, lo contrario de lo que se pretende por la Ley cuestionada. L) Este es, muy someramente expuesto, el regimen legal de la detención legal o autorizada. La mayoría, sin embargo, considera que el art. 20.2 de la Ley 1/1992 no vulnera ese sistema legal. No voy a entrar, sin embargo, en la crítica de la opinión mayoritaria, ya Sentencia, porque no es esa la misión del Voto particular, sino la de exponer la propia opinión. Ello no me impide considerar, con el acatamiento debido, que la solución dada no salva la constitucionalidad del precepto, ni siquiera con la benigna interpretación que de él se hace, que más que interpretación es creación de otra norma. La mayoría, en efecto, no tiene más remedio que calificar el supuesto de la norma como un caso de privación de libertad, y eso, quiérase o no, es una detención. Configurarlo como un caso especial de detención y reconocer que el ciudadano así detenido tiene ciertas garantías, no todas las del art. 17 de la C.E., sino las derivadas del caso, es dejar otra vez al arbitrio policial (sin más garantía que la ex post facto) la libertad -y seguridad- del ciudadano. No hay proporcionalidad, en suma, entre la exigencia de documentación (el art. 20.2 habla de ) y la privación de libertad. Y, de otro lado, los fines que se pretenden conseguir son los mismos que los previstos en las Leyes vigentes. Pero la norma no es solo innecesaria; es, también, perturbadora al introducir un factor de ambigüedad como el que no aclara dicha Ley: ¿se puede detener sólo a los fines de identificación o sólo para prevenir o reprimir un delito? Si sólo es posible constitucionalmente en este último supuesto, insisto en que el art. 20.2 no sólo es inútil, sino inválido por permitir una detención desproporcionada -no legalizada- y sin garantías -no constitucionalizada. Lo expuesto hace innecesario entrar en las pretendidas garantías que el art. 20.2 y 3 prevé, garantías que o no son tales (la del registro) o son tan imprecisas (la de que la estancia en las dependencias policiales será por el En mi opinión, pues, debió declararse inconstitucional el art. 20.2 de la Ley 1/1992, estando, por lo demás, conforme con la mayoría en el resto de la Sentencia. Madrid, a dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y tres.-Firmado: Carlos de la Vega Benayas.-Rubricado. Voto particular que formula el Magistrado don Julio Diego González Campos en la Sentencia de 18 de noviembre de 1993, recaída en los recursos de inconstitucionalidad núms. 1.045/1992, 1.279/1992 y 1.314/1992 y en las cuestiones de inconstitucionalidad 2.810/1992 y 1.372/1993 Mi disentimiento del parecer de la mayoría se refiere a los fundamentos jurídicos 4. a 6. de la Sentencia y, consiguientemente, a aquella parte del fallo en la que se desestiman los recursos de inconstitucionalidad respecto al art. 20.2 L.O.P.S.C., por considerar, en esencia, que tras haberse estimado en el fundamento jurídico 4. que este precepto configura un supuesto de 1. Al confrontar un concreto precepto legal con el art. 17 C.E., no cabe prescindir, como ha hecho la Sentencia, de una consideración sobre el significado que la A) En efecto, desde el primer párrafo de su Preámbulo, la Constitución ha querido subrayar que la libertad, entendida como B) Las consecuencias de lo anterior a los fines de enjuiciar la constitucionalidad de un precepto como el art. 20.2 L.O.P.S.C. son claras. De un lado, es necesario 2. En los fundamentos jurídicos 4. a 6. de la Sentencia tampoco se ha llevado a cabo una previa determinación del contenido y los límites de la La consecuencia de esta falta de precisión de los conceptos básicos del art. 17.1 no podía ser otra que una cierta ambigüedad doctrinal, que afecta decisivamente al razonamiento de la Sentencia, tan escueto en su desarrollo como parco de referencias a la doctrina sentada por este Tribunal en relación con supuestos de muy distinta índole. (Entre ellos, el internamiento de personas declaradas exentas de responsabilidad criminal en las SSTC 16/1981 y 112/1988; el arresto domiciliario del quebrado, en la STC 178/1985; la prisión preventiva, en las SSTC 41/1982 y 127/1984; la detención preventiva y el internamiento de extranjeros al amparo del art. 26.2 de la Ley Orgánica 7/1985, de Extranjería, en la STC 115/1985, y, en particular, los supuestos relativos a la verificación de la alcoholemia de conductores de vehículos, en las SSTC 103/1985, 107/1985 y 22/1988). Era obligado, pues, examinar el supuesto previsto en el art. 20.2 L.O.P.S.C. en relación con los casos que se acaban de indicar y la doctrina anterior del Tribunal, pero desgraciadamente ello no se ha hecho en la Sentencia, lo que puede explicar, aunque no justificar, la carencia que he señalado. 3. Para ilustrar esta consecuencia negativa, dos ejemplos, al menos, merecen ser puestos de relieve por su importancia respecto al contenido y límites de la A) Primer ejemplo: El fundamento jurídico 4. afirma que la medida de identificac ión en dependencias policiales prevista en el art. 20.2 L.O.P.S.C., por las circunstancias de tiempo y lugar concurrentes en este precepto, supone Cabe pensar que con esta noción, ciertamente acuñada ex novo, la Sentencia ha querido aludir -entre otros supuestos, pues posee un alcance general- a casos como el de la práctica de la prueba para verificar la alcoholemia de los conductores de vehículos. Pero es de observar, de un lado, que la jurisprudencia del Tribunal ha excluido que este supuesto implique una B) Segundo ejemplo: La Sentencia de la que discrepo considera que el previsto en el art. 20.2 L.O.P.S.C. es un supuesto de Sin duda tratando de obviar esta alternativa clarificadora, por excluir cualquier 4. En realidad -y con ello llego al punto central de mi disentimiento-, sin haber salvado los graves escollos antes indicados y sin explicitar suficientemente su fundamentación jurídica, la Sentencia lleva a cabo una interpretación del art. 17 C.E. que, por no contar con apoyo en la doctrina de este Tribunal sobre el art. 17 C.E., cabe considerar que constituye una construcción de nueva planta. Construcción que está basada en las dos premisas siguientes: - Primera: Que el art. 17.1 C.E. permite al legislador configurar, mediante ley orgánica, una medida de - Segunda: Que aunque tal medida sea distinta de la 5. Basta exponer ambas premisas para que la construcción adoptada por la Sentencia a los fines de enjuiciar la constitucionalidad del art. 20.2 L.O.P.S.C. sea criticable, a mi parecer, desde una doble perspectiva: A) Con carácter general, este planteamiento entraña una profunda alteración del significado y alcance de los condicionamientos establecidos en el segundo inciso del art. 17.1 C.E. para que una Frente a este planteamiento, conviene recordar que B) Si nos situamos en una perspectiva más concreta y aplicamos la construcción de la que disiento al enjuiciamiento del art. 20.2 L.O.P.S.C., los resultados que pueden alcanzarse tampoco permiten llegar a una conclusión favorable a la constitucionalidad de este precepto. Para no alargar excesivamente este Voto, me limitaré a señalar, muy sumariamente, dos extremos relevantes en relación con el juicio de proporcionalidad entre la finalidad de la medida y el resultado que conlleva de una La finalidad esencial de la medida prevista en el art. 20.2 L.O.P.S.C. es la simple identificación de las personas en dependencias policiales. Pero ello no justifica que cualesquiera personas que no han podido ser identificadas puedan ser conducidas a la dependencia más próxima, pues en tal caso el resultado sería desproporcionado con esa finalidad, como la propia Sentencia reconoce en su fundamento jurídico 5. Ahora bien, aquella finalidad va unida a otra, la de prevenir un delito o falta o sancionar una infracción y cabe considerar que es ésta la prevalente, como se desprende de la anterior conclusión. Teniendo esto en cuenta, era necesario proseguir el examen y, al menos, considerar dos extremos: En primer lugar, si la medida del art. 20.2 L.O.P.S.C. opera para la prevención de un delito, admitido esto la consecuencia necesaria es que en este caso nos encontramos realmente ante una C) La anterior consideración, por último, también puede proyectarse sobre el extremo relativo a la duración de la medida de Sin embargo, la Sentencia considera que la cláusula abierta del art. 20.2 L.O.P.S.C. ( 6. Los extremos que se acaban de indicar claramente evidencian, a mi parecer, lo incierto del camino que se ha abierto partiendo de las premisas antes señaladas y de las que respetuosamente disiento, así como las consecuencias negativas que se desprenden para la plena eficacia del derecho a la Si este pronunciamiento -que enteramente comparto- se inserta en el razonamiento que ha conducido a la declaración de inconstitucionalidad del art. 21.2 L.O.P.S.C., aún más justificado era, a mi parecer, declarar también la inconstitucionalidad del art. 20.2 de la misma Ley, por las razones antes expuestas. Y ello hubiera evitado, además, la contradicción interna que late en la Sentencia, si se compara lo decidido y el razonamiento respecto a uno y otro precepto de la L.O.P.S.C. Madrid, a veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y tres.-Firmado: Julio Diego González Campos.-Rubricado.