Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Competencia para la instrucción y resolución de un expediente de responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad del Gobierno de 2005

Cuestión

Competencia para la instrucción y resolución de un expediente de responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad del Gobierno

Resumen

Reclamación de cantidad formulada por PSN. Calificación como de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado. Criterios de imputación de responsabilidad. Competencia del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para instruir el procedimiento. Inactividad del Gobierno en el desarrollo reglamentario de la disposición adicional decimoctava de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre: jurisprudencia del TS; criterio mantenido por este Centro Directivo, modificación de dicho criterio a la vista de diversos autos del TS que atribuyen la competencia para resolver en estos casos al Ministro competente por razón de la materia.

Contestacion

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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

26. Competencia para la instrucción y resolución de un expediente

de responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad

del Gobierno

Reclamación de cantidad formulada por PSN. Calificación como

de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado. Criterios

de imputación de responsabilidad. Competencia del Ministerio

de Trabajo y Asuntos Sociales para instruir el procedimiento. Inactividad

del Gobierno en el desarrollo reglamentario de la disposición

adicional decimoctava de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre: jurisprudencia

del TS; criterio mantenido por este Centro Directivo,

modificación de dicho criterio a la vista de diversos autos del TS que

atribuyen la competencia para resolver en estos casos al Ministro

competente por razón de la materia *.

ANTECEDENTES

1. La reclamación que obra en el expediente de la consulta es la formulada

por don M. C. L., presidente de PSN, de fecha 10 de diciembre

de 2004, y dirigida a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad

Social.

Dicha reclamación se plantea como una reclamación de cantidad; así,

en el párrafo segundo del escrito, se dice, literalmente, lo siguiente:

«Que por medio del presente escrito vengo a interponer reclamación

de cantidad por importe de 1.347.969,98 euros (224.283.333 Pts.),

en atención al perjuicio económico causado a PSN por las cantidades

que ha satisfecho a resultas de la gestión del llamado régimen de AMF

y AT y que se acreditan en la documental que, como antecedente séptimo,

se acompaña a este escrito.»

2. Se incorporan al escrito de reclamación los antecedentes de la

misma contenidos en siete apartados. Los seis primeros hacen una exposi-

* Dictamen de la Abogacía General del Estado de 22 de marzo de 2005 (ref.: A. G. Trabajo y

Asuntos Sociales 2/05). Ponente: Fabiola Gallego Caballero.

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26ción cronológica del devenir del régimen de cobertura de los médicos que

prestaban servicios, en un primer momento en entidades de Asistencia

Médico-Farmacéutica, a los que posteriormente se sumaron los de las

entidades de Accidentes de Trabajo (régimen AMF y AT). En el apartado

séptimo se incorpora el listado de los procesos judiciales seguidos contra

PSN en reclamación de pago de pensión. Así se mencionan los siguientes

antecedentes:

«Primero: Orden de 4 de octubre de 1946 que instaura un régimen

obligatorio de pensiones de jubilación y que ya preveía que las aportaciones

se efectuarían a PSN.

Segundo: Orden de 7 de diciembre de 1953 que amplía el régimen

de previsión a los facultativos al servicio de entidades de Accidentes de

Trabajo.

Tercero: Resolución de 22 de diciembre de 1953 por la que el

Ministerio de Trabajo desarrolla las normas de aplicación al régimen de

AMF y AT. Transformación de PSN en Mutua de Seguros y Reaseguros

de Prima Fija en 1994. Relación de los escritos que entre el año 1990 y

el año 1997 PSN dirige a distintos órganos de la Administración General

del Estado exponiendo la situación de crisis que atraviesa el régimen

y la imposibilidad de hacer frente al pago de las pensiones.

Cuarto: Escrito de la Dirección General de Seguros, de 15 de julio

de 1997, recogiendo el criterio de dicho Centro Directivo acerca de la

imposibilidad de hacer frente al pago de las pensiones derivadas del

régimen AMT y AT con cargo al patrimonio mutual de PSN, Mutua de

Seguros y Reaseguros.

Quinto: Disposición Adicional Decimoctava de la Ley 55/1999, de

29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden

Social, que declara la extinción del régimen de previsión de los médicos

de asistencia médico-farmacéutica y de accidentes de trabajo con efectos

de 1 de enero de 2000.

Sexto: Mención de las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo

el 29 de abril y el 4 de mayo de 2004, en unificación de doctrina, en las

que se modifica el criterio hasta entonces sostenido por dicho Tribunal.

Frente al criterio inicial de considerar la relación entre PSN y los afiliados

al régimen de AMF y AT como relación de derecho privado, de

seguro privado, establece, en contrario, que se trata de una relación de

filiación a un régimen de previsión, vigente hasta 1 de enero de 2000,

integrado en lo que se puede denominar ?materia de Seguridad

Social?.

Séptimo: Relación de los distintos procedimientos judiciales que se

fueron iniciando por los pensionistas del régimen AMF y AT contra

PSN desde el momento en que ésta dejó de hacer frente al pago de las

pensiones, en el transcurso del segundo semestre del año 1997, en los

que aparece también demandada la Administración General del Estado

a través del Ministerio de Trabajo. Procedimientos todos ellos concluidos

por sentencia firme en las que se condena a PSN al pago de las

pensiones reclamadas y se absuelve a la Administración General del

Estado.

412

26 En diecisiete de los veinte procedimientos relacionados se condena

a PSN a pagar una cantidad única como montante total de las pensiones

debidas por un período de tiempo cierto, que oscila entre el segundo

semestre de 1997 y el 31 de diciembre de 1999, por tanto, siempre anterior

a la extinción del régimen AMF y AT.

Sin embargo, en tres de ellos se condena a PSN al pago periódico

de una mensualidad, desde una fecha determinada y a seguir haciéndolo

en el futuro. En dos de estos tres casos se reclamaban pensiones devengadas

antes de la extinción del régimen y las sentencias ganaron firmeza

también con anterioridad a dicha extinción, si bien, al haber

fallecido los pensionistas, PSN dejó de pagar la mensualidad correspondiente

desde la fecha del respectivo fallecimiento, que tuvieron

lugar, el 6 de mayo de 2004 el de D. Leopoldo Langer y el 7 de agosto

de 2004 el de D. Rafael Garay.

Sólo en uno de esos tres casos, el seguido a instancia de D. José

María Soraluce, concurre la situación singular de que se reclaman a

PSN pensiones devengadas con posterioridad a la extinción del régimen

, la sentencia gana firmeza, lógicamente, con posterioridad a dicha

extinción y el pensionista continúa vivo y, en consecuencia, percibiendo

su pensión mensual de PSN.»

3. El escrito de reclamación incorpora dos fundamentos jurídicos. El

primero, titulado «Competencia administrativa», establece la competencia

del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para resolver, al amparo de

la Orden de 7 de diciembre de 1953, si bien se solicita la remisión a otro

órgano en el caso de que se considerase que dicho Departamento ministerial

no es el competente. En el segundo, titulado «Aplicación del artículo

46 de la LGP de 1998», se sostiene la aplicación de este precepto, que

prevé un plazo de prescripción de cinco años, para argumentar la no prescripción

de su derecho a repetir contra el Estado las cantidades pagadas en

ejecución de sentencia desde la fecha en que se agotaron los fondos del

régimen AMF y AT, hecho que data en el día 9 de abril de 2000, si bien

discrepando en la fecha con la señalada en el antecedente cuarto de reclamación

que data este mismo hecho en el día 9 de abril de 2001, momento

a partir del cual se vienen pagando con cargo al patrimonio mutual de

PSN, Mutua de Seguros a Prima Fija.

4. La reclamación contiene la petición que PSN realiza en los términos

siguientes:

«1. Que se proceda a reconocer las cantidades el derecho de PSN

a obtener el abono de las cantidades satisfechas por dicha entidad con

cargo a sus propios fondos mutuales en la gestión del llamado régimen

de AMF y AT.

2. En atención a los documentos justificativos aportados, se proceda

al abono de la cantidad de 1.347.969,98 euros (224.283.333 Pts.),

con los intereses de demora correspondientes.

3. Respecto de D. José María Soraluce, que se asuma por la

Hacienda Pública la satisfacción de las prestaciones periódicas que se

413

26devenguen en el futuro, satisfaciendo asimismo las cantidades que

resulten desde la presentación de este escrito hasta el momento en que,

por la Hacienda Pública, se asuma el pago de las indicadas prestaciones

periódicas.

4. Indicación del Órgano competente para resolver el procedimiento.

Plazo de resolución. Y sentido del silencio.»

5. Se aporta posteriormente por el Departamento consultante otra

reclamación anterior formulada por PSN, que fue inadmitida, en relación

con la que no consta hasta el momento la interposición de recurso en la vía

jurisdiccional contencioso-administrativa.

Pues bien, en relación con esta reclamación se consulta, expresamente

, acerca de la competencia del Ministerio de Trabajo y Asuntos

Sociales «en orden a la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento

de conformidad con el artículo 18.1 del R.D. 429/1993, de 26 de

marzo, dada la complejidad del asunto y dado que las reclamaciones anteriores

a la presente [...] han sido inadmitidas.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I. Con carácter previo resulta conveniente señalar que en el presente

informe se va a atender, estrictamente, a la concreta cuestión consultada

por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, esto es, a la cuestión concerniente

a si es dicho Ministerio el que resulta competente para la instrucción

y resolución del procedimiento, pero sin entrar el examen de la

cuestión de fondo.

Dicho lo anterior, y con el fin de responder a la consulta planteada y

poder determinar si el citado Departamento tiene competencia para instruir

y resolver el procedimiento que se iniciaría, en su caso, con la reclamación

de PSN ?competencia que derivará del hecho de tenerla atribuida

como propia, tal como establece el art. 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC)?, resulta necesario

establecer, en primer lugar, si el escrito presentado por PSN puede ser

calificado como solicitud de iniciación de un procedimiento. En segundo

lugar, en el caso de ser afirmativa la respuesta dada al primer interrogante,

de qué procedimiento se trataría y, en tercer lugar, apreciar si el Departamento

consultante tiene atribuida la competencia para su instrucción y su

resolución.

Asimismo, y para una mejor comprensión del informe, facilitando con

ello también la posterior instrucción del procedimiento, se abordará, separadamente

, el tratamiento de uno de los posibles criterios de imputación

de responsabilidad patrimonial (la inactividad reglamentaria) y la competencia

para resolver en este caso.

414

26 II. Si bien es cierto que la reclamación de PSN adolece de una omisión

, a la que se hará referencia posteriormente, por cuanto no explicita la

causa de pedir en la que fundamenta la misma, sí se desprenden de sus

términos, sin lugar a dudas, los hechos que la han originado, las razones

que se esgrimen por PSN para reclamar contra la Administración del

Estado y la suma cuyo abono se solicita, constando asimismo los demás

datos que se requieren por el artículo 70 de la LRJ-PAC, por lo que, al no

concurrir ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 89.4 de

dicho texto legal, ha de entenderse que la solicitud presentada por PSN

posibilita la incoación del procedimiento administrativo.

Dicho lo anterior, la primera cuestión que debe determinarse es la

relativa a la calificación que deba atribuirse al procedimiento cuya iniciación

posibilita la solicitud de PSN.

La problemática entorno a la calificación del procedimiento deriva,

básicamente, de la no mención por parte de PSN en su escrito de reclamación

de la causa de pedir en la que fundamenta la misma. Efectivamente

, una vez examinada la reclamación, resultan con toda claridad,

por figurar explicitados en ella, los extremos siguientes que establece la

reclamante:

a) El montante de la reclamación, que totaliza en 1.347.969,98

euros más intereses, por las cantidades pagadas a los particulares en ejecución

de las sucesivas sentencias firmes dictadas en los procedimientos

judiciales seguidos por aquéllos reclamando el pago de pensiones. Cantidades

que ha satisfecho con cargo al patrimonio mutual de la Mutua de

Seguros a Prima Fija desde el momento en que se agotaron los fondos del

patrimonio del Régimen de AMF y AT.

b) La vigencia de su derecho a repetir tales cantidades frente a la

Administración General del Estado, al no haber transcurrido el plazo de

prescripción de 5 años, previsto en el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria

de 1988, para el reconocimiento y pago de las obligaciones

reconocidas frente a la Hacienda Pública.

Sin embargo, no aparece mencionado en el escrito de reclamación

cuál sea el título jurídico en el que se fundamenta la misma, esto es, la

causa petendi que invoca frente a la Administración General del Estado y

que permitiría, apreciada conjuntamente con el petitum, configurar la

pretensión de PSN y determinar el procedimiento cuya tramitación

resulte pertinente para, mediante su instrucción, resolver sobre el fondo

de la reclamación y apreciar qué órgano tiene atribuida la competencia

para ello. Omisión esta que lleva al Departamento destinatario de la

reclamación a cuestionarse cómo ha de calificar el procedimiento que se

inicia con la reclamación y si tiene competencia para tramitarlo y resolverlo.

Como una primera opción, a la que conduce la literalidad de la reclamación

presentada por el hecho de emplearse el término «repetir» en el

415

26fundamento jurídico segundo de la misma, cabe plantear que PSN esté

formulando una reclamación previa a la vía judicial civil en la que ejercitaría

, de no ser atendida aquélla, la denominada acción de reembolso o

actio de in rem verso, que está recogida en el artículo 1.158 del Código

Civil. Este precepto establece lo siguiente:

«Puede hacer el pago cualquier persona, tenga o no interés en el

cumplimiento de la obligación, ya lo conozca y lo apruebe, o ya lo

ignore el deudor.

El que pagare por cuenta de otro podrá reclamar del deudor lo que

hubiese pagado, a no haberlo hecho contra su expresa voluntad.

En este caso sólo podrá repetir el deudor aquello en que le hubiera

sido útil el pago.»

Las dos notas características del pago que da origen al nacimiento de

la acción de reembolso, expuestas de manera simplificada, son la ajenidad

de la deuda ?el que paga lo hace por cuenta de otro que es el obligado

jurídicamente a efectuar el pago? y la voluntariedad del pago ?el

que paga lo hace sin estar obligado a intervenir en dicho pago?. Así las

cosas, debe descartarse la acción de reembolso a que se refiere el citado

artículo 1.158 del Código Civil, por cuanto que difícilmente resultaría

apreciable la concurrencia del requisito de la ajenidad cuando han sido,

en todos los casos, sentencias judiciales firmes las que han declarado a

PSN deudora y responsable del pago de las pensiones y obligada a ello.

Por la misma razón, tampoco cabe apreciar la concurrencia del requisito

de la voluntariedad en el pago, pues PSN no paga las cantidades que

ahora reclama de la Administración, libre y voluntariamente, sino en

ejecución de sentencias judiciales firmes que le condenan a ello en todos

los casos.

Descartada esta primera vía, y debiendo excluirse también la responsabilidad

contractual de la Administración, dado que la reclamación de

cantidad que efectúa PSN no tiene por fundamento el incumplimiento por

la Administración del Estado de una relación jurídica contractual o convencional

, no queda otra solución que la de entender que dicha reclamación

lo es a título de responsabilidad extracontractual de aquélla, que tiene

su plasmación en el artículo 106 de la Constitución, cuyo apartado 2 dispone

lo siguiente:

«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre

que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios

públicos.»

El desarrollo legislativo de este precepto está constituido por los

artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, así como por las previsiones del

Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en

materia de responsabilidad patrimonial aprobado por Real Decreto 429/1993,

416

26 de 26 de marzo (RPRP). El artículo 139.1 de la LRJ-PAC establece lo

siguiente:

«Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las

Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza

mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal

o anormal de los servicios públicos.»

El precepto transcrito establece un único régimen de responsabilidad,

cualesquiera que sean las causas de la misma, comprensivo tanto de los

supuestos de responsabilidad derivada de un acto ilícito, como de los

supuestos en los que el daño tiene su origen en una actuación administrativa

plenamente legal. Unicidad de régimen que encuentra su fundamento

común en la idea de lesión como perjuicio antijurídico, no por la forma de

producirse, sino antijurídico en sí mismo porque el titular del bien o del

derecho afectado no tiene el deber jurídico de soportarlo. Así se establece

en el artículo 141.1 de la LRJ-PAC que señala que «sólo serán indemnizables

las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste

no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley». Y así se ha

establecido igualmente en reiterada jurisprudencia; en este sentido la sentencia

del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1997, recogiendo los

pronunciamientos de las anteriores de 3 de enero de 1979 y 27 de septiembre

de 1997, establece:

«El punto clave para la exigencia de la responsabilidad no está en

la condición normal o anormal del actuar administrativo, sino en la

lesión antijurídica sufrida por el afectado y que éste no tiene el deber

jurídico de soportar, por lo que la antijuridicidad desaparece cuando

concurre una causa justificativa que legitime el perjuicio, un título que

imponga al administrado la obligación de soportar la carga o algún precepto

legal que imponga al perjudicado el deber de sacrificarse por la

sociedad.»

Establecido de este modo que la reclamación que PSN dirige al Ministerio

de Trabajo y Asuntos Sociales sólo puede tener por fundamento la

responsabilidad extracontractual de la Administración General del Estado

y que la misma tiene un régimen único, procede analizar cuál pueda ser,

vistos los insuficientes términos de la reclamación a este respecto, el criterio

de imputación a la Administración General del Estado del daño que

PSN alega haber sufrido.

A juicio de este Centro Directivo, serían tres los posibles criterios de

imputación que cabría extraer del examen conjunto del escrito de reclamación

y de los documentos integrantes del expediente de la consulta,

principalmente, del informe elaborado por la Dirección General de

Ordenación de la Seguridad Social en septiembre de 2000 con ocasión

de una reclamación anterior, formulada por 647 pensionistas. El primero

de ellos sería el funcionamiento anormal de los servicios públicos, el

417

26segundo, el enriquecimiento injusto, el tercero, la inactividad reglamentaria

de la Administración, si bien este último sólo respecto de la parte

de la reclamación correspondiente a la condena de PSN al pago de pensiones

con posterioridad a 1 de enero de 2000, fecha de extinción del

régimen AMF y AT.

1. Funcionamiento anormal de los servicios públicos.?El concepto

de servicio público que se emplea en el régimen de responsabilidad

patrimonial no es el de servicio público en sentido estricto, como una

prestación ofrecida al público de forma regular y continua, sino como

función administrativa en el más amplio sentido, esto es, como sinónimo

de actividad administrativa, de hacer y actuar de la Administración,

actuación que o bien no ha sido correcta o ha tenido lugar tardíamente.

La actuación administrativa que resultaría susceptible de enjuiciamiento,

en particular, sería la derivada de las sucesivas comunicaciones que PSN

dirigió a distintos órganos de la Administración General del Estado que,

en un determinado momento ?10 de junio de 1997? se materializaron en

la iniciación de un procedimiento de integración en el Régimen General

de Seguridad Social de los colectivos amparados por el sistema sustitutorio

; no obra en la documentación remitida aneja a la consulta dato

alguno que permita conocer la forma de terminación de dicho procedimiento

ni si ésta tuvo o no lugar mediante resolución administrativa

alguna.

Parece deducirse de la reclamación de PSN que, en su opinión, la

Administración no ha actuado correctamente, porque no llegó a ultimar

aquel procedimiento, a pesar de su solicitud reiterada de adopción de

medidas y, por tanto, no llevó a cabo la integración del régimen sustitutorio

en la Seguridad Social, derivándose de dicha incorrecta actuación

los perjuicios cuantificados y reclamados. Del informe del Ministerio de

Trabajo y Asuntos Sociales anteriormente citado se extrae, como opinión

en contra de la anterior, la de este Departamento que imputa a PSN,

concretamente a su falta de colaboración en la tramitación del procedimiento

en cuestión, la no ultimación del proceso de integración y, en

consecuencia, la responsabilidad de la situación en que la misma se

encuentra.

Partiendo del deber de tramitar y resolver los procedimientos que pesa

sobre las Administraciones Públicas (cfr. art. 42.1, párrafo primero, de la

LRJ-PAC), en el caso de producirse una inactividad administrativa,

incumpliendo tal deber, bien sea por inactividad en la instrucción del procedimiento

, dejando de llevar a cabo los actos de impulso y tramitación

previos a la resolución del procedimiento y necesarios para ello, bien por

no dictar la resolución con la que tendrá lugar la terminación del mismo,

surgiría una actividad administrativa irregular que, de causar un perjuicio

efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una

persona o grupo de personas, generaría responsabilidad patrimonial de la

Administración.

418

26 Como ejemplos de supuestos de responsabilidad patrimonial por inactividad

de la Administración cabe citar diversas sentencias que contemplan

la demora en la instrucción. Así, las sentencias del Tribunal Supremo

de 30 de abril de 1991, 18 de octubre de 1994 y 28 de octubre de 1997,

que incluyen entre los casos de responsabilidad patrimonial en materia de

licencias urbanísticas, además de la anulación o denegación improcedente,

la demora injustificada en su otorgamiento. En el fundamento de derecho

tercero de la sentencia de 18 de octubre de 1994 se dice:

«[...] el de la lesión patrimonial efectiva, evaluable económicamente

e individualizada, es incuestionable su concurrencia, por cuanto

la actora, por fuerza de la denegación de la licencia que solicitó y por su

tardía concesión en momento en que ya el edificio a construir nacía en

situación de fuera de ordenación, experimentó un indudable quebranto

patrimonial que no hubiera padecido de haber discurrido las cosas normalmente

[...]»

2. El enriquecimiento injusto.?El concepto de enriquecimiento

injusto como criterio de imputación de responsabilidad patrimonial tiene

también cabida en el régimen diseñado en los artículos 139 y siguientes de

la LRJ-PAC dada la amplitud de sus términos. Su justificación se encuentra

en la apreciación de la existencia de un beneficio en el patrimonio de la

Administración a costa del patrimonio del perjudicado, que tiene su origen

en el daño sufrido por el último. De los términos de la reclamación de

PSN se deduce igualmente su opinión de que, debiendo haber asumido la

Seguridad Social al personal comprendido en el ámbito de cobertura del

régimen sustitutorio y, con ello, debiendo haber asumido el pago de las

correspondientes pensiones, lo que no ha tenido lugar, se ha producido un

enriquecimiento injusto de la Administración con el correspondiente perjuicio

para el patrimonio de la reclamante que ha satisfecho el pago de las

pensiones correspondientes al régimen AMF-AT a las que ha sido condenada

por sentencia firme con el patrimonio mutual de PSN, Mutua de

Seguros a Prima Fija.

Doctrinalmente se suelen establecer tres tipos básicos de enriquecimiento

injusto. El primero de ellos es producido por una prestación realizada

en cumplimiento de una obligación existente o supuestamente

existente, siendo ejemplo típico el de servicios realizados como prestaciones

correspondientes a una supuesta obligación por personas que bien

pueden estar fuera de la Administración sin actuar en nombre de ésta o,

estando dentro de ella, carecer de título alguno o ser nulo el mismo. Este

supuesto se abordó en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de

noviembre de 1986, dictada en proceso seguido a instancia de profesores

de la Facultad de Medicina de la Universidad Complutense que reclamaban

por haber realizado, además de las funciones docentes, prestaciones

sanitarias de la Seguridad Social que no habían sido remuneradas. En su

fundamento jurídico 8.º establece: «En definitiva nos encontramos ante

una situación en la que, no sólo la equidad, sino la Justicia, demanda la

419

26solución adecuada, correctamente encontrada por el tribunal de la

Nacional, como modo de lograr el equilibrio sinalagmático a que debe

responder la moralidad administrativa, y a lo que ha contribuido decisivamente

la jurisprudencia de este Tribunal, en sentencias como las citadas

por la defensa de los apelados, recurriendo a la técnica, bien sea del

cuasi contrato de gestión de negocios, bien a la del enriquecimiento sin

causa».

También cabe citar las sentencias de la Audiencia Nacional de 26 de

marzo y 29 de octubre de 1980, 11,13 y 14 de abril y 25 de junio de 1981

y 8 de marzo de 1982 en relación con servicios u obras realizados sin contrato

o en virtud de contrato no formalizado o inválido en las que se establece

que, cualesquiera que fueran los defectos que puedan acusarse por

falta de formalización del convenio, debe procederse al pago, pues el enriquecimiento

sin causa, a costa del otro, no está admitido en nuestro ordenamiento

jurídico.

El segundo tipo de enriquecimiento se produce por una afluencia a

una Administración Pública de valores patrimoniales que no le corresponden

mediante una invasión indebida en bienes ajenos. Se trata de supuestos

que podrían catalogarse entre los de expropiación y en los que se

reconoce la procedencia de compensación en el caso de que esa invasión o

intromisión dé lugar a la pérdida del derecho; así se establece en sentencias

del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 1945, 20 de mayo de

1977 y 20 de noviembre de 1987.

El tercer tipo tiene lugar cuando el enriquecimiento se obtiene a costa

de un sujeto que, sin ejecutar una prestación ni pretender cumplir una obligación

propia, realiza una inversión de su patrimonio o trabajo o un desembolso

que aprovecha a otro. En esta tercera concepción se comprenden

los supuestos de realización de gastos o trabajos sobre cosa ajena, que

experimenta así una plusvalía como consecuencia de tales gastos o trabajo.

También los casos de pago voluntario y consciente de deuda ajena,

como se desprende de las sentencias de 4 de junio de 1957 y 6 de abril de

1987. En la última de ellas, en la que se citan a su vez las de 22 de enero

de 1975, 21 de abril de 1976 y 3 de noviembre y 29 de octubre de 1980, se

concluye: «las normas generales en cumplimiento de las obligaciones prevalecen

en tales supuestos sobre el formalismo exigido, pues el principio

de que nadie puede enriquecerse torticeramente a costa de otro rige también

para las Corporaciones locales, que no pueden escudarse en incumplimientos

de formalidades que a ellas le son exigidas, para hacer suya

una obra a la que no han contribuido, con el pretexto de una falta de consignación

, que podría prolongarse indefinidamente, con omitirla en el

presupuesto, si es que éste no fuera impugnado».

3. Inactividad reglamentaria.?Como último criterio de posible

imputación, si bien que circunscrito al caso particular de la condena al

pago de pensiones con posterioridad a la extinción del régimen de AMF y

AT, cabe señalar la denominada inactividad reglamentaria de la Adminis-

420

26 tración. Criterio que, como ya se indicó en el fundamento jurídico I de este

informe, se analizará separadamente y de manera conjunta con la cuestión

problemática de la competencia para resolver en este caso, en un fundamento

jurídico posterior.

Una vez que ha quedado calificado el procedimiento que se inicia con

la solicitud de PSN como procedimiento de responsabilidad patrimonial,

en el que cabe apreciar tres posibles títulos de imputación de la misma

?funcionamiento anormal, enriquecimiento injusto e inactividad reglamentaria

?, corresponderá a los órganos que tengan atribuida la competencia

para ello proceder a la instrucción y resolución del mismo. Cuestión

esta, la de la competencia, que resta por abordar en este informe para dar

respuesta a la consulta planteada.

III. Se plantea en el escrito de consulta si es el Ministerio de Trabajo

y Asuntos Sociales es el Departamento competente para instruir y resolver

el procedimiento en cuestión. A juicio de esta Abogacía General del

Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, así es, en atención a las

consideraciones que seguidamente se exponen y que quedaron ya expuestas

en un informe anterior de este Centro Directivo de 15 de octubre de

2004 (Ref.: AEH-SEGUROS 1/04).

La LRJ-PAC establece en su artículo 142.2 la competencia para resolver

el procedimiento de responsabilidad patrimonial. A tal efecto dispone

:

«Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán,

por el Ministro respectivo, por el Consejo de Ministros si una Ley así lo

dispone o por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas

o de las Entidades que integran la Administración Local [...]»

La competencia para instruir se establece en el artículo 3.1 del RPRP

que establece lo siguiente:

«En cada Administración pública son órganos competentes para

iniciar e instruir los procedimientos previstos en este Reglamento los

que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias

están establecidas en el capítulo I del Título II de la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento

Administrativo Común.»

Así pues, la competencia para resolver, a falta de previsión legal en el

sentido de atribuir la competencia para resolver el procedimiento de responsabilidad

patrimonial al Consejo de Ministros, corresponde al Ministro

respectivo. Se plantea así, seguidamente, cuál sea, en el supuesto

objeto de la consulta, el identificado como Ministro respectivo. Pues bien,

dicho Ministro no puede ser otro que aquel al que corresponda el ámbito

de la actividad administrativa cuya dirección tiene atribuida y en cuyo

desarrollo, con ocasión de dicha dirección, se haya producido o tenga su

421

26origen el daño del que trae su causa la reclamación de responsabilidad

patrimonial.

Como quedó expuesto en el antes citado informe de este Centro

Directivo de 15 de octubre de 2004 y, a raíz del criterio mantenido por las

Sentencias del Tribunal Supremo, dictadas en casación para unificación de

doctrina, de 29 de abril y 4 de mayo de 2004, ha de entenderse que se está

en presencia de materia de Seguridad Social. Se señalaba en el repetido

informe que dichas sentencias efectúan los siguientes pronunciamientos:

«Actuaba [se refiere a PSN] como entidad equivalente a gestora de

la Seguridad Social, administradora de un conjunto de derechos y de

obligaciones de igual alcance a los de un régimen sustitutorio de la

Seguridad Social desde el momento en que la afiliación era obligatoria,

las cotizaciones reguladas por norma externa a la Mutualidad e ingresadas

en ésta, podía denunciar descubiertos o dirigirse a la Inspección de

Trabajo para instar la vía ejecutiva en caso de impago» (fundamento

jurídico 4.º).

«Las notas que impregnan todo el sistema por el que se rigió el

régimen especial de previsión AMF y AT hasta su extinción, bien con

alcance inicial equivalente a sustitutorio, bien complementario después,

se integran dentro de lo que se puede denomina ?materia de seguridad

social?, que ha de regirse en lo no expresamente previsto en sus propias

disposiciones por el sistema de normas básicas de Seguridad Social»

(fundamento jurídico 5.º).

«La relación mantenida por el demandante con PSN en absoluto es

de aseguramiento privado, incardinable en las previsiones e la Ley 33/

1984, de 8 de noviembre, de Ordenación y supervisión de los seguros

privados, sino de afiliado a un régimen de previsión que se ha mantenido

vigente al margen de la actividad aseguradora privada de la

demandada y con su propia normativa hasta que la DA 18.ª de la Ley

55/1999 ha procedido a extinguir dicho régimen.»

Finalmente el informe de 15 de octubre de 2004 establecía, como conclusión

tercera y a la vista del criterio jurisprudencial mantenido en las

aludidas sentencias de 29 de abril y 4 de mayo de 2004, que «corresponde

al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales la promoción del desarrollo

reglamentario de la disposición adicional decimoctava de la Ley 55/1999,

de 29 de diciembre, en el que debe asumirse dicha naturaleza de relación

incardinable en el ámbito de la Seguridad Social, siendo aplicable analógicamente

el régimen establecido y aplicado a las entidades sustitutorias».

Teniendo la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por

PSN su origen en las demandas de pensionistas del régimen de AMF y AT,

tal reclamación ha de considerarse incluida en el ámbito definido por el

Tribunal Supremo como de Seguridad Social. Por tanto, el Departamento

competente para conocer y resolver esta reclamación de responsabilidad

patrimonial es aquél que tenga atribuida la dirección del ámbito de actuación

administrativa referido a la Seguridad Social y que, consecuentemente

, asume le responsabilidad inherente a tal dirección, siendo dicho

422

26 Departamento el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, conforme

resulta de los artículos 2 y 3 del Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, por

el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo

y Asuntos Sociales.

Por lo demás, la competencia para instruir el procedimiento corresponde

a la Secretaría General Técnica del Departamento que la ejerce a

través de la Subdirección General de Recursos, dado que el artículo 14.1.f)

del citado Real Decreto 1600/2004 atribuye a dicho órgano directivo la

competencia para instruir los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

El órgano del aludido Departamento ministerial competente para tramitar

el procedimiento habrá de llevar a cabo todo el conjunto de las

actuaciones necesarias para su instrucción, comenzando por el examen de

la solicitud de iniciación del mismo, a fin de determinar su suficiencia o

requerir la subsanación y mejora de la misma de ser ello procedente. A

juicio de este Centro Directivo, el requerimiento resultaría procedente en

este caso para solicitar de la reclamante la precisión del título jurídico que

sirve de fundamento a su reclamación. Comprenderá, además, esta fase

inicial la apreciación de la legitimación activa de la reclamante, así como

el estudio de la posible prescripción del derecho para reclamar ante la

Administración. Se señala en este sentido que el artículo 142.5 de la LRJPAC

establece que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el

hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto

lesivo.

Parece oportuno señalar a este respecto que, de acuerdo con el principio

de la actio nata, la jurisprudencia viene entendiendo que el plazo no se

inicia hasta que se tenga cabal conocimiento del daño y de los elementos

de orden fáctico y jurídico necesarios para el ejercicio de la acción, esto

es, que el cómputo del plazo para ejercer la acción sólo puede comenzar

cuando ello es posible. Así se establece en la sentencia del Tribunal

Supremo de 15 de octubre de 1990, en la que se razona:

«Teniendo en cuenta que el Código Civil sigue el principio de actio

nata y dispone en el artículo 1.969 que el tiempo para la prescripción de

toda clase de acciones, cuando no hay disposición especial que otra

cosa determine, se contará desde el día en que pudieran ejercitarse las

respectivas acciones, lo que a efectos de una posible exigencia de responsabilidad

implica el cómputo del término para la prescripción a

partir del momento en que el perjudicado tuvo conocimiento del daño

que sufrió».

Doctrina que se reitera en sentencias de 5 de noviembre de 1997,

20 de mayo de 1998 y 23 de enero y 20 y 27 de febrero de 2001.

De acuerdo con la doctrina expuesta, para la determinación del dies a

quo es necesaria la toma en consideración del momento en el que se produce

el daño y el perjudicado conoce la producción del mismo. En el

423

26supuesto que constituye el objeto de esta consulta, en que la ahora reclamante

paga las pensiones del régimen AMF y AT en cumplimiento de las

sentencias judiciales firmes que le condenan a ello, el inicio del cómputo

del plazo de prescripción ha de referirse al momento en que, producida la

conclusión definitiva de cada procedimiento judicial y ganado firmeza la

respectiva sentencia condenatoria, éstas son notificadas a PSN.

Mención especial merecen, sin embargo, los tres casos en los que PSN

no resultó condenada al pago de una cantidad única por todo un período de

tiempo, sino al pago de una cantidad mensual, desde una fecha determinada

, pero periódicamente en el tiempo. En este caso estamos en presencia

de un supuesto de daños continuados, que se producen mes a mes y

que seguirán produciéndose de manera prolongada en el tiempo hasta la

total cesación o desaparición del estado de cosas existente, por lo que la

cuantificación o evaluación definitiva de los daños no es posible en el

momento en que se produce el acto causante de los mismos, porque se van

a continuar generando hasta su total desaparición, momento en el que se

consolidará finalmente el perjuicio. En este caso el dies a quo del plazo de

prescripción se sitúa en la cesación de la situación o estado de cosas en

que consiste el hecho lesivo, que en el supuesto que nos ocupa se producirá

con ocasión del fallecimiento del pensionista y consiguiente cesación

para PSN del deber de pago de la pensión. En dos de esos tres casos el

hecho lesivo ha dejado de manifestarse con ocasión del fallecimiento de

los pensionistas (señores L. y G., ocurrido en mayo y agosto, respectivamente

, de 2004) pero continúa manifestándose en uno de ellos en que el

pensionista (señor D. A. S.) vive y percibe su pensión mensual.

Se procederá seguidamente a la instrucción del procedimiento, que el

órgano competente impulsará de oficio en todos sus trámites y que estará

presidida por el principio de celeridad. Se iniciará con la comunicación a

la reclamante de la incoación del procedimiento, con indicación del plazo

máximo para resolver y el sentido del silencio (art. 42.4 de la LRJ-PAC) y

comprenderá la realización de todos los actos necesarios para la determinación

, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales

deba pronunciarse la resolución (arts. 78 de la LRJ-PAC y 9 del RPRP).

Entre ellos destacan: la práctica de las pruebas declaradas pertinentes y la

emisión de informes que se estimen necesarios para resolver, entre ellos,

en todo caso, el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta

lesión. En el caso de la reclamación que ha dado origen a esta consulta

parece necesario que se recabe informe de la Dirección General de

Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía y Hacienda,

ya que las cantidades reclamadas por PSN y pagadas por ella en ejecución

de las sentencias condenatorias al pago de pensiones procedentes del régimen

AMF y AT, han sido satisfechas con cargo al patrimonio mutual de

PSN, Mutua de Seguros a Prima Fija, una vez que se agotaron los fondos

del régimen anteriormente citado y que de acuerdo con el criterio expuesto

por dicho Centro Directivo en escrito de 15 de julio de 1997 no podían ser

aplicados al pago de tales pensiones, por ser ello contrario no sólo a la

424

26 titularidad de los fondos, que corresponde a los mutualistas asegurados,

sino a la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de

los Seguros Privados.

Finaliza la instrucción del procedimiento, evacuado el trámite de

audiencia y redactada la propuesta de resolución se solicitará el dictamen

del Consejo de Estado, artículo 12.1 del RPRP, previsto como preceptivo

por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo

artículo 22.13 establece la consulta de la Comisión Permanente para las

reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios,

se formulen a la Administración del Estado a partir de 6.000 euros o de la

cuantía superior que establezcan las leyes.

La resolución que pone fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones

planteadas por la reclamante y las que se deriven del procedimiento

y será motivada. Dicha resolución, dictada por el Ministro de Trabajo y

Seguridad Social, o por delegación del mismo, pone fin a la vía administrativa

, artículos 142.6 de la LRJ-PAC y 2.3 del RPRP, quedando abierta la

vía jurisdiccional contencioso-administrativa, sin perjuicio del potestativo

recurso de reposición.

IV. Resta por analizar en este informe el supuesto singular de la

inactividad reglamentaria de la Administración por no haber procedido al

desarrollo reglamentario de la Disposición Adicional Decimoctava de la

Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y

del Orden Social, que establecía lo siguiente:

«Con efectos del día 1 de enero del año 2000 se extinguirá el régimen

de previsión de los médicos de asistencia médico-farmacéutica y

de accidentes de trabajo, quedando derogadas todas las disposiciones

reguladoras del mismo y, en particular, la Orden de 7 de diciembre de

1953 del Ministerio de Trabajo. La Administración General del Estado

determinará reglamentariamente, en el plazo máximo de seis meses, los

derechos que, de acuerdo con la naturaleza del régimen de asistencia

médico-farmacéutica y de accidentes de trabajo, corresponden, en su

caso, a los interesados como consecuencia de la extinción y liquidación

del citado régimen.»

Esta norma extingue el régimen de AMF y AT con expresa mención de

la Orden de 1953 y habilita y ordena a la potestad reglamentaria para que

regule los derechos que, en su caso, correspondan a los mutualistas del

régimen que la propia disposición extingue, atendiendo a su naturaleza.

En efecto, la Ley 55/1999 deja bien claro que el régimen especial que gestionaba

PSN ha quedado extinguido el 1 de enero de 2000. El desarrollo

reglamentario tiene, entre otras finalidades, el objeto de regular los derechos

que puedan corresponder a los mutualistas que cotizaron a PSN

durante la vigencia del régimen AMF y AT.

Entrando ya en el análisis de la reclamación, aunque PSN no lo formule

expresamente de esta manera, se deduce que lo que solicita es que se

425

26declare la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que el

desarrollo reglamentario previsto en la norma citada no ha sido dictado y

que, por esa causa, ha sido condenada por los órganos del Orden Jurisdiccional

Social.

Sin perjuicio de las razones de fondo que avalen la estimación o desestimación

de la pretensión, ésta es, en abstracto, susceptible de ser subsumida

en esta institución del Derecho Administrativo, puesto que la

inactividad de la Administración en el desarrollo reglamentario de una

Ley puede, como se expondrá a continuación, generar daños y perjuicios

indemnizables.

Las consecuencias de la inactividad del Gobierno y de la Administración

por falta de desarrollo reglamentario de una ley no se encuentran

expresamente previstas en nuestro ordenamiento, ni siquiera, a diferencia

del caso de la denominada responsabilidad del Estado legislador (art. 139

LRJ-PAC), en su vertiente limitada a la generación de responsabilidad

patrimonial. No es, en efecto, un caso encuadrable dentro del supuesto

del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa (LJCA) con el que podría entenderse

guarda cierta similitud. Dicho precepto, al prever en su apartado primero

un procedimiento para exigir a la Administración «una prestación concreta

derivada de una disposición de carácter general que no precise de

actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo

», limita su ámbito a la denominada inactividad material de la

Administración pero no se extiende a la inactividad normativa dirigida a

producir efectos jurídicos, concretamente, en el presente supuesto, a

innovar al ordenamiento jurídico mediante una norma de desarrollo de

una ley.

Esta falta de regulación expresa se puede comprender por los múltiples

y heterogéneos supuestos que dicha inactividad reglamentaria puede

presentar, en función de las características de la remisión normativa y el

grado de afección a los derechos de los ciudadanos y, ante todo, por la

presencia de una de las potestades más características del Gobierno como

es el poder de crear normas subordinadas a la ley, prevista en el artículo 97

de la Constitución y desarrollada en cuanto a la atribución de competencias

y procedimiento por la Ley 50/1997, de Organización, Competencia y

Funcionamiento del Gobierno.

De hecho, el tratamiento dado por parte de la jurisprudencia del Tribunal

Supremo a la inactividad del Gobierno o de la Administración en el

ejercicio de esta potestad dista mucho de ser unánime y se adapta a las

circunstancias de cada caso.

Algunas sentencias consideran que procede declarar la inadmisibilidad

de los recursos basados en este fundamento, por considerar que se

trata de una potestad discrecional que tiene un componente político que la

426

26 sitúa fuera del ámbito del control jurisdiccional contencioso-administrativo.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1993 llegó

a un pronunciamiento de inadmisibilidad del recurso planteado por entender

que la pretensión de que el Tribunal ordene al Gobierno el ejercicio de

la potestad reglamentaria con un determinado contenido y efecto temporal

no era fiscalizable en el ámbito del orden contencioso-administrativo. El

Tribunal Supremo entiende que «la puesta en marcha de la potestad reglamentaria

con un determinado contenido es consecuencia de un acto de

Gobierno en uso de facultades de dirección política como órgano constitucional

e inmediatamente derivado de la Constitución, según el artículo 97

de la Suprema Norma, en las que lógicamente ponderarán criterios de

conveniencia y oportunidad política y presupuestaria a cuya realización no

puede ser compelido aquél por un mandato derivado de una sentencia dictada

por un órgano del orden jurisdiccional contencioso-administrativo».

La sentencia concluye en que al ser la actividad presunta que se recurre

una actividad política no sujeta al control del Tribunal procede declarar la

inadmisibilidad del recurso.

En similares términos, aunque con el resultado de desestimación, se

pronunciaron las sentencias del Tribunal Supremo de 11 y 29 de mayo de

2000 y 6 de noviembre de 1984.

Sin embargo, existen precedentes en los que se reconoce, si bien

sometido a condiciones y limitaciones, el control jurisdiccional de la inactividad

reglamentaria y sus consecuencias.

Así sucedió en la sentencia del Alto Tribunal de 8 de mayo de 1985,

que se transcribe parcialmente a continuación, por su analogía con el caso

objeto de este informe. Afirma el Tribunal Supremo:

«Considerando que en el presente recurso se impugna por los

recurrentes en su condición de personal del organismo autónomo

Aeropuertos Nacionales, los actos presuntos desestimatorios de las

peticiones formuladas por los mismos al Ministerio de Transportes y

Comunicaciones y a la Presidencia del Gobierno con fecha 24 de

octubre de 1980 y que previa denuncia de la mora en 2 de febrero de

1981 motivan este proceso, consistentes en que por uno u otro organismo

se diera inmediato cumplimiento a lo dispuesto en la Disposición

final 1.ª de la Ley 41/1979 de 10 de diciembre, que estableció

que ?por el Gobierno, conforme a la legislación vigente en la materia

y en el plazo máximo de seis meses, se procederá a la creación de las

escalas o plazas y fijación de las plantillas correspondientes del Organismo

autónomo Aeropuertos Nacionales, regulándose la forma de

integración o derechos de concurso-oposición restringida del personal

que venga ejerciendo, en cualquier organismo adscrito a la Subsecretaría

de Aviación Civil al crearse el Ministerio de Transportes y

Comunicaciones, similares funciones a las de las referidas escalas o

plazas de forma análoga a la establecida por esta Ley para los cuerpos

que en la misma se crean?, a lo que opone en primer término el Defen-

427

26sor de la Administración la causa de inadmisibilidad prevista en el

artículo 82.c), en relación con el 40.f) de la Ley jurisdiccional, ambos

al tachar los actos atacados de no impugnables en vía contenciosoadministrativa

, por ser mero ejercicio del derecho de petición regulado

en la Ley 92/1960 de 22 de diciembre, invocando en favor de esta

tesis lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley de Procedimiento-

Administrativo.

Considerando que imperativos procesales obligan al examen previo

de la inadmisibilidad del recurso indicada y al efecto se ha de decir,

que la petición de los recurrentes no encaja en las previsiones del citado

artículo 70.2, puesto que no se trata de la solicitud de un acto graciable,

ni de la promulgación de nuevas normas que permite incardinarlas en el

ámbito jurídico del derecho de petición y oponer al silencio de la Administración

, la doctrina de que se trata de una simple denegación tácita

del ejercicio de la potestad reglamentaria que incumbe a aquélla y que

en las Sentencias de este Tribunal de 18 de Junio de 1979, y 15 de julio

de 1982, se estima como supuesto no impugnable en la vía jurisdiccional

, sino que la pretensión de los reclamantes encuentra su respaldo

jurídico, en un título de tanto rango normativo como es una Ley que

confiere a aquélla eficacia habilitante para su formulación y convierte a

los recurrentes en titulares de una legítima expectativa de la reorganización

de su situación administrativa, que las faculta para instar el cumplimiento

de lo establecido en la Ley y no llevado a efecto pese al

transcurso del plazo señalado en ella y haberse abordado respecto de

otros cuerpos afectos a los mismos servicios y si a todo ello se añade

que en los escritos mencionados de los hoy recurrentes se invocaba de

modo expreso el artículo 38 de la Ley reguladora de la Jurisdicción y

que el control de la legalidad de los actos administrativos goza de presunción

jurídica de viabilidad salvo que norma con rango de Ley lo

excluya (Sentencia de 13 de octubre de 1976 y las que en ella se citan),

se ha de concluir con la desestimación de la causa de inadmisibilidad

que nos ocupa.

Considerando que en realidad la Administración demandada, fuera

de la objeción procesal tratada, que por su naturaleza implicaba también

argumentos de fondo sobre los que ha sido preciso hacer los juicios

de valor consiguientes, no ha opuesto razones tendentes a

desvirtuar la pretensión esgrimida en la demanda, de modo que si como

se dijo, ésta encuentra su apoyo en el propio texto de la Ley que no ha

sido cumplido por la Administración en el plazo previsto, sí es claro que

los demandantes por su condición de empleados del organismo autónomo

Aeropuertos Nacionales tienen un interés legítimo que les habilita

para actuar en defensa de su derecho, si su solicitud ha sido

reiteradamente desoída y si el artículo 24 de la Constitución, prescribe

la indefensión mediante la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales,

estos razonamientos conducen a la estimación parcial de la demanda,

en el particular esencial de su suplico, relativo al cumplimiento de lo

establecido en la disposición final 1.ª de la Ley 41/1979, pero sin

embargo se han de rechazar las restantes peticiones, pues en cuanto al

reconocimiento de la antigüedad en la fecha expresada por los recurrentes

, no es posible su aceptación al carecerse de elementos de juicio

428

26 precisos para su certero pronunciamiento sobre el tema, en relación con

el resto del proceso administrativo de integración en las escalas, plazas

y plantillas que pueden crearse conforme a la legislación vigente en la

materia y además por ser extremo no planteado en vía administrativa y

respecto de la indemnización de perjuicios interesada, por cuanto que si

bien cabe dejar para el trámite de ejecución de sentencia la determinación

de su cuantía sentándose las bases precisas para ello, lo que no

cabe es remitir a dicho trámite la prueba de la realidad de esos perjuicios

, que por el contrario ha de quedar declarada en la sentencia según

resulte de lo actuado y como en el caso presente no se ha ofrecido la

más mínima prueba tendente a acreditarlo, ello impide su estimación.»

Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de

1998 realiza una síntesis de la cuestión que este Centro Directivo considera

acertada, sobre todo teniendo en cuenta el contenido de la actual

LJCA que admite, de una parte ?art. 2.a)?, el control de los actos del

Gobierno en lo que afecten a derechos fundamentales, de sus actos reglados

y de la determinación de la indemnizaciones que fueran procedentes,

y, de otra parte, establece la limitación de la prohibición dirigida a los

Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ?art. 71.2? de

«determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos

de una disposición general en sustitución de los anularen [...]»; la citada

sentencia declara:

«La doctrina de esta Sala es, sin duda, restrictiva en relación con el

control de las omisiones reglamentarias, tanto desde el punto de vista

formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material

o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la

función revisora del Tribunal. En efecto, la consideración de que la

potestad reglamentaria se encuentre íntimamente vinculada a la función

político-constitucional de dirección política del Gobierno reconocida

en el artículo 97 de la Norma Fundamental (STS 6 noviembre 1984),

dificulta que aquél pueda ser compelido por mandato derivado de una

sentencia a su ejercicio en un determinado sentido, o dicho en otros

términos que pueda ser condenado a dictar un Reglamento con un

determinado contenido, lo que excedería de las facultades de la Jurisdicción

(STS 26 febrero 1993). Únicamente cabe apreciar una ilegalidad

omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo

competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la

materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el

incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la ley

que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento

determine la creación implícita de una situación jurídica contraria

a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Aunque en este caso de

omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de

la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia

jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario

al ordenamiento jurídico, sin imponer a esta norma un determinado

contenido.»

429

26Como se anticipaba, el tratamiento de la inactividad reglamentaria ha

sido y continúa siendo objeto de polémica, por la casuística que presentan

tanto sus presupuestos como sus consecuencias que, como máximo, pueden

llegar a que el control judicial pueda a obligar a la Administración a

dictar un Reglamento pero no a fijar su contenido.

Ahora bien, la reclamación que constituye objeto de este informe no

se centran en la pretensión de que el Gobierno dicte la disposición reglamentaria

(por más que resulta debido que así se haga), ni tampoco cuestionan

la constitucionalidad de la Ley que extingue el régimen de AMF y AT;

en dicha reclamación se solicita la indemnización por los daños y perjuicios

que la falta de desarrollo reglamentario causa a la interesada en la

medida en que la falta de articulación de las medidas que la Ley que extingue

el régimen AMF y AT ordena que se desarrollen reglamentariamente

le obliga a continuar pagando el importe de las pensiones que le son reclamadas

por los beneficiarios del régimen, una vez extinguido éste.

Siendo éste el objeto de la solicitud, que, como se afirmaba anteriormente

, debe calificarse como un supuesto de responsabilidad patrimonial,

no existe, como también se apuntó anteriormente, en la LRJ-PAC, un

cauce específico previsto para este tipo de reclamaciones [más allá de la

mención del art. 2.a) de la LJCA, ya citado, al control por el orden contencioso-administrativo

de los eventuales daños que puedan causar los actos

del Gobierno]. Ahora bien, en este caso, no puede dudarse de la legitimidad

de su ejercicio en abstracto, del consiguiente derecho al procedimiento

de la interesada, y su eventual estimación cuando se reúnan los requisitos

propios de la responsabilidad patrimonial.

Así se entendió en su día por este Centro Directivo para un supuesto

no idéntico aunque similar (informe de 18 de octubre de 1995 que se refería

a la inactividad del Consejo de Ministros respecto de un mandato emanado

del propio Gobierno), se deduce también de las sentencias ante

comentadas del Tribunal Supremo, y, en fin, así lo ha reconocido claramente

el Consejo de Estado. En efecto, este Alto Cuerpo Consultivo se ha

planteado esta cuestión en diversos informes.

En el dictamen 2244/1998, de 30 de julio, el Consejo de Estado

afirma:

«[...] teniendo la norma debida y omitida (a tenor de las remisiones

legislativas antes citadas) el rango de Decreto, y ostentando la potestad

reglamentaria para dictarlo el Gobierno, la vía a utilizar para exigir

responsabilidad por el incumplimiento del deber de dictarlo no es la

específica de la responsabilidad del Estado legislador. Cabe preguntarse

?ya que los reclamantes parecen considerar que no existen cauces ad

hoc en el ordenamiento español? si se da alguna vía para exigir la responsabilidad

por omisiones reglamentarias. Si bien no hay regulación

específica en relación con tales casos, no existe obstáculo para que tales

pretensiones se ejerciten a través de la reclamación común de responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas, y en la práctica

430

26 no faltan peticiones canalizadas a través de dicho supuesto. Se constata,

no obstante, en relación con estos casos de inactividad reglamentaria,

que, en la jurisprudencia, las condenas a dictar reglamentos son más

frecuentes que las condenas indemnizatorias, debiéndose ello básicamente

a la dificultad de individualizar y cuantificar los perjuicios causados

por las omisiones reglamentarias (vid. i.e. STS de 8 de mayo

de 1985).»

Centrada así la cuestión, procede abordar la especificidad procedimental

que plantea este supuesto sobre el que se solicita informe puesto

que, se reitera, como en los supuestos anteriores, este Centro Directivo no

va a considerar los aspectos sustantivos de la reclamación, pues para ello

se hace necesaria la correspondiente instrucción que aporte los consiguientes

elementos de juicio necesarios para resolver.

Desde esta perspectiva, procede subrayar la que se estima constituye

cuestión procedimental específica de este supuesto, esto es, la competencia

para instruir y resolver el procedimiento.

Pues bien, dado que la reclamación se fundamenta en los daños producidos

por la inactividad en el ejercicio de la potestad reglamentaria, residiendo

ésta originariamente en el Gobierno según el artículo 97 de la

Constitución, máxime en este supuesto en el que el desarrollo de una previsión

legal exige una norma con rango de Real Decreto (dada la naturaleza

de derechos en juego y el hecho de que la propia Ley no habilita

expresamente a la potestad reglamentaria de la que disponen los Ministros

, de acuerdo con lo previsto en el art. 23 de la Ley 50/1997, de 27 de

noviembre, del Gobierno), la primera conclusión es que es el Gobierno,

identificado como Consejo de Ministros, quien debiera resolver la reclamación.

Esta competencia resolutoria sería compatible con el hecho, que

se analizará más adelante, del Departamento o Departamentos a los que

correspondan instruir el procedimiento y formular la propuesta de resolución.

Así lo entendió este Centro Directivo en el informe de antes citado de

18 de octubre de 1995, al analizar el artículo 142 de la LRJ-PAC donde se

regula esta materia, y que establece que «los procedimientos de responsabilidad

patrimonial se resolverán, por el Ministro respectivo, el Consejo

de Ministros si una ley así lo dispone [...]» al afirmar que:

«fijada en los términos precedentes la causa de los perjuicios que

la ?...? considera que se le han irrogado, procede examinar ya si, a la

vista del artículo 142.2 de la LRJ-PAC, resulta competente o no el

Consejo de Ministros para resolver la reclamación sobre responsabilidad

patrimonial.

El artículo 142.2 de la LRJ-PAC, siguiendo el precedente constituido

por el artículo 40.3 de la LRJAE, establece una regla general ?

competencia del ?Ministro respectivo?? y una excepción o regla

especial ?competencia del Consejo de Ministros cuando una Ley así lo

disponga?. La regla general de competencia resulta de la conjunción de

431

26dos criterios; un primer criterio, que atiende al ramo o esfera de competencia ratione materiae en la que se localiza el servicio causante del

daño, y un segundo criterio, de carácter jerárquico, que, partiendo del

anterior, decide la atribución de la competencia a favor del órgano superior

que culmina la estructura jerárquica del ramo en que se localiza el

servicio causante del daño, es decir, el Ministro.

Pues bien, la exigencia de una norma con rango de ley que declare

la competencia del Consejo de Ministros no impide, a juicio de este

Centro Directivo, apreciar la competencia del referido órgano sin necesidad

de declaración legal al respecto, cuando los perjuicios cuyo resarcimiento

se pretende han sido causados por una determinada actuación

del Consejo de Ministros.

Como se ha indicado más arriba, la competencia para resolver

reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial se determina atendiendo

a una regla o criterio de competencia ratione materiae (ramo en

el que se encuadra el servicio causante del daño) y a un criterio o regla

jerárquica. Partiendo de este planteamiento, carecería de sentido, desde

la perspectiva del principio de jerarquía, que la competencia resolutoria

correspondiese a un Ministro cuando los daños hubieran sido causados

por actuaciones del Consejo de Ministros, al ser este último órgano

superior jerárquico de los Ministros (art. 2.1 de la LRJAE). Por otro

lado, y en conexión de lo anterior, la atribución de competencia resolutoria

al Ministro en estos casos de daños causados por una actuación del

Consejo de Ministros difícilmente se concilia con el carácter colegiado

de este último órgano y con la consecuencia que esta caracterización

comporta, cual es la imputación del acto o acuerdo al collegium como

entidad distinta de sus miembros; desde este punto de vista no sería

lógico que las posibles las consecuencias indeterminadas de un previo

acuerdo o actuación de un órgano colegiado tuvieran que ser luego

declaradas por otro órgano, que, además de ser inferior jerárquico a

aquél, es unipersonal.

Las consideraciones precedentes son suficientes, a juicio de este

Centro Directivo, para declarar, en el caso a que se refiere la presente

consulta, la competencia del Consejo de Ministros a efectos de resolver

la reclamación sobre responsabilidad patrimonial de la Administración

del Estado formulada subsidiariamente por la ?...?, lo que, por otra

parte, viene a quedar confirmado por el criterio mantenido por la jurisprudencia

del Tribunal Supremo (Sentencia de 28 de febrero de 1992,

Ar. 1168, cuya doctrina se reitera en numerosas resoluciones posteriores

del Alto Tribunal), a propósito de la competencia para resolver las

reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de la Administración

del Estado planteadas con motivo de la aplicación del régimen de

incompatibilidades y modificación de la edad de jubilación de los funcionarios

públicos y que, no obstante referirse al tema de la responsabilidad

patrimonial del Estado por actos legislativos, no deja de guardar

analogía en su fundamento último con el supuesto que motiva la presente

consulta.»

432

26 A las razones expresadas en dicho informe pueden añadirse la complejidad

que la atribución a otra instancia como el Ministro de un Departamento

supondría la atribución de la competencia para resolver. En efecto,

si así fuera y por aplicación de las reglas de competencia de la LJCA, el

conocimiento del recurso contencioso-administrativo que eventualmente

pudiera plantearse correspondería a la Audiencia Nacional que también

eventualmente podría dictar una resolución que contuviera una obligación

de hacer o la condena a una indemnización al Consejo de Ministros,

órgano cuyo enjuiciamiento no le corresponde.

En los mismos términos se viene pronunciando el Consejo de Estado.

Así en el dictamen 2244/1998, de 30 de julio, citado anteriormente, se

afirma que: «En primer lugar, en cuanto a la competencia para conocer de

la reclamación en trámite, dado que tiene por causa el incumplimiento del

Derecho Comunitario por omisión reglamentaria imputable al Gobierno,

corresponde resolver ?por interpretación extensiva de lo dispuesto en el

art. 142.2 de la Ley 30/1992? al Consejo de Ministros».

Sin embargo, no puede desconocerse que la doctrina más reciente del

Tribunal Supremo es contraria a esta conclusión, a pesar de que, como se

señalaba anteriormente, en numerosos precedentes ha admitido pacíficamente

su conocimiento, declarando que la competencia para resolver

corresponde a los Ministros y en consecuencia, la competencia para fiscalizar

este tipo de resoluciones corresponde a la Audiencia Nacional.

En este sentido pueden citarse diversos autos del Tribunal Supremo

que declaran su falta de competencia a favor de la Audiencia Nacional.

Así es el caso del auto de 12 de enero de 2001, y, en términos similares,

los de 12 de septiembre de 2002, 28 de septiembre de 1998, 31 de

diciembre de 2001(responsabilidad derivada de la anulación de un Real

Decreto) y 2 de marzo de 2001.

En el primero de los citados autos, el Tribunal Supremo declara:

«Primero. Constituye el objeto de este proceso el ejercicio de una

acción por responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la vulneración

del Derecho comunitario, consistente en la no transposición al

Derecho nacional de la Directiva 94/47 del Parlamento Europeo y del

Consejo, de 26 de octubre de 1994, en el plazo que dicha Directiva dejó

establecido, cuya reclamación en la vía previa se dirigió al Consejo de

Ministros, que no la ha resuelto.

Segundo. La competencia jurisdiccional para conocer de una

acción frente a las Administraciones Públicas no puede venir condicionada

por el órgano a quien se haya dirigido la petición o reclamación,

teniendo en cuenta que la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, redactada

por Ley 4/1999, de 13 de enero, establece en su artículo 43.3, párrafo

segundo, que la desestimación por silencio administrativo, a diferencia

de la estimación por silencio, tiene los solos efectos de permitir a los

interesados la interposición del recurso administrativo o contenciosoadministrativo

que resulte procedente.

433

26Tercero. Esa misma Ley dispone en su artículo 142 que el procedimiento

de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

se iniciará de oficio o por reclamación de los interesados y se

resolverá por el Ministro respectivo o el Consejo de Ministros si una

Ley así lo dispone, sin que exista norma alguna con rango de Ley que

atribuya la decisión sobre la responsabilidad patrimonial, cuya declaración

se pretende en este proceso, al Consejo de Ministros.

Cuarto. Esta Sala del Tribunal Supremo sólo puede conocer en

única instancia, conforme a los artículos 12.1.a) de la Ley de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa y 58.1 de la Ley Orgánica del

Poder Judicial, de los recursos que se deduzcan contra los actos del

Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno,

mientras que, según los artículos 11.1.a) de la primera Ley citada y 66

de la segunda, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia

Nacional corresponde el conocimiento de los recursos que se deduzcan

en relación con los actos de los Ministros, a quien por disposición

expresa de la citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común viene atribuida la

resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Públicas, razón por la que, de acuerdo con lo establecido

por el artículo 7.2 y 3 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13

de julio, se deben remitir los presentes autos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo

de la Audiencia Nacional para que conozca del

presente proceso y de todas sus incidencias, ante la que se emplazará a

las partes para que, en el término de quince días, puedan comparecer a

hacer uso de su derecho, como así lo acordó esta Sala en un caso análogo

resuelto por Auto de fecha 1 de diciembre de 1997 (recurso 235/1996).»

La contundencia de esta doctrina se refuerza, si cabe, con el contraste

que supone con el criterio del propio Tribunal Supremo en relación con los

supuestos de responsabilidad del Estado legislador, en los que, mutatis

mutandis, concurre la misma falta de previsión legal específica sobre el

órgano competente para resolver. Así se deduce, por ejemplo, del Auto del

Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2003 en el que se afirma lo

siguiente:

«Primero. Como ya ha declarado esta Sala en otros supuestos

similares, así en los autos de 2 de abril de 2002 (recurso 478/2001) y de

28 de febrero de 2003 (recurso 49/2002), siendo imputable al Consejo

de Ministros la desestimación de la reclamación por la denominada

responsabilidad patrimonial del Estado legislador, la competencia para

el conocimiento del recurso contencioso administrativo corresponde,

como ha alegado el propio recurrente, a la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Tribunal Supremo, todo ello de acuerdo con lo dispuesto

en el artículo 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y

artículo 12.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 29/1998, de 13 de julio.

Como esta Sala ha declarado en sentencia de 8 de enero de 1998,

?sólo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de

responsabilidad del Estado legislador? y sus pronunciamientos sólo

pueden ser objeto de revisión jurisdiccional por la Sala Tercera de este

434

26 Tribunal Supremo ya que la presunta privación de derechos económicos

por un acto legislativo, sin concreción, por tanto, en ningún departamento

ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros

como órgano superior de la Administración y Gobierno al que se le

atribuye la función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución

que, al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la

Administración, corresponde al titular de dicha gestión administrativa,

es decir, el Estado en su conjunto y totalidad.

A lo anterior no es obstáculo el hecho de que el artículo 142.2 de la

vigente Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común atribuya la competencia para

enjuiciar la responsabilidad de la Administración por el funcionamiento

normal o anormal de un servicio público ?al igual que ocurría en el régimen

anterior de la derogada Ley de Régimen Jurídico?, al departamento

ministerial en que esté incardinado el servicio público, o al Consejo de

Ministros cuando una Ley así lo disponga ya que, tratándose de responsabilidad

del legislador es reiterada y conocida la doctrina de esta Sala,

anterior y posterior a dicha normativa, en función de la cual la competencia

, en tal caso, corresponde al Consejo de Ministros como órgano

que encarna al mayor nivel el Poder Ejecutivo y por tratarse de una responsabilidad

resultante, no de la actividad de la Administración, sino de

acto legislativo no atribuible a ningún departamento ministerial.

Y a ello no empece la circunstancia de que el artículo 139.3 de la

Ley 30/1992 contenga una mención expresa, a diferencia de lo que ocurría

en la anterior Ley de Régimen Jurídico, acerca del reconocimiento

de la responsabilidad del legislador en los supuestos que prevé, mientras

que, sin distinción, la competencia para su conocimiento la propia

Ley la atribuye al Ministro correspondiente, y solamente corresponde al

Consejo de Ministros cuando una Ley así lo establezca; y ello porque

este precepto ?el artículo 142.2 de la propia Ley?, está referido, como

decimos, al supuesto ordinario de responsabilidad de la Administración

y no al excepcional del Estado legislador, que si bien regulado en el

artículo 139.3 de la Ley 30/1992 no ha sido contemplado en la regla

competencial a que se refiere el artículo 142.2 de la propia Ley.

Segundo. Carecería, en cualquier caso, de sentido que se aceptara la

competencia de esta Sala para enjuiciar un expreso pronunciamiento

acerca de la reclamación por responsabilidad del Estado legislador formulada

por el recurrente y cuya competencia aceptara el Consejo de Ministros

conforme al reiterado criterio de esta Sala y que, por el contrario, el

acto presunto, ante el silencio del mismo Consejo, hubiera de ser objeto de

revisión jurisdiccional ante la Sala de la Audiencia Nacional, creando así

la posibilidad de perturbación del principio de seguridad jurídica, y en

definitiva, de la efectividad de la tutela judicial y de la igualdad.»

Aunque este Centro Directivo no comparte, dicho sea con el máximo

respeto, la doctrina que se acaba de citar, considera que, en cuanto ha sido

dictada por el Tribunal Supremo y, además, de una manera reiterada e

inequívoca, procede su cumplimiento, de tal manera que la competencia

para resolver el procedimiento de responsabilidad patrimonial derivado de

435

26la inactividad reglamentaria imputable al Consejo de Ministros corresponde

al Ministro competente por razón de la materia, en este caso el

Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales y la competencia para instruir el

procedimiento a los servicios de dichos Departamento.

En efecto, de acuerdo con lo antes expresado, de los dos posibles

Departamentos relacionados con la reclamación, el Ministerio de Trabajo

y Asuntos Sociales y el de Economía y Hacienda, la instrucción y resolución

corresponde al primero de ellos en cuanto que es el órgano al que le

corresponde los trabajos de promoción normativa de la norma reglamentaria

a la que se remite la Ley 55/1999.

Y ello, se reitera, porque de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal

Supremo (Sala de lo Social) contenida en sus sentencias de 29 de abril y 4

de mayo de 2004, la relación de los facultativos vinculados a PSN por

prestar servicios en régimen laboral en las entidades de asistencia médicofarmaceútica

y accidentes de trabajo es la propia de la Seguridad Social,

asimilándose al régimen de las personas afiliadas a las entidades sustitutorias

de la Seguridad Social y no la propia del contrato de seguro.

Ahora bien, esto no quiere decir que el Ministerio de Economía y

Hacienda a través de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones

no esté directamente afectado por la resolución que el Ministerio de

Trabajo y Asuntos Sociales pueda dictar en relación con esta reclamación

tal y como se expuso en el fundamento jurídico III anterior, por lo que se

hace precisa para la tramitación de la reclamación objeto de esta consulta

que dicho Departamento emita informe en el procedimiento.

La instrucción y tramitación de esta solicitud corresponde a los Servicios

del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, como ya ha quedado

expuesto en este informe, ostentando el Ministro de este Departamento la

competencia para resolver como consecuencia de los pronunciamientos

del Tribunal Supremo recogidos en el cuerpo del mismo.

De acuerdo con cuanto antecede esta Abogacía General del Estado-

Dirección del Servicio Jurídico del Estado somete a la consideración de

V.I. las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. La reclamación presentada por PSN en diciembre pasado

debe ser calificada como una solicitud de iniciación de un procedimiento

de responsabilidad patrimonial frente a la Administración General del

Estado.

Segunda. Cabe apuntar tres posibles criterios de imputación de

dicha responsabilidad: el funcionamiento anormal de los servicios públicos

por inactividad formal singular, el enriquecimiento injusto y la inactividad

reglamentaria. Este último sólo en relación con la condena a

436

26 satisfacer las pensiones devengadas con posterioridad a 1 de enero de 2000

fecha de extinción de régimen de AMF y AT.

Tercera. El Departamento competente para instruir y resolver el

procedimiento es el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, correspondiendo

la competencia instructora a la Secretaría General Técnica, a través

de la Subdirección General de Recursos y la competencia para resolver al

titular del Departamento. En la tramitación del procedimiento deberá

informar el Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Dirección

General de Seguros y Fondos de Pensiones.