Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0026/24 del 25 de enero de 2024

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 25 de enero de 2024, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Medio Ambiente, Agricultura e Interior, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por D. ?? por los daños y perjuicios sufridos que atribuye a la Orden 1218/2018, de 8 de octubre de 2018, dictada por el entonces consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid por la que se denegó la calificación urbanística solicitada para la implantación de una estación de servicio en la Parcela NUM000, polígono NUM001. PK: NUM002 MI A-1 del término municipal de Piñuécar-Gandullas, posteriormente anulada por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de junio de 2021(rec.1085/2018).

Tesauro: Licencias urbanísticas

Anulación de actos en vía jurisdiccional

Daño efectivo. Inexistencia

Lucro cesante

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, en su sesión de 25 de enero de 2024, aprobado

por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Medio

Ambiente, Agricultura e Interior, al amparo del artículo 5.3 de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad

patrimonial promovido por D. ?? por los daños y perjuicios sufridos

que atribuye a la Orden 1218/2018, de 8 de octubre de 2018, dictada

por el entonces consejero de Medio Ambiente y Ordenación del

Territorio de la Comunidad de Madrid por la que se denegó la

calificación urbanística solicitada para la implantación de una estación

de servicio en la Parcela NUM000, polígono NUM001. PK: NUM002 MI

A-1 del término municipal de Piñuécar-Gandullas, posteriormente

anulada por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de

14 de junio de 2021(rec.1085/2018).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 9 de septiembre de 2022, el interesado antes citado

formula una reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños

y perjuicios derivados de la Orden 1218/2018, de 8 de octubre de

Dictamen n.º: 26/24

Consulta: Consejero de Medio Ambiente, Agricultura e

Interior

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 25.01.24

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2018, referida en el encabezamiento, que después fue anulada

judicialmente.

Según refiere en su escrito, la citada Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid de 14 de junio de 2021(rec.1085/2018),

viene a resolver la situación injusta creada en el expediente de

calificación urbanística 94230/09 para la ejecución del proyecto de

construcción de una estación de servicio en la Parcela NUM000,

polígono NUM001. PK: NUM002 MI A-1 de su propiedad, del término

municipal de Piñuécar-Gandullas.

El reclamante expone que se dictó informe desfavorable al

proyecto, el 9 de julio de 2018, por el subdirector general de Recursos

Naturales Sostenibles y por jefe de Área de Conservación de Montes en

el que se indicó que la construcción iba a suponer la transformación de

la realidad física y biológica y a dificultar de forma importante la

consecución de los objetivos del plan, ?sin concretar ni motivar a qué

objetivos concretos se refiere y tampoco de qué modo la ejecución del

proyecto impediría la consecución de dichos objetivos?. Añade que, se

procedió a revisar la declaración de impacto ambiental formulada con

carácter favorable el 14 de septiembre de 2010, procediendo a

reformular la misma de manera desfavorable el 24 de octubre de 2018.

Según el escrito de reclamación, la referida sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid vino a señalar que la calificación

urbanística debía ser otorgada conforme a la declaración de impacto

ambiental de 14 de septiembre de 2010, lo que, según señala, supone

el reconocimiento que debió iniciar las obras relativas a la instalación

de la estación de servicio, en un plazo de dos años desde la referida

declaración de impacto ambiental, esto es, antes del 14 de septiembre

de 2012.

El reclamante considera de aplicación en su caso el artículo 48 d)

del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana,

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aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en

adelante, TRLSRU), en el que se declara el derecho a ser indemnizado a

quién sufra una lesión en sus bienes y derechos por la ?anulación de

los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como

la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación

improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe

dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado?.

En virtud de lo dicho, reclama el lucro cesante por haber sido

privado de construir y explotar la estación de servicio proyectada en

virtud de la declaración de impacto ambiental favorable de 14 de

septiembre de 2010. A tal efecto, adjunta un informe pericial que

calcula el lucro cesante sufrido en el importe de 1.382.309 euros.

Adjunta con su escrito copia de la sentencia referida y de su

declaración de firmeza de 15 de septiembre de 2021; copia del

procedimiento de otorgamiento de la calificación urbanística en

ejecución de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid

de 14 de junio de 2021; copia del proyecto básico para la construcción

de la estación de servicio y el informe pericial de valoración del daño

(folios 1 a 208 del expediente).

SEGUNDO.- Del contenido del expediente remitido se extraen los

siguientes hechos de interés para la emisión de este dictamen.

Mediante solicitud de 24 de febrero de 2009 del interesado, se

inició el expediente de calificación urbanística 94230/09 para la

ejecución del proyecto de construcción de una estación de servicio en la

Parcela NUM000, polígono NUM001. PK: NUM002 MI A-1 de su

propiedad, del término municipal de Piñuécar-Gandullas.

Dentro del expediente, el 14 de septiembre de 2010, se emitió

declaración de impacto ambiental, por la Comunidad de Madrid, que ?a

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los solos efectos ambientales?, informó favorablemente, con ciertas

especificaciones, ?la realización de la alternativa seleccionada en el

Estudio de Impacto Ambiental del proyecto de "Estación de Servicio en

parcela NUM000, polígono NUM001. PK: NUM002 MI A-1", en el término

municipal de Piñuécar-Gandullas?.

En dicha declaración se recogían las siguientes medidas

correctoras:

- Al objeto de minimizar el impacto visual, se adaptará el diseño de

la estación de servicio, de forma que se guarde armonía con su entorno.

En caso de utilizarse materiales metálicos generadores de brillo,

deberán estar pintados con colores armónicos con el paisaje. Las

edificaciones, en particular en relación con los paramentos verticales y

cubiertas, deberán adaptarse a las condiciones establecidas en las

normas urbanísticas de Piñuécar-Gandullas.

- Asimismo, se deberá conservar y reponer, donde sea necesario, el

cerramiento tradicional realizado en piedra del entorno de la parcela,

manteniendo la vegetación presente en los linderos.

- Se deberá mantener la línea de agua que atraviesa la parcela,

respetando la vegetación arbustiva y arbórea que se encuentra en la

misma. Así, se preverá una franja de protección en ambas márgenes de

20 m de ancho. Si se podrán instalar cruces a través de esta línea de

agua, siempre y cuando no afecten a la mencionada vegetación.

- Asimismo, deberá integrarse en el diseño de las zonas

ajardinadas, todos los pies arbóreos de melojo (Quercus pyrenaica)

presentes en la parcela. No podrá efectuarse la corta de ninguna

especie arbórea o arbustiva, sin la autorización de la Dirección General

de Medio Ambiente, debiéndose efectuar su trasplante siempre que sea

posible. En todo caso, el ajardinamiento de la estación de servicio se

realizará aplicando criterios de xerojardinería. Así, se utilizarán

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especies autóctonas del entorno adaptadas a las condiciones

climatológicas y edáficas de la parcela.

- En función de lo establecido en la Ley 16/1995, de 4 de mayo

(LCM 1995, 184, 230), Forestal y de Protección de la Naturaleza de la

Comunidad de Madrid, se deberá llevar a cabo una plantación

compensatoria por la disminución del suelo forestal con la ocupación

de la actividad, que afectará al doble de la superficie ocupada. A estos

efectos en el plazo de un mes desde la obtención de la calificación

urbanística deberá remitirse memoria con determinación de superficie,

especies y número de ejemplares, así como plano de situación de la

zona a forestar para su aprobación por la Dirección General de Medio

Ambiente, debiéndose llevar a cabo la reforestación en el plazo máximo

de un año desde la aprobación por dicha dirección general. Se

utilizarán especies propias de la zona no permitiendo la introducción de

especies alóctonas. En todo caso se llevará a cabo de acuerdo a las

especificaciones marcadas por los servicios técnicos de la Consejería de

Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio.

El 14 de septiembre de 2011, se deniega la calificación urbanística

solicitada por el reclamante, en base al informe de 10 de mayo de 2011,

de la Dirección General de Medio Ambiente que consideró que la

solicitud no se ajustaba a los usos y condiciones establecidas en el

Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, por el que se aprueba la

ordenación de los recursos naturales de la Sierra de Guadarrama y no

cumplir lo preceptuado por el artículo 29.1 de la Ley 9/2001, de 17 de

julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

El 7 de noviembre de 2011, el interesado interpuso recurso

potestativo de reposición contra la anterior resolución. Mediante Orden

1059/2017, de 19 de mayo, se resuelve el citado recurso de reposición,

desestimando exclusivamente la pretensión relativa al otorgamiento en

sede de recurso de la calificación urbanística solicitada y estimando la

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pretensión relativa a la inaplicabilidad al expediente, en cuestión, del

Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, con retroacción del

procedimiento al momento de la solicitud por parte de la Dirección

General de Urbanismo del informe previsto por el apartado segundo de

la Orden 2173/2002, de 10 de septiembre, por la que se declara la

iniciación del procedimiento de tramitación del Plan de Ordenación de

los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama del recurso

interpuesto, dejando sin efecto la orden impugnada, a fin de que, tras

la valoración de las circunstancias concurrentes en el proyecto de

referencia, se adoptase una resolución finalizadora de dicho expediente

ajustada a Derecho.

Mediante Orden 1218/2018, de 8 de octubre, dictada por el

consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la

Comunidad de Madrid, se acuerda denegar la calificación urbanística

solicitada para la implantación de la estación de servicio, justificando la

denegación en el informe desfavorable, emitido por el Área de

Conservación de Montes de la Subdirección General de Recursos

Naturales Sostenibles, de 17 de julio de 2018, en el que se recoge que

?su construcción va a suponer la realización de un acto de

transformación de la realidad física biológica y va a dificultar

previsiblemente de forma importante la consecución de los objetivos del

Plan?.

El 12 de abril de 2019, el reclamante interpuso recurso

contencioso-administrativo contra la anterior orden denegatoria de la

solicitud de calificación urbanística.

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid resolvió el recurso en

la Sentencia de 14 de junio de 2021, anulando la citada Orden

1218/2018, de 8 de octubre, fundándose esencialmente en la falta de

motivación del informe desfavorable, emitido por el Área de

Conservación de Montes de la Subdirección General de Recursos

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Naturales Sostenibles, de 17 de julio de 2018, y en la inaplicación de la

Orden 2173/2002, de 10 de septiembre, del consejero de Medio

Ambiente, por estar vigente hasta la aprobación del Plan de Ordenación

de los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama, lo que se

produjo por Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, y declarando el

?derecho a obtener la calificación urbanística pretendida, con las

condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental de 14

de septiembre de 2010?. La citada sentencia impone las costas a la

Administración, al desestimarse totalmente sus pretensiones y no

apreciarse circunstancias excepcionales que justificasen su no

imposición.

Por Decreto de la Letrada de la Administración de Justicia de 15

de septiembre de 2021, se declaró la firmeza de la citada sentencia.

Mediante Orden 213/2022, de la consejera de Medio Ambiente,

Vivienda y Agricultura, se concede la calificación urbanística solicitada

por el reclamante para la actuación de ?implantación de una estación de

servicio?, en la Parcela NUM000, polígono NUM001. PK: NUM002 MI A-

1 del término municipal de Piñuécar-Gandullas, en ejecución del fallo

de la Sentencia nº 356/2021, de 14 de junio, de la Sala de lo

contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid. Dicha orden fue notificada al interesado el 18 de febrero de

2022.

TERCERO.- A raíz de la formulación del escrito de reclamación, se

ha instruido el correspondiente procedimiento de responsabilidad

patrimonial conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(LPAC).

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El día 26 de septiembre de 2022, se notificó al reclamante el inicio

del procedimiento, el plazo para su resolución y el sentido

desestimatorio del silencio administrativo.

Se ha incorporado al procedimiento el informe de 13 de marzo de

2023 de la Dirección General de Urbanismo de la entonces Consejería

de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, firmado por la jefa del Área

de Régimen Jurídico.

El citado informe, en síntesis, señala que el acto ha sido anulado,

pero no, como resultado de una comprobación de datos objetivos, sino

por consideraciones jurídicas y como consecuencia de una diferente

interpretación de la norma jurídica (en comparación con la que realiza

posteriormente el TSJ), en particular, en lo relativo a la exigencia de

motivación suficiente de las actuaciones administrativas, requisito

recogido en el artículo 88.3 de la LPAC. Así, el Tribunal, a diferencia de

la Administración, entendió que existía un déficit de motivación en el

acto recurrido. No obstante, de ello no puede deducirse que la

actuación de la Administración autonómica en este caso no pueda ser

considerada como razonable y razonada, puesto que la denegación de

la calificación solicitada, no fue arbitraria, ni era el resultado de una

simple valoración de datos objetivos, sino que estaba fundamentada en

el informe emitido por el órgano competente en materia sectorial, el

Área de Conservación de Montes de la Subdirección General de

Recursos Naturales Sostenibles, de fecha 17 de julio de 2018, en el que

se constataba que concurrían en dicho supuesto, factores y

circunstancias que podían vulnerar la normativa sectorial que se

consideraba aplicable y que impedían conceder la citada calificación

urbanística. Todo ello, según el informe, comporta un juicio de

razonabilidad, del que se deja constancia en la resolución denegatoria y

que, por tanto, significa el deber de soportar el daño ocasionado al

reclamante.

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Respecto a la aplicación del artículo 48 d) del TRLSRU, el informe

señala que la calificación urbanística no es un título habilitante de

obras ni actividades, como exige el citado precepto, y, por tanto, hasta

la concesión de la licencia urbanística no se pueden ejecutar dichos

actos, no siendo suficiente, en contra de lo manifestado por el

reclamante, con la declaración de Impacto Ambiental. Sin embargo, el

reclamante evalúa los daños, que según afirma, se han producido,

desde el 1 de enero de 2013 hasta 31 de diciembre de 2021,

considerando que la construcción de la estación debió iniciarse en un

plazo de dos años a contar desde el 14 de septiembre de 2010, fecha de

la declaración de Impacto Ambiental. A mayor abundamiento, el

informe destaca que en el escrito de reclamación presentado no consta

que la pretendida estación de servicio haya obtenido finalmente las

preceptivas licencias urbanísticas municipales que amparen dicha

actuación. Considera que este es un elemento relevante puesto que los

daños que reclama el interesado difícilmente se podrían ocasionar si la

actuación carece del derecho a ejercer la actividad y la misma no

consta amparada por licencia urbanística.

Por lo expuesto, el informe concluye en la inexistencia de los

presupuestos necesarios para la declaración de la responsabilidad

patrimonial de la Administración.

Consta en el procedimiento que el 6 de abril de 2023 el interesado

instó el impulso del procedimiento.

Concluida la instrucción del procedimiento, se confirió trámite de

audiencia al reclamante, notificado el 9 de mayo de 2023. El interesado

compareció a tomar vista del expediente el 17 de mayo de 2023.

El 30 de mayo de 2023, el interesado formula alegaciones en las

que manifiesta que el informe que obra en el procedimiento sostiene

que la anulación de la orden, lo fue en base a una ?diferente

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interpretación de una norma jurídica en un asunto complejo?, pero que,

sin embargo, de una simple lectura de la sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid se deduce que dicha anulación se basa

en la aplicación de una normativa que no estaba vigente y de una

resolución no motivada. Añade que, de haberse tratado de un supuesto

dudoso, complejo, o de simple carácter interpretativo, el Tribunal

Superior de Justicia de Madrid no habría impuesto las costas a la

Administración, que además razonó en la sentencia que no se

apreciaban circunstancias excepcionales para su no imposición. En

definitiva, considera que nos encontramos ante la infracción de dos

principios del derecho, el de la motivación de las resoluciones y el de

aplicación de la normativa en vigor.

Por otro lado, en cuanto a la indemnización solicitada, el

reclamante alega que fue la Administración quién en la defensa en el

procedimiento judicial fijó el plazo de dos años para el inicio de las

obras desde la declaración de impacto ambiental y por ello tomó esa

fecha de manera prudencial e incluso más favorable para la

Administración para el cálculo del lucro cesante.

Por todo lo expuesto en sus alegaciones, el reclamante acaba

solicitando la estimación de su reclamación de responsabilidad

patrimonial.

En esa misma fecha, un abogado, en representación del

reclamante, presentó un escrito en el que denunció las múltiples

irregularidades que estimaba cometidas por la Comunidad de Madrid

en el procedimiento de calificación urbanística y acababa solicitando

que se estimase la pretensión indemnizatoria formulada por el

interesado.

Consta que tras el trámite de audiencia se solicitó un informe

complementario a la Dirección General de Urbanismo que diera

contestación a las alegaciones del interesado.

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Dicho informe fue emitido el 23 de noviembre de 2023, por la jefe

del Área de Régimen Jurídico, el subdirector general de Normativa y

Régimen Urbanístico y la directora general de Urbanismo de la

Consejería de Medio Ambiente, Agricultura e Interior. El referido

informe se reitera en las consideraciones del anteriormente formulado

en el sentido de que la resolución fue anulada por una diferente

interpretación de la norma jurídica en relación con la motivación de las

resoluciones administrativas y no el resultado o la consecuencia de una

comprobación de datos objetivos.

Consta que, el 30 de noviembre de 2023, el reclamante solicitó que

se le remitiera el informe formulado en relación con sus alegaciones del

trámite de audiencia. El 4 de diciembre de 2023 se produjo la puesta a

disposición del informe solicitado.

Finalmente, el 13 de diciembre de 2023, se ha formulado una

propuesta de resolución en la que se interesa la desestimación de la

reclamación al considerar que los daños alegados por el interesado no

son antijurídicos, al no haber sido la actuación de la Administración

arbitraria o irrazonable, y, además, no ser de aplicación el artículo 48

d) del TRLSRU, por cuanto que es la licencia urbanística y no la

calificación urbanística, la que permite realizar los actos de

construcción y edificación.

CUARTO.- Por escrito del consejero de Medio Ambiente,

Agricultura e Interior, con registro de entrada en la Comisión Jurídica

Asesora el día 18 de diciembre de 2023 se formuló preceptiva consulta

a este órgano consultivo.

Ha correspondido la solicitud de consulta del presente expediente,

registrada en la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

con el nº 693/23, a la letrada vocal Dña. Ana Sofía Sánchez San

Millán, que formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen,

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deliberada y aprobada, por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora

en su sesión de 25 de enero de 2024.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, por ser

la reclamación de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a

15.000 euros y a solicitud de un órgano legitimado para ello a tenor del

artículo 18.3 del Reglamento de Organización y funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid aprobado por

Decreto 5/2016, de 19 de enero (ROFCJA).

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada según consta en

los antecedentes, se regula en la LPAC de conformidad con su artículo

1.1, con las particularidades previstas para los procedimientos de

responsabilidad patrimonial en los artículos 67, 81 y 91. Su regulación

debe completarse con lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre,

de Régimen Jurídico del Sector Público (en lo sucesivo, LRJSP), cuyo

capítulo IV del título preliminar se ocupa de la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas.

El reclamante ostenta legitimación activa para promover el

procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo

32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público (LRJSP) en relación con el artículo 4 de la LPAC, en

cuanto perjudicado por la denegación de la calificación urbanística

13/23

para la implantación de una estación de servicio, anulada después

judicialmente.

Por otra parte, la legitimación pasiva corresponde a la Comunidad

de Madrid en cuanto el supuesto daño se imputa a la Orden

1218/2018, de 8 de octubre de 2018, dictada por el entonces consejero

de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de

Madrid por la que se denegó la calificación urbanística solicitada por el

interesado.

Por lo que se refiere al requisito temporal, las reclamaciones de

responsabilidad patrimonial tienen un plazo de prescripción de un año,

a tenor del artículo 67.1 de la LPAC que establece que ?en los casos en

que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía

administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de

carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse

notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva?.

El criterio de esta Comisión, siguiendo la doctrina fijada por el

Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su Sentencia de 25 de

enero de 2000, consiste en fijar el día inicial del plazo, en la

notificación de la sentencia al reclamante.

En el presente caso, por decreto de 15 de septiembre de 2021 se

declaró la firmeza de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid, de 14 de junio de 2021, y, si bien, no consta en el expediente

remitido la fecha de su notificación, al formularse la reclamación el 9

de septiembre del año 2022, no cabe duda de que ha sido interpuesta

en plazo legal.

En cuanto al cumplimiento de los trámites previstos en la LPAC se

ha incorporado, conforme el artículo 81 de dicha Ley, el informe de la

Dirección General de Urbanismo al que se atribuye la producción del

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daño, y posteriormente se ha otorgado el trámite de audiencia

contemplado en su artículo 82. Consta que tras las alegaciones del

reclamante en el precitado trámite de audiencia se emitió un segundo

informe de la citada dirección general que no vino a introducir ninguna

novedad respecto al emitido anteriormente, si bien también fue puesto

de manifiesto al interesado, a requerimiento de este. Asimismo, se ha

formulado la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación.

Por tanto, debe concluirse que la instrucción del procedimiento ha

sido completa, sin que se haya omitido ningún trámite que tenga

carácter esencial o que resulte imprescindible para resolver, a lo que

sólo debe objetarse el excesivo plazo de tramitación del procedimiento,

que excede en mucho el plazo de seis meses establecido en la ley.

Ahora bien, como hemos mantenido en anteriores dictámenes, el

transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la

Administración de su obligación de resolver expresamente y sin

vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido

(artículos 24.1 y 24.3 b) de la LPAC), ni en consecuencia a esta

Comisión Jurídica Asesora de dictaminar la consulta.

TERCERA.- El instituto de la responsabilidad patrimonial de la

Administración, que tiene su fundamento en el artículo 106.2 de la

Constitución Española y su desarrollo en las citadas LRJSP y LPAC,

exige, según una constante y reiterada jurisprudencia, una serie de

requisitos, destacando la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de

marzo de 2014 (recurso 4160/2011) que son necesarios:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

15/23

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño

cabalmente causado por su propia conducta.

Igualmente exige la jurisprudencia el requisito de la

antijuridicidad del daño que consiste, no en que la actuación de la

Administración sea contraria a derecho, sino que el particular no tenga

una obligación de soportar dicho daño. Así, las sentencias de 1 de julio

de 2009 (recurso 1515/2005) y de 31 de marzo de 2014 (recurso

3021/2011).

En el ámbito urbanístico ha de tenerse en cuenta la normativa

contenida en el TRLSRU que, en este ámbito, se integra en el régimen

general de responsabilidad de las Administraciones públicas del

artículo 149.1. 18ª de la Constitución (STC 164/2001, de 11 julio, F.J.

33º).

En concreto, el artículo 48 del TRLSRU recoge como supuestos

indemnizatorios los siguientes:

?Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en

los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución

de la urbanización, o de las condiciones de participación de los

propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o

urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha

actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos

previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no

16/23

se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la

Administración.

Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios

en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables,

sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar

lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha

situación durante su vida útil.

b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de

los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y

edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o

el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos

administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas

por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de

obras y actividades, así como la demora injustificada en su

otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá

lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves

imputables al perjudicado.

e) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación

territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de

tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la

aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al

propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización

se fijará en los términos establecidos en el artículo 112 de la Ley de

Expropiación Forzosa.

Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera

producido la aprobación definitiva del mencionado instrumento, los

17/23

interesados podrán efectuar la advertencia a la Administración

competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio,

quedando facultados para iniciar el mismo, mediante el envío a

aquélla de la correspondiente hoja de aprecio, una vez transcurridos

seis meses desde dicha advertencia?.

CUARTA.- Como hemos visto en los antecedentes de este

dictamen, el reclamante invoca en apoyo de su pretensión

indemnizatoria el artículo 48 d) del TRLSRU, al considerar que la

denegación de la calificación urbanística por la Orden 1218/2018, de 8

de octubre de 2018, dictada por el entonces consejero de Medio

Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid,

después declarada improcedente por la Sentencia del Tribunal Superior

de Justicia de Madrid de 14 de junio de 2021, encaja en el supuesto

indemnizatorio establecido en el mencionado precepto legal.

Sin embargo, no cabe considerar que la calificación urbanística

referida pueda considerarse un título administrativo habilitante de

obras y actividades, cuya denegación improcedente determine el

supuesto indemnizatorio previsto en el referido artículo 48 d) del

TRLSRU, sino que dicho título viene referido, en el caso que nos ocupa,

a la licencia urbanística, conforme resulta de lo dispuesto en los

artículos 151 y 152 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la

Comunidad de Madrid (en adelante, LSCM), referidos, respectivamente,

a los títulos habilitantes de naturaleza urbanística y a los actos

sometidos a licencia urbanística.

En este punto conviene recordar que el régimen jurídico del suelo

no urbanizable de protección, como es el caso, aparece contemplado en

los artículos 28 y 29 de la citada LSCM. Como recuerda la Sentencia

del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de abril de 2013

(recurso 290/2011) «en los preceptos citados se contempla

expresamente el aprovechamiento o explotación agrícola, ganadera,

18/23

forestal, cinegética o análoga. Ahora bien, otros aprovechamientos

también pueden materializarse. Sin embargo, en estos otros se precisa

de cierta habilitación por parte de la Administración porque no forman

parte del contenido facultativo de la propiedad. Por ello, el párrafo

primero del citado artículo 29 establece que "En el suelo no urbanizable

de protección, excepcionalmente, a través del procedimiento de

calificación previsto en la presente Ley, podrán autorizarse actuaciones

específicas, siempre que estén previstas en la legislación sectorial y

expresamente permitidas por el planeamiento regional territorial o el

planeamiento urbanístico"».

El procedimiento de calificación aparece contemplado en los

artículos 147 y 148 de la LSCM. Como explica la citada Sentencia del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de abril de 2013, «esa

autorización o habilitación de la posibilidad de realizar las instalaciones

o edificaciones en este tipo de suelo no se concreta en un único acto. En

realidad, se trata de un procedimiento complejo que consta de dos actos

principales producidos por dos Administraciones Públicas distintas: la

regional y la municipal. Sólo las instalaciones o edificaciones que reúnan

la "autorización" de una y otra Administración pueden ser ejecutadas

lícitamente. Una de dichas autorizaciones, la regional, es la denominada

"calificación urbanística", y la otra, la municipal, es la tradicional

licencia. Así, el artículo 148.4 de la citada Ley 9/2001 dispone que "la

calificación urbanística legitima las obras de construcción o edificación y

los usos o las actividades correspondientes, sin perjuicio de la necesidad

de licencia urbanística en los términos de la presente Ley y de

cualesquiera otras autorizaciones administrativas que, conforme a la

legislación sectorial aplicable, sean igualmente preceptivas"».

Y añade: ?el otorgamiento previo de la calificación urbanística no

conlleva como consecuencia jurídica inevitable el otorgamiento de la

licencia municipal, y ello es así, no sólo por prevenirlo de forma expresa

el ya citado artículo 148.4 de la Ley 9/2001, sino fundamentalmente por

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la naturaleza reglada de la licencia. En efecto, frente a una mayor o

menor discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de la

calificación urbanística, obviamente dentro de los márgenes previstos en

la correspondiente norma legal, en la licencia municipal resalta su

naturaleza rigurosamente reglada, de tal forma que, por una parte, no

podrá exigirse o establecerse fuera y más allá de los supuestos

específicos en que tal intervención resulta normativamente autorizada, y

de otra parte, el examen del órgano competente para su otorgamiento

deberá limitar su actividad un examen de la legalidad urbanística, de tal

forma que su otorgamiento vendrá necesario cuando las obras o

actividad pretendida sea conforme con las previsiones urbanísticas y,

por el contrario, vendrá necesariamente denegada cuando no se

acomode a dichas previsiones.

En todo caso, conviene poner de relieve que, en supuestos como el

presente, la actividad pretendida sólo vendrá legitimada cuando se haya

otorgado la pertinente licencia municipal. Con dicho otorgamiento o, en

su caso denegación, queda concluido el procedimiento complejo

administrativo que hemos reseñado (?)

En el procedimiento de concesión de la licencia la calificación

urbanística, constituye una condición necesaria pero no suficiente. Esto

es así porque el artículo 29 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17

julio 2001 del suelo de Madrid, establece que previa comprobación de la

calificación urbanística, los Ayuntamientos podrán autorizar en los

suelos rurales dedicados al uso agrícola, ganadero, forestal o cualquier

otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, ahora

bien ello no significa que en caso de concederse la calificación

urbanística cese la intervención del Ayuntamiento, que han de dar

cumplimiento al mandato del artículo 152 de la Ley Territorial de Madrid

9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, según el cual la

intervención municipal se circunscribe estrictamente a la comprobación

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de la integridad formal y la suficiencia legal del proyecto técnico con

arreglo al cual deban ser ejecutadas las obras, así como de la

habilitación legal del autor o los autores de dicho proyecto y de la

conformidad o no de lo proyectado o pretendido a la ordenación

urbanística vigente de pertinente aplicación?.

Por tanto, conforme a la normativa y jurisprudencia expuesta, es

la licencia urbanística, y no la calificación urbanística, el título que

autorizaría al interesado a realizar obras y actividades, y cuya

denegación improcedente integraría el supuesto previsto en el artículo

48 d) del TRLSRU, a efectos indemnizatorios.

Lo que acabamos de expresar guarda una estrecha relación, en

este caso, con el primero de los requisitos exigidos para el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, según lo expuesto en

la consideración de anterior. En este sentido, recuerda la Sentencia de

13 de febrero de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid

(recurso 597/2017), con cita de la jurisprudencia del Tribunal

Supremo que ?la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en

meras especulaciones o expectativas? constituye el núcleo esencial de la

responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización

económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el

ámbito patrimonial del interesado ?que es quien a su vez ha de soportar

la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado?.

En este caso, por lo que se refiere perjuicio económico que

entiende sufrido al privarle de la posibilidad de explotar la estación de

servicio conforme al proyecto presentado en su día, durante el período

de tiempo comprendido entre los ejercicios 2013 y 2021, tratándose de

un lucro cesante, que es lo que en definitiva se reclama por el

interesado, cabe señalar que, en los dictámenes 274/18, de 14 de junio

y 157/19, de 22 de abril, entre otros, hemos recordado la

jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, la STS de 20 de

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febrero de 2015, rec 4427/2012) que se opone a la indemnización de

las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes, derivadas

de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de

diciembre de 2016, (recurso 2709/2015) señala que «la jurisprudencia

del Tribunal Supremo orienta esta cuestión exigiendo una prueba

rigurosa de las garantías (sic) dejadas de obtener, observándose que la

indemnización de lucro cesante, en coherencia con reiterada

jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha de apreciarse

de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera

posibilidad de dejar de obtener unos beneficios. Y, en el mismo sentido,

la de 22 de febrero de 2006, en la que se dice que ?la indemnización por

lucro cesante requiere demostrar que se ha producido de forma

inmediata, exclusiva y directa, un perjuicio efectivo y susceptible de

valoración económica, derivado de la pérdida de unos ingresos no

meramente contingentes, quedando excluidas de resarcimiento las meras

expectativas o ganancias dudosas o hipotéticas?».

Conforme a lo expuesto, cabe entender que, en este caso, el

interesado no ha probado el daño que daría lugar a la responsabilidad

patrimonial pedida, basándose en meras expectativas. En este sentido,

el reclamante parte de la hipótesis de que la licencia, que es el título

habilitante conforme a lo expuesto, habría sido otorgada una vez

obtenida la calificación urbanística, lo que no justifica en modo alguno,

pues ni siquiera consta que haya solicitado y se le haya otorgado la

licencia una vez obtenida la calificación urbanística en ejecución de la

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de junio

de 2021.

Como ya hemos visto, la calificación urbanística es ?una condición

necesaria pero no suficiente? y además ?no conlleva como consecuencia

jurídica inevitable el otorgamiento de la licencia municipal? ya que es

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preciso que el ayuntamiento para su otorgamiento compruebe la

integridad formal y la suficiencia legal del proyecto técnico con arreglo

al cual deban ser ejecutadas las obras, así como de la habilitación legal

del autor o los autores de dicho proyecto y de la conformidad o no de lo

proyectado o pretendido a la ordenación urbanística vigente de

pertinente aplicación.

En este sentido, cabe traer a colación la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Extremadura de 15 de febrero de 2023 (recurso

12/2022) que en un caso análogo de denegación de calificación

urbanística en suelo no urbanizable para legalización de edificación

destinada a industria hortofrutícola, después declarada improcedente

por sentencia judicial, y en la que se reclamaba la responsabilidad

patrimonial por lucro cesante desde la solicitud hasta la obtención de

la calificación urbanística, la sala estimó que no había quedado

probado el daño que daría lugar a la responsabilidad patrimonial

pedida, ?basándose la parte en meras expectativas. En este sentido, la

calificación del terreno no supone que la construcción de la nave pase sin

más a ser legal, sino que deben obtenerse las correspondientes licencias

y permisos. En vista de la prueba practicada en el presente

procedimiento, ha quedado demostrado que el demandante no ha

solicitado licencia alguna desde que obtuvo la Sentencia nº 170/2020 ni

desde la Resolución de 19 de noviembre de 2020 que cambió la

calificación urbanística. Se alega que ello se debe a un procedimiento

sancionador que embargó sus cuentas y, posteriormente, por la situación

de crisis económica existente. Se entiende que son meras elucubraciones

de la parte actora carentes de entidad suficiente como para justificar su

inactividad al respecto?.

Razonamientos que son aplicables íntegramente al presente caso y

que nos permiten concluir que no puede considerarse acreditado el

lucro cesante que reclama el interesado, basándose su pretensión en

una mera expectativa.

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En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede desestimar la presente reclamación, al no haberse

acreditado la existencia de un daño efectivo.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 25 de enero de 2024

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 26/24

Excmo. Sr. Consejero de Medio Ambiente, Agricultura e Interior

C/ Alcalá, 16 - 28014 Madrid