Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 023/2003 de 18 de marzo de 2003

Cuestión

Anteproyecto de Ley de Transporte de Viajeros por Carretera.

Contestacion

DICTAMEN Nº: 023/2003

TÍTULO: Consulta 7/2003 relativa al Anteproyecto de Ley de Transporte de Viajeros por

Carretera.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 29 de enero de 2003, del Consejero de Transportes y Obras Públicas,

se somete a dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, el Anteproyecto de Ley de

referencia, remitiéndose a dichos efectos el oportuno expediente administrativo.

2. El expediente consta de la documentación siguiente:

a) Un primer borrador del Anteproyecto de Ley elaborado en abril de 2002.

b) Escritos de la Dirección de Transportes del Gobierno Vasco de fecha 17 de

mayo de 2002, sometiendo el texto del Anteproyecto de ley a examen por parte

de:

? Las Diputaciones Forales de los tres Territorios Históricos.

? Los Ayuntamientos de Bilbao, Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz.

? Eudel (Euskal Udaletxeak Elkartea/Asociación de Municipios Vascos).

? Euskobus (Federación Vasca de Asociaciones Empresariales de

Transporte Público de Viajeros en Autobuses).

? Departamentos del Gobierno Vasco de Industria, Comercio y Turismo;

Educación, Universidades e Investigación; e Interior.

c) Las observaciones enviadas por las Diputaciones Forales de Gipuzkoa y

Bizkaia, el Ayuntamiento de Bilbao y Euskobus.

d) Escritos de la Dirección de Transportes del Gobierno Vasco de 10 de junio de

2002, convocando a una reunión a los Ayuntamientos de Bilbao, Donostia-San

Sebastián y Vitoria-Gasteiz; a Eudel; a las tres Diputaciones Forales y a

Euskobus.

e) Un segundo borrador del Anteproyecto de Ley.

f) Escritos de la Dirección de Transportes del Gobierno Vasco de fecha 17 de

mayo de 2002, sometiendo el texto del Anteproyecto de ley a informe preceptivo

del Consejo Municipal de Euskadi, el Consejo Económico y Social, y la

Comisión Consultiva de Consumo.

EUSKO JAURLARITZAREN AHOLKU

BATZORDE JURIDIKOA

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

DEL GOBIERNO VASCO

g) Los informes emitidos por dichos órganos consultivos.

h) Las consideraciones efectuadas en relación con el contenido de los indicados

informes.

i) Un tercer borrador del Anteproyecto de Ley.

j) La Memoria justificativa y la Memoria a efectos del control económico-normativo.

k) El Informe de la Dirección de Servicios del Departamento de Transportes y

Obras Públicas.

l) El texto definitivo del Anteproyecto de Ley.

CONSIDERACIONES SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY

A) Descripción del Anteproyecto de Ley.

3. El Anteproyecto sometido a dictamen contiene las disposiciones reguladoras del

transporte urbano e interurbano de viajeros por carretera que transcurre

íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, realizado

en vehículos automóviles acondicionados para el transporte de viajeros, equipajes y

encargos, con capacidad superior a nueve plazas, incluida la del conductor.

4. Asimismo, se incluyen en su ámbito de regulación las estaciones de viajeros, en su

consideración de actividad auxiliar y complementaria de la actividad de transporte

regulada.

5. El Anteproyecto de Ley completa la regulación del transporte público urbano e

interurbano de viajeros o viajeras realizados en vehículos automóviles, que

transcurran íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma del País

Vasco, ya que la Ley 2/2000, de 29 de junio, reguló el transporte que se efectúa en

vehículos de capacidad igual o inferior a nueve plazas incluida la del conductor.

6. El texto del Anteproyecto de Ley se estructura en una exposición de motivos,

cincuenta y nueve artículos agrupados en trece capítulos, dos disposiciones

adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una

disposición final.

B) Intervención de la Comisión.

7. La intervención preceptiva de la Comisión se fundamenta en el artículo 3.2 a) del

Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea y regula la Comisión Jurídica

Asesora del Gobierno Vasco.

C) Procedimiento de elaboración.

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8. La Memoria justificativa examina de forma global la realidad sobre la que se proyecta

la norma, partiendo del título competencial habilitante y de la normativa estatal en

vigor sobre dicha materia y, concluye que es conveniente la aprobación de la ley

con la finalidad de dotar al sector del transporte de viajeros en autobús en la

Comunidad Autónoma del País Vasco de una regulación propia.

9. El citado documento describe los criterios generales que informan el Anteproyecto, de

entre los que interesa destacar los referidos a la delimitación de las potestades y

títulos administrativos de intervención en relación con el servicio público de

transporte y con la ordenación de la actividad de transporte; el establecimiento de un

marco normativo propio armónico con el estatal y el comunitario; y la regulación

exhaustiva de los aspectos esenciales de la actividad de transporte. La regulación

de los aspectos instrumentales, secundarios o periféricos se encomiendan al

reglamento.

10.La Memoria justificativa realiza, por último, una descripción del contenido del texto y

hace una breve mención a la falta de repercusión económica de su aplicación y a la

escasa incidencia organizativa que comportará la creación de la Comisión de

Transporte de viajeros.

11.La Memoria económica elaborada a efectos del control económico-normativo del

Anteproyecto de Ley, y estructurada conforme a lo previsto en el artículo 42 del

Decreto 464/1995, de 31 de octubre, por el que se desarrolla el ejercicio del control

económico interno y la contabilidad en el ámbito de la Administración Pública de la

Comunidad Autónoma de Euskadi, afirma que no se prevén gastos o ingresos

presupuestarios derivados de la entrada en vigor de la futura ley.

12.A la vista de la valoración global de la iniciativa realizada por el órgano proponente, la

Comisión estima oportuno efectuar algunas observaciones.

13. En primer lugar, la apreciación de la repercusión en el gasto público debe ser

matizada al estar prevista en el texto la creación de un nuevo órgano consultivo con

participación interinstitucional y de los sectores profesionales y sociales afectados,

cuya puesta en marcha y funcionamiento comportará ineludiblemente algún gasto

público que debe ser reconocido y, en su caso, evaluado por más que no se espere

tenga una entidad estimable.

14.En segundo lugar, la Memoria debería considerar y, en su caso, evaluar los posibles

efectos económicos para el sector afectado que puedan derivarse de la aplicación

de las previsiones del Anteproyecto. Ciertamente, los redactores de éste pueden

haber llegado a la conclusión de que, en principio, no se originarán nuevas cargas

económicas para sus destinatarios, ya que la intervención del sector que prevé no

es muy diferente de la actualmente existente. Pero resulta conveniente que la

Memoria lo explique sucintamente para que ese extremo no ofrezca dudas.

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15.El Informe Jurídico elaborado por el Departamento proponente, suscrito por su Director

de Servicios, analiza el fundamento y la oportunidad de la iniciativa, los títulos

competenciales que dan cobertura a la norma, tanto con respecto al Estado como

con los entes forales y locales en la materia regulada. Efectúa igualmente un

análisis del procedimiento de elaboración del Anteproyecto y de su contenido sobre

el que realiza unas consideraciones generales y diversas observaciones y

sugerencias sobre algunos preceptos.

16.En el expediente se acredita debidamente la participación en el proceso de

elaboración de la disposición, de las entidades y sociedades públicas directamente

afectadas (Diputaciones Forales, Ayuntamientos de Bilbao, Donostia-San Sebastián

y Vitoria-Gasteiz, Eudel y Euskobus), así como de los Departamentos del Gobierno

Vasco cuyas funciones inciden en la materia objeto de regulación (Industria,

Comercio y Turismo; Interior; y Educación, Universidades e Investigación), habiendo

sido el conjunto de alegaciones presentadas objeto de examen y análisis con el fin

de lograr el máximo consenso y coherencia en la redacción del texto.

17.No obstante, la Comisión observa que la regulación propuesta afecta en determinados

de sus preceptos al colectivo de personas con movilidad reducida, e incide en las

previsiones contenidas en la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la Promoción de

la Accesibilidad y en sus normas de desarrollo, en particular de las Normas

Técnicas sobre Condiciones de Accesibilidad en el Transporte, aprobadas por

Decreto 126/2001, de 10 de julio.

18.La Comisión considera que la circunstancia mencionada revela la conveniencia de que

se pronuncie al respecto el Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, vistas las

funciones atribuidas en materia de accesibilidad a dicho órgano.

19.La documentación aportada refleja igualmente la participación de diversos órganos

consultivos en el proceso de elaboración de la norma (Consejo Municipal de

Euskadi, Consejo Económico y Social, y Comisión Consultiva de Consumo), que

han intervenido mediante la emisión de diversos informes que han sido debidamente

analizados y considerados por el órgano proponente.

20.En relación con la participación de órganos consultivos, la Comisión se manifiesta en

criterios similares a los indicados anteriormente en relación con la participación del

Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, indicando la conveniencia, aun no

siendo su intervención preceptiva, de someter el Anteproyecto a informe del

Consejo Vasco de Promoción de la Accesibilidad, órgano consultivo adscrito al

citado Departamento.

21.La participación directa de los Sectores profesionales en el procedimiento de

elaboración se ha realizado de forma adecuada a través de la entidad Euskobus en

la que se agrupan las Asociaciones Empresariales de Transporte Público de

Viajeros en Autobuses del País Vasco. La Comisión considera que hubiera sido

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igualmente deseable la participación en el procedimiento de las Cámaras de

Comercio, Industria y Navegación de los tres Territorios Históricos, dadas las

funciones que dichas entidades tienen atribuidas en representación de los intereses

económicos de sus respectivos ámbitos territoriales.

22.En relación con la participación de los sectores sociales afectados, en particular con el

de los usuarios del transporte, la Comisión considera que el conocimiento por dicho

sector del contenido de la iniciativa se ha cumplimentado de forma suficiente a

través de la Comisión Consultiva de Consumo, en la que ostentan una

representación cualificada de las asociaciones de consumidores y usuarios.

23.En resumen, el procedimiento de elaboración de la disposición se ha desarrollado en

términos generales de forma adecuada a través de un análisis de la realidad sobre

la que se proyecta la norma y de los objetivos perseguidos, con incorporación los

documentos e informes preceptivos y con una participación acreditada de sectores

institucionales afectados, que han contribuido al proceso de reflexión del promotor

de la norma.

24.En particular, merece una valoración positiva la constancia en el expediente de las

razones que justifican la aceptación o rechazo de las sugerencias o alegaciones

formuladas en el proceso de elaboración.

D) Aspectos competenciales y marco normativo.

a) Estado-Comunidad Autónoma.

25.La iniciativa legislativa encuentra su fundamento competencial en el artículo 10.32 del

Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV), que atribuye a la Comunidad

Autónoma la competencia exclusiva en materia de transportes terrestres, sin

perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1 20ª de la Constitución (CE).

26.Por su parte, el Estado tiene atribuida en virtud del artículo 149.1.21ª CE la

competencia exclusiva en materia de transportes terrestres que transcurran por el

territorio de más de una comunidad autónoma.

27.Ambos preceptos definen el bloque de constitucionalidad en materia de transportes,

habiendo sido dicho esquema de distribución de competencias objeto de una

precisa interpretación a través de diversas Sentencia del Tribunal Constitucional,

entre las que se destacan por su relevancia las SSTC 174/1995, de 23 de

noviembre y, sobre todo, la 118/1996 de 27 de junio.

28.De los criterios contenidos en las indicadas SSTC conviene extractar algunos

principios básicos que contribuyen a perfilar los límites de intervención del Estado y

de las Comunidades Autónomas en la materia objeto de regulación.

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29.En primer lugar, como es lógico, el elemento territorial se presenta como determinante

en el sistema de distribución de competencias y marca la línea de actuación Estado-

Comunidad Autónoma, sin que dicha determinación implique que los actos

adoptados por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias

carezcan de efectos fuera de su ámbito territorial. En este sentido se expresa con

claridad la STC 118/1996:

(FJ 1) ?Sobre la distribución de competencias en materia de transporte por

carretera que se contiene en los arts. 149.1.21 y 148.1.5 CE, y en los

preceptos pertinentes de los Estatutos de Autonomía, el Tribunal ha

declarado que el criterio territorial se configura como elemento esencial en

el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya

que los preceptos citados toman como punto de referencia central el que

los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las

Comunidades Autónomas (SSTC 86/1988 [RTC 1988\86], fundamento

jurídico 3.º y 180/1992 [RTC 1992\180], fundamento jurídico 3.º). Así, pues,

el criterio territorial del radio de acción del transporte resulta decisivo, de

modo que la competencia exclusiva a la que se refieren el art. 148.1.5 CE y

los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía que la han

asumido «es para los transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente

en el territorio de la Comunidad, pues la atribución de competencia

exclusiva (...) sólo cabe en la medida en que ese transporte no transcurra,

además de sobre el territorio de la Comunidad Autónoma de que se trate,

sobre el de otra u otras Comunidades Autónomas, pues en este caso su

ordenación es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.21 CE)»

(SSTC 53/1984, fundamento jurídico 7.º y STC 180/1992, fundamento

jurídico 3.º, que reiteran la doctrina de las SSTC 37/1981, fundamento

jurídico 1.º y 97/1983 [RTC 1983\97], fundamento jurídico 4.º). Si bien, se

ha precisado, desde la STC 37/1981, en relación con la Ley del Parlamento

Vasco 3/1981 (LPV 1981\201), sobre Centros de Contratación de cargas

en transporte terrestre de mercancías, que la limitación territorial de las

competencias de las Comunidades Autónomas no puede significar, en

modo alguno, que sus actos no puedan producir consecuencias de hecho

en otros lugares del territorio nacional.?

30.En segundo lugar, la consecuencia inmediata que se deriva de la consideración del

elemento territorial como pieza clave en el esquema de distribución de

competencias, es que el Estado no está facultado para actuar en el ámbito

intracomunitario amparándose en el título de transportes, por lo que cualquier

intervención en el mismo se tendrá que fundamentar en otros título habilitantes

expresamente previstos en la propia CE. Así se expresa igualmente la citada STC

118/196:

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(FJ 1) ?El Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes

intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por

títulos distintos del transporte (vgr., SSTC 179/1985, fundamento jurídico 2º

y 203/1992, fundamentos jurídicos 2º y 3º).?

31.Por último, es necesario destacar desde la perspectiva de la distribución competencial

en materia de transportes por carretera, la diferencia existente, indicada en la

mencionada Sentencia, entre competencias normativas y competencias de

ejecución, respecto a la aplicación del factor de la territorialidad.

(FJ 1) ?si desde el punto de vista de las competencias normativas el criterio

del territorio debe aplicarse con rigidez («desarrollo íntegro» del transporte

en el territorio), las competencias de ejecución de la legislación estatal en

la materia quedan, sin embargo, en cierto sentido, desconectadas de dicho

criterio, para permitir su efectiva titularidad autonómica, aun cuando el

transporte de mercancías o viajeros no discurra íntegramente por el

territorio de la Comunidad Autónoma, bastando con que tenga su origen y

término en el territorio de ésta (STC 86/1988, fundamento jurídico 3.º).?

32.Examinado el texto del Anteproyecto, la Comisión considera que éste se adecúa en

líneas generales, y a reserva de un examen particularizado de su articulado, al

reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma en dicha

materia.

33.Dicha conclusión debe, no obstante, ser matizada en lo referente a la tipificación como

conductas infractoras de supuestos concernientes al ámbito de la seguridad vial, tal

y como posteriormente se analizará al examinar el Capítulo relativo al Régimen

Sancionador.

b) Comunidad Autónoma-Territorios Históricos:

34.En el ámbito intracomunitario las disposiciones contenidas en el anteproyecto se

ajustan al reparto de competencias establecido en materia de transportes en el

artículo 10 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre de Relaciones entre las

Instituciones de la Comunidad Autónoma y los Organos Forales de sus Territorios

Históricos (LTH), y en las disposiciones dictadas en su desarrollo y aplicación.

c) Comunidad Autónoma-Municipios:

35.Por último, la regulación prevista es conforme con la previsión contenida en la Ley

7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en cuanto

a la asignación de funciones a los Municipios, en materia de transporte público de

viajeros, señalada en el artículo 25.2 ll] (transporte público de viajeros) en relación

con lo previsto en su artículo 2.

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36.Con respecto al transporte urbano es necesario realizar en el análisis competencial

algunas consideraciones de interés.

37.En primer lugar, debe indicarse que, en virtud de la STC 118/1996, los artículos 113 a

118 de la LOTT, en los que se regulaba dicha figura de transporte fueron declarados

inconstitucionales y nulos, al entender el Alto Tribunal (FJ 37) que el transporte

urbano es, como regla general, transporte intracomunitario, razón por la cual la

competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas que

han asumido competencia exclusiva en la materia.

38.Tal circunstancia ha dejado esa regulación en manos del legislador autonómico al que

corresponde, también, la delimitación competencial interna en relación con dicha

materia. En particular, tal y como se dijo en el DJCA 39/1999, el Anteproyecto ha de

ser el instrumento normativo que determine ?las competencias legalmente

atribuidas en la materia a las Corporaciones Locales? -más precisamente a los

municipios-, de acuerdo con lo establecido en el artículo 25.3 LBRL (?sólo la Ley

determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo

[entre las que figura el transporte público de viajeros], de conformidad con los

principios establecidos en el artículo 2?).

d) Marco normativo.

39.La Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación del Transporte (LOTT), en particular

sus preceptos declarados básicos, y su Reglamento de desarrollo constituyen el

marco normativo de referencia en relación con la regulación examinada, cuyo

contenido será objeto de un especial análisis en el presente dictamen.

40.La Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las

Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera y cable,

constituye, asimismo, parte del marco normativo del Anteproyecto en cuanto

confirma la vigencia de los Convenios suscritos entre el Estado y la Diputación Foral

de Alava en materia de transportes por carretera y prevé la equiparación del

régimen previsto en dichos Convenios a las Diputaciones Forales de Bizkaia y

Gipuzkoa a través de los oportunos Acuerdos. Tales aspectos tienen un reflejo

expreso en la previsión contenida en la disposición final primera del Anteproyecto.

41.Igualmente constituye un referente normativo de interés en el examen del

Anteproyecto la Ley 2/2000, de 29 de junio, de transporte público urbano e

interurbano de viajeros en automóviles de turismo, que regula el transporte realizado

en vehículos de capacidad igual o inferior a nueve plazas incluida la del conductor, y

que completa en el ámbito de la Comunidad Autónoma la regulación del transporte

de viajeros por carretera.

E) Análisis del Anteproyecto de Ley.

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1º. Consideraciones generales.

42.El Anteproyecto atiende, tal y como señala la Exposición de Motivos, a la necesidad

de dotar de una regulación completa al transporte de viajeros por carretera en un

sector estratégico como es el de las comunicaciones, cuya evolución está

estrechamente ligada al desarrollo económico y social. Se trata, por tanto, de una

regulación propia que se adopta en ejercicio de la competencia atribuida por el

artículo 10.32 EAPV.

43.La ausencia de esa regulación propia no ha impedido hasta ahora la intervención de la

Comunidad Autónoma en dicho sector recurriendo en dicha función a la aplicación

de la normativa estatal, en particular de las disposiciones contenidas en la LOTT.

44.En relación con la aplicación de la LOTT en el ámbito intracomunitario es oportuno

indicar que el artículo 2, apartado segundo de dicha Ley declaraba el carácter

supletorio de sus disposiciones respecto a la normativa autonómica. Previsión que

la STC 118/1996 declaró inconstitucionalidad y nula, al entender de forma

inequívoca, partiendo de la doctrina sentada en la STC 147/1991, que (FJ 6) ?el

Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias

sobre las cuales carece de todo título competencial; el legislador estatal no puede

apoyarse en la regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no constituir

una cláusula universal atributiva de competencias.?

45.Ahora bien, ese pronunciamiento del Tribunal Constitucional que se mueve en el plano

estrictamente normativo o de regulación abstracta de la materia, no ha impedido en

el puramente aplicativo se hayan empleado las normas contenidas en las

disposiciones de la LOTT pues, de acuerdo con el FJ 6 de la citada Sentencia, ?la

supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho

autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes, y por

imperativo de la última frase del art. 149.3 CE?. De es manera, se han extraído las

reglas que materialmente han sido precisas para dar solución a los supuestos de

hecho que se han ido suscitando.

46.No obstante lo expuesto, resulta evidente que la actual situación normativa

demandaba la elaboración de un texto que completara la regulación existente

otorgando un tratamiento integral al transporte de viajeros por carretera en el ámbito

de la Comunidad Autónoma. En este sentido, el Anteproyecto de Ley tiene por

misión satisfacer las necesidades demandadas por la sociedad en dicho sector y

paliar las carencias normativas actualmente existentes.

2º. Criterios de elaboración normativa.

47.Analizando el texto del Anteproyecto se aprecia que su redacción ha tomado como

punto de referencia esencial el contenido de la LOTT y de sus normas de desarrollo.

Tal criterio de elaboración normativa puede ser justificable teniendo en cuenta que

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la intervención legislativa en materia de transportes responde a necesidades

comunes en los diferentes ámbitos intracomunitario y supracomunitario. Al fin y al

cabo, es un sector estratégico que se articula en ejes y redes que exceden de un

ámbito territorial determinado y que precisa de una política integral. Ello aconseja un

tratamiento normativo que no distorsione en exceso la conveniente coordinación y

colaboración entre las Administraciones afectadas en este ámbito sectorial, sin que

dicha circunstancia constituya impedimento alguno para que la norma prevista

contenga una orientación política y unos elementos propios que no supongan la

mera traslación de las previsiones de la norma estatal al ordenamiento autonómico.

48.Sin duda, esas consideraciones explican la gran similitud en la literalidad de

numerosos preceptos del anteproyecto respecto a los correlativos de la LOTT, que

afectan a una parte sustancial del texto presentado con excepciones muy concretas

relativas al régimen competencial y órganos consultivos.

49.La Comisión considera oportuno indicar a este respecto que si bien es aconsejable

partir de la perspectiva integral a que se ha hecho referencia eso no es óbice para

que el Anteproyecto exprese los principios generales que inspiran la regulación

autonómica en materia de transportes, en su consideración de norma dictada para

satisfacer las necesidades globales de comunicación territorial de la propia

comunidad y las necesidades particulares de los usuarios últimos del transporte. La

calificación del artículo 3 de la LOTT como básico no impide la inclusión de

referencias propias en la norma autonómica que, sin poner en cuestión la

observancia del indicado precepto, expresen los principios generales que impulsan

la actuación pública en la materia objeto de regulación.

50.Partiendo de las orientaciones contenidas en el Libro Blanco aprobado por la

Comisión Europea ?La política europea de transportes de cara al 2010: La hora de la

verdad", y en la propia LOTT, se pueden apuntar como principios inspiradores de las

políticas públicas en materia de transportes, que a juicio de la Comisión sería útil

que tuvieran alguna referencia en el Anteproyecto, aquellos que atañen a la

satisfacción de las necesidades existentes de transporte con la mayor eficacia y

menor coste posible; al reconocimiento de los derechos y obligaciones de los

usuarios para hacer efectivo el derecho de acceso a unos servicios de transporte de

calidad, con prestaciones integradas y precios asequibles; al fomento de la

intermodalidad; al desarrollo de transportes urbanos de calidad; al fomento del

desarrollo de la tecnología al servicio de un transporte limpio y eficaz; o al fomento

de un sistema de transporte sostenible con los principios y objetivos

medioambientales.

51.Los principios enunciados, cuya formulación podría incorporarse en la forma que se

estime más conveniente, son concordes con la iniciativa y con su articulado. Por

ello, sería conveniente que aparecieran en el texto como criterios orientadores de la

norma, entendida ésta no como un elemento para materializar un mero ejercicio

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formal de una determinada competencia, sino como un instrumento destinado a

satisfacer una necesidad y una demanda social.

3º. Principio de reserva de ley.

52.El Anteproyecto regula una actividad como es el transporte urbano e interurbano de

viajeros por carretera en la que es muy significativa e importante la presencia del

sector privado, tanto en ejercicio de la actividad empresarial de transportista como

en el de una determinada profesión u oficio cual es la de conductor de autobús.

Afecta, por lo tanto, a las libertades de empresa y de elección de profesión u oficio

(artículos 35 y 38 CE) a las que es aplicable el principio de reserva de ley

establecido en el artículo 53.1 CE.

53.Ello exige en el análisis particularizado del articulado contrastar y verificar la

adecuación de sus preceptos a los límites exigidos por dicho principio, tal y como se

hizo en el DJCA 39/1999, en relación con el Anteproyecto de Ley de transporte

público urbano e interurbano de viajeros en automóviles de turismo.

4º. Examen del articulado.

54.A continuación, se examinan exclusivamente los preceptos que merecen alguna

consideración por parte de la Comisión en relación con su redacción y contenido o

que aportan algún aspecto de interés particular.

Capítulo I ? Disposiciones Generales.

55.El Capítulo I (?Disposiciones Generales?), regula en sus artículos 1 y 2, las cuestiones

generales relativas al objeto de la ley y a las definiciones de los diferentes tipos de

transporte en función de su naturaleza, radio de acción, periodicidad, necesidades a

cubrir y tipo de uso. Incluye, igualmente, una definición del transporte turístico.

56.El artículo 1 (?Objeto de la ley?) plantea una primera cuestión que debe ser resuelta en

el texto del Anteproyecto. En efecto, éste limita la aplicación de la ley a los

transportes objeto de regulación que discurran íntegramente por el territorio de la

Comunidad Autónoma. Expresada en esos términos, esa previsión excluiría a

aquellos que, teniendo origen y destino en el ámbito intracomunitario, discurran en

su recorrido por territorio de otra Comunidad Autónoma.

57.Entendiendo que la voluntad del legislador no es excluyente sino que se trata de un

enunciado impreciso, se hace necesario introducir alguna previsión al respecto en el

texto del Anteproyecto que evite la interpretación errónea a la que puede dar lugar.

58.El artículo 2 (?Definiciones?) tiene por objeto identificar las diferentes figuras del

transporte de viajeros sobre las que se ordena el resto de la norma, y lo hace

reproduciendo las definiciones contenidas en la LOTT.

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59.Una primera cuestión que debe ser considerada es la conveniencia y el interés de

introducir un artículo general sobre las definiciones de tipos de transporte. La

Comisión estima que la identificación de las diferentes submodalidades de tipos de

transporte encontraría un encaje más adecuado como elementos previos en la

regulación de cada una de las figuras previstas en la ley (transporte público regular,

transporte discrecional, transporte privado, transporte turístico?).

60.Al margen de lo expuesto y siendo la actividad de transporte objeto de interacción y

coordinación permanente entre las diversas Administraciones Públicas

competentes, en los distintos ámbitos europeo, estatal, intracomunitario, foral y

local, se hace preciso, a juicio de la Comisión, la consolidación de una terminológica

uniforme en dicha materia. Dicha premisa debe ser punto de partida para el examen

del indicado precepto.

61.El artículo 2.1 clasifica los transportes en función de su naturaleza, añadiendo a la ya

tradicional clasificación en públicos y privados contenida en la LOTT, la figura del

transporte oficial que se define como aquella actividad de transporte efectuada por

los organismos públicos y dirigida a solucionar las necesidades de desplazamiento

de personas derivadas de su propia actividad administrativa. Esta definición es

distinta a la que realizan los artículos 102.1 y 105.1 LOTT donde se contempla como

una modalidad de transporte privado denominada transporte privado

complementario.

62.Pues bien, la utilización por ambas normas de una misma denominación para referirse

a dos contenidos diferentes es susceptible de generar confusión en el ordenamiento

en detrimento de la correcta interpretación y aplicación de la futura ley, pues ha de

reconocerse que la clasificación prevista en la LOTT se halla consolidada. Un riesgo

de entidad suficiente que aconseja un reflexión sobre este extremo.

63.La cuádruple clasificación de los transportes públicos regulares de viajeros prevista en

el artículo 2.4 reproduce la contenida en el artículo 67 de la LOTT. A efectos de

mejorar la sistemática del precepto, las cuatro figuras debieran ser objeto de

agrupación en función de dos parámetros predeterminados, a saber, su continuidad

(permanentes y temporales) y su utilización (de uso general y de uso especial).

64.Junto a las definiciones básicas enunciadas, el artículo 2.5 del Anteproyecto define el

transporte turístico reproduciendo básicamente el contenido del artículo 110.1 de la

LOTT. La inclusión de dicha definición se justifica en el tratamiento que el

Anteproyecto otorga a dicha figura en su artículo 37 y se hace ?sin perjuicio de la

aplicación de la normativa turística?. Salvedad que, si no se justifica en una razón

específica, resulta innecesaria ya que, si se generalizara, habría de extenderse a

todos aquellos supuestos en los que la regulación del transporte confluya con

normativas sectoriales que deban ser objeto de aplicación conjunta. Otra cosa es

que la particular incidencia de la norma sectorial en la aplicación de la ley exija una

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previsión o tratamiento expreso. En tal caso, lo adecuado es reflejarlo en una

disposición adicional.

65.La inclusión de una figura específica de transporte en el artículo 2 plantea, por otro

lado, la conveniencia de extender el proceso de identificación a otras figuras cuya

regulación puede ser objeto de interés en un momento determinado. En particular, el

transporte público regular de viajeros de uso especial, como es el transporte escolar

(cuyas condiciones de seguridad se regulan en el Real Decreto 443/2001, de 27 de

abril y son exigibles en el ámbito de la Comunidad Autónoma) o el transporte de

colectivos de tercera edad, que gozan de una especificidad determinada y a las que

el Anteproyecto dedica una parte de su regulación en materia sancionadora. La

Comisión sugiere que se analice por el órgano promotor de la iniciativa la

oportunidad de incluir en el texto alguna previsión en el sentido indicado.

Capítulo II ? Régimen competencial (artículo 3).

66.La distribución de competencias entre las diversas Administraciones Públicas vascas

en materia de transportes debe tomar como punto de partida el esquema de reparto

de competencias operado por la LTH (artículo 10) y las previsiones contenidas en la

LBRL en materia de transportes.

67.El apartado 1 del artículo, en el que se enuncian las competencias del Gobierno Vasco

se ajusta al esquema indicado. No obstante, la Comisión sugiere que se proceda a

una reformulación del precepto a efectos de sistematizar y jerarquizar

adecuadamente la relación de funciones asignadas al Gobierno.

68.La competencia de coordinación general a la que hace referencia el indicado artículo

10 de la LTH, no debe conceptuarse como una función ligada o accesoria a la alta

inspección. Es una función sustantiva y esencial para el desarrollo de una política

integral de transportes en el ámbito intracomunitario de titularidad del Gobierno

Vasco que ha de coordinar el ejercicio de sus competencias con las que

corresponden en esta materia a las Diputaciones Forales y a los Ayuntamientos.

69.El apartado 1 del artículo examinado atribuye al Gobierno Vasco la facultad de

resolver los conflictos de competencia entre las Diputaciones Forales. Atribución

que hoy por hoy está conferida a la Comisión Arbitral prevista en el artículo 39

EAPV y regulada en la Ley 13/1994, de 30 de junio. Además, dicha facultad

dirimente encuentra como obstáculos la autonomía foral garantizada

estatutariamente. Por ambos motivos debe ser suprimida del texto.

70.En relación con las estaciones de viajeros, el apartado 2 debiera incluir, al igual que

prevé el apartado 3, las funciones atribuidas a las Diputaciones Forales en el

artículo 43 del Anteproyecto.

Dictamen 23/2003 Página 13 de 27

71.El Anteproyecto asigna a los Municipios una relación de funciones genéricas que

pueden ser comprensivas de la totalidad de su actividad en el sector regulado dada

la amplitud del alcance de los términos empleados (ordenación, gestión, inspección

y sanción) y, junto a ellas, otras específicas como pueden ser las de fijación de

tarifas. A efectos de dar mayor coherencia a la disposición, debería clarificarse o

desarrollarse el alcance de los aludidos términos y añadir, en su caso, la expedición

de títulos habilitantes para el transporte urbano.

72.Por último, y a fin de dar uniformidad al texto, el artículo debería utilizar una redacción

homogénea en lo relativo a la identificación de los sujetos competentes, bien

recurriendo a la expresión identificativa de la entidad (Comunidad

Autónoma/Territorios Históricos/Municipios) o de su organización (Gobierno

Vasco/Diputaciones Forales/ Ayuntamientos).

Capítulo III ? De la Planificación y Coordinación (artículos 4 y 5).

73.El artículo 4 (?Planificación?) presenta una redacción similar y en parte idéntica a la del

artículo 15 de la LOTT. Hace mención a la finalidad de la actividad planificadora, a

las previsiones que deben contener los planes y al procedimiento de elaboración y

aprobación de los planes.

74.Si se entiende conveniente trasladar al Anteproyecto determinados postulados de la

LOTT en relación con los aspectos enunciados, lo sería, también, que el precepto

citado determinara con un mayor grado de detalle las cuestiones que deben ser

objeto de previsión en los planes, como instrumentos idóneos para el desarrollo de

la actividad planificadora. Entre las que deberían citarse cabe mencionar las

relativas a la forma prevista de gestión de los servicios y, en particular, los de

gestión pública directa; al diseño general o parcial de la red de transportes regulares

y de los ejes básicos afectados; y a las posibles prohibiciones o restricciones de

transporte en determinadas zonas.

75.De igual forma, sería de interés que las referencias al procedimiento de elaboración y

aprobación de planes incluyeran elementos garantistas de dicho procedimiento,

como son el conocimiento por los ciudadanos de la elaboración del Plan a través del

trámite de información pública, así como previsiones sobre la intervención de

órganos consultivos especializados, en el caso presente la Comisión del Transporte,

y sobre la forma de aprobación. El precepto debería, también, contener alguna

previsión general sobre la forma de desarrollo de los citados planes y sobre sus

plazos de vigencia.

76.El apartado 2 del artículo 5 (?Coordinación?) circunscribe el alcance de la coordinación

a la efectuada con los servicios correspondientes a otras modalidades de transporte.

Sin embargo, la coordinación del sistema de transportes puede y debe ser

igualmente prevista con relación a otros ámbitos de actuación competencial de las

Administraciones actuantes. Así, por ejemplo, la protección civil, en concreto en

Dictamen 23/2003 Página 14 de 27

materia de prevención de riesgos, control de emergencias o rehabilitación de los

servicios públicos afectados, aspectos todos ellos que pueden en determinados

casos incidir de forma sustancial en la actividad de transporte o requerir la

intervención de los servicios de transporte.

77.Por último, la remisión al reglamento que realiza el apartado 3 del artículo examinado

no ha de ser genérica e incondicionada sino que debe estar orientada a partir de la

inclusión en el texto de los criterios o principios básicos sobre los que dicha

actividad de coordinación se tiene que desarrollar.

Capítulo IV ? Comisión del Transporte (artículo 6).

78.La determinación de las funciones esenciales de la Comisión constituye uno de los

aspectos sustanciales de la configuración de este órgano consultivo por lo que han

de plasmarse en el texto del Anteproyecto. De otro modo, poco sentido tiene su

creación ex lege. Obviamente, eso no impide la colaboración reglamentaria, tanto en

ese aspecto como en otros de carácter instrumental cuya funcionalidad haga

inconveniente la congelación de rango que la norma legal opera. Pero que la

remisión al reglamento sea necesaria no ha de significar que se haga en blanco.

Capítulo V ? De los usuarios (artículos 7 y 8).

79.Siendo los usuarios los destinatarios últimos del servicio de transporte es oportuno

que el texto recoja no sólo sus derechos y obligaciones en relación con las

condiciones generales de utilización del servicio sino, también, los principios

generales de actuación pública en la materia. Entre dichos principios deben citarse

los referidos a la necesaria intervención de las Administraciones públicas articulando

los mecanismos que garanticen su participación en el procedimiento de elaboración

de disposiciones generales; el deber de la Administración de mantener informados a

los usuarios de las prestaciones del sistema; y el fomento y canalización por la

Administración de la participación de los usuarios en la planificación y gestión del

sistema de transportes a través de sus organizaciones representativas.

80.En este sentido, se sugiere la inclusión de un artículo cabecera del Capítulo en el que

se contengan y agrupen los citados principios de actuación de las Administraciones

Públicas respecto a los usuarios del transporte al que se trasladarían las previsiones

actualmente contenidas en el artículo 7.1 a) y 7.2.

81.La previsión del artículo 7 (?Derechos?), apartado1 g), debería tener un carácter

general no referido únicamente al supuesto de cobro por asiento, por lo que se

estima oportuna la reformulación del precepto en tal sentido.

82.Ha de eliminarse la expresión ?a bordo? prevista en el artículo 8 (?Obligaciones de los

usuarios?), letra i), para el personal de la empresa transportista, por cuanto la

Dictamen 23/2003 Página 15 de 27

conducta del usuario respecto a dicho personal es exigible, igualmente, con

respecto al que presta sus servicios en la terminal o estación de viajeros.

Capítulo VI ? Régimen jurídico para el desempeño de la actividad de transporte

público (artículos 9 a 17).

83.La redacción de los artículos que forman este Capítulo reproduce la de los preceptos

contenidos en el Título II, Capítulo 1º de la LOTT, si bien se agrupan conforme a

criterios de estructuración diferentes.

84.En primer lugar, y en cuanto a la técnica de redacción utilizada, se sugiere reformular

el apartado 1 del artículo 9 (?Requisitos generales?) en sentido positivo con una

expresión similar a ?El transporte público regulado en la presente ley podrá ser

realizado por aquellas personas que cumplan los requisitos siguientes?.

85.Respecto a los elementos sustanciales del precepto examinado, es decir los requisitos

de capacitación profesional, honorabilidad y capacidad económica, el texto del

Anteproyecto recoge las previsiones contenidas en la LOTT. No obstante, a efectos

de una mayor coherencia, se sugiere trasladar al artículo 9.2 b) la previsión de

exoneración del cumplimiento del requisito de capacitación profesional contenida en

el artículo 11.4 del Anteproyecto.

86.La Comisión considera necesario que el artículo 16 (?Fianzas?) contenga alguna

referencia, directa o por remisión, a la forma de su establecimiento y a la

determinación de su cuantía. En cuanto a la expresión ?cuando se den las

circunstancias que así lo aconsejen en relación con todos o con una determinada

clase de títulos? es una fórmula excesivamente vaga y abierta que sería conveniente

precisar algo más pues, aunque se refiera al ejercicio de una potestad discrecional,

el recurso a conceptos jurídicos indeterminados ha de compaginarse con su

vinculación a los fines o intereses públicos que fundamenten dicha potestad.

Capítulo VII ?Servicio Público de Transporte Interurbano de Viajeros? (artículos 18 a

32).

87.La redacción de sus artículos reproduce de forma literal los preceptos correlativos

contenidos en el Título II, Capítulo 2º de la LOTT, agrupados en el Anteproyecto,

también aquí, conforme a criterios de estructuración diferentes.

88.Las menciones que los artículos 29 b) y 30.2 efectúan al artículo 56 deben incluir dada

la extensión del citado artículo la referencia a su apartado 2.

Capítulo VIII ? Régimen Jurídico de los Servicios de Transporte de interés público:

Las Autorizaciones de transporte (artículos 33 a 39).

89.El Anteproyecto reproduce, nuevamente, diversos preceptos contenidos en el Título II,

Capítulos 2º, 3º, 4º y 6ª de la LOTT, con una estructura diferente.

Dictamen 23/2003 Página 16 de 27

90.El artículo 36 (?Transporte público discrecional?), debe expresar con mayor precisión

en su apartado 2 cuáles son las diferentes clases de autorizaciones, o al menos

señalar los parámetros sobre los que éstas se agrupan.

91.La prohibición contenida en el apartado 7 del citado artículo 36, es superflua ya que de

la propia definición de transporte discrecional del artículo 2.3 b) se desprenden las

características de dicha figura de transporte reiteradas en el mencionado apartado,

por lo que se sugiere su supresión del texto.

92.El apartado 5 del artículo 37 (?Transportes turísticos?), ha de tenerse en cuenta lo

manifestado en el párrafo 64 del presente dictamen.

93.Las previsiones sobre los transportes privados complementarios del artículo 38 son

demasiado concisas. Deberían identificar con suficiente precisión las diversas

figuras de transporte privado, las finalidades a las que sirve y los requisitos para el

ejercicio en cada uno de los supuestos. Asimismo, podría incluir una especial

consideración al transporte oficial al que hace referencia la letra c) del apartado 1

del artículo 2.

94.En este sentido, el examen del texto permite constatar que el artículo 39 (?Actividades

excluidas?), si bien presenta una redacción genérica, incluye únicamente a los

transportes privados por lo que se sugiere un tratamiento uniforme de los preceptos

reguladores de dicha figura de transporte, agrupando en la forma que se estime

oportuna los preceptos sobre dicha materia.

Capítulo IX ? Transporte Urbano (artículos 40 y 41).

95.El Anteproyecto rescata una parte de los preceptos de la LOTT declarados nulos por

la STC 118/1996, incorporándolos como propios de la norma autonómica en su

artículo 40.

96.La Comisión considera conveniente, no obstante, a los solos efectos de una correcta

comprensión del precepto, incluir como apartado cabecera una definición precisa del

transporte urbano que contribuya a una mejor comprensión del alcance de la

regulación ampliando la definición genérica del artículo 2.

Capítulo X ? Actividades auxiliares y complementarias (artículos 42 a 46).

97.Siguiendo el criterio de elaboración normativa mantenido en buena parte del texto, el

Anteproyecto traslada al articulado los preceptos correspondientes de la LOTT con

una ordenación diferente.

98.El artículo 42 (?Estaciones de viajeros?) debiera delimitar con más precisión, a efectos

de facilitar los criterios de gestión y explotación, el concepto de estación excluyendo

del mismo aquellos espacios adyacentes auxiliares a la propia terminal como son

los destinados a estacionamiento u otro uso similar.

Dictamen 23/2003 Página 17 de 27

99.El apartado 2 de este artículo llama al reglamento para fijar las condiciones y

requisitos que posibiliten la consideración de un centro como estación de viajeros.

Pero es, precisamente, la determinación de los elementos básicos que configuren

una estación de viajeros como tal la que ha de venir establecida en la ley, pues es

ésta la norma definidora de todas las actividades relacionadas con el transporte de

viajeros. Lo que el reglamento puede perfectamente hacer es, en su labor de

desarrollo y complemento necesario de la ley, señalar los requisitos materiales

exigibles para conceder la oportuna autorización, pero no sustituir en su rol definidor

a la ley. Es por ello que la Comisión considera necesaria la modificación de este

apartado en el sentido indicado.

100. El artículo 43 (?Establecimiento?) prevé un sistema de aprobación previa por parte

de la Diputación Foral, sin indicar de una forma precisa el órgano competente para

la aprobación definitiva del establecimiento. De igual forma, los criterios barajados

en el apartado 2 del artículo no se identifican claramente con la aprobación previa o

definitiva.

Capítulo XI ? Régimen tarifario (artículos 47y 48).

101. Conforme al criterio mantenido en la elaboración del Anteproyecto, éste reproduce

algunos de los artículos correspondientes de la LOTT contenidos en su Título I,

Capítulo 3º.

102. La regulación propuesta se estima, sin embargo, incompleta en cuanto aborda de

forma parcial los aspectos económicos derivados del desarrollo de la actividad.

103. En efecto, el régimen económico derivado del ejercicio de la actividad de transporte

parte de un principio que debe ser enunciado, cual es, el de libertad de empresa y

autonomía financiera en la explotación del servicio. Pero tal premisa queda

matizada mediante la intervención de la Administración Pública en un doble ámbito.

104. Por una parte, mediante la regulación de la forma y condiciones de prestación del

servicio en los supuestos de transporte público realizado a través de concesión y,

por otra, mediante la fijación discrecional de tarifas obligatorias o de referencia para

transportes públicos y actividades auxiliares y complementarias del transporte.

105. El Anteproyecto debe incluir dicho esquema en sus previsiones indicando, en todo

caso, aquellos supuestos que justifican la intervención administrativa en la

ordenación del transporte a través de la fijación de tarifas obligatorias, así como el

criterio de contratación del servicio en los supuestos en los que no existan tarifas.

106. Igualmente, y respecto al transporte urbano, la Comisión considera conveniente la

inclusión en el texto de alguna previsión en relación con la especificidad propia de

dicho transporte y con los elementos que configuran el régimen tarifario del servicio

Dictamen 23/2003 Página 18 de 27

y la indicación de aquellos factores que inciden en su determinación y financiación al

margen de los relativos a las aportaciones de los usuarios.

Capítulo XII ? Régimen de inspección y control (artículos 49 y 50).

107. La función inspectora tiene como finalidad esencial garantizar el correcto

cumplimiento de la normativa prevista en el Anteproyecto y en sus normas para la

actividad de transporte terrestre de viajeros en las condiciones establecidas.

108. Con dicha finalidad el apartado 1 del artículo 49 (?Régimen de inspección?), otorga a

los inspectores la cualidad de autoridad pública a todos los efectos, sin

determinación previa de las condiciones que deben ostentar las personas asignadas

a dichos servicios.

109. La Comisión estima, conforme a lo indicado en su DJCA nº 97/2002, que la

consideración de agente de la autoridad exige la condición de funcionario público en

virtud de la normativa general en materia de función pública (artículo 19.2 e] de la

Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca), siendo éste igualmente el

criterio mantenido al respecto por la doctrina jurisprudencial.

110. No estando dicho aspecto recogido en el Anteproyecto se hace preciso una

reformulación del mismo a efectos de su debida inclusión.

111. El apartado 2 del artículo 50 (?Documentos de control?), impone a las empresas

adjudicatarias de una concesión o autorización de transporte público la obligación

de que den a esa actividad un tratamiento específico, separado y distinto de

cualquier otra que realicen, y de gestionarlas como una división contable

independiente.

112. La Comisión estima que tal exigencia es justificable respecto a las empresas

concesionarias de transporte en las que se hace necesario un mayor control de la

gestión del servicio a efectos de posibilitar el análisis por la Administración

concedente de los criterios de eficacia y economía en la prestación del servicio. Si

embargo, dicha exigencia, que tiene una incidencia directa en el ámbito de gestión

interna de la empresa, encuentra una menor justificación y pudiera ser excesiva

respecto a aquellas empresas que hayan obtenido una mera autorización de

transporte por lo que sería conveniente valorar el mantenimiento la previsión en los

mencionados supuestos.

Capítulo XIII ? Régimen Sancionador y de control de los transportes terrestres y de

sus actividades auxiliares y complementarias (artículos 51 a 59).

- Aspectos generales:

113. La potestad administrativa sancionadora, al incidir de forma directa en la libertad de

la persona, motiva la existencia necesaria de límites a su ejercicio, cuyo enunciado

Dictamen 23/2003 Página 19 de 27

ha de ajustarse a los principios contenidos en el artículo 25.1 CE. Este precepto

exige que se garantice a los potenciales destinatarios de la norma sancionadora

conocer de antemano qué conductas constituyen infracción y cuál es la sanción

prevista para cada una. Requisitos que el Tribunal Constitucional condensa en la

tríada lex scripta, lex praevia, lex certa (véase STC 6/1994) y en la reserva de ley en

cuanto a los elementos esenciales de la regulación y la consiguiente limitación del

campo abierto al complemento reglamentario.

114. En consecuencia, el examen del Capítulo deberá realizarse atendiendo al

mencionado artículo 25.1 CE, teniendo en cuenta, asimismo, cómo se han plasmado

los principios que encierra en la LRJPAC y en la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la

potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad

Autónoma del País Vasco (en adelante LPSAP).

- Examen de preceptos:

115. El artículo 51 (?Responsabilidad?), reproduce en sus apartados 1 y 2 el contenido de

los preceptos correspondientes de la LOTT. Sin embargo, el párrafo segundo del

apartado 1 b) introduce una previsión adicional que debe ser analizada.

116. El párrafo primero de dicho apartado dice que es responsable de las infracciones

cometidas con ocasión de transportes o actividades llevados a cabo sin la cobertura

de preceptivo título administrativo habilitante, o cuya realización se encuentre

exenta de la obtención de éste, la persona física o jurídica propietaria o arrendataria

del vehículo o titular de la actividad auxiliar o complementaria (estaciones de

viajeros). Por su parte, el párrafo segundo indica, a los efectos previstos en el citado

apartado 1.b) a quién se considera titular del transporte o actividad clandestina,

incluyendo en tal categoría a todo aquel que no siendo personal asalariado o

dependiente colabore en la realización de dicho transporte o actividad.

117. Con esta previsión el Anteproyecto cumple con la reserva de ley porque, es

evidente, que determinar en quién recae la responsabilidad es esencial en materia

sancionadora. La precisión de párrafo segundo establece, además, una conexión

lógica entre la autoría y la capacidad de decisión sobre el servicio, provenga ésta de

la titularidad dominical, de las facultades que confiere el arrendamiento o del poder

de dirección empresarial. Desde esa perspectiva, nada hay que reprochar al

precepto salvo, quizás, una explicación en el expediente o en la exposición de

motivos que evite tener que inducir las razones de la opción tomada.

118. En todo caso, la Comisión estima necesario que se altere el orden previsto y que se

sitúe como primer responsable de la actividad clandestina a la persona física o

jurídica que materialmente lleve a cabo la actividad y, subsidiariamente, al

propietario o arrendatario del vehículo.

Dictamen 23/2003 Página 20 de 27

119. La Comisión reitera en este punto lo indicado en su DJCA 39/1999 en el que se dijo

que la determinación de la responsabilidad debe hacerse en virtud de la

participación en la comisión de la infracción y, por ende, la claridad y seguridad de la

misma no requiere de normas específicas, que, en la mayoría de los casos,

confunden más que aclaran, sino de una regulación general orientadora, que esta

Comunidad tiene en la LPSAP, y de una descripción precisa de los ilícitos, que en el

caso presente se realiza de una forma detallada.

120. Los artículos 8 y 9 de la LPSAP, establecen respectivamente, el principio general de

responsabilidad en función de la autoría de la infracción y los criterios generales

para su determinación, posibilitando que sea la norma sectorial la que lo concrete

atendiendo a la finalidad de cada régimen en particular, siempre que se respeten los

criterios que señala el citado artículo 9.

121. Como ya indicó la Comisión en su DJCA nº 80/2002 la identificación del sujeto

responsable constituye un elemento sustancial del régimen punitivo íntimamente

vinculado al principio de culpabilidad inspirador del derecho penal, y por ende del

derecho administrativo sancionador, que debe ser garantizado por la norma

reguladora por afectar a aspectos fundamentales relativos a la dignidad de la

persona (artículo 10.1 CE), así como a valores esenciales del ordenamiento como

son la justicia y la equidad, impidiendo que la sanción recaiga sobre aquellos que no

son los autores de la misma.

122. La determinación de la persona responsable debe hacerse, por tanto, únicamente

entre los partícipes en la acción ilícita y en virtud del grado de participación de cada

uno de ellos en los hechos considerados infracción. Es, en consecuencia, un

elemento esencial en el procedimiento la individualización precisa del sujeto o

sujetos responsables, lo que exige una formulación clara e inequívoca en los

preceptos reguladores que permita la correcta atribución de la responsabilidad por la

comisión de la infracción.

123. Tales requisitos no se cumplen, a juicio de la Comisión, en el supuesto del apartado

analizado, en el que se agrupa a diversos posibles agentes a los que se les atribuye

de forma indiscriminada la responsabilidad, lo que exige una labor de interpretación

y depuración en la función instructora, que podía ser obviada con una más correcta

formulación del precepto.

124. En consecuencia, la Comisión estima necesaria la aclaración o eliminación de los

aspectos, que, hemos visto, inducen a confusión e introducen dudas sobre el

respeto de principios esenciales del Derecho punitivo.

125. Dentro de este Capítulo referido al régimen sancionador se tipifican en los artículos

53, 54 y 55 determinadas infracciones relativas al uso del tacógrafo y de los tiempos

de conducción que plantean ciertas dudas respecto a su incardinación en el ámbito

material del transporte, competencia de esta CAPV, o si más bien pudieran tener la

Dictamen 23/2003 Página 21 de 27

consideración de materia de tráfico y circulación de vehículos de motor, reservada al

Estado ex artículo 149.1.21 de la CE.

126. Así, en la STC 59/1985, en relación con un Decreto autonómico que regulaba el uso

del tacógrafo, ya se indicó que en el concepto de tráfico y circulación de vehículos

de motor se engloban las condiciones que deben llevar los vehículos que circulan; y

en la mencionada STC 118/1996, se analizaron diversos preceptos de la Ley

catalana de Transportes que definían infracciones en relación con el uso del

tacógrafo y de otros instrumentos de control, afirmando el TC ?que la regulación de

los requisitos técnicos destinados a la protección y seguridad de conductores y

viajeros (seguridad vial pasiva) debe, por tanto, entenderse incluida en la reserva a

la competencia estatal (?) y no cabe la intervención de las CC.AA, alterando,

modificando o desarrollando las prescripciones estatales?.

127. Haciendo un repaso a la normativa existente al respecto, hemos de mencionar, en

primer lugar el Real Decreto 2242/1996, de 18 de octubre, por el que se establecen

normas sobre tiempos de conducción y descanso y sobre el uso del tacógrafo en el

sector del transporte por carretera, en aplicación de los Reglamentos (CEE) nº

3820/85 y 3821/85.

128. El artículo 1 del citado Real Decreto señala que las prescripciones de los

reglamentos comunitarios relativos a los tiempos de conducción y descanso y a la

instalación y uso del tacógrafo en el sector del transporte por carretera se aplicarán

a todas las empresas, conductores y vehículos destinados al transporte de viajeros y

mercancías, aunque no sobrepasen los límites territoriales de una Comunidad

Autónoma.

129. El artículo 6 del Real Decreto 2242/1996 señalaba que las infracciones a señaladas

normas se sancionarán por los órganos encargados de la ordenación del transporte

terrestre o por aquellos encargados de la seguridad vial con las multas y en su caso

demás sanciones administrativas de acuerdo con lo previsto en la LOTT.

130. Si bien la citada norma no especifica en virtud de qué título competencial se dicta,

creemos que éste ha de ser el relativo a la circulación y tráfico, pues únicamente

éste permitiría incidir en transportes cuya regulación no corresponde al Estado (en

esta concreta materia a la que ahora nos referimos), aunque se trate de la aplicación

de Reglamentos comunitarios, pues esta circunstancia no altera el orden de

distribución interno de competencias, tal como reiteradamente ha señalado el

Tribunal Constitucional.

131. El citado Real Decreto es congruente con la previsión que contenía el artículo 67.2

del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y

Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (en

adelante Ley de Tráfico), que señalaba que ?las infracciones previstas en la

legislación de transportes en relación con los tacógrafos, sus elementos u otros

Dictamen 23/2003 Página 22 de 27

instrumentos o medios de control, prestación de servicios en condiciones que

puedan afectar a la seguridad de las personas por entrañar peligro grave y directo

para las mismas (?), se perseguirán por los órganos indicados en el siguiente

artículo de esta ley, conforme al procedimiento y de acuerdo con las sanciones

recogidas en la mencionada legislación de transportes?.

132. Esta remisión a la legislación de transportes nos llevaba directamente al cuadro

tipificador contenido en la LOTT, ente cuyas infracciones se incluían las relativas al

uso de los tacógrafos y a los tiempos de conducción (artículos 140, apartados b y c

?si bien estos apartados deben leerse con su desarrollo reglamentario- y 141,

apartado h), con la específica previsión de que constituían materia de seguridad vial,

correspondiendo la imposición de las sanciones a los órganos competentes en

materia de ordenación de tráfico y seguridad vial (artículo 146.1).

133. Una primera aproximación a la normativa que hemos citado, parece abonar la idea

de que, si bien y en un principio la materia relativa al empleo de tacógrafos y

regulación de los tiempos de conducción puede considerarse incluida dentro del

ámbito competencial de la seguridad vial, el Estado ha entendido conveniente

incardinar las infracciones a la citada normativa dentro de la regulación de los

transportes terrestres por carretera.

134. Esta idea se reafirma a la vista de las modificaciones operadas recientemente tanto

en la LOTT como en la Ley de Tráfico. Así, el artículo 65 de la Ley 55/1999, de 29

de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, modifica el

apartado 1 del artículo 146 de la LOTT, y en el segundo párrafo del citado apartado

señala que cuando la infracción denunciada suponga un exceso en más de un 50%

en los tiempos de conducción o una minoración en más de un 50% en los tiempos

de descanso reglamentariamente establecidos, se considerará temeraria y sin

perjuicio de la responsabilidad que proceda exigir con arreglo a esta ley, se pasará

el tanto de culpa a los órganos competentes en relación con la ordenación del tráfico

y la seguridad vial, añadiendo que en estos casos la responsabilidad se exigirá

dentro del ámbito de la mencionada Ley de Tráfico.

135. Esta reforma ha ido acompañada de la modificación del artículo 67 de la Ley de

Tráfico, de donde desaparece la previsión que hemos transcrito anteriormente, y la

única referencia a la cuestión que estamos tratando se contempla en el artículo

65.5.h) del nuevo texto legal, que tipifica como infracción muy grave el exceso en

más del 50% en los tiempos de conducción o la minoración en más del 50% en los

tiempos de descanso establecidos en la legislación sobre transportes terrestres; en

definitiva, cohonesta con la reforma de la LOTT que hemos señalado

136. Ha de reconocerse que cuanto estamos refiriendo no ayuda a esclarecer en qué

ámbito competencial han de situarse las prescripciones contenidas en el

Anteproyecto relativas al uso del tacógrafo y a los tiempos de conducción.

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137. También es cierto que, como ocurre en otros sectores o actividades, el deslinde

competencial entre los transportes y la seguridad vial no es fácil de determinar pues

están íntimamente relacionadas (e incluso entre el transporte, la seguridad vial y la

seguridad industrial, como lo muestra la STC 203/1992).

138. En cualquier caso, lo cierto es que el Estado, tal como lo hemos indicado, opta por

encuadrar la mayor parte de dicha regulación en la ordenación del transporte, para

lo cual no tiene problemas ya que dispone de ambos títulos competenciales. Lo que

ocurre es que en buena técnica jurídica, y en cumplimiento del principio de

seguridad jurídica, debería indicar qué preceptos se dictan al amparo del artículo

149.1.21 de la CE y por tanto serían de aplicación en todo el territorio del Estado,

con independencia del ámbito intracomunitario o intercomunitario del transporte a

realizar

139. El hecho de que no opere así, dificulta indudablemente la labor del normador

autonómico. Asimismo, y aunque para enjuiciar el presente anteproyecto hemos de

analizar la legislación vigente, esta Comisión no desconoce el hecho de la

existencia de un proyecto de Ley estatal que modifica el régimen sancionador

establecido en la LOTT, por lo que es posible que para cuando, en su caso, se

apruebe el presente texto legal pudiera ser diferente el marco normativo estatal.

140. La cuestión jurídica que se nos plantea no es baladí, pues al margen tener que

concretar la competencia de esta CAPV para normar sobre estos aspectos, el

reparto competencial intracomunitario residencia en administraciones diferentes las

competencias de ejecución en materia de circulación y seguridad vial, y en

transportes terrestres por carretera ?la primera corresponde a la Administración de

la CAPV mientras que la segunda está atribuida a las administraciones forales-.

141. Hecha esta larga exposición, exigida por la complejidad del tema, procede analizar

los tipos infractores previstos en el anteproyecto relativos al uso del tacógrafo y a los

tiempos de conducción y descanso, análisis que debe realizarse con la mayor de las

cautelas en atención a todas las circunstancias referidas.

142. Por ello, y aunque en un principio los tipos infractores que afectan a los extremos

citados son diversos, nos debemos limitar a considerar aquellos supuestos que

establecen regulaciones ya previstas en la legislación estatal y dictadas en materia

seguridad vial.

143. A la vista de todo ello, estimamos que los números 10 y 18 del artículo 53

(manipulación de los aparatos de control de los tiempos de conducción y descanso,

y el exceso superior al 50% de los tiempos de conducción y de descanso), en

cuanto son supuestos previstos en la Ley de Tráfico y que permiten la inmovilización

del vehículo de conformidad al artículo 70 de la Ley de Tráfico; así como el número

4 del artículo 54 y el número 2 del artículo 55, relativos a los excesos de los tiempos

de conducción, por su indudable conexión con los anteriores y porque permiten la

Dictamen 23/2003 Página 24 de 27

inmovilización del vehículo de conformidad con el artículo 59.2 del anteproyecto, son

materia de seguridad vial y, por tanto, en un principio, no pueden preverse en el

presente anteproyecto como infracciones en materia de transportes.

144. No obstante, y dada la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de

tráfico (artículo 17 EAPV), resultaría posible que el anteproyecto prevea las

infracciones a que nos referimos en su dimensión ejecutiva y encargue su aplicación

al Departamento de Interior.

145. Entrando en el análisis de otras cuestiones que suscita este Capítulo, el apartado 4

del artículo 53 debe ser clarificado, por cuanto el término cesión puede ser

equiparado al de transmisión, y estando ésta permitida por la ley, no debiera ser tal

conducta objeto de sanción.

146. La inclusión de tipos infractores y de reglas específicas sobre responsabilidad

relativos a la actividad de transporte de uso especial de escolares y menores

(artículos 53.16, apartados 1 y 2, y 55.12), aunque factible no se considera

adecuada sin una previsión previa en la ley de los requisitos que la configuran. En

todo caso la posible regulación posterior en vía reglamentaria estaría condicionada

a las previsiones en materia sancionadora contenidas en la ley.

147. El supuesto del artículo 53.17.1 no se corresponde con la exigencia previa de los

requisitos referidos en la regulación que el Anteproyecto contiene sobre el tipo de

actividad prevista.

148. El supuesto del artículo 53.18 afecta a dos conductas diferentes y debiera por tanto

ser objeto de regulación en dos supuestos independientes. Tal aspecto concurre

igualmente en los supuestos de los artículos 54.4 y 55.2.

149. El apartado 5 del artículo 56 ?Sanciones? contiene diversos aspectos que deben ser

analizados y que hacen conveniente la reformulación del precepto.

150. En primer lugar una primera aproximación exige precisar a que cantidades se refiere

y la procedencia de las mismas (artículo 130.2 de la LRJPAC u otros supuestos).

En segundo lugar la formulación del precepto es incorrecta por cuanto la resolución

administrativa no puede ordenar la devolución de cantidades ni la ejecución de tal

medida

151. A efectos de una mejor comprensión del artículo 57 ?Reincidencia?, se debiera

sustituir en el párrafo tercero del apartado 1 la expresión ?que ponga fin a la vía

administrativa? por la de ?que adquiera firmeza en vía administrativa?.

152. El examen del contenido del artículo 59 permite apreciar que bajo la rúbrica de

?Competencia y procedimiento? se integran cuestiones de diversa índole reuniendo

como último precepto del Anteproyecto todo aquello que no tiene una clara

ubicación.

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153. Siendo coherentes con el título del precepto, éste se debiera agotar en el primer

párrafo del apartado 2, trasladando el resto de apartados a otros artículos en función

de su contenido (párrafos cuarto y quinto del apartado 2 y apartado 4 al artículo 56;

párrafo primero del apartado 3 al artículo regulador de la reincidencia; y párrafo

segundo del artículo 3 al artículo regulador del Registro de Transportistas).

154. En todo caso las referencias contenidas en los párrafos segundo y tercero del

apartado 2 deben ser suprimidas en cuanto afecten a materias de seguridad vial en

coherencia con lo indicado en los apartados 141 a 156 del presente dictamen.

155. El apartado 4 del artículo 59 otorga en su párrafo primero efectos jurídicos a las

resoluciones administrativas sancionadoras con independencia de su firmeza. Tal

previsión es contraria al principio de seguridad jurídica en su aplicación al orden

administrativo sancionador por lo que debe ser suprimida sustituyendo la expresión

?resolución que ponga fin a la vía administrativa? por la de ?resolución firme?.

156. El párrafo segundo del citado apartado 4 prevé que el pago de sanciones sea

requisito para la autorización administrativa de transferencia de vehículos.

Entendiendo que la citada previsión se enmarca como un trámite exigible en el

ámbito del tráfico y circulación de vehículos que afecta a la transferencia de

cualquier tipo de vehículo automóvil debe de ser suprimida al exceder del ámbito

competencial del legislador autonómico.

Disposiciones adicionales.

157. La disposición adicional segunda autoriza al Gobierno Vasco para adaptar la cuantía

pecuniaria de las sanciones según las circunstancias económicas existentes en

cada momento.

158. Tal cuestión fue objeto de análisis por la Comisión en su DJCA nº 39/1999.

Conforme a lo indicado en el mencionado Dictamen, puede sostenerse que la

reserva de ley del artículo 25.1 CE permite la llamada de la ley al reglamento para la

adaptación de las cuantías de las sanciones pecuniarias que aquélla establezca;

pero tal llamada debe hacerse previa fijación en la ley de criterios seguros que

sujeten la intervención de la potestad reglamentaria. La disposición analizada

introduce un concepto indeterminado ?según las circunstancias económicas

existentes en cada momento?, que no se adecua a la mencionada exigencia y que

no cumplimenta de forma correcta lo ordenado en el artículo 25.1 CE.

4º. Cuestiones de técnica normativa.

159. De conformidad con los criterios contenidos en las Directrices para la elaboración

de proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del

Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993, la Comisión considera oportuno al

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margen de algunas consideraciones efectuadas a lo largo del examen del articulado

efectuar las siguientes observaciones:

? Los títulos del Capítulo IV y del artículo 6, relativos a la Comisión del

Transporte, deben incluir la concreción relativa al ámbito de actuación de la

Comisión y a su correcta denominación (Comisión del Transporte de Viajeros).

? El enunciado de los diversos apartados del artículo 8, relativo a las

obligaciones de los usuarios, exige con carácter general la sustitución en su

título y parte introductoria del término obligaciones por el de prohibiciones.

? El título del Capítulo X debiera adecuarse en su formulación y extensión a la

única actividad regulada (estaciones de viajeros).

? Los artículos 52, 53, 54, 55, 56 y 59, deben incluir, a efectos de posibilitar una

mejor comprensión de la norma, una correcta numeración y estructuración en

letras de sus párrafos y apartados en coherencia con la estructura del resto del

articulado y con lo establecido en las indicadas directrices,

? El artículo 56 (?Sanciones?), tiene un contenido amplio y diverso y una

extensión excesiva que aconseja a juicio de la Comisión y a efectos de facilitar

su compresión y aplicación proceder a su reformulación y distribución en

diversos preceptos referidos a la identificación y cualificación de las sanciones,

a su graduación y a las medidas accesorias.

La cuantificación de sanciones debería expresarse estableciendo los límites

aplicables con respecto a los grupos generales, para posteriormente fijar las

cuantías correspondientes a cada infracción en cada uno de los grupos a

través de diferentes escalas.

? El artículo 57 ?Reincidencia?, constituye más la regulación de una medida

accesoria (inhabilitación) de las contenidas en los apartados 2 a 5 del artículo

56 que una regulación específica sobre tal cuestión. Si se estima oportuno

incluir un precepto concreto sobre la reincidencia este debería comprender

todos los supuestos contemplados sobre dicho aspecto en las letras a) a i) del

artículo 56, así como en el artículo 59.3.

CONCLUSION

La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el

cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su aprobación

el anteproyecto de Ley de Transporte de Viajeros por carretera.

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DICTAMEN Nº: 023/2003

TÍTULO: Consulta 7/2003 relativa al Anteproyecto de Ley de Transporte de Viajeros por

Carretera.

ANTECEDENTES

1. Por Orden de 29 de enero de 2003, del Consejero de Transportes y Obras Públicas,

se somete a dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, el Anteproyecto de Ley de

referencia, remitiéndose a dichos efectos el oportuno expediente administrativo.

2. El expediente consta de la documentación siguiente:

a) Un primer borrador del Anteproyecto de Ley elaborado en abril de 2002.

b) Escritos de la Dirección de Transportes del Gobierno Vasco de fecha 17 de

mayo de 2002, sometiendo el texto del Anteproyecto de ley a examen por parte

de:

? Las Diputaciones Forales de los tres Territorios Históricos.

? Los Ayuntamientos de Bilbao, Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz.

? Eudel (Euskal Udaletxeak Elkartea/Asociación de Municipios Vascos).

? Euskobus (Federación Vasca de Asociaciones Empresariales de

Transporte Público de Viajeros en Autobuses).

? Departamentos del Gobierno Vasco de Industria, Comercio y Turismo;

Educación, Universidades e Investigación; e Interior.

c) Las observaciones enviadas por las Diputaciones Forales de Gipuzkoa y

Bizkaia, el Ayuntamiento de Bilbao y Euskobus.

d) Escritos de la Dirección de Transportes del Gobierno Vasco de 10 de junio de

2002, convocando a una reunión a los Ayuntamientos de Bilbao, Donostia-San

Sebastián y Vitoria-Gasteiz; a Eudel; a las tres Diputaciones Forales y a

Euskobus.

e) Un segundo borrador del Anteproyecto de Ley.

f) Escritos de la Dirección de Transportes del Gobierno Vasco de fecha 17 de

mayo de 2002, sometiendo el texto del Anteproyecto de ley a informe preceptivo

del Consejo Municipal de Euskadi, el Consejo Económico y Social, y la

Comisión Consultiva de Consumo.

EUSKO JAURLARITZAREN AHOLKU

BATZORDE JURIDIKOA

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

DEL GOBIERNO VASCO

g) Los informes emitidos por dichos órganos consultivos.

h) Las consideraciones efectuadas en relación con el contenido de los indicados

informes.

i) Un tercer borrador del Anteproyecto de Ley.

j) La Memoria justificativa y la Memoria a efectos del control económico-normativo.

k) El Informe de la Dirección de Servicios del Departamento de Transportes y

Obras Públicas.

l) El texto definitivo del Anteproyecto de Ley.

CONSIDERACIONES SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY

A) Descripción del Anteproyecto de Ley.

3. El Anteproyecto sometido a dictamen contiene las disposiciones reguladoras del

transporte urbano e interurbano de viajeros por carretera que transcurre

íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, realizado

en vehículos automóviles acondicionados para el transporte de viajeros, equipajes y

encargos, con capacidad superior a nueve plazas, incluida la del conductor.

4. Asimismo, se incluyen en su ámbito de regulación las estaciones de viajeros, en su

consideración de actividad auxiliar y complementaria de la actividad de transporte

regulada.

5. El Anteproyecto de Ley completa la regulación del transporte público urbano e

interurbano de viajeros o viajeras realizados en vehículos automóviles, que

transcurran íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma del País

Vasco, ya que la Ley 2/2000, de 29 de junio, reguló el transporte que se efectúa en

vehículos de capacidad igual o inferior a nueve plazas incluida la del conductor.

6. El texto del Anteproyecto de Ley se estructura en una exposición de motivos,

cincuenta y nueve artículos agrupados en trece capítulos, dos disposiciones

adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una

disposición final.

B) Intervención de la Comisión.

7. La intervención preceptiva de la Comisión se fundamenta en el artículo 3.2 a) del

Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea y regula la Comisión Jurídica

Asesora del Gobierno Vasco.

C) Procedimiento de elaboración.

Dictamen 23/2003 Página 2 de 27

8. La Memoria justificativa examina de forma global la realidad sobre la que se proyecta

la norma, partiendo del título competencial habilitante y de la normativa estatal en

vigor sobre dicha materia y, concluye que es conveniente la aprobación de la ley

con la finalidad de dotar al sector del transporte de viajeros en autobús en la

Comunidad Autónoma del País Vasco de una regulación propia.

9. El citado documento describe los criterios generales que informan el Anteproyecto, de

entre los que interesa destacar los referidos a la delimitación de las potestades y

títulos administrativos de intervención en relación con el servicio público de

transporte y con la ordenación de la actividad de transporte; el establecimiento de un

marco normativo propio armónico con el estatal y el comunitario; y la regulación

exhaustiva de los aspectos esenciales de la actividad de transporte. La regulación

de los aspectos instrumentales, secundarios o periféricos se encomiendan al

reglamento.

10.La Memoria justificativa realiza, por último, una descripción del contenido del texto y

hace una breve mención a la falta de repercusión económica de su aplicación y a la

escasa incidencia organizativa que comportará la creación de la Comisión de

Transporte de viajeros.

11.La Memoria económica elaborada a efectos del control económico-normativo del

Anteproyecto de Ley, y estructurada conforme a lo previsto en el artículo 42 del

Decreto 464/1995, de 31 de octubre, por el que se desarrolla el ejercicio del control

económico interno y la contabilidad en el ámbito de la Administración Pública de la

Comunidad Autónoma de Euskadi, afirma que no se prevén gastos o ingresos

presupuestarios derivados de la entrada en vigor de la futura ley.

12.A la vista de la valoración global de la iniciativa realizada por el órgano proponente, la

Comisión estima oportuno efectuar algunas observaciones.

13. En primer lugar, la apreciación de la repercusión en el gasto público debe ser

matizada al estar prevista en el texto la creación de un nuevo órgano consultivo con

participación interinstitucional y de los sectores profesionales y sociales afectados,

cuya puesta en marcha y funcionamiento comportará ineludiblemente algún gasto

público que debe ser reconocido y, en su caso, evaluado por más que no se espere

tenga una entidad estimable.

14.En segundo lugar, la Memoria debería considerar y, en su caso, evaluar los posibles

efectos económicos para el sector afectado que puedan derivarse de la aplicación

de las previsiones del Anteproyecto. Ciertamente, los redactores de éste pueden

haber llegado a la conclusión de que, en principio, no se originarán nuevas cargas

económicas para sus destinatarios, ya que la intervención del sector que prevé no

es muy diferente de la actualmente existente. Pero resulta conveniente que la

Memoria lo explique sucintamente para que ese extremo no ofrezca dudas.

Dictamen 23/2003 Página 3 de 27

15.El Informe Jurídico elaborado por el Departamento proponente, suscrito por su Director

de Servicios, analiza el fundamento y la oportunidad de la iniciativa, los títulos

competenciales que dan cobertura a la norma, tanto con respecto al Estado como

con los entes forales y locales en la materia regulada. Efectúa igualmente un

análisis del procedimiento de elaboración del Anteproyecto y de su contenido sobre

el que realiza unas consideraciones generales y diversas observaciones y

sugerencias sobre algunos preceptos.

16.En el expediente se acredita debidamente la participación en el proceso de

elaboración de la disposición, de las entidades y sociedades públicas directamente

afectadas (Diputaciones Forales, Ayuntamientos de Bilbao, Donostia-San Sebastián

y Vitoria-Gasteiz, Eudel y Euskobus), así como de los Departamentos del Gobierno

Vasco cuyas funciones inciden en la materia objeto de regulación (Industria,

Comercio y Turismo; Interior; y Educación, Universidades e Investigación), habiendo

sido el conjunto de alegaciones presentadas objeto de examen y análisis con el fin

de lograr el máximo consenso y coherencia en la redacción del texto.

17.No obstante, la Comisión observa que la regulación propuesta afecta en determinados

de sus preceptos al colectivo de personas con movilidad reducida, e incide en las

previsiones contenidas en la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la Promoción de

la Accesibilidad y en sus normas de desarrollo, en particular de las Normas

Técnicas sobre Condiciones de Accesibilidad en el Transporte, aprobadas por

Decreto 126/2001, de 10 de julio.

18.La Comisión considera que la circunstancia mencionada revela la conveniencia de que

se pronuncie al respecto el Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, vistas las

funciones atribuidas en materia de accesibilidad a dicho órgano.

19.La documentación aportada refleja igualmente la participación de diversos órganos

consultivos en el proceso de elaboración de la norma (Consejo Municipal de

Euskadi, Consejo Económico y Social, y Comisión Consultiva de Consumo), que

han intervenido mediante la emisión de diversos informes que han sido debidamente

analizados y considerados por el órgano proponente.

20.En relación con la participación de órganos consultivos, la Comisión se manifiesta en

criterios similares a los indicados anteriormente en relación con la participación del

Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, indicando la conveniencia, aun no

siendo su intervención preceptiva, de someter el Anteproyecto a informe del

Consejo Vasco de Promoción de la Accesibilidad, órgano consultivo adscrito al

citado Departamento.

21.La participación directa de los Sectores profesionales en el procedimiento de

elaboración se ha realizado de forma adecuada a través de la entidad Euskobus en

la que se agrupan las Asociaciones Empresariales de Transporte Público de

Viajeros en Autobuses del País Vasco. La Comisión considera que hubiera sido

Dictamen 23/2003 Página 4 de 27

igualmente deseable la participación en el procedimiento de las Cámaras de

Comercio, Industria y Navegación de los tres Territorios Históricos, dadas las

funciones que dichas entidades tienen atribuidas en representación de los intereses

económicos de sus respectivos ámbitos territoriales.

22.En relación con la participación de los sectores sociales afectados, en particular con el

de los usuarios del transporte, la Comisión considera que el conocimiento por dicho

sector del contenido de la iniciativa se ha cumplimentado de forma suficiente a

través de la Comisión Consultiva de Consumo, en la que ostentan una

representación cualificada de las asociaciones de consumidores y usuarios.

23.En resumen, el procedimiento de elaboración de la disposición se ha desarrollado en

términos generales de forma adecuada a través de un análisis de la realidad sobre

la que se proyecta la norma y de los objetivos perseguidos, con incorporación los

documentos e informes preceptivos y con una participación acreditada de sectores

institucionales afectados, que han contribuido al proceso de reflexión del promotor

de la norma.

24.En particular, merece una valoración positiva la constancia en el expediente de las

razones que justifican la aceptación o rechazo de las sugerencias o alegaciones

formuladas en el proceso de elaboración.

D) Aspectos competenciales y marco normativo.

a) Estado-Comunidad Autónoma.

25.La iniciativa legislativa encuentra su fundamento competencial en el artículo 10.32 del

Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV), que atribuye a la Comunidad

Autónoma la competencia exclusiva en materia de transportes terrestres, sin

perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1 20ª de la Constitución (CE).

26.Por su parte, el Estado tiene atribuida en virtud del artículo 149.1.21ª CE la

competencia exclusiva en materia de transportes terrestres que transcurran por el

territorio de más de una comunidad autónoma.

27.Ambos preceptos definen el bloque de constitucionalidad en materia de transportes,

habiendo sido dicho esquema de distribución de competencias objeto de una

precisa interpretación a través de diversas Sentencia del Tribunal Constitucional,

entre las que se destacan por su relevancia las SSTC 174/1995, de 23 de

noviembre y, sobre todo, la 118/1996 de 27 de junio.

28.De los criterios contenidos en las indicadas SSTC conviene extractar algunos

principios básicos que contribuyen a perfilar los límites de intervención del Estado y

de las Comunidades Autónomas en la materia objeto de regulación.

Dictamen 23/2003 Página 5 de 27

29.En primer lugar, como es lógico, el elemento territorial se presenta como determinante

en el sistema de distribución de competencias y marca la línea de actuación Estado-

Comunidad Autónoma, sin que dicha determinación implique que los actos

adoptados por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias

carezcan de efectos fuera de su ámbito territorial. En este sentido se expresa con

claridad la STC 118/1996:

(FJ 1) ?Sobre la distribución de competencias en materia de transporte por

carretera que se contiene en los arts. 149.1.21 y 148.1.5 CE, y en los

preceptos pertinentes de los Estatutos de Autonomía, el Tribunal ha

declarado que el criterio territorial se configura como elemento esencial en

el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya

que los preceptos citados toman como punto de referencia central el que

los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las

Comunidades Autónomas (SSTC 86/1988 [RTC 1988\86], fundamento

jurídico 3.º y 180/1992 [RTC 1992\180], fundamento jurídico 3.º). Así, pues,

el criterio territorial del radio de acción del transporte resulta decisivo, de

modo que la competencia exclusiva a la que se refieren el art. 148.1.5 CE y

los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía que la han

asumido «es para los transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente

en el territorio de la Comunidad, pues la atribución de competencia

exclusiva (...) sólo cabe en la medida en que ese transporte no transcurra,

además de sobre el territorio de la Comunidad Autónoma de que se trate,

sobre el de otra u otras Comunidades Autónomas, pues en este caso su

ordenación es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.21 CE)»

(SSTC 53/1984, fundamento jurídico 7.º y STC 180/1992, fundamento

jurídico 3.º, que reiteran la doctrina de las SSTC 37/1981, fundamento

jurídico 1.º y 97/1983 [RTC 1983\97], fundamento jurídico 4.º). Si bien, se

ha precisado, desde la STC 37/1981, en relación con la Ley del Parlamento

Vasco 3/1981 (LPV 1981\201), sobre Centros de Contratación de cargas

en transporte terrestre de mercancías, que la limitación territorial de las

competencias de las Comunidades Autónomas no puede significar, en

modo alguno, que sus actos no puedan producir consecuencias de hecho

en otros lugares del territorio nacional.?

30.En segundo lugar, la consecuencia inmediata que se deriva de la consideración del

elemento territorial como pieza clave en el esquema de distribución de

competencias, es que el Estado no está facultado para actuar en el ámbito

intracomunitario amparándose en el título de transportes, por lo que cualquier

intervención en el mismo se tendrá que fundamentar en otros título habilitantes

expresamente previstos en la propia CE. Así se expresa igualmente la citada STC

118/196:

Dictamen 23/2003 Página 6 de 27

(FJ 1) ?El Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes

intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por

títulos distintos del transporte (vgr., SSTC 179/1985, fundamento jurídico 2º

y 203/1992, fundamentos jurídicos 2º y 3º).?

31.Por último, es necesario destacar desde la perspectiva de la distribución competencial

en materia de transportes por carretera, la diferencia existente, indicada en la

mencionada Sentencia, entre competencias normativas y competencias de

ejecución, respecto a la aplicación del factor de la territorialidad.

(FJ 1) ?si desde el punto de vista de las competencias normativas el criterio

del territorio debe aplicarse con rigidez («desarrollo íntegro» del transporte

en el territorio), las competencias de ejecución de la legislación estatal en

la materia quedan, sin embargo, en cierto sentido, desconectadas de dicho

criterio, para permitir su efectiva titularidad autonómica, aun cuando el

transporte de mercancías o viajeros no discurra íntegramente por el

territorio de la Comunidad Autónoma, bastando con que tenga su origen y

término en el territorio de ésta (STC 86/1988, fundamento jurídico 3.º).?

32.Examinado el texto del Anteproyecto, la Comisión considera que éste se adecúa en

líneas generales, y a reserva de un examen particularizado de su articulado, al

reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma en dicha

materia.

33.Dicha conclusión debe, no obstante, ser matizada en lo referente a la tipificación como

conductas infractoras de supuestos concernientes al ámbito de la seguridad vial, tal

y como posteriormente se analizará al examinar el Capítulo relativo al Régimen

Sancionador.

b) Comunidad Autónoma-Territorios Históricos:

34.En el ámbito intracomunitario las disposiciones contenidas en el anteproyecto se

ajustan al reparto de competencias establecido en materia de transportes en el

artículo 10 de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre de Relaciones entre las

Instituciones de la Comunidad Autónoma y los Organos Forales de sus Territorios

Históricos (LTH), y en las disposiciones dictadas en su desarrollo y aplicación.

c) Comunidad Autónoma-Municipios:

35.Por último, la regulación prevista es conforme con la previsión contenida en la Ley

7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en cuanto

a la asignación de funciones a los Municipios, en materia de transporte público de

viajeros, señalada en el artículo 25.2 ll] (transporte público de viajeros) en relación

con lo previsto en su artículo 2.

Dictamen 23/2003 Página 7 de 27

36.Con respecto al transporte urbano es necesario realizar en el análisis competencial

algunas consideraciones de interés.

37.En primer lugar, debe indicarse que, en virtud de la STC 118/1996, los artículos 113 a

118 de la LOTT, en los que se regulaba dicha figura de transporte fueron declarados

inconstitucionales y nulos, al entender el Alto Tribunal (FJ 37) que el transporte

urbano es, como regla general, transporte intracomunitario, razón por la cual la

competencia para su regulación corresponde a las Comunidades Autónomas que

han asumido competencia exclusiva en la materia.

38.Tal circunstancia ha dejado esa regulación en manos del legislador autonómico al que

corresponde, también, la delimitación competencial interna en relación con dicha

materia. En particular, tal y como se dijo en el DJCA 39/1999, el Anteproyecto ha de

ser el instrumento normativo que determine ?las competencias legalmente

atribuidas en la materia a las Corporaciones Locales? -más precisamente a los

municipios-, de acuerdo con lo establecido en el artículo 25.3 LBRL (?sólo la Ley

determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo

[entre las que figura el transporte público de viajeros], de conformidad con los

principios establecidos en el artículo 2?).

d) Marco normativo.

39.La Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación del Transporte (LOTT), en particular

sus preceptos declarados básicos, y su Reglamento de desarrollo constituyen el

marco normativo de referencia en relación con la regulación examinada, cuyo

contenido será objeto de un especial análisis en el presente dictamen.

40.La Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de delegación de facultades del Estado en las

Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera y cable,

constituye, asimismo, parte del marco normativo del Anteproyecto en cuanto

confirma la vigencia de los Convenios suscritos entre el Estado y la Diputación Foral

de Alava en materia de transportes por carretera y prevé la equiparación del

régimen previsto en dichos Convenios a las Diputaciones Forales de Bizkaia y

Gipuzkoa a través de los oportunos Acuerdos. Tales aspectos tienen un reflejo

expreso en la previsión contenida en la disposición final primera del Anteproyecto.

41.Igualmente constituye un referente normativo de interés en el examen del

Anteproyecto la Ley 2/2000, de 29 de junio, de transporte público urbano e

interurbano de viajeros en automóviles de turismo, que regula el transporte realizado

en vehículos de capacidad igual o inferior a nueve plazas incluida la del conductor, y

que completa en el ámbito de la Comunidad Autónoma la regulación del transporte

de viajeros por carretera.

E) Análisis del Anteproyecto de Ley.

Dictamen 23/2003 Página 8 de 27

1º. Consideraciones generales.

42.El Anteproyecto atiende, tal y como señala la Exposición de Motivos, a la necesidad

de dotar de una regulación completa al transporte de viajeros por carretera en un

sector estratégico como es el de las comunicaciones, cuya evolución está

estrechamente ligada al desarrollo económico y social. Se trata, por tanto, de una

regulación propia que se adopta en ejercicio de la competencia atribuida por el

artículo 10.32 EAPV.

43.La ausencia de esa regulación propia no ha impedido hasta ahora la intervención de la

Comunidad Autónoma en dicho sector recurriendo en dicha función a la aplicación

de la normativa estatal, en particular de las disposiciones contenidas en la LOTT.

44.En relación con la aplicación de la LOTT en el ámbito intracomunitario es oportuno

indicar que el artículo 2, apartado segundo de dicha Ley declaraba el carácter

supletorio de sus disposiciones respecto a la normativa autonómica. Previsión que

la STC 118/1996 declaró inconstitucionalidad y nula, al entender de forma

inequívoca, partiendo de la doctrina sentada en la STC 147/1991, que (FJ 6) ?el

Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias

sobre las cuales carece de todo título competencial; el legislador estatal no puede

apoyarse en la regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no constituir

una cláusula universal atributiva de competencias.?

45.Ahora bien, ese pronunciamiento del Tribunal Constitucional que se mueve en el plano

estrictamente normativo o de regulación abstracta de la materia, no ha impedido en

el puramente aplicativo se hayan empleado las normas contenidas en las

disposiciones de la LOTT pues, de acuerdo con el FJ 6 de la citada Sentencia, ?la

supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho

autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes, y por

imperativo de la última frase del art. 149.3 CE?. De es manera, se han extraído las

reglas que materialmente han sido precisas para dar solución a los supuestos de

hecho que se han ido suscitando.

46.No obstante lo expuesto, resulta evidente que la actual situación normativa

demandaba la elaboración de un texto que completara la regulación existente

otorgando un tratamiento integral al transporte de viajeros por carretera en el ámbito

de la Comunidad Autónoma. En este sentido, el Anteproyecto de Ley tiene por

misión satisfacer las necesidades demandadas por la sociedad en dicho sector y

paliar las carencias normativas actualmente existentes.

2º. Criterios de elaboración normativa.

47.Analizando el texto del Anteproyecto se aprecia que su redacción ha tomado como

punto de referencia esencial el contenido de la LOTT y de sus normas de desarrollo.

Tal criterio de elaboración normativa puede ser justificable teniendo en cuenta que

Dictamen 23/2003 Página 9 de 27

la intervención legislativa en materia de transportes responde a necesidades

comunes en los diferentes ámbitos intracomunitario y supracomunitario. Al fin y al

cabo, es un sector estratégico que se articula en ejes y redes que exceden de un

ámbito territorial determinado y que precisa de una política integral. Ello aconseja un

tratamiento normativo que no distorsione en exceso la conveniente coordinación y

colaboración entre las Administraciones afectadas en este ámbito sectorial, sin que

dicha circunstancia constituya impedimento alguno para que la norma prevista

contenga una orientación política y unos elementos propios que no supongan la

mera traslación de las previsiones de la norma estatal al ordenamiento autonómico.

48.Sin duda, esas consideraciones explican la gran similitud en la literalidad de

numerosos preceptos del anteproyecto respecto a los correlativos de la LOTT, que

afectan a una parte sustancial del texto presentado con excepciones muy concretas

relativas al régimen competencial y órganos consultivos.

49.La Comisión considera oportuno indicar a este respecto que si bien es aconsejable

partir de la perspectiva integral a que se ha hecho referencia eso no es óbice para

que el Anteproyecto exprese los principios generales que inspiran la regulación

autonómica en materia de transportes, en su consideración de norma dictada para

satisfacer las necesidades globales de comunicación territorial de la propia

comunidad y las necesidades particulares de los usuarios últimos del transporte. La

calificación del artículo 3 de la LOTT como básico no impide la inclusión de

referencias propias en la norma autonómica que, sin poner en cuestión la

observancia del indicado precepto, expresen los principios generales que impulsan

la actuación pública en la materia objeto de regulación.

50.Partiendo de las orientaciones contenidas en el Libro Blanco aprobado por la

Comisión Europea ?La política europea de transportes de cara al 2010: La hora de la

verdad", y en la propia LOTT, se pueden apuntar como principios inspiradores de las

políticas públicas en materia de transportes, que a juicio de la Comisión sería útil

que tuvieran alguna referencia en el Anteproyecto, aquellos que atañen a la

satisfacción de las necesidades existentes de transporte con la mayor eficacia y

menor coste posible; al reconocimiento de los derechos y obligaciones de los

usuarios para hacer efectivo el derecho de acceso a unos servicios de transporte de

calidad, con prestaciones integradas y precios asequibles; al fomento de la

intermodalidad; al desarrollo de transportes urbanos de calidad; al fomento del

desarrollo de la tecnología al servicio de un transporte limpio y eficaz; o al fomento

de un sistema de transporte sostenible con los principios y objetivos

medioambientales.

51.Los principios enunciados, cuya formulación podría incorporarse en la forma que se

estime más conveniente, son concordes con la iniciativa y con su articulado. Por

ello, sería conveniente que aparecieran en el texto como criterios orientadores de la

norma, entendida ésta no como un elemento para materializar un mero ejercicio

Dictamen 23/2003 Página 10 de 27

formal de una determinada competencia, sino como un instrumento destinado a

satisfacer una necesidad y una demanda social.

3º. Principio de reserva de ley.

52.El Anteproyecto regula una actividad como es el transporte urbano e interurbano de

viajeros por carretera en la que es muy significativa e importante la presencia del

sector privado, tanto en ejercicio de la actividad empresarial de transportista como

en el de una determinada profesión u oficio cual es la de conductor de autobús.

Afecta, por lo tanto, a las libertades de empresa y de elección de profesión u oficio

(artículos 35 y 38 CE) a las que es aplicable el principio de reserva de ley

establecido en el artículo 53.1 CE.

53.Ello exige en el análisis particularizado del articulado contrastar y verificar la

adecuación de sus preceptos a los límites exigidos por dicho principio, tal y como se

hizo en el DJCA 39/1999, en relación con el Anteproyecto de Ley de transporte

público urbano e interurbano de viajeros en automóviles de turismo.

4º. Examen del articulado.

54.A continuación, se examinan exclusivamente los preceptos que merecen alguna

consideración por parte de la Comisión en relación con su redacción y contenido o

que aportan algún aspecto de interés particular.

Capítulo I ? Disposiciones Generales.

55.El Capítulo I (?Disposiciones Generales?), regula en sus artículos 1 y 2, las cuestiones

generales relativas al objeto de la ley y a las definiciones de los diferentes tipos de

transporte en función de su naturaleza, radio de acción, periodicidad, necesidades a

cubrir y tipo de uso. Incluye, igualmente, una definición del transporte turístico.

56.El artículo 1 (?Objeto de la ley?) plantea una primera cuestión que debe ser resuelta en

el texto del Anteproyecto. En efecto, éste limita la aplicación de la ley a los

transportes objeto de regulación que discurran íntegramente por el territorio de la

Comunidad Autónoma. Expresada en esos términos, esa previsión excluiría a

aquellos que, teniendo origen y destino en el ámbito intracomunitario, discurran en

su recorrido por territorio de otra Comunidad Autónoma.

57.Entendiendo que la voluntad del legislador no es excluyente sino que se trata de un

enunciado impreciso, se hace necesario introducir alguna previsión al respecto en el

texto del Anteproyecto que evite la interpretación errónea a la que puede dar lugar.

58.El artículo 2 (?Definiciones?) tiene por objeto identificar las diferentes figuras del

transporte de viajeros sobre las que se ordena el resto de la norma, y lo hace

reproduciendo las definiciones contenidas en la LOTT.

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59.Una primera cuestión que debe ser considerada es la conveniencia y el interés de

introducir un artículo general sobre las definiciones de tipos de transporte. La

Comisión estima que la identificación de las diferentes submodalidades de tipos de

transporte encontraría un encaje más adecuado como elementos previos en la

regulación de cada una de las figuras previstas en la ley (transporte público regular,

transporte discrecional, transporte privado, transporte turístico?).

60.Al margen de lo expuesto y siendo la actividad de transporte objeto de interacción y

coordinación permanente entre las diversas Administraciones Públicas

competentes, en los distintos ámbitos europeo, estatal, intracomunitario, foral y

local, se hace preciso, a juicio de la Comisión, la consolidación de una terminológica

uniforme en dicha materia. Dicha premisa debe ser punto de partida para el examen

del indicado precepto.

61.El artículo 2.1 clasifica los transportes en función de su naturaleza, añadiendo a la ya

tradicional clasificación en públicos y privados contenida en la LOTT, la figura del

transporte oficial que se define como aquella actividad de transporte efectuada por

los organismos públicos y dirigida a solucionar las necesidades de desplazamiento

de personas derivadas de su propia actividad administrativa. Esta definición es

distinta a la que realizan los artículos 102.1 y 105.1 LOTT donde se contempla como

una modalidad de transporte privado denominada transporte privado

complementario.

62.Pues bien, la utilización por ambas normas de una misma denominación para referirse

a dos contenidos diferentes es susceptible de generar confusión en el ordenamiento

en detrimento de la correcta interpretación y aplicación de la futura ley, pues ha de

reconocerse que la clasificación prevista en la LOTT se halla consolidada. Un riesgo

de entidad suficiente que aconseja un reflexión sobre este extremo.

63.La cuádruple clasificación de los transportes públicos regulares de viajeros prevista en

el artículo 2.4 reproduce la contenida en el artículo 67 de la LOTT. A efectos de

mejorar la sistemática del precepto, las cuatro figuras debieran ser objeto de

agrupación en función de dos parámetros predeterminados, a saber, su continuidad

(permanentes y temporales) y su utilización (de uso general y de uso especial).

64.Junto a las definiciones básicas enunciadas, el artículo 2.5 del Anteproyecto define el

transporte turístico reproduciendo básicamente el contenido del artículo 110.1 de la

LOTT. La inclusión de dicha definición se justifica en el tratamiento que el

Anteproyecto otorga a dicha figura en su artículo 37 y se hace ?sin perjuicio de la

aplicación de la normativa turística?. Salvedad que, si no se justifica en una razón

específica, resulta innecesaria ya que, si se generalizara, habría de extenderse a

todos aquellos supuestos en los que la regulación del transporte confluya con

normativas sectoriales que deban ser objeto de aplicación conjunta. Otra cosa es

que la particular incidencia de la norma sectorial en la aplicación de la ley exija una

Dictamen 23/2003 Página 12 de 27

previsión o tratamiento expreso. En tal caso, lo adecuado es reflejarlo en una

disposición adicional.

65.La inclusión de una figura específica de transporte en el artículo 2 plantea, por otro

lado, la conveniencia de extender el proceso de identificación a otras figuras cuya

regulación puede ser objeto de interés en un momento determinado. En particular, el

transporte público regular de viajeros de uso especial, como es el transporte escolar

(cuyas condiciones de seguridad se regulan en el Real Decreto 443/2001, de 27 de

abril y son exigibles en el ámbito de la Comunidad Autónoma) o el transporte de

colectivos de tercera edad, que gozan de una especificidad determinada y a las que

el Anteproyecto dedica una parte de su regulación en materia sancionadora. La

Comisión sugiere que se analice por el órgano promotor de la iniciativa la

oportunidad de incluir en el texto alguna previsión en el sentido indicado.

Capítulo II ? Régimen competencial (artículo 3).

66.La distribución de competencias entre las diversas Administraciones Públicas vascas

en materia de transportes debe tomar como punto de partida el esquema de reparto

de competencias operado por la LTH (artículo 10) y las previsiones contenidas en la

LBRL en materia de transportes.

67.El apartado 1 del artículo, en el que se enuncian las competencias del Gobierno Vasco

se ajusta al esquema indicado. No obstante, la Comisión sugiere que se proceda a

una reformulación del precepto a efectos de sistematizar y jerarquizar

adecuadamente la relación de funciones asignadas al Gobierno.

68.La competencia de coordinación general a la que hace referencia el indicado artículo

10 de la LTH, no debe conceptuarse como una función ligada o accesoria a la alta

inspección. Es una función sustantiva y esencial para el desarrollo de una política

integral de transportes en el ámbito intracomunitario de titularidad del Gobierno

Vasco que ha de coordinar el ejercicio de sus competencias con las que

corresponden en esta materia a las Diputaciones Forales y a los Ayuntamientos.

69.El apartado 1 del artículo examinado atribuye al Gobierno Vasco la facultad de

resolver los conflictos de competencia entre las Diputaciones Forales. Atribución

que hoy por hoy está conferida a la Comisión Arbitral prevista en el artículo 39

EAPV y regulada en la Ley 13/1994, de 30 de junio. Además, dicha facultad

dirimente encuentra como obstáculos la autonomía foral garantizada

estatutariamente. Por ambos motivos debe ser suprimida del texto.

70.En relación con las estaciones de viajeros, el apartado 2 debiera incluir, al igual que

prevé el apartado 3, las funciones atribuidas a las Diputaciones Forales en el

artículo 43 del Anteproyecto.

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71.El Anteproyecto asigna a los Municipios una relación de funciones genéricas que

pueden ser comprensivas de la totalidad de su actividad en el sector regulado dada

la amplitud del alcance de los términos empleados (ordenación, gestión, inspección

y sanción) y, junto a ellas, otras específicas como pueden ser las de fijación de

tarifas. A efectos de dar mayor coherencia a la disposición, debería clarificarse o

desarrollarse el alcance de los aludidos términos y añadir, en su caso, la expedición

de títulos habilitantes para el transporte urbano.

72.Por último, y a fin de dar uniformidad al texto, el artículo debería utilizar una redacción

homogénea en lo relativo a la identificación de los sujetos competentes, bien

recurriendo a la expresión identificativa de la entidad (Comunidad

Autónoma/Territorios Históricos/Municipios) o de su organización (Gobierno

Vasco/Diputaciones Forales/ Ayuntamientos).

Capítulo III ? De la Planificación y Coordinación (artículos 4 y 5).

73.El artículo 4 (?Planificación?) presenta una redacción similar y en parte idéntica a la del

artículo 15 de la LOTT. Hace mención a la finalidad de la actividad planificadora, a

las previsiones que deben contener los planes y al procedimiento de elaboración y

aprobación de los planes.

74.Si se entiende conveniente trasladar al Anteproyecto determinados postulados de la

LOTT en relación con los aspectos enunciados, lo sería, también, que el precepto

citado determinara con un mayor grado de detalle las cuestiones que deben ser

objeto de previsión en los planes, como instrumentos idóneos para el desarrollo de

la actividad planificadora. Entre las que deberían citarse cabe mencionar las

relativas a la forma prevista de gestión de los servicios y, en particular, los de

gestión pública directa; al diseño general o parcial de la red de transportes regulares

y de los ejes básicos afectados; y a las posibles prohibiciones o restricciones de

transporte en determinadas zonas.

75.De igual forma, sería de interés que las referencias al procedimiento de elaboración y

aprobación de planes incluyeran elementos garantistas de dicho procedimiento,

como son el conocimiento por los ciudadanos de la elaboración del Plan a través del

trámite de información pública, así como previsiones sobre la intervención de

órganos consultivos especializados, en el caso presente la Comisión del Transporte,

y sobre la forma de aprobación. El precepto debería, también, contener alguna

previsión general sobre la forma de desarrollo de los citados planes y sobre sus

plazos de vigencia.

76.El apartado 2 del artículo 5 (?Coordinación?) circunscribe el alcance de la coordinación

a la efectuada con los servicios correspondientes a otras modalidades de transporte.

Sin embargo, la coordinación del sistema de transportes puede y debe ser

igualmente prevista con relación a otros ámbitos de actuación competencial de las

Administraciones actuantes. Así, por ejemplo, la protección civil, en concreto en

Dictamen 23/2003 Página 14 de 27

materia de prevención de riesgos, control de emergencias o rehabilitación de los

servicios públicos afectados, aspectos todos ellos que pueden en determinados

casos incidir de forma sustancial en la actividad de transporte o requerir la

intervención de los servicios de transporte.

77.Por último, la remisión al reglamento que realiza el apartado 3 del artículo examinado

no ha de ser genérica e incondicionada sino que debe estar orientada a partir de la

inclusión en el texto de los criterios o principios básicos sobre los que dicha

actividad de coordinación se tiene que desarrollar.

Capítulo IV ? Comisión del Transporte (artículo 6).

78.La determinación de las funciones esenciales de la Comisión constituye uno de los

aspectos sustanciales de la configuración de este órgano consultivo por lo que han

de plasmarse en el texto del Anteproyecto. De otro modo, poco sentido tiene su

creación ex lege. Obviamente, eso no impide la colaboración reglamentaria, tanto en

ese aspecto como en otros de carácter instrumental cuya funcionalidad haga

inconveniente la congelación de rango que la norma legal opera. Pero que la

remisión al reglamento sea necesaria no ha de significar que se haga en blanco.

Capítulo V ? De los usuarios (artículos 7 y 8).

79.Siendo los usuarios los destinatarios últimos del servicio de transporte es oportuno

que el texto recoja no sólo sus derechos y obligaciones en relación con las

condiciones generales de utilización del servicio sino, también, los principios

generales de actuación pública en la materia. Entre dichos principios deben citarse

los referidos a la necesaria intervención de las Administraciones públicas articulando

los mecanismos que garanticen su participación en el procedimiento de elaboración

de disposiciones generales; el deber de la Administración de mantener informados a

los usuarios de las prestaciones del sistema; y el fomento y canalización por la

Administración de la participación de los usuarios en la planificación y gestión del

sistema de transportes a través de sus organizaciones representativas.

80.En este sentido, se sugiere la inclusión de un artículo cabecera del Capítulo en el que

se contengan y agrupen los citados principios de actuación de las Administraciones

Públicas respecto a los usuarios del transporte al que se trasladarían las previsiones

actualmente contenidas en el artículo 7.1 a) y 7.2.

81.La previsión del artículo 7 (?Derechos?), apartado1 g), debería tener un carácter

general no referido únicamente al supuesto de cobro por asiento, por lo que se

estima oportuna la reformulación del precepto en tal sentido.

82.Ha de eliminarse la expresión ?a bordo? prevista en el artículo 8 (?Obligaciones de los

usuarios?), letra i), para el personal de la empresa transportista, por cuanto la

Dictamen 23/2003 Página 15 de 27

conducta del usuario respecto a dicho personal es exigible, igualmente, con

respecto al que presta sus servicios en la terminal o estación de viajeros.

Capítulo VI ? Régimen jurídico para el desempeño de la actividad de transporte

público (artículos 9 a 17).

83.La redacción de los artículos que forman este Capítulo reproduce la de los preceptos

contenidos en el Título II, Capítulo 1º de la LOTT, si bien se agrupan conforme a

criterios de estructuración diferentes.

84.En primer lugar, y en cuanto a la técnica de redacción utilizada, se sugiere reformular

el apartado 1 del artículo 9 (?Requisitos generales?) en sentido positivo con una

expresión similar a ?El transporte público regulado en la presente ley podrá ser

realizado por aquellas personas que cumplan los requisitos siguientes?.

85.Respecto a los elementos sustanciales del precepto examinado, es decir los requisitos

de capacitación profesional, honorabilidad y capacidad económica, el texto del

Anteproyecto recoge las previsiones contenidas en la LOTT. No obstante, a efectos

de una mayor coherencia, se sugiere trasladar al artículo 9.2 b) la previsión de

exoneración del cumplimiento del requisito de capacitación profesional contenida en

el artículo 11.4 del Anteproyecto.

86.La Comisión considera necesario que el artículo 16 (?Fianzas?) contenga alguna

referencia, directa o por remisión, a la forma de su establecimiento y a la

determinación de su cuantía. En cuanto a la expresión ?cuando se den las

circunstancias que así lo aconsejen en relación con todos o con una determinada

clase de títulos? es una fórmula excesivamente vaga y abierta que sería conveniente

precisar algo más pues, aunque se refiera al ejercicio de una potestad discrecional,

el recurso a conceptos jurídicos indeterminados ha de compaginarse con su

vinculación a los fines o intereses públicos que fundamenten dicha potestad.

Capítulo VII ?Servicio Público de Transporte Interurbano de Viajeros? (artículos 18 a

32).

87.La redacción de sus artículos reproduce de forma literal los preceptos correlativos

contenidos en el Título II, Capítulo 2º de la LOTT, agrupados en el Anteproyecto,

también aquí, conforme a criterios de estructuración diferentes.

88.Las menciones que los artículos 29 b) y 30.2 efectúan al artículo 56 deben incluir dada

la extensión del citado artículo la referencia a su apartado 2.

Capítulo VIII ? Régimen Jurídico de los Servicios de Transporte de interés público:

Las Autorizaciones de transporte (artículos 33 a 39).

89.El Anteproyecto reproduce, nuevamente, diversos preceptos contenidos en el Título II,

Capítulos 2º, 3º, 4º y 6ª de la LOTT, con una estructura diferente.

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90.El artículo 36 (?Transporte público discrecional?), debe expresar con mayor precisión

en su apartado 2 cuáles son las diferentes clases de autorizaciones, o al menos

señalar los parámetros sobre los que éstas se agrupan.

91.La prohibición contenida en el apartado 7 del citado artículo 36, es superflua ya que de

la propia definición de transporte discrecional del artículo 2.3 b) se desprenden las

características de dicha figura de transporte reiteradas en el mencionado apartado,

por lo que se sugiere su supresión del texto.

92.El apartado 5 del artículo 37 (?Transportes turísticos?), ha de tenerse en cuenta lo

manifestado en el párrafo 64 del presente dictamen.

93.Las previsiones sobre los transportes privados complementarios del artículo 38 son

demasiado concisas. Deberían identificar con suficiente precisión las diversas

figuras de transporte privado, las finalidades a las que sirve y los requisitos para el

ejercicio en cada uno de los supuestos. Asimismo, podría incluir una especial

consideración al transporte oficial al que hace referencia la letra c) del apartado 1

del artículo 2.

94.En este sentido, el examen del texto permite constatar que el artículo 39 (?Actividades

excluidas?), si bien presenta una redacción genérica, incluye únicamente a los

transportes privados por lo que se sugiere un tratamiento uniforme de los preceptos

reguladores de dicha figura de transporte, agrupando en la forma que se estime

oportuna los preceptos sobre dicha materia.

Capítulo IX ? Transporte Urbano (artículos 40 y 41).

95.El Anteproyecto rescata una parte de los preceptos de la LOTT declarados nulos por

la STC 118/1996, incorporándolos como propios de la norma autonómica en su

artículo 40.

96.La Comisión considera conveniente, no obstante, a los solos efectos de una correcta

comprensión del precepto, incluir como apartado cabecera una definición precisa del

transporte urbano que contribuya a una mejor comprensión del alcance de la

regulación ampliando la definición genérica del artículo 2.

Capítulo X ? Actividades auxiliares y complementarias (artículos 42 a 46).

97.Siguiendo el criterio de elaboración normativa mantenido en buena parte del texto, el

Anteproyecto traslada al articulado los preceptos correspondientes de la LOTT con

una ordenación diferente.

98.El artículo 42 (?Estaciones de viajeros?) debiera delimitar con más precisión, a efectos

de facilitar los criterios de gestión y explotación, el concepto de estación excluyendo

del mismo aquellos espacios adyacentes auxiliares a la propia terminal como son

los destinados a estacionamiento u otro uso similar.

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99.El apartado 2 de este artículo llama al reglamento para fijar las condiciones y

requisitos que posibiliten la consideración de un centro como estación de viajeros.

Pero es, precisamente, la determinación de los elementos básicos que configuren

una estación de viajeros como tal la que ha de venir establecida en la ley, pues es

ésta la norma definidora de todas las actividades relacionadas con el transporte de

viajeros. Lo que el reglamento puede perfectamente hacer es, en su labor de

desarrollo y complemento necesario de la ley, señalar los requisitos materiales

exigibles para conceder la oportuna autorización, pero no sustituir en su rol definidor

a la ley. Es por ello que la Comisión considera necesaria la modificación de este

apartado en el sentido indicado.

100. El artículo 43 (?Establecimiento?) prevé un sistema de aprobación previa por parte

de la Diputación Foral, sin indicar de una forma precisa el órgano competente para

la aprobación definitiva del establecimiento. De igual forma, los criterios barajados

en el apartado 2 del artículo no se identifican claramente con la aprobación previa o

definitiva.

Capítulo XI ? Régimen tarifario (artículos 47y 48).

101. Conforme al criterio mantenido en la elaboración del Anteproyecto, éste reproduce

algunos de los artículos correspondientes de la LOTT contenidos en su Título I,

Capítulo 3º.

102. La regulación propuesta se estima, sin embargo, incompleta en cuanto aborda de

forma parcial los aspectos económicos derivados del desarrollo de la actividad.

103. En efecto, el régimen económico derivado del ejercicio de la actividad de transporte

parte de un principio que debe ser enunciado, cual es, el de libertad de empresa y

autonomía financiera en la explotación del servicio. Pero tal premisa queda

matizada mediante la intervención de la Administración Pública en un doble ámbito.

104. Por una parte, mediante la regulación de la forma y condiciones de prestación del

servicio en los supuestos de transporte público realizado a través de concesión y,

por otra, mediante la fijación discrecional de tarifas obligatorias o de referencia para

transportes públicos y actividades auxiliares y complementarias del transporte.

105. El Anteproyecto debe incluir dicho esquema en sus previsiones indicando, en todo

caso, aquellos supuestos que justifican la intervención administrativa en la

ordenación del transporte a través de la fijación de tarifas obligatorias, así como el

criterio de contratación del servicio en los supuestos en los que no existan tarifas.

106. Igualmente, y respecto al transporte urbano, la Comisión considera conveniente la

inclusión en el texto de alguna previsión en relación con la especificidad propia de

dicho transporte y con los elementos que configuran el régimen tarifario del servicio

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y la indicación de aquellos factores que inciden en su determinación y financiación al

margen de los relativos a las aportaciones de los usuarios.

Capítulo XII ? Régimen de inspección y control (artículos 49 y 50).

107. La función inspectora tiene como finalidad esencial garantizar el correcto

cumplimiento de la normativa prevista en el Anteproyecto y en sus normas para la

actividad de transporte terrestre de viajeros en las condiciones establecidas.

108. Con dicha finalidad el apartado 1 del artículo 49 (?Régimen de inspección?), otorga a

los inspectores la cualidad de autoridad pública a todos los efectos, sin

determinación previa de las condiciones que deben ostentar las personas asignadas

a dichos servicios.

109. La Comisión estima, conforme a lo indicado en su DJCA nº 97/2002, que la

consideración de agente de la autoridad exige la condición de funcionario público en

virtud de la normativa general en materia de función pública (artículo 19.2 e] de la

Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca), siendo éste igualmente el

criterio mantenido al respecto por la doctrina jurisprudencial.

110. No estando dicho aspecto recogido en el Anteproyecto se hace preciso una

reformulación del mismo a efectos de su debida inclusión.

111. El apartado 2 del artículo 50 (?Documentos de control?), impone a las empresas

adjudicatarias de una concesión o autorización de transporte público la obligación

de que den a esa actividad un tratamiento específico, separado y distinto de

cualquier otra que realicen, y de gestionarlas como una división contable

independiente.

112. La Comisión estima que tal exigencia es justificable respecto a las empresas

concesionarias de transporte en las que se hace necesario un mayor control de la

gestión del servicio a efectos de posibilitar el análisis por la Administración

concedente de los criterios de eficacia y economía en la prestación del servicio. Si

embargo, dicha exigencia, que tiene una incidencia directa en el ámbito de gestión

interna de la empresa, encuentra una menor justificación y pudiera ser excesiva

respecto a aquellas empresas que hayan obtenido una mera autorización de

transporte por lo que sería conveniente valorar el mantenimiento la previsión en los

mencionados supuestos.

Capítulo XIII ? Régimen Sancionador y de control de los transportes terrestres y de

sus actividades auxiliares y complementarias (artículos 51 a 59).

- Aspectos generales:

113. La potestad administrativa sancionadora, al incidir de forma directa en la libertad de

la persona, motiva la existencia necesaria de límites a su ejercicio, cuyo enunciado

Dictamen 23/2003 Página 19 de 27

ha de ajustarse a los principios contenidos en el artículo 25.1 CE. Este precepto

exige que se garantice a los potenciales destinatarios de la norma sancionadora

conocer de antemano qué conductas constituyen infracción y cuál es la sanción

prevista para cada una. Requisitos que el Tribunal Constitucional condensa en la

tríada lex scripta, lex praevia, lex certa (véase STC 6/1994) y en la reserva de ley en

cuanto a los elementos esenciales de la regulación y la consiguiente limitación del

campo abierto al complemento reglamentario.

114. En consecuencia, el examen del Capítulo deberá realizarse atendiendo al

mencionado artículo 25.1 CE, teniendo en cuenta, asimismo, cómo se han plasmado

los principios que encierra en la LRJPAC y en la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la

potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad

Autónoma del País Vasco (en adelante LPSAP).

- Examen de preceptos:

115. El artículo 51 (?Responsabilidad?), reproduce en sus apartados 1 y 2 el contenido de

los preceptos correspondientes de la LOTT. Sin embargo, el párrafo segundo del

apartado 1 b) introduce una previsión adicional que debe ser analizada.

116. El párrafo primero de dicho apartado dice que es responsable de las infracciones

cometidas con ocasión de transportes o actividades llevados a cabo sin la cobertura

de preceptivo título administrativo habilitante, o cuya realización se encuentre

exenta de la obtención de éste, la persona física o jurídica propietaria o arrendataria

del vehículo o titular de la actividad auxiliar o complementaria (estaciones de

viajeros). Por su parte, el párrafo segundo indica, a los efectos previstos en el citado

apartado 1.b) a quién se considera titular del transporte o actividad clandestina,

incluyendo en tal categoría a todo aquel que no siendo personal asalariado o

dependiente colabore en la realización de dicho transporte o actividad.

117. Con esta previsión el Anteproyecto cumple con la reserva de ley porque, es

evidente, que determinar en quién recae la responsabilidad es esencial en materia

sancionadora. La precisión de párrafo segundo establece, además, una conexión

lógica entre la autoría y la capacidad de decisión sobre el servicio, provenga ésta de

la titularidad dominical, de las facultades que confiere el arrendamiento o del poder

de dirección empresarial. Desde esa perspectiva, nada hay que reprochar al

precepto salvo, quizás, una explicación en el expediente o en la exposición de

motivos que evite tener que inducir las razones de la opción tomada.

118. En todo caso, la Comisión estima necesario que se altere el orden previsto y que se

sitúe como primer responsable de la actividad clandestina a la persona física o

jurídica que materialmente lleve a cabo la actividad y, subsidiariamente, al

propietario o arrendatario del vehículo.

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119. La Comisión reitera en este punto lo indicado en su DJCA 39/1999 en el que se dijo

que la determinación de la responsabilidad debe hacerse en virtud de la

participación en la comisión de la infracción y, por ende, la claridad y seguridad de la

misma no requiere de normas específicas, que, en la mayoría de los casos,

confunden más que aclaran, sino de una regulación general orientadora, que esta

Comunidad tiene en la LPSAP, y de una descripción precisa de los ilícitos, que en el

caso presente se realiza de una forma detallada.

120. Los artículos 8 y 9 de la LPSAP, establecen respectivamente, el principio general de

responsabilidad en función de la autoría de la infracción y los criterios generales

para su determinación, posibilitando que sea la norma sectorial la que lo concrete

atendiendo a la finalidad de cada régimen en particular, siempre que se respeten los

criterios que señala el citado artículo 9.

121. Como ya indicó la Comisión en su DJCA nº 80/2002 la identificación del sujeto

responsable constituye un elemento sustancial del régimen punitivo íntimamente

vinculado al principio de culpabilidad inspirador del derecho penal, y por ende del

derecho administrativo sancionador, que debe ser garantizado por la norma

reguladora por afectar a aspectos fundamentales relativos a la dignidad de la

persona (artículo 10.1 CE), así como a valores esenciales del ordenamiento como

son la justicia y la equidad, impidiendo que la sanción recaiga sobre aquellos que no

son los autores de la misma.

122. La determinación de la persona responsable debe hacerse, por tanto, únicamente

entre los partícipes en la acción ilícita y en virtud del grado de participación de cada

uno de ellos en los hechos considerados infracción. Es, en consecuencia, un

elemento esencial en el procedimiento la individualización precisa del sujeto o

sujetos responsables, lo que exige una formulación clara e inequívoca en los

preceptos reguladores que permita la correcta atribución de la responsabilidad por la

comisión de la infracción.

123. Tales requisitos no se cumplen, a juicio de la Comisión, en el supuesto del apartado

analizado, en el que se agrupa a diversos posibles agentes a los que se les atribuye

de forma indiscriminada la responsabilidad, lo que exige una labor de interpretación

y depuración en la función instructora, que podía ser obviada con una más correcta

formulación del precepto.

124. En consecuencia, la Comisión estima necesaria la aclaración o eliminación de los

aspectos, que, hemos visto, inducen a confusión e introducen dudas sobre el

respeto de principios esenciales del Derecho punitivo.

125. Dentro de este Capítulo referido al régimen sancionador se tipifican en los artículos

53, 54 y 55 determinadas infracciones relativas al uso del tacógrafo y de los tiempos

de conducción que plantean ciertas dudas respecto a su incardinación en el ámbito

material del transporte, competencia de esta CAPV, o si más bien pudieran tener la

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consideración de materia de tráfico y circulación de vehículos de motor, reservada al

Estado ex artículo 149.1.21 de la CE.

126. Así, en la STC 59/1985, en relación con un Decreto autonómico que regulaba el uso

del tacógrafo, ya se indicó que en el concepto de tráfico y circulación de vehículos

de motor se engloban las condiciones que deben llevar los vehículos que circulan; y

en la mencionada STC 118/1996, se analizaron diversos preceptos de la Ley

catalana de Transportes que definían infracciones en relación con el uso del

tacógrafo y de otros instrumentos de control, afirmando el TC ?que la regulación de

los requisitos técnicos destinados a la protección y seguridad de conductores y

viajeros (seguridad vial pasiva) debe, por tanto, entenderse incluida en la reserva a

la competencia estatal (?) y no cabe la intervención de las CC.AA, alterando,

modificando o desarrollando las prescripciones estatales?.

127. Haciendo un repaso a la normativa existente al respecto, hemos de mencionar, en

primer lugar el Real Decreto 2242/1996, de 18 de octubre, por el que se establecen

normas sobre tiempos de conducción y descanso y sobre el uso del tacógrafo en el

sector del transporte por carretera, en aplicación de los Reglamentos (CEE) nº

3820/85 y 3821/85.

128. El artículo 1 del citado Real Decreto señala que las prescripciones de los

reglamentos comunitarios relativos a los tiempos de conducción y descanso y a la

instalación y uso del tacógrafo en el sector del transporte por carretera se aplicarán

a todas las empresas, conductores y vehículos destinados al transporte de viajeros y

mercancías, aunque no sobrepasen los límites territoriales de una Comunidad

Autónoma.

129. El artículo 6 del Real Decreto 2242/1996 señalaba que las infracciones a señaladas

normas se sancionarán por los órganos encargados de la ordenación del transporte

terrestre o por aquellos encargados de la seguridad vial con las multas y en su caso

demás sanciones administrativas de acuerdo con lo previsto en la LOTT.

130. Si bien la citada norma no especifica en virtud de qué título competencial se dicta,

creemos que éste ha de ser el relativo a la circulación y tráfico, pues únicamente

éste permitiría incidir en transportes cuya regulación no corresponde al Estado (en

esta concreta materia a la que ahora nos referimos), aunque se trate de la aplicación

de Reglamentos comunitarios, pues esta circunstancia no altera el orden de

distribución interno de competencias, tal como reiteradamente ha señalado el

Tribunal Constitucional.

131. El citado Real Decreto es congruente con la previsión que contenía el artículo 67.2

del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y

Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (en

adelante Ley de Tráfico), que señalaba que ?las infracciones previstas en la

legislación de transportes en relación con los tacógrafos, sus elementos u otros

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instrumentos o medios de control, prestación de servicios en condiciones que

puedan afectar a la seguridad de las personas por entrañar peligro grave y directo

para las mismas (?), se perseguirán por los órganos indicados en el siguiente

artículo de esta ley, conforme al procedimiento y de acuerdo con las sanciones

recogidas en la mencionada legislación de transportes?.

132. Esta remisión a la legislación de transportes nos llevaba directamente al cuadro

tipificador contenido en la LOTT, ente cuyas infracciones se incluían las relativas al

uso de los tacógrafos y a los tiempos de conducción (artículos 140, apartados b y c

?si bien estos apartados deben leerse con su desarrollo reglamentario- y 141,

apartado h), con la específica previsión de que constituían materia de seguridad vial,

correspondiendo la imposición de las sanciones a los órganos competentes en

materia de ordenación de tráfico y seguridad vial (artículo 146.1).

133. Una primera aproximación a la normativa que hemos citado, parece abonar la idea

de que, si bien y en un principio la materia relativa al empleo de tacógrafos y

regulación de los tiempos de conducción puede considerarse incluida dentro del

ámbito competencial de la seguridad vial, el Estado ha entendido conveniente

incardinar las infracciones a la citada normativa dentro de la regulación de los

transportes terrestres por carretera.

134. Esta idea se reafirma a la vista de las modificaciones operadas recientemente tanto

en la LOTT como en la Ley de Tráfico. Así, el artículo 65 de la Ley 55/1999, de 29

de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, modifica el

apartado 1 del artículo 146 de la LOTT, y en el segundo párrafo del citado apartado

señala que cuando la infracción denunciada suponga un exceso en más de un 50%

en los tiempos de conducción o una minoración en más de un 50% en los tiempos

de descanso reglamentariamente establecidos, se considerará temeraria y sin

perjuicio de la responsabilidad que proceda exigir con arreglo a esta ley, se pasará

el tanto de culpa a los órganos competentes en relación con la ordenación del tráfico

y la seguridad vial, añadiendo que en estos casos la responsabilidad se exigirá

dentro del ámbito de la mencionada Ley de Tráfico.

135. Esta reforma ha ido acompañada de la modificación del artículo 67 de la Ley de

Tráfico, de donde desaparece la previsión que hemos transcrito anteriormente, y la

única referencia a la cuestión que estamos tratando se contempla en el artículo

65.5.h) del nuevo texto legal, que tipifica como infracción muy grave el exceso en

más del 50% en los tiempos de conducción o la minoración en más del 50% en los

tiempos de descanso establecidos en la legislación sobre transportes terrestres; en

definitiva, cohonesta con la reforma de la LOTT que hemos señalado

136. Ha de reconocerse que cuanto estamos refiriendo no ayuda a esclarecer en qué

ámbito competencial han de situarse las prescripciones contenidas en el

Anteproyecto relativas al uso del tacógrafo y a los tiempos de conducción.

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137. También es cierto que, como ocurre en otros sectores o actividades, el deslinde

competencial entre los transportes y la seguridad vial no es fácil de determinar pues

están íntimamente relacionadas (e incluso entre el transporte, la seguridad vial y la

seguridad industrial, como lo muestra la STC 203/1992).

138. En cualquier caso, lo cierto es que el Estado, tal como lo hemos indicado, opta por

encuadrar la mayor parte de dicha regulación en la ordenación del transporte, para

lo cual no tiene problemas ya que dispone de ambos títulos competenciales. Lo que

ocurre es que en buena técnica jurídica, y en cumplimiento del principio de

seguridad jurídica, debería indicar qué preceptos se dictan al amparo del artículo

149.1.21 de la CE y por tanto serían de aplicación en todo el territorio del Estado,

con independencia del ámbito intracomunitario o intercomunitario del transporte a

realizar

139. El hecho de que no opere así, dificulta indudablemente la labor del normador

autonómico. Asimismo, y aunque para enjuiciar el presente anteproyecto hemos de

analizar la legislación vigente, esta Comisión no desconoce el hecho de la

existencia de un proyecto de Ley estatal que modifica el régimen sancionador

establecido en la LOTT, por lo que es posible que para cuando, en su caso, se

apruebe el presente texto legal pudiera ser diferente el marco normativo estatal.

140. La cuestión jurídica que se nos plantea no es baladí, pues al margen tener que

concretar la competencia de esta CAPV para normar sobre estos aspectos, el

reparto competencial intracomunitario residencia en administraciones diferentes las

competencias de ejecución en materia de circulación y seguridad vial, y en

transportes terrestres por carretera ?la primera corresponde a la Administración de

la CAPV mientras que la segunda está atribuida a las administraciones forales-.

141. Hecha esta larga exposición, exigida por la complejidad del tema, procede analizar

los tipos infractores previstos en el anteproyecto relativos al uso del tacógrafo y a los

tiempos de conducción y descanso, análisis que debe realizarse con la mayor de las

cautelas en atención a todas las circunstancias referidas.

142. Por ello, y aunque en un principio los tipos infractores que afectan a los extremos

citados son diversos, nos debemos limitar a considerar aquellos supuestos que

establecen regulaciones ya previstas en la legislación estatal y dictadas en materia

seguridad vial.

143. A la vista de todo ello, estimamos que los números 10 y 18 del artículo 53

(manipulación de los aparatos de control de los tiempos de conducción y descanso,

y el exceso superior al 50% de los tiempos de conducción y de descanso), en

cuanto son supuestos previstos en la Ley de Tráfico y que permiten la inmovilización

del vehículo de conformidad al artículo 70 de la Ley de Tráfico; así como el número

4 del artículo 54 y el número 2 del artículo 55, relativos a los excesos de los tiempos

de conducción, por su indudable conexión con los anteriores y porque permiten la

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inmovilización del vehículo de conformidad con el artículo 59.2 del anteproyecto, son

materia de seguridad vial y, por tanto, en un principio, no pueden preverse en el

presente anteproyecto como infracciones en materia de transportes.

144. No obstante, y dada la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de

tráfico (artículo 17 EAPV), resultaría posible que el anteproyecto prevea las

infracciones a que nos referimos en su dimensión ejecutiva y encargue su aplicación

al Departamento de Interior.

145. Entrando en el análisis de otras cuestiones que suscita este Capítulo, el apartado 4

del artículo 53 debe ser clarificado, por cuanto el término cesión puede ser

equiparado al de transmisión, y estando ésta permitida por la ley, no debiera ser tal

conducta objeto de sanción.

146. La inclusión de tipos infractores y de reglas específicas sobre responsabilidad

relativos a la actividad de transporte de uso especial de escolares y menores

(artículos 53.16, apartados 1 y 2, y 55.12), aunque factible no se considera

adecuada sin una previsión previa en la ley de los requisitos que la configuran. En

todo caso la posible regulación posterior en vía reglamentaria estaría condicionada

a las previsiones en materia sancionadora contenidas en la ley.

147. El supuesto del artículo 53.17.1 no se corresponde con la exigencia previa de los

requisitos referidos en la regulación que el Anteproyecto contiene sobre el tipo de

actividad prevista.

148. El supuesto del artículo 53.18 afecta a dos conductas diferentes y debiera por tanto

ser objeto de regulación en dos supuestos independientes. Tal aspecto concurre

igualmente en los supuestos de los artículos 54.4 y 55.2.

149. El apartado 5 del artículo 56 ?Sanciones? contiene diversos aspectos que deben ser

analizados y que hacen conveniente la reformulación del precepto.

150. En primer lugar una primera aproximación exige precisar a que cantidades se refiere

y la procedencia de las mismas (artículo 130.2 de la LRJPAC u otros supuestos).

En segundo lugar la formulación del precepto es incorrecta por cuanto la resolución

administrativa no puede ordenar la devolución de cantidades ni la ejecución de tal

medida

151. A efectos de una mejor comprensión del artículo 57 ?Reincidencia?, se debiera

sustituir en el párrafo tercero del apartado 1 la expresión ?que ponga fin a la vía

administrativa? por la de ?que adquiera firmeza en vía administrativa?.

152. El examen del contenido del artículo 59 permite apreciar que bajo la rúbrica de

?Competencia y procedimiento? se integran cuestiones de diversa índole reuniendo

como último precepto del Anteproyecto todo aquello que no tiene una clara

ubicación.

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153. Siendo coherentes con el título del precepto, éste se debiera agotar en el primer

párrafo del apartado 2, trasladando el resto de apartados a otros artículos en función

de su contenido (párrafos cuarto y quinto del apartado 2 y apartado 4 al artículo 56;

párrafo primero del apartado 3 al artículo regulador de la reincidencia; y párrafo

segundo del artículo 3 al artículo regulador del Registro de Transportistas).

154. En todo caso las referencias contenidas en los párrafos segundo y tercero del

apartado 2 deben ser suprimidas en cuanto afecten a materias de seguridad vial en

coherencia con lo indicado en los apartados 141 a 156 del presente dictamen.

155. El apartado 4 del artículo 59 otorga en su párrafo primero efectos jurídicos a las

resoluciones administrativas sancionadoras con independencia de su firmeza. Tal

previsión es contraria al principio de seguridad jurídica en su aplicación al orden

administrativo sancionador por lo que debe ser suprimida sustituyendo la expresión

?resolución que ponga fin a la vía administrativa? por la de ?resolución firme?.

156. El párrafo segundo del citado apartado 4 prevé que el pago de sanciones sea

requisito para la autorización administrativa de transferencia de vehículos.

Entendiendo que la citada previsión se enmarca como un trámite exigible en el

ámbito del tráfico y circulación de vehículos que afecta a la transferencia de

cualquier tipo de vehículo automóvil debe de ser suprimida al exceder del ámbito

competencial del legislador autonómico.

Disposiciones adicionales.

157. La disposición adicional segunda autoriza al Gobierno Vasco para adaptar la cuantía

pecuniaria de las sanciones según las circunstancias económicas existentes en

cada momento.

158. Tal cuestión fue objeto de análisis por la Comisión en su DJCA nº 39/1999.

Conforme a lo indicado en el mencionado Dictamen, puede sostenerse que la

reserva de ley del artículo 25.1 CE permite la llamada de la ley al reglamento para la

adaptación de las cuantías de las sanciones pecuniarias que aquélla establezca;

pero tal llamada debe hacerse previa fijación en la ley de criterios seguros que

sujeten la intervención de la potestad reglamentaria. La disposición analizada

introduce un concepto indeterminado ?según las circunstancias económicas

existentes en cada momento?, que no se adecua a la mencionada exigencia y que

no cumplimenta de forma correcta lo ordenado en el artículo 25.1 CE.

4º. Cuestiones de técnica normativa.

159. De conformidad con los criterios contenidos en las Directrices para la elaboración

de proyectos de ley, decretos, órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del

Consejo de Gobierno de 23 de marzo de 1993, la Comisión considera oportuno al

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margen de algunas consideraciones efectuadas a lo largo del examen del articulado

efectuar las siguientes observaciones:

? Los títulos del Capítulo IV y del artículo 6, relativos a la Comisión del

Transporte, deben incluir la concreción relativa al ámbito de actuación de la

Comisión y a su correcta denominación (Comisión del Transporte de Viajeros).

? El enunciado de los diversos apartados del artículo 8, relativo a las

obligaciones de los usuarios, exige con carácter general la sustitución en su

título y parte introductoria del término obligaciones por el de prohibiciones.

? El título del Capítulo X debiera adecuarse en su formulación y extensión a la

única actividad regulada (estaciones de viajeros).

? Los artículos 52, 53, 54, 55, 56 y 59, deben incluir, a efectos de posibilitar una

mejor comprensión de la norma, una correcta numeración y estructuración en

letras de sus párrafos y apartados en coherencia con la estructura del resto del

articulado y con lo establecido en las indicadas directrices,

? El artículo 56 (?Sanciones?), tiene un contenido amplio y diverso y una

extensión excesiva que aconseja a juicio de la Comisión y a efectos de facilitar

su compresión y aplicación proceder a su reformulación y distribución en

diversos preceptos referidos a la identificación y cualificación de las sanciones,

a su graduación y a las medidas accesorias.

La cuantificación de sanciones debería expresarse estableciendo los límites

aplicables con respecto a los grupos generales, para posteriormente fijar las

cuantías correspondientes a cada infracción en cada uno de los grupos a

través de diferentes escalas.

? El artículo 57 ?Reincidencia?, constituye más la regulación de una medida

accesoria (inhabilitación) de las contenidas en los apartados 2 a 5 del artículo

56 que una regulación específica sobre tal cuestión. Si se estima oportuno

incluir un precepto concreto sobre la reincidencia este debería comprender

todos los supuestos contemplados sobre dicho aspecto en las letras a) a i) del

artículo 56, así como en el artículo 59.3.

CONCLUSION

La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el

cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su aprobación

el anteproyecto de Ley de Transporte de Viajeros por carretera.

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