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Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi 234/2022 de 22 de diciembre de 2022
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Órgano: Comisión Jurídica Asesora de Euskadi
Fecha: 22/12/2022
Num. Resolución: 234/2022
Cuestión
Anteproyecto de Ley del Plan Vasco de Estadística 2023-2026 y de modificación de la Ley de estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi.Contestacion
DICTAMEN Nº: 234/2022
TÍTULO: Anteproyecto de Ley del Plan Vasco de Estadística 2023-2026 y de
modificación de la Ley de estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi
ANTECEDENTES
1. Por Orden de 7 de noviembre de 2022 del Consejero de Economía y Hacienda
?con fecha de entrada en la Comisión el mismo día? se somete a consulta el
anteproyecto de ley referido en el encabezado.
2. El expediente remitido, además del texto del anteproyecto y de la citada orden
de solicitud, consta de los siguientes documentos:
a) Acta de la reunión del Grupo de Coordinación del Consejo Vasco de
Estadística de 24 noviembre de 2021.
b) Orden del Consejero de Economía y Hacienda de 12 de mayo de 2022, por
la que se da inicio al procedimiento de elaboración de la norma.
c) Acta de la reunión del Grupo de Coordinación del Consejo Vasco de
Estadística de 18 de mayo de 2022.
d) Orden del Consejero de Economía y Hacienda de 17 de junio de 2022, de
aprobación previa del texto del anteproyecto.
e) Acta de la reunión del Consejo Vasco de Estadística de 27 de junio de 2022.
f) Informe de la Comisión Vasca de Estadística de 1 de julio de 2022.
g) Informe de Consejo Vasco de Estadística de 1 de julio de 2022.
h) Memoria justificativa del anteproyecto de ley de 15 de julio de 2022.
i) Memoria económica del anteproyecto de 15 de julio de 2022.
j) Informe de impacto en función del género de 15 de julio de 2022.
k) Informe jurídico de 1 de agosto de 2022.
l) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las
Administraciones Públicas de 8 de agosto de 2022.
m) Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer de 21 de septiembre de
2022.
n) Informe de la Agencia Vasca de Protección de Datos (en adelante, AVPD)
de 29 de septiembre de 2022.
o) Memoria del procedimiento para la Oficina de Control Económico (en
adelante, OCE), de 14 de octubre de 2022.
p) Memoria económica de 25 de octubre de 2022.
q) Memoria sobre la no necesidad de informe de la Dirección de Atención a la
Ciudadanía y Servicios Digitales, de 25 de octubre de 2022.
r) Informe de la Dirección de Presupuestos de 3 de noviembre de 2022.
s) Informe de la OCE de 3 de noviembre de 2022.
t) Memoria sucinta del procedimiento, de 4 de noviembre de 2022.
DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO
3. El anteproyecto sometido a nuestra consideración tiene un doble objetivo, por
una parte, la aprobación del Plan Vasco de Estadística para el periodo 2023-
2026 y, por otra, la modificación de una serie de artículos de la Ley 4/1986, de
26 de abril, de estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi (LECAE).
4. El texto consta de una exposición de motivos, cuatro artículos, tres disposiciones
finales y cuatro anexos relativos a las operaciones estadísticas.
5. La parte expositiva reseña la base legal que fundamenta la norma, destacando
la finalidad del plan en cuanto instrumento ordenador de la actividad estadística
de la Comunidad Autónoma. A su vez, enumera los ocho planes estadísticos
anteriores desarrollados por programas estadísticos anuales y los contenidos
materiales del anteproyecto. Se destaca la incorporación sistemática en las
operaciones estadísticas que se lleven a cabo dentro del plan de la variante de
sexo, además de integrar la perspectiva de género en todas las fases de las
operaciones estadísticas. Refiere, asimismo, las modificaciones que se realizan
a diversos artículos de la LECAE.
6. El artículo 1 aprueba el Plan Vasco de Estadística para el período 2023-2026 y
describe su contenido, mientras que el artículo 2 se refiere a los programas
estadísticos anuales que desarrollan y ejecutan el plan.
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7. El artículo 3 determina el régimen jurídico de la actuación estadística,
destacando la obligación de integrar la perspectiva de género desde su diseño
hasta su difusión en las estadísticas del plan, y el artículo 4 contempla la
obligatoriedad de respuesta y el sometimiento de los datos al régimen de secreto
estadístico.
8. Por su parte, la disposición final primera contiene las modificaciones de la
LECAE que se refieren a: I) modificación de los artículos 1; 3.1.d); 4; 5.2; 6.5; 7.3
y 5; 8; 9; 16; 19.3; 29.1.h); 29.2 y 3; y la disposición adicional primera; II) la
supresión del artículo 2.5; y III) la adición de los artículos 3.3 y 4; 29.1.o) y p); y
la disposición adicional segunda. Además de incluir la modificación de la
denominación del instituto, que pasará a denominarse Eustat-Instituto Vasco de
Estadística en castellano y Eustat-Euskal Estadistika Erakundea en euskera.
9. La disposición final segunda establece la vigencia del plan; la disposición final
tercera, la prórroga automática del plan hasta la entrada en vigor de uno nuevo y
sus excepciones; y la disposición final cuarta, la entrada en vigor de la norma,
que se producirá el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del País
Vasco (BOPV).
10. Finalmente, el anteproyecto contiene cuatro anexos: el anexo I, dedicado a la
relación de las operaciones estadísticas contenidas en el plan; el anexo II, que
contempla la relación de operaciones estadísticas por organismo responsable; el
anexo III, que contiene la relación de operaciones estadísticas por áreas
temáticas; y el anexo IV, que detalla las fichas de cada operación estadística,
concretando sus objetivos genéricos, órganos participantes y características.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
11. Este dictamen se emite de conformidad con el artículo 3.1.a) de la Ley 9/2004,
de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, que incluye
como ámbito de la función consultiva de la Comisión los anteproyectos de ley,
cualquiera que sea la materia y objeto de los mismos, siempre que no se
encuentren incursos en las excepciones que contempla, lo que no es el caso.
CONSIDERACIONES
I TÍTULO COMPETENCIAL
12. El artículo 10.37 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) atribuye a la
Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de ?Estadística del País
Vasco para sus propios fines y competencias?.
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13. Los ámbitos competenciales del Estado (artículo 149.1.31.ª de la Constitución
(CE) y de la Comunidad Autónoma resultan compatibles, en tanto no se ciñen a
las competencias sectoriales, sino a los fines e intereses respectivos, más
amplios que aquellas; así lo reconoce expresamente la exposición de motivos de
la Ley estatal 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública. Como ya
hemos manifestado reiteradamente en los dictámenes sobre los anteriores
planes, ninguna duda ofrece la competencia de la Comunidad Autónoma para
regular en materia estadística.
14. En el ejercicio de esa competencia exclusiva se aprobó la LECAE, la cual regula
en su artículo 6 el Plan Vasco de Estadística, encomendando su aprobación a la
ley, en coherencia con la relevancia jurídica que, alcanzando a obligaciones de
particulares, tiene la inclusión de actuaciones estadísticas en dicho plan.
15. Tras la LECAE se han aprobado los Planes Vascos de Estadística 1989-1992
(Ley 7/1989, de 6 de octubre); 1993-1996 (Ley 8/1993, de 21 de diciembre);
1997-2000 (Ley 7/1996, de 8 de noviembre); 2001-2004 (Ley 4/2002, de 27 de
marzo); 2005-2008 (Ley 5/2005, de 17 de febrero); 2010-2012 (Ley 4/2010, de
21 de octubre); 2014-2017 (Ley 3/2014, de 13 de noviembre); y 2019-2022 (Ley
8/2019, de 27 de junio).
16. Por su parte, la LECAE contempla la actividad estadística de las
administraciones forales y locales (art. 26), limitando sus competencias
regulatorias al ámbito organizativo (art. 27).
17. A pesar de lo anterior, no debemos olvidar que, en tanto en cuanto la función
estadística necesite para su ejecución datos personales, la competencia se
enfrenta a determinados límites que resultan insoslayables. El tratamiento de
este tipo de datos es objeto de una protección especial que analizaremos al
abordar el contenido del anteproyecto.
18. En todo caso señalar que, tanto la CE en su artículo 18.4 como la Ley Orgánica
3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los
derechos digitales (en adelante, LOPDGDD), y el Reglamento (UE) 2016/679 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la
protección de las personas física en lo que respecta al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos (en adelante, RGPD), diseñan
el hábitat en el que el tratamiento de dichos datos en la función pública
estadística debe operar. Sin olvidarnos de la Ley Orgánica 7/2021, de 26 de
mayo, de protección de datos personales tratados para fines de prevención,
detección, investigación y enjuiciamiento de infracciones penales y de ejecución
de sanciones penales,
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II PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
19. En aplicación de la disposición transitoria de la Ley 6/2022, de 30 de junio, del
procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general,
tratándose de un procedimiento iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de
esta ley ?16 de julio de 2022?, resulta de aplicación la precedente Ley 8/2003,
de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las disposiciones de
carácter general (en adelante, LPEDG).
20. La Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las
disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG), en su artículo 3.1,
contempla su aplicación a las disposiciones de carácter general que adopten la
forma de ley.
21. Según doctrina constante de esta Comisión, hay que advertir que esa identidad
de régimen no anula el diferente enfoque que debe presidir el análisis del
procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley, en atención a la
peculiar naturaleza del producto en el que desemboca su tramitación.
22. La LPEDG pretende que al elaborar los proyectos de ley el ejecutivo aplique la
misma metodología que al resto de proyectos normativos porque, en palabras de
su exposición de motivos, con ello ?? se contribuye muy positivamente a facilitar la
labor del titular de la potestad legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión
unos proyectos mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más depurada y
apropiada para alcanzar los objetivos que se propone?.
23. Es en el Parlamento donde se desarrolla con plenitud el procedimiento legislativo
y, salvo supuestos específicos en los que la Constitución (CE) o el Estatuto de
Autonomía del País Vasco (EAPV) o, en algunos casos, las leyes orgánicas
impongan condiciones a su adopción, la única exigencia que han de cumplir es
que se acompañen de los antecedentes necesarios para que aquel pueda
pronunciarse ?al menos, memoria general, evaluación previa del impacto en
función del género y de las medidas correctoras, anejo de financiación e informe
de control económico, si comportan un gravamen al presupuesto; el dictamen de
este Comisión y de los demás informes que, con arreglo a la legislación
aplicable, sean preceptivos (artículo 57 de la Ley de Gobierno y artículo 133.2
del Reglamento de la Cámara)?.
24. Por tanto, en los anteproyectos de ley, en tanto el procedimiento en fase
administrativa no puede comprometer la validez del producto final, el examen del
proceso seguido en su elaboración busca un resultado principal: conocer el
fundamento objetivo que sustenta el dictado de la norma con el contenido
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propuesto, para lo que se indaga sobre su racionalidad ?si es el fruto de una
decisión meditada? y su razonabilidad ?si está en sintonía con las pautas
axiológicas que informan nuestro ordenamiento?.
25. Para ello, siempre con una perspectiva material, se analizan la fase de
elaboración en el órgano promotor ?las razones y la reflexión que dan sentido al
texto normativo inicial?; la fase de participación ?si se ha abierto el texto a la
participación de las personas destinatarias y los sectores afectados, cuáles han
sido sus opiniones y cuáles los motivos para su aceptación o rechazo?; la fase
de intervención de los órganos a los que las normas atribuyen la función de
examinar, desde sus cualificadas perspectivas, el texto normativo; y la fase de
recabar el parecer de las administraciones cuyos ámbitos competenciales se ven
concernidos por la regulación.
26. Al examinar el procedimiento se comprueba, también, si se han sopesado los
factores de los que, en cada caso, depende la factibilidad de la norma ?si se
han estudiado distintas alternativas, las consecuencias de estas y sus
posibilidades reales de aplicación y, con ello, la potencialidad para obtener los
efectos buscados?. En esta vertiente, el examen se detiene con especial
atención en el impacto económico: si consta evaluado el esfuerzo público y el
privado.
27. Teniendo en cuenta estos criterios, cabe señalar que en la orden de inicio del
procedimiento de elaboración se da cuenta del objeto y finalidad de la
regulación, su viabilidad jurídica y material y las repercusiones en el
ordenamiento jurídico. Avanza provisionalmente la incidencia de la norma en los
presupuestos de la CAE, que cifra en aproximadamente ochenta y siete millones
de euros. Igualmente, detalla los informes y trámites necesarios para su
aprobación y el método para la redacción bilingüe del texto normativa, que será
el de la traducción.
28. Además, consta el acta del Consejo Vasco de Estadística donde se detallan las
reuniones del Grupo de Coordinación y de los seis subgrupos temáticos que han
participado activamente en la concreción de las operaciones estadísticas y en la
evaluación del plan anterior, y donde se extrae la reflexión que ampara las
diversas opciones adoptadas.
29. El Consejero de Economía y Hacienda, mediante Orden de 16 de junio de 2022,
acordó aprobar, con carácter previo, el texto inicial en bilingüe del anteproyecto,
que se incorpora al expediente.
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30. Por otra parte, en el anteproyecto que nos ocupa concurren dos circunstancias
que afectan especialmente al procedimiento de elaboración y tramitación. Por un
lado, los trámites específicos que rigen la fase de elaboración del anteproyecto y
que se definen en el artículo 6.5 de la LECAE y, por otro, el fuerte componente
técnico-estadístico de sus contenidos, que afecta directamente a las
administraciones que desarrollan la actividad estadística e indirectamente a la
sociedad, lo cual debe ser tenido en cuenta a la hora de contar con su
participación y de valorar los contenidos específicos del plan.
31. En este sentido, cabe señalar que se han observado las exigencias
procedimentales que impone la LECAE en el citado artículo, constando el
acuerdo de informar favorablemente el anteproyecto tanto de la Comisión Vasca
de Estadística como del Consejo Vasco de Estadística [artículos 34.a) y 38.1.a)
LECAE]. Incluso se ha producido una participación más intensa y previa que la
fijada en la LECAE del Consejo Vasco de Estadística, que ha conocido versiones
anteriores del plan, tanto en pleno como a través de subgrupos temáticos y un
grupo de coordinación.
32. La participación de las administraciones, instituciones, organizaciones y de
representantes sociales en los citados órganos y en el grupo de coordinación
permiten estimar que en el procedimiento de elaboración su intervención ha sido
suficiente.
33. Consta una memoria justificativa del anteproyecto, que explica de modo
satisfactorio la metodología llevada a cabo en la elaboración del plan, su
objetivo, base jurídica y contenido material. Detalla el contenido material del
plan, constituido por 255 operaciones, que supone un importante incremento
respecto al plan anterior, que contenía 229 operaciones, habiéndose decidido la
no incorporación de 8 operaciones y la inclusión de 34 nuevas.
34. Siguiendo con el procedimiento de elaboración, se ha realizado el informe de
impacto en función del género. El informe destaca que el proyecto no tiene una
incidencia directa en las condiciones y posiciones de vida de mujeres y hombres.
Sin embargo, se subraya que, además de operaciones estadísticas específicas,
se ha decido incluir la vertiente de sexo en todas las operaciones pertinentes.
35. El informe jurídico departamental, tras efectuar una descripción del proyecto,
analiza la competencia de la CAE para el dictado de la norma. Asimismo, realiza
un examen de la naturaleza jurídica del proyecto y de su forma, rango, contenido
de la iniciativa y técnica legislativa, completándolo con el análisis de los trámites
que ha de seguir el anteproyecto hasta su aprobación por el Consejo de
Gobierno.
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36. También ha informado la Dirección de Normalización Lingüística de las
Administraciones Públicas, desde la doble perspectiva del cumplimiento de la
normativa lingüística y de su incidencia en la normalización del uso del euskera,
solicitando la incorporación de una nueva estadística destinada a evaluar los
periodos de planificación lingüística, petición que, en anteriores ocasiones, como
en la presente, no ha sido atendida.
37. Consta el informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer a que se refiere el
artículo 21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y
hombres y vidas libres de violencia machista contra las mujeres (LIMH), que
valora positivamente la inclusión de determinadas operaciones estadísticas y la
incorporación de la variable de sexo en las estadísticas y encuestas.
38. Ha participado la Agencia Vasca de Protección de Datos (AVPD) en virtud de lo
dispuesto en el artículo 17.1. l) de la Ley 2/2004, de 25 de febrero, de ficheros de
datos de carácter personal de titularidad pública y de creación de la AVPD
(LFDCPTP). La AVPD, tras realizar diversas consideraciones jurídicas sobre el
tratamiento de datos de carácter personal, aborda el análisis de las reformas
proyectadas a la luz del RGPD y de la LOPDGDD.
39. Su informe centra la atención en la necesidad de consentimiento expreso para el
tratamiento de las categorías especiales de datos personales. También señala
las cautelas con la que deberá ser realizado el tratamiento masivo de datos
personales. Asimismo, efectúa determinadas reflexiones sobre la no
obligatoriedad de respuesta en las estadísticas no incluidas en los programas
estadísticos anuales y acerca de la limitación de la conservación de datos
personales. Finalmente, advierte sobre la cesión de los datos personales del
registro de población y acerca de la cesión y el acceso a los datos confidenciales
con fines científicos.
40. En dicho momento del procedimiento, el Eustat ha elaborado una memoria
donde, además de dar cuenta del estado de la tramitación del expediente hasta
el momento, ha dado respuesta a los informes de la Dirección de Normalización
Lingüística de la Administraciones Publicas, de la Asesora Jurídica
departamental, de Emakunde y de la AVPD. Así, ha realizado una serie de
consideraciones y aclaraciones sobre el sentido del texto, realizando la
adaptación de determinados artículos y, en algún caso, fundamentando
adecuadamente su no alteración.
41. Con carácter particular, cabe destacar que las observaciones de la Asesoría
Jurídica han sido aceptadas prácticamente en su integridad, justificando
adecuadamente los casos de no aceptación.
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42. En cuanto al informe de la AVPD, como consideración general el Eustat señala
que, efectivamente, el RGPD ha unificado la regulación legal del tratamiento de
datos de las categorías especiales, permitiendo el mismo cuando sea necesario
con fines estadísticos, de conformidad con lo dispuesto por su artículo 89,
párrafo 1, que añade, como una garantía, que el tratamiento debe ser
proporcional al objetivo perseguido, respetando en lo esencial el derecho a la
protección de datos y estableciendo medidas adecuadas y específicas para
proteger los intereses y derechos fundamentales del interesado. Entiende que,
además de estas consideraciones generales, el párrafo 4 del artículo 9 del
RGPD establece la posibilidad de que los estados miembros puedan mantener o
introducir condiciones adicionales, inclusive limitaciones, con respecto al
tratamiento de datos genéticos, datos biométricos o datos relativos a la salud, es
decir, respecto de algunos de los datos pertenecientes a las categorías
especiales, pero no de todos ellos. Así, consideran que es evidente que la
LOPDGDD se extralimita en la habilitación que le otorga el RGPD, por lo que no
existe base legal para establecer la aportación estrictamente voluntaria que
establece la LOPDGDD en su artículo 25.2.
43. Figura en el expediente un informe sobre la innecesariedad de recabar el informe
de la Dirección de Atención a la Ciudadanía y Servicios Digitales ya que el
anteproyecto de ley no va a afectar a las materias sobre las que debe informar.
Así detallan que, aunque el Registro de Población de la Comunidad Autónoma
de Euskadi reciba este nombre, no es un registro administrativo al uso en el que
se realicen anotaciones que dejen constancia de hechos o actos jurídicos, sino
que es una mera copia de los padrones municipales de todos los municipios de
la CAE, que pueden ser facilitadas por los propios ayuntamientos o por el INE.
44. También consta el informe de la Dirección de Presupuestos, que considera que
deberá ajustarse el impacto presupuestario del anteproyecto a las directrices
presupuestarias anuales de elaboración de los presupuestos generales.
45. Asimismo, el expediente incorpora el informe de la OCE, que efectúa algunas
consideraciones sobre la sujeción de las actuaciones a las disponibilidades
presupuestarias tanto actuales como a las futuras, en línea con lo expresado por
la Dirección de Presupuestos.
46. Por último, se ha incorporado al expediente una memoria del procedimiento en la
que consta cómo se elaboró el proyecto, los trámites procedimentales seguidos y
se expone el resultado de los diferentes informes evacuados.
47. A la vista de todo lo anterior, debemos considerar que se ha dado cumplimiento
al procedimiento de elaboración previsto en la LEPDG.
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III ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO
A) Observaciones al Plan Vasco de Estadística 2023-2026
48. El artículo 6.1 de la LECAE define el Plan Vasco de Estadística como ?el
instrumento ordenador de la actividad estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi
durante un período de tiempo?. Así, el proyecto se dirige a aprobar el Plan Vasco de
Estadística, que sustituirá al hasta ahora vigente, dando cumplimiento a lo
previsto en el artículo 6.2 y 3 de la LECAE.
49. El anteproyecto aprueba el Plan Vasco de Estadística para el periodo 2023-
2026. El plan proyectado, en su parte dispositiva, reproduce en gran medida los
contenidos de la Ley 8/2019, de 27 de junio, que aprobó el último Plan Vasco de
Estadística 2019-2022. Las novedades respecto al plan actual vienen referidas
en cuanto a su duración y a los contenidos de los artículos 3.2 y 3, que han sido
suprimidos para incorporarlos a la LECAE a través de la disposición final primera
del anteproyecto. Por su parte, el artículo 2.3 ha sido suprimido por coincidir su
contenido con lo dispuesto en el artículo 7.5 de la LECAE, que, a su vez, ha sido
objeto de modificación.
50. Respecto a la duración del plan, a diferencia del anterior que establecía una
vigencia temporal de cinco años, se ha vuelto a la duración cuatrienal que
tradicionalmente se ha utilizado y que es la establecida por defecto en el artículo
6.3 de la LECAE, que dispone que cuando expresamente no se disponga una
duración determinada la vigencia será cuatrienal. Nada obsta tal determinación,
sin embargo, se echa en falta una concreción de las razones que han motivado
dicha variación para justificar adecuadamente la opción elegida.
51. En cuanto al traslado del contenido de determinados artículos a la LECAE, en
este supuesto se encuentra la supresión de lo dispuesto en el artículo 2.3 de la
Ley 8/2019 para incorporarlo al párrafo 5 del artículo 7 a través del párrafo 9 de
la disposición final primera del anteproyecto. La modificación pretende que los
programas estadísticos sean más flexibles, pudiendo adaptarse a lo largo de la
ejecución del plan a las nuevas necesidades que se planteen. La redacción
previa ya preveía el supuesto de modificación de algunas de las características
de las operaciones definidas en el anexo del plan mediante los programas
estadísticos anuales. Si bien lo sujetaba a una serie de límites que se ligaban al
carácter excepcional y al respeto de la naturaleza y a los objetivos de la
operación, debiendo, en todo caso, existir motivación al respecto.
52. En el presente supuesto, al no formular límite alguno se generaría una
deslegalización de determinadas operaciones mediante la desnaturalización
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tanto de sus objetivos como de su propia naturaleza. No negamos la posible
necesidad de variación de alguna de las operaciones del plan a lo largo de su
vigencia. Ahora bien, teniendo en cuenta que existe una reserva legal sobre la
aprobación del Plan Vasco de Estadística (ex art. 6.2 LECAE) y que la definición
de las operaciones estadísticas y de sus principales características constituyen
el objeto fundamental de la ley que aprueba el plan, no cabría una modificación
que pudieran alterarlas totalmente.
53. Al igual que ya se preveía anteriormente, puede parecer razonable que los
programas anuales de estadística puedan introducir alteraciones no sustanciales
en las operaciones contempladas en el plan. No obstante, dichas modificaciones
se deben producir en un entorno en el que la operación legalmente autorizada
sea reconocible, al menos, en cuanto a sus objetivos genéricos. Por lo que
cualquier modificación permitida normativamente de las características de las
operaciones contenidas en el plan, que se materialice a través de los programas
estadísticos anuales, además de la exigencia de una previa motivación y el
informe favorable de la Comisión Vasca de Estadística, deberá, en todo caso,
incluir la referencia a que se realizará con respeto a dichos límites.
54. Por su parte, en el párrafo 8 de la disposición final del anteproyecto se
dispone una nueva redacción para el artículo 7.3 de la LECAE, lo que supone la
supresión del artículo 3.2 de la Ley 8/2019. Ello tiene su origen en las
recomendaciones efectuadas por esta Comisión (Dictamen 179/2013) que
consideraba que, teniendo en cuenta su naturaleza, se trataba de una
disposición que debía formar parte del régimen sustantivo que rige en materia
estadística. Por tanto, se expresaba la necesidad de su inclusión en la LECAE,
ley cabecera, y no en una ley de vigencia temporal como lo es la ley que
aprueba al Plan Vasco de Estadística.
55. En el mismo sentido, la adicción del apartado 4 al artículo 3 de la LECAE,
reflejada en el párrafo 4 de la disposición final, que suprime del artículo 3.3 de
la Ley 8/2019. Ello supone la inclusión de la referencia a los criterios de calidad
contenidos en el Código de Buenas Prácticas Europeas, que se define como la
piedra angular del marco común de calidad del Sistema Estadístico Europeo.
56. En cuanto a las actuaciones contenidas en el plan, tal y como hemos señalado
en otras ocasiones, no apreciamos problema jurídico alguno ante la fácil
correspondencia de las mismas con fines propios de la Comunidad Autónoma.
No obstante, ante el componente técnico que impregna todo el plan, esta
Comisión defiere su valoración y enjuiciamiento técnico al efectuado por los
órganos a cuyo cargo ha estado su elaboración y análisis.
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B) Tratamiento de datos personales sensibles a efectos estadísticos
57. Mayor consideración por nuestra parte requiere la fundamentación efectuada en
la exposición de motivos del anteproyecto en relación con lo dispuesto en el
artículo 4 del propio texto, referido a la obligatoriedad del suministro de
información de las diversas entidades, personas físicas y personas jurídicas,
públicas o privadas de las estadísticas contenidas en el plan. Al respecto,
considera incluidas dentro de esta obligatoriedad los datos contemplados en el
artículo 9 del RGPD, que incluye los ?datos personales que revelen el origen étnico o
racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, y
el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca
a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la vida sexual o las
orientación sexuales de una persona física?.
58. Si bien, la parte dispositiva del anteproyecto, en su artículo 4, determina que ?las
estadísticas contenidas en este Plan Vasco de Estadística 2023-2026 son de
cumplimentación obligatoria. Dicha obligación deberá respetar la normativa vigente y
aplicable en materia de protección de datos de carácter personal?.
59. Ello se complementa con los dispuesto en el artículo 10.3 de la LECAE, que
determina que las personas que hemos mencionado anteriormente tienen la
obligación de suministrar la información que se les solicite y:
3. En el supuesto de que dicha información venga constituida por datos
amparados por la normativa vigente en cada momento sobre el derecho a la
intimidad familiar y personal, su suministro se ajustará a lo dispuesto por el
Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de
abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta
al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el
que se deroga la Directiva 95/46/CE, y demás normativa de aplicación. En
cualquier caso, dichos datos serán siempre requeridos por razones de interés
general, con criterios de proporcionalidad con relación a los objetivos de las
operaciones estadísticas, y con las garantías necesarias que permitan preservar
el anonimato de las informaciones obtenidas.
60. Junto a lo anterior, el artículo 1.2 de la LECAE ?que se incluye entre las
modificaciones prevista en el anteproyecto, a pesar de que no altere su
literalidad, aspecto que posteriormente merecerá nuestro comentario? dispone
que:
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2. La actividad referente a la Estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi
se llevará a cabo, en todo caso, con observancia de la normativa vigente en
cada momento sobre el derecho al honor y a la intimidad personal y familiar.
61. Tal y como señalamos en nuestro Dictamen 135/2018, el RGPD señala que ?La
protección de las personas físicas en relación con el tratamiento de datos personales es un
derecho fundamental. El artículo 8, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea («la Carta») y el artículo 16, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE) establecen que toda persona tiene derecho a la protección de
los datos de carácter personal que le conciernan?.
62. Según manifiesta el RGPD en sus consideraciones,
(156) El tratamiento de datos personales con fines de archivo en interés público,
fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos debe estar
supeditado a unas garantías adecuadas para los derechos y libertades del
interesado de conformidad con el presente Reglamento. Esas garantías deben
asegurar que se aplican medidas técnicas y organizativas para que se observe,
en particular, el principio de minimización de los datos. El tratamiento ulterior de
datos personales con fines de archivo en interés público, fines de investigación
científica o histórica o fines estadísticos ha de efectuarse cuando el responsable
del tratamiento haya evaluado la viabilidad de cumplir esos fines mediante un
tratamiento de datos que no permita identificar a los interesados, o que ya no lo
permita, siempre que existan las garantías adecuadas (como, por ejemplo, la
seudonimización de datos). Los Estados miembros deben establecer garantías
adecuadas para el tratamiento de datos personales
63. El tratamiento de estos datos debe obedecer a un fin lícito que, según el artículo
6.1 del RGPD, se producirá cuando se realice en cumplimiento de una obligación
legal aplicable al responsable del tratamiento o si es necesario para el
cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de
poderes públicos. En estos supuestos la base del tratamiento debe ser
establecida por el derecho de la Unión o de los estados miembros o en los
instrumentos de programación estadística legalmente previstos ?de manera
similar, artículo 25.1 LOPDGDD?.
64. En todo caso, y por la importancia que ello puede tener para la función pública
estadística, merece destacar el ámbito de aplicación del RGPD, que en su
considerando 26 detalla que:
Dictamen 234/2022 Página 13 de 24
(26) Los principios de la protección de datos deben aplicarse a toda la
información relativa a una persona física identificada o identificable. Los datos
personales seudonimizados, que cabría atribuir a una persona física mediante la
utilización de información adicional, deben considerarse información sobre una
persona física identificable; ?.; Por lo tanto los principios de protección de datos
no deben aplicarse a la información anónima, es decir información que no
guarda relación con una persona física identificada o identificable, ni a los datos
convertidos en anónimos de forma que el interesado no sea identificable, o deje
de serlo. En consecuencia, el presente Reglamento no afecta al tratamiento de
dicha información anónima, inclusive con fines estadísticos o de investigación.
65. Junto a lo anterior, siguiendo lo dispuesto en el considerando 50 del RGPD y lo
establecido en sus artículos 5.1.b) y 89, el tratamiento de datos personales con
fines distintos de aquellos para los que hayan sido recogidos inicialmente se
consideran operaciones lícitas compatibles. Si bien, el tratamiento de dichos
datos debe hacerse en el contexto diseñado por el citado artículo 89.1 del
RGPD.
66. Por su parte, no debemos olvidar que en bastantes ocasiones los datos se
recopilan con una finalidad estadística, pero de una fuente diferente a la propia
persona. En estos casos, con carácter general, se le debería informar al
interesado, aunque dicha obligación no será aplicable cuando ?la comunicación de
dicha información resulte imposible o suponga un esfuerzo desproporcionado, en particular
para el tratamiento con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica o
histórica o fines estadísticos, a reserva de las condiciones y garantías indicadas en el artículo
89, apartado 1, o en la medida en que la obligación mencionada en el apartado 1 del presente
artículo pueda imposibilitar u obstaculizar gravemente el logro de los objetivos de tal
tratamiento. En tales casos, el responsable adoptará medidas adecuadas para proteger los
derechos, libertades e intereses legítimos del interesado, inclusive haciendo pública la
información?.
67. En cuanto al tratamiento de datos especialmente sensibles, el artículo 9.1 del
RGPD señala que: ?Quedan prohibidos el tratamiento de datos personales que revelen el
origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la
afiliación sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar
de manera unívoca a una persona?.
68. Si bien, en el apartado 2 del mismo artículo 9 del RGPD se especifica que:
El apartado 1 no será de aplicación cuando concurra una de las circunstancias
siguientes:
Dictamen 234/2022 Página 14 de 24
a) el interesado dio su consentimiento explícito para el tratamiento de dichos
datos personales con uno o más de los fines especificados, excepto cuando el
Derecho de la Unión o de los Estados miembros establezca que la prohibición
mencionada en el apartado 1 no puede ser levantada por el interesado;
(?)
j) el tratamiento es necesario con fines de archivo en interés público, fines de
investigación científica o histórica o fines estadísticos, de conformidad con el
artículo 89, apartado 1, sobre la base del Derecho de la Unión o de los Estados
miembros, que debe ser proporcional al objetivo perseguido, respetar en lo
esencial el derecho a la protección de datos y establecer medidas adecuadas y
específicas para proteger los intereses y derechos fundamentales del
interesado.
69. Finalmente, en su apartado 4 permite que ?Los Estados miembros podrán mantener o
introducir condiciones adicionales, inclusive limitaciones, con respecto al tratamiento de datos
genéticos, datos biométricos o datos relativos a la salud?.
70. Por su parte, el ya citado artículo 89 del RGPD, dedicado a las garantías y
excepciones aplicables al tratamiento con fines de archivo en interés público,
fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos, en su apartado
1.º regula que:
El tratamiento con fines de archivo en interés público, fines de investigación
científica o histórica o fines estadísticos estará sujeto a las garantías
adecuadas, con arreglo al presente Reglamento, para los derechos y las
libertades de los interesados. Dichas garantías harán que se disponga de
medidas técnicas y organizativas, en particular para garantizar el respeto del
principio de minimización de los datos personales. Tales medidas podrán incluir
la seudonimización, siempre que de esa forma puedan alcanzarse dichos fines.
Siempre que esos fines pueden alcanzarse mediante un tratamiento ulterior que
no permita o ya no permita la identificación de los interesados, esos fines se
alcanzarán de ese modo.
71. Expuesto el marco diseñado por el RGPD, es notorio que nos encontramos en
un ámbito en el que se permite el tratamiento de datos de carácter personal para
fines estadísticos bajo determinadas cautelas y prevenciones. Su tratamiento
deberá efectuarse con las garantías necesarias que permitan la anonimización
Dictamen 234/2022 Página 15 de 24
de los datos, empleando los medios adecuados para garantizar los derechos de
los ciudadanos en su tratamiento.
72. Esto nos lleva, tal y como hemos reiterado en dictámenes precedentes, a la
necesidad de contrastar el texto del anteproyecto con los dictados de la vigente
LOPDGDD. La norma, en su artículo 25, regula el tratamiento de datos en el
ámbito de la función estadística pública. Por lo que a nosotros no interesa,
destaca sobremanera el segundo apartado del párrafo 2, que recoge la
necesidad de consentimiento expreso para el suministro y tratamiento de dichos
datos en el ámbito de la función estadística pública, sin excepciones:
1. El tratamiento de datos personales llevado a cabo por los organismos que
tengan atribuidas las competencias relacionadas con el ejercicio de la función
estadística pública se someterá a lo dispuesto en su legislación específica, así
como en el Reglamento (UE) 2016/679 y en la presente ley orgánica.
2. La comunicación de los datos a los órganos competentes en materia
estadística solo se entenderá amparada en el artículo 6.1 e) del Reglamento
(UE) 2016/679 en los casos en que la estadística para la que se requiera la
información venga exigida por una norma de Derecho de la Unión Europea o se
encuentre incluida en los instrumentos de programación estadística legalmente
previstos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley 12/1989, de 9 de
mayo, de la Función Estadística Pública, serán de aportación estrictamente
voluntaria y, en consecuencia, solo podrán recogerse previo consentimiento
expreso de los afectados los datos a los que se refieren los artículos 9 y 10 del
Reglamento (UE) 2016/679.
73. Por su parte, el artículo 11.2 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función
estadística pública (LFPE), detalla que:
2. En todo caso, serán de aportación estrictamente voluntaria y, en
consecuencia, sólo podrán recogerse previo consentimiento expreso de los
interesados los datos susceptibles de revelar el origen étnico, las opiniones
políticas, las convicciones religiosas o ideológicas y, en general, cuantas
circunstancias puedan afectar a la intimidad personal o familiar.
74. Sin olvidarnos de lo dispuesto en el artículo 15.1 de la LFPE, que determina la
posibilidad de la comunicación de datos confidenciales protegidos por el secreto
estadístico entre las administraciones y organismos públicos si se cumplen las
Dictamen 234/2022 Página 16 de 24
condiciones establecidas, que se circunscriben al desarrollo de funciones
estadísticas y a la preservación del secreto estadístico.
75. Ciertamente, es evidente que lo dispuesto en el artículo 25.2 de la LOPDGDD ha
deparado un nivel de protección de los datos personales sensibles mayor que el
que regulaba la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de
datos de carácter personal (LOPD).
76. El legislador estatal ha usado el margen establecido en el RGPD para establecer
más restricciones que las contenidas en el propio reglamento para determinados
datos o determinar las condiciones exigibles para el tratamiento de los datos
sensibles sin el consentimiento del interesado.
77. En este sentido, dadas las especiales características de la función pública
estadística y su ineludible conexión con el interés público, pudiera parecer
razonable que, siempre que se adopten las garantías y cautelas necesarias para
su correcta gestión, el tratamiento de datos a estos efectos debería estar
sometido a la necesaria colaboración ciudadana y a la obligatoriedad de su
aportación bajo los auspicios de una norma con rango de ley. Así parece
desprenderse del RGPD, si bien esta decisión queda en manos de los estados
miembros, que legalmente pueden disponer los términos en los que se sucederá
el tratamiento.
78. Así las cosas, convendría eliminar de la exposición de motivos la referencia a la
obligatoriedad de aportación de los datos especialmente sensibles. Ya se
expresa en el articulado, por remisión a la normativa en vigor, que la recogida y
tratamiento de datos personales para fines estadísticos se realizará con respeto
a los requisitos que establezca en cada momento la normativa vigente en
materia de protección de datos, que es a la que se deberá someter la obtención
y el tratamiento de este tipo de datos en la línea de lo previamente manifestado.
79. Tal y como ya referimos en nuestro Dictamen 135/2018, reiteramos que sería
deseable que la propia ley recogiera expresamente que en ningún caso será
obligatorio suministrar datos susceptibles de revelar el origen étnico, las
opiniones políticas, las convicciones ideológicas o religiosas y, en general,
cuantas circunstancias puedan afectar al honor, a la intimidad personal o familiar
y a la propia imagen de la ciudadanía.
80. Y detallar que los datos a los que se refieren los artículos 9 y 10 del RGPD
solamente podrán recogerse previo consentimiento expreso de los informantes y
tras ser advertidos de su derecho a no prestar esa información.
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C) Modificación de la LECAE
81. Como ya hemos mencionado, el anteproyecto no se limita a aprobar el Plan
Vasco de Estadística para el próximo periodo, sino que modifica también la
LECAE.
82. La modificación realizada a través de la disposición final primera incumbe a un
número notable de artículos que ya hemos mencionado. Concretamente se da
una nueva redacción a los artículos 1; 3.1.d); 4; 5.2; 6.5; 7.3 y 5; 8; 9; 16; 19.3;
29.1.h); 29.2 y 3; y la disposición adicional primera. Además, adiciona los
artículos 3.3 y 4; 29.1.o) y p); y la disposición adicional segunda a la misma. Y
también suprime el artículo 2.5.
83. Se trata de una nueva modificación de la LECAE, que se añade a las ya
producidas con anterioridad a través de las leyes que aprobaron los planes
estadísticos temporales correspondientes: Ley 4/2002, Ley 2/2005 y Ley 8/2019.
Ello sin olvidar otras modificaciones incluidas en la aprobación de otras leyes
como la LFDCPTP y la LIMH.
84. Teniendo en cuenta lo anterior y la dilatada vigencia de la LECAE, convendría
reflexionar sobre la conveniencia de que, en el caso de que se propusieran
nuevas modificaciones, estas se formularan mediante un nuevo texto articulado
en lugar de seguir utilizando la técnica de la modificación puntual al hilo de la
aprobación del Plan Vasco de Estadística correspondiente. Ello permitirá
asimismo, adecuar el texto a la experiencia acumulada y las nuevas estrategias
para el desarrollo estadístico.
85. En cuanto a las modificaciones concretas de la LECAE, la mayoría obedecen a
cuestiones técnicas, de corrección o mejora del articulado o de adaptación de la
actuación estadística a las nuevas fuentes de datos procedentes de la evolución
tecnológica.
86. Destaca la ampliación de las fuentes de origen de los datos estadísticos incluida
en el apartado 6 de la disposición final primera y que modifica el artículo 5.2
de la LECAE. Hasta el momento únicamente se preveía la elaboración de
estadísticas a partir de datos estadísticos o administrativos. La modificación del
artículo 5 amplia las fuentes a los datos masivos procedentes del sector privado
y a los datos obtenidos de fuentes digitales.
87. En consonancia con la ampliación se modifica el artículo 9 de la LECAE,
dedicado a la información estadística, sin que se haya producido alteración
alguna del resto de artículos dedicados al suministro de información estadística,
Dictamen 234/2022 Página 18 de 24
que siguen contemplando un proceso de obtención de información basado en las
fuentes originales. Si bien entendemos que la recopilación de datos digitales o
de datos masivos del sector privado procedentes del big data constituye una
forma diferente de operar respecto a los sujetos participantes y una alteración de
los métodos tradicionales de obtención de la información.
88. Es indubitado que la producción y obtención de datos por parte de las empresas
privadas dedicadas a la industria del big data constituye una actividad comercial
con un alto potencial de crecimiento. Por su parte, la obtención de datos de
fuentes digitales está basado fundamentalmente en datos abiertos rastreables a
través de redes, dispositivos o aplicaciones informáticas.
89. Así las cosas, parece evidente que la obtención de datos de este tipo de fuentes
obedece a unas características diferentes que las contempladas en la LECAE
para el resto de fuentes. Sobre todo, en aspectos tales como la obligatoriedad de
respuesta, los medios de petición de la información o la forma de suministro. Por
ello, consideramos conveniente reflexionar sobre la necesidad de realizar alguna
concreción en el articulado que permita encajar adecuadamente las
particularidades de este tipo de fuentes en el suministro de información
estadística.
90. El apartado 10 de la disposición final primera modifica el artículo 8 de la
LECAE dedicado a las ?Estadísticas no incluidas en los Planes y Programas Estadísticos
Anuales?. Se trata de estadísticas realizadas por los órganos estadísticos
específicos departamentales. Llama la atención que, derivado de motivos de
eficiencia y de control de recursos públicos, no se sometan a la normativa
estadística.
91. Parece contradictorio que determinadas estadísticas reguladas en la LECAE no
incluidas en los planes y programas estadísticos no se sometan a los principios
contemplados en la ley. Más aún cuando las mismas son aprobadas por decreto
del Gobierno e informadas por el Eustat. Teniendo en cuenta, además, que se
trata de órganos que forman parte de la organización estadística de la CAE y
que su actuación se somete a los principios de la ley. Incluso la LECAE, en su
artículo 20.5, les reconoce la posibilidad de que manejen datos sujetos al secreto
estadísticos.
92. La modificación del artículo 16 de la LECAE, realizada mediante el párrafo 12
de la disposición final primera, suprime el apartado tercero del mismo, relativo
a la necesidad de informe del Eustat para destruir la información que no se
considere necesario conservar, y determina que únicamente se conservará y
Dictamen 234/2022 Página 19 de 24
custodiara por parte de la Organización Estadística de la CAE aquella que se
considere necesario, sin más especificaciones.
93. El principio de limitación del plazo de conservación cobra especial importancia
en relación con los datos personales identificables. El artículo 5.1.e) del RGPD lo
regula, limitándolo al tiempo estrictamente necesario para los fines del
tratamiento. Sin embargo, para el caso del tratamiento de datos para fines
estadísticos no se establece un plazo de conservación específico, deduciéndose
que el mismo se circunscribirá al plazo necesario para los fines de la función
estadística. Por su parte, la conservación de datos ligado al plazo necesario de
conservación para su utilización es una de las manifestaciones del secreto
estadístico.
94. La modificación de la LECAE da un cambio a la perspectiva actual alineándose
con los dictados del RGPD. No obstante, se echa en falta una mayor certidumbre
a lo hora de determinar el momento y las circunstancias de la destrucción de la
información. Sería más correcto expresar que se conservará y custodiará la
información obtenida hasta que no sea necesaria para el desarrollo de
operaciones estadísticas. Asimismo, sería deseable que se exigiera una
motivación adecuada tanto para la destrucción como para la conservación de
cualquier tipo de información más allá del plazo razonable. Si bien, los aspectos
concretos podrían determinarse reglamentariamente.
95. Por otra parte, el párrafo 17 de la disposición final primera modifica el párrafo
2 del artículo 29 de la LECAE, mediante el que se establece que el Eustat creará
y gestionará el Registro de Población de la CAE. Se crea con la finalidad de que
la Administración General de Euskadi y las administraciones forales, así como
sus administraciones institucionales, puedan solicitar datos personales del
Padrón, sin consentimiento del interesado, cuando sean necesarios para el
ejercicio de sus competencias y, exclusivamente, para asuntos en los que la
residencia o el domicilio sean relevantes.
96. Cabe recordar que el párrafo primero de la disposición adicional segunda de la
LFDCPTP establece que:
1. Las administraciones general y forales de la Comunidad Autónoma del País
Vasco podrán solicitar al Euskal Estatistika-Erakundea/Instituto Vasco de
Estadística, en los términos que se establecen en la disposición adicional
segunda de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de
Datos de Carácter Personal, y artículo 17.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, sin consentimiento del interesado,
una copia actualizada del fichero formado con los datos del nombre, apellidos,
Dictamen 234/2022 Página 20 de 24
domicilio, sexo y fecha de nacimiento que constan en los padrones municipales
de habitantes correspondientes a los territorios donde ejerzan sus
competencias, para la creación de ficheros o registros de población. Estos
ficheros o registros de población tendrán como finalidad la comunicación de los
distintos órganos de cada administración pública con los interesados residentes
en los respectivos territorios, respecto a las relaciones jurídico-administrativas
derivadas de las competencias respectivas de las administraciones públicas.
97. Por su parte, la disposición adicional segunda de la LOPDGDD establece que
?La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades
Autónomas podrán solicitar al Instituto Nacional de Estadística, sin consentimiento del
interesado, una copia actualizada del fichero formado con los datos del nombre, apellidos,
domicilio, sexo y fecha de nacimiento que constan en los padrones municipales de habitantes
y en el censo electoral correspondientes a los territorios donde ejerzan sus competencias,
para la creación de ficheros o registros de población?.
98. Hasta el momento, de acuerdo con lo anterior el artículo que se reforma
determinaba que el Eustat era ?depositario de copias de los padrones municipales de
todos los municipios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a cuyos efectos éstos le
deberán remitir copias de los citados registros administrativos en los términos que se
establezcan reglamentariamente?.
99. Cabe reseñar que el artículo 16.3 de la LBRL, tras su reforma, contempla la
posibilidad de que los datos del Padrón municipal se puedan ceder a otras
administraciones públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado
solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas
competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el
domicilio sean datos relevantes. También pueden servir para elaborar
estadísticas oficiales sometidas al secreto estadístico, en los términos previstos
en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública, y en las leyes
de estadística de las comunidades autónomas con competencia en la materia.
Dicha previsión es reiterada por el artículo 53.2 del Real Decreto 1690/1986, de
11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación de
las Entidades Locales.
100. La reforma, por una parte, crea formalmente el registro de población de la CAE,
que contendrá los datos del Padrón, que hasta ahora estaba constituido por los
ficheros remitidos por las administraciones locales y la copia del mismo remitida
por el INE. A pesar de que la copia de los ficheros del padrón y el registro de
población materialmente deben cumplir los mismos requisitos técnicos derivados
tanto del RGPD como de la LOPDGDD, formalmente la creación del registro no
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debería remitirse a una posterior concreción por parte del Eustat, sino debería
ser la propia LECAE la que formalmente lo realizara.
101. Derivado de ello, se debería proceder a la derogación expresa de la disposición
adicional segunda de la LFDCPTP para integrar los contenidos necesarios en el
articulado de la LECAE.
102. Otras de las cuestiones a destacar es la mención a las administraciones
institucionales como sujetos a los que se pueden ceder los datos del Padrón. Ya
hemos reseñado el artículo 16.3 de la LBRL, en la que solo se contempla la
cesión de los datos a otras administraciones públicas. Sin embargo, nada obsta
a dicha inclusión ya que, según lo dispuesto en Ley 3/2022, de 12 de mayo, del
sector público vasco, los entes que conforman la administración institucional
podrán ejercer potestades públicas y en el ejercicio de las mismas podrá solicitar
los datos del registro de población.
103. Finalmente, el párrafo 20 de la disposición final primera añade una
disposición adicional segunda a la LECAE dedicada al acceso a los datos
confidenciales con fines científicos. Se trata de un reflejo de lo señalado en el
artículo 23 del Reglamento (CE) nº 223/2009, de 11 de marzo de 2009, relativo a
la estadística europea, que detalla que los institutos estadísticos podrán
conceder el acceso a datos confidenciales que solo permitan la identificación
indirecta de las unidades estadísticas, para llevar a cabo análisis estadísticos
con fines de investigación científica en un entorno de tratamiento seguro.
104. Reglamento que, a su vez, fue desarrollado por el Reglamento (CE) nº 223/2009
del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la estadística europea, en lo
que respecta al acceso a datos confidenciales con fines científicos.
105. En su caso, quizás convendría matizar que el tratamiento será diferente si se
trata de datos personales anónimos, excluidos de la aplicación de la protección
de datos, o si se trata de datos en los que se pueda producir la identificación de
forma directa o indirecta, en cuyo caso su tratamiento se debería someter a lo
dispuesto en RGPD y la LOPDGDD.
D) Observaciones de técnica legislativa:
106. En la materia de técnica normativa la Comisión recuerda que el anteproyecto se
debe ajustar a las Directrices para la elaboración de proyectos de ley, decretos,
órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de
23 de marzo de 1993, aplicables en virtud de la disposición adicional tercera de
la LPEDG.
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107. Siguiendo las mismas se debería reestructurar la articulación de la disposición
final primera, numerándola con ordinales escritos en letra. Ello con el fin de
hacer más sencilla la identificación de la norma de modificación en la modificada.
Aunque, en el presente caso, derivado de que la propia disposición modificativa
que engloba todas las modificaciones de la LECAE se expresa en un ordinal en
letra, sería más coherente a efectos de intelección que los diferentes párrafos se
expresaran en cardinales en letra (Uno, Dos, ?.).
108. En cuanto al título del anteproyecto, las referidas directrices señalan que se
numerarán las normas modificativas a partir de la segunda modificación. Por ello
se deberá referir que se trata de la tercera modificación de la LECAE.
109. De acuerdo con lo señalado anteriormente en relación con el Registro de
Población de la CAE, debería adecuarse lo expresado en la exposición de
motivos para indicar que el fichero creado por la LECAE lo gestionará el Eustat.
Asimismo, se deberá corregir la referencia al sector público ya que la cesión de
información se circunscribe a las administraciones públicas y a sus entes
institucionales.
110. La modificación del artículo 1.1 de la LECAE realizada a través del párrafo 1 de
la disposición final primera debería dividirse en dos apartados por su
considerable extensión.
111. Por su parte, el propio párrafo 1 pretende reflejar con mayor detalle el ámbito
material al que se extiende la actividad estadística. Si bien, incluye dentro de la
definición el objeto de la propia actividad estadística ?la elaboración de
información?, con lo que convendría suprimir dicha mención
112. La modificación del artículo 1 contemplada en el propio párrafo 1 de la
disposición final primera incluye el párrafo 2 sobre el que ya hemos señalado
nuestras consideraciones sobre el derecho al honor y la obligatoriedad de
respuesta. Ahora bien, si no se alterara el contenido del artículo no debiera ser
incluido en la modificación del artículo 1 de la LECAE.
113. De acuerdo a lo anterior, la modificación del artículo 1 debería formularse en tres
párrafos diferenciados de la disposición final primera.
114. La modificación del párrafo 2 del artículo 5 incluida en el párrafo 6 de la
disposición final primera, que adapta las fuentes de datos estadísticos a las
obtenidas de fuentes digitales y los datos masivos procedentes del sector
privado, reitera al final de diferentes apartados el mismo mensaje. Al objeto de
evitar redundancias innecesarias sería más adecuado que la frase ?Este conjunto
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organizado de datos generará ficheros de datos estadísticos? figurase en un párrafo
independiente.
115. El nuevo artículo 8.2 de la LECAE, incluido en el párrafo 10 de la disposición
final primera, debería eliminar la referencia a que las estadísticas
departamentales no se incluyen en el plan y en los programas estadísticos
anuales puesto que su mención ya se realiza en el primer párrafo.
116. Los párrafos 3 y 4 del artículo 8, que se modifican a través del párrafo 10 de la
disposición final primera, no sufren alteración respecto de su contenido actual,
por lo que no necesitan ser modificados.
117. La creación del Registro de Población de la CAE, incluida en el párrafo 17 de la
disposición final primera, dada su entidad, debería constituir un artículo
independiente y no formar parte del artículo 29 de la LECAE dedicado a las
competencias del Eustat.
118. La nueva disposición adicional segunda, introducida por el párrafo 20 de la
disposición final primera, debería ser parte del artículo ya que no trata de regular
un régimen particular que tenga por objeto situaciones diferentes a las reguladas
con carácter general en la LECAE.
CONCLUSIÓN
La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el
cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su
aprobación el anteproyecto de ley de referencia.
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DICTAMEN Nº: 234/2022
TÍTULO: Anteproyecto de Ley del Plan Vasco de Estadística 2023-2026 y de
modificación de la Ley de estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi
ANTECEDENTES
1. Por Orden de 7 de noviembre de 2022 del Consejero de Economía y Hacienda
?con fecha de entrada en la Comisión el mismo día? se somete a consulta el
anteproyecto de ley referido en el encabezado.
2. El expediente remitido, además del texto del anteproyecto y de la citada orden
de solicitud, consta de los siguientes documentos:
a) Acta de la reunión del Grupo de Coordinación del Consejo Vasco de
Estadística de 24 noviembre de 2021.
b) Orden del Consejero de Economía y Hacienda de 12 de mayo de 2022, por
la que se da inicio al procedimiento de elaboración de la norma.
c) Acta de la reunión del Grupo de Coordinación del Consejo Vasco de
Estadística de 18 de mayo de 2022.
d) Orden del Consejero de Economía y Hacienda de 17 de junio de 2022, de
aprobación previa del texto del anteproyecto.
e) Acta de la reunión del Consejo Vasco de Estadística de 27 de junio de 2022.
f) Informe de la Comisión Vasca de Estadística de 1 de julio de 2022.
g) Informe de Consejo Vasco de Estadística de 1 de julio de 2022.
h) Memoria justificativa del anteproyecto de ley de 15 de julio de 2022.
i) Memoria económica del anteproyecto de 15 de julio de 2022.
j) Informe de impacto en función del género de 15 de julio de 2022.
k) Informe jurídico de 1 de agosto de 2022.
l) Informe de la Dirección de Normalización Lingüística de las
Administraciones Públicas de 8 de agosto de 2022.
m) Informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer de 21 de septiembre de
2022.
n) Informe de la Agencia Vasca de Protección de Datos (en adelante, AVPD)
de 29 de septiembre de 2022.
o) Memoria del procedimiento para la Oficina de Control Económico (en
adelante, OCE), de 14 de octubre de 2022.
p) Memoria económica de 25 de octubre de 2022.
q) Memoria sobre la no necesidad de informe de la Dirección de Atención a la
Ciudadanía y Servicios Digitales, de 25 de octubre de 2022.
r) Informe de la Dirección de Presupuestos de 3 de noviembre de 2022.
s) Informe de la OCE de 3 de noviembre de 2022.
t) Memoria sucinta del procedimiento, de 4 de noviembre de 2022.
DESCRIPCIÓN DEL ANTEPROYECTO
3. El anteproyecto sometido a nuestra consideración tiene un doble objetivo, por
una parte, la aprobación del Plan Vasco de Estadística para el periodo 2023-
2026 y, por otra, la modificación de una serie de artículos de la Ley 4/1986, de
26 de abril, de estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi (LECAE).
4. El texto consta de una exposición de motivos, cuatro artículos, tres disposiciones
finales y cuatro anexos relativos a las operaciones estadísticas.
5. La parte expositiva reseña la base legal que fundamenta la norma, destacando
la finalidad del plan en cuanto instrumento ordenador de la actividad estadística
de la Comunidad Autónoma. A su vez, enumera los ocho planes estadísticos
anteriores desarrollados por programas estadísticos anuales y los contenidos
materiales del anteproyecto. Se destaca la incorporación sistemática en las
operaciones estadísticas que se lleven a cabo dentro del plan de la variante de
sexo, además de integrar la perspectiva de género en todas las fases de las
operaciones estadísticas. Refiere, asimismo, las modificaciones que se realizan
a diversos artículos de la LECAE.
6. El artículo 1 aprueba el Plan Vasco de Estadística para el período 2023-2026 y
describe su contenido, mientras que el artículo 2 se refiere a los programas
estadísticos anuales que desarrollan y ejecutan el plan.
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7. El artículo 3 determina el régimen jurídico de la actuación estadística,
destacando la obligación de integrar la perspectiva de género desde su diseño
hasta su difusión en las estadísticas del plan, y el artículo 4 contempla la
obligatoriedad de respuesta y el sometimiento de los datos al régimen de secreto
estadístico.
8. Por su parte, la disposición final primera contiene las modificaciones de la
LECAE que se refieren a: I) modificación de los artículos 1; 3.1.d); 4; 5.2; 6.5; 7.3
y 5; 8; 9; 16; 19.3; 29.1.h); 29.2 y 3; y la disposición adicional primera; II) la
supresión del artículo 2.5; y III) la adición de los artículos 3.3 y 4; 29.1.o) y p); y
la disposición adicional segunda. Además de incluir la modificación de la
denominación del instituto, que pasará a denominarse Eustat-Instituto Vasco de
Estadística en castellano y Eustat-Euskal Estadistika Erakundea en euskera.
9. La disposición final segunda establece la vigencia del plan; la disposición final
tercera, la prórroga automática del plan hasta la entrada en vigor de uno nuevo y
sus excepciones; y la disposición final cuarta, la entrada en vigor de la norma,
que se producirá el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del País
Vasco (BOPV).
10. Finalmente, el anteproyecto contiene cuatro anexos: el anexo I, dedicado a la
relación de las operaciones estadísticas contenidas en el plan; el anexo II, que
contempla la relación de operaciones estadísticas por organismo responsable; el
anexo III, que contiene la relación de operaciones estadísticas por áreas
temáticas; y el anexo IV, que detalla las fichas de cada operación estadística,
concretando sus objetivos genéricos, órganos participantes y características.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
11. Este dictamen se emite de conformidad con el artículo 3.1.a) de la Ley 9/2004,
de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, que incluye
como ámbito de la función consultiva de la Comisión los anteproyectos de ley,
cualquiera que sea la materia y objeto de los mismos, siempre que no se
encuentren incursos en las excepciones que contempla, lo que no es el caso.
CONSIDERACIONES
I TÍTULO COMPETENCIAL
12. El artículo 10.37 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV) atribuye a la
Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de ?Estadística del País
Vasco para sus propios fines y competencias?.
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13. Los ámbitos competenciales del Estado (artículo 149.1.31.ª de la Constitución
(CE) y de la Comunidad Autónoma resultan compatibles, en tanto no se ciñen a
las competencias sectoriales, sino a los fines e intereses respectivos, más
amplios que aquellas; así lo reconoce expresamente la exposición de motivos de
la Ley estatal 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública. Como ya
hemos manifestado reiteradamente en los dictámenes sobre los anteriores
planes, ninguna duda ofrece la competencia de la Comunidad Autónoma para
regular en materia estadística.
14. En el ejercicio de esa competencia exclusiva se aprobó la LECAE, la cual regula
en su artículo 6 el Plan Vasco de Estadística, encomendando su aprobación a la
ley, en coherencia con la relevancia jurídica que, alcanzando a obligaciones de
particulares, tiene la inclusión de actuaciones estadísticas en dicho plan.
15. Tras la LECAE se han aprobado los Planes Vascos de Estadística 1989-1992
(Ley 7/1989, de 6 de octubre); 1993-1996 (Ley 8/1993, de 21 de diciembre);
1997-2000 (Ley 7/1996, de 8 de noviembre); 2001-2004 (Ley 4/2002, de 27 de
marzo); 2005-2008 (Ley 5/2005, de 17 de febrero); 2010-2012 (Ley 4/2010, de
21 de octubre); 2014-2017 (Ley 3/2014, de 13 de noviembre); y 2019-2022 (Ley
8/2019, de 27 de junio).
16. Por su parte, la LECAE contempla la actividad estadística de las
administraciones forales y locales (art. 26), limitando sus competencias
regulatorias al ámbito organizativo (art. 27).
17. A pesar de lo anterior, no debemos olvidar que, en tanto en cuanto la función
estadística necesite para su ejecución datos personales, la competencia se
enfrenta a determinados límites que resultan insoslayables. El tratamiento de
este tipo de datos es objeto de una protección especial que analizaremos al
abordar el contenido del anteproyecto.
18. En todo caso señalar que, tanto la CE en su artículo 18.4 como la Ley Orgánica
3/2018, de 5 de diciembre, de protección de datos personales y garantía de los
derechos digitales (en adelante, LOPDGDD), y el Reglamento (UE) 2016/679 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la
protección de las personas física en lo que respecta al tratamiento de datos
personales y a la libre circulación de estos datos (en adelante, RGPD), diseñan
el hábitat en el que el tratamiento de dichos datos en la función pública
estadística debe operar. Sin olvidarnos de la Ley Orgánica 7/2021, de 26 de
mayo, de protección de datos personales tratados para fines de prevención,
detección, investigación y enjuiciamiento de infracciones penales y de ejecución
de sanciones penales,
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II PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
19. En aplicación de la disposición transitoria de la Ley 6/2022, de 30 de junio, del
procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general,
tratándose de un procedimiento iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de
esta ley ?16 de julio de 2022?, resulta de aplicación la precedente Ley 8/2003,
de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las disposiciones de
carácter general (en adelante, LPEDG).
20. La Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elaboración de las
disposiciones de carácter general (en adelante, LPEDG), en su artículo 3.1,
contempla su aplicación a las disposiciones de carácter general que adopten la
forma de ley.
21. Según doctrina constante de esta Comisión, hay que advertir que esa identidad
de régimen no anula el diferente enfoque que debe presidir el análisis del
procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley, en atención a la
peculiar naturaleza del producto en el que desemboca su tramitación.
22. La LPEDG pretende que al elaborar los proyectos de ley el ejecutivo aplique la
misma metodología que al resto de proyectos normativos porque, en palabras de
su exposición de motivos, con ello ?? se contribuye muy positivamente a facilitar la
labor del titular de la potestad legislativa, pues se le presentan para su discusión y decisión
unos proyectos mejor fundados y articulados, con una técnica jurídica más depurada y
apropiada para alcanzar los objetivos que se propone?.
23. Es en el Parlamento donde se desarrolla con plenitud el procedimiento legislativo
y, salvo supuestos específicos en los que la Constitución (CE) o el Estatuto de
Autonomía del País Vasco (EAPV) o, en algunos casos, las leyes orgánicas
impongan condiciones a su adopción, la única exigencia que han de cumplir es
que se acompañen de los antecedentes necesarios para que aquel pueda
pronunciarse ?al menos, memoria general, evaluación previa del impacto en
función del género y de las medidas correctoras, anejo de financiación e informe
de control económico, si comportan un gravamen al presupuesto; el dictamen de
este Comisión y de los demás informes que, con arreglo a la legislación
aplicable, sean preceptivos (artículo 57 de la Ley de Gobierno y artículo 133.2
del Reglamento de la Cámara)?.
24. Por tanto, en los anteproyectos de ley, en tanto el procedimiento en fase
administrativa no puede comprometer la validez del producto final, el examen del
proceso seguido en su elaboración busca un resultado principal: conocer el
fundamento objetivo que sustenta el dictado de la norma con el contenido
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propuesto, para lo que se indaga sobre su racionalidad ?si es el fruto de una
decisión meditada? y su razonabilidad ?si está en sintonía con las pautas
axiológicas que informan nuestro ordenamiento?.
25. Para ello, siempre con una perspectiva material, se analizan la fase de
elaboración en el órgano promotor ?las razones y la reflexión que dan sentido al
texto normativo inicial?; la fase de participación ?si se ha abierto el texto a la
participación de las personas destinatarias y los sectores afectados, cuáles han
sido sus opiniones y cuáles los motivos para su aceptación o rechazo?; la fase
de intervención de los órganos a los que las normas atribuyen la función de
examinar, desde sus cualificadas perspectivas, el texto normativo; y la fase de
recabar el parecer de las administraciones cuyos ámbitos competenciales se ven
concernidos por la regulación.
26. Al examinar el procedimiento se comprueba, también, si se han sopesado los
factores de los que, en cada caso, depende la factibilidad de la norma ?si se
han estudiado distintas alternativas, las consecuencias de estas y sus
posibilidades reales de aplicación y, con ello, la potencialidad para obtener los
efectos buscados?. En esta vertiente, el examen se detiene con especial
atención en el impacto económico: si consta evaluado el esfuerzo público y el
privado.
27. Teniendo en cuenta estos criterios, cabe señalar que en la orden de inicio del
procedimiento de elaboración se da cuenta del objeto y finalidad de la
regulación, su viabilidad jurídica y material y las repercusiones en el
ordenamiento jurídico. Avanza provisionalmente la incidencia de la norma en los
presupuestos de la CAE, que cifra en aproximadamente ochenta y siete millones
de euros. Igualmente, detalla los informes y trámites necesarios para su
aprobación y el método para la redacción bilingüe del texto normativa, que será
el de la traducción.
28. Además, consta el acta del Consejo Vasco de Estadística donde se detallan las
reuniones del Grupo de Coordinación y de los seis subgrupos temáticos que han
participado activamente en la concreción de las operaciones estadísticas y en la
evaluación del plan anterior, y donde se extrae la reflexión que ampara las
diversas opciones adoptadas.
29. El Consejero de Economía y Hacienda, mediante Orden de 16 de junio de 2022,
acordó aprobar, con carácter previo, el texto inicial en bilingüe del anteproyecto,
que se incorpora al expediente.
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30. Por otra parte, en el anteproyecto que nos ocupa concurren dos circunstancias
que afectan especialmente al procedimiento de elaboración y tramitación. Por un
lado, los trámites específicos que rigen la fase de elaboración del anteproyecto y
que se definen en el artículo 6.5 de la LECAE y, por otro, el fuerte componente
técnico-estadístico de sus contenidos, que afecta directamente a las
administraciones que desarrollan la actividad estadística e indirectamente a la
sociedad, lo cual debe ser tenido en cuenta a la hora de contar con su
participación y de valorar los contenidos específicos del plan.
31. En este sentido, cabe señalar que se han observado las exigencias
procedimentales que impone la LECAE en el citado artículo, constando el
acuerdo de informar favorablemente el anteproyecto tanto de la Comisión Vasca
de Estadística como del Consejo Vasco de Estadística [artículos 34.a) y 38.1.a)
LECAE]. Incluso se ha producido una participación más intensa y previa que la
fijada en la LECAE del Consejo Vasco de Estadística, que ha conocido versiones
anteriores del plan, tanto en pleno como a través de subgrupos temáticos y un
grupo de coordinación.
32. La participación de las administraciones, instituciones, organizaciones y de
representantes sociales en los citados órganos y en el grupo de coordinación
permiten estimar que en el procedimiento de elaboración su intervención ha sido
suficiente.
33. Consta una memoria justificativa del anteproyecto, que explica de modo
satisfactorio la metodología llevada a cabo en la elaboración del plan, su
objetivo, base jurídica y contenido material. Detalla el contenido material del
plan, constituido por 255 operaciones, que supone un importante incremento
respecto al plan anterior, que contenía 229 operaciones, habiéndose decidido la
no incorporación de 8 operaciones y la inclusión de 34 nuevas.
34. Siguiendo con el procedimiento de elaboración, se ha realizado el informe de
impacto en función del género. El informe destaca que el proyecto no tiene una
incidencia directa en las condiciones y posiciones de vida de mujeres y hombres.
Sin embargo, se subraya que, además de operaciones estadísticas específicas,
se ha decido incluir la vertiente de sexo en todas las operaciones pertinentes.
35. El informe jurídico departamental, tras efectuar una descripción del proyecto,
analiza la competencia de la CAE para el dictado de la norma. Asimismo, realiza
un examen de la naturaleza jurídica del proyecto y de su forma, rango, contenido
de la iniciativa y técnica legislativa, completándolo con el análisis de los trámites
que ha de seguir el anteproyecto hasta su aprobación por el Consejo de
Gobierno.
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36. También ha informado la Dirección de Normalización Lingüística de las
Administraciones Públicas, desde la doble perspectiva del cumplimiento de la
normativa lingüística y de su incidencia en la normalización del uso del euskera,
solicitando la incorporación de una nueva estadística destinada a evaluar los
periodos de planificación lingüística, petición que, en anteriores ocasiones, como
en la presente, no ha sido atendida.
37. Consta el informe de Emakunde-Instituto Vasco de la Mujer a que se refiere el
artículo 21 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igualdad de mujeres y
hombres y vidas libres de violencia machista contra las mujeres (LIMH), que
valora positivamente la inclusión de determinadas operaciones estadísticas y la
incorporación de la variable de sexo en las estadísticas y encuestas.
38. Ha participado la Agencia Vasca de Protección de Datos (AVPD) en virtud de lo
dispuesto en el artículo 17.1. l) de la Ley 2/2004, de 25 de febrero, de ficheros de
datos de carácter personal de titularidad pública y de creación de la AVPD
(LFDCPTP). La AVPD, tras realizar diversas consideraciones jurídicas sobre el
tratamiento de datos de carácter personal, aborda el análisis de las reformas
proyectadas a la luz del RGPD y de la LOPDGDD.
39. Su informe centra la atención en la necesidad de consentimiento expreso para el
tratamiento de las categorías especiales de datos personales. También señala
las cautelas con la que deberá ser realizado el tratamiento masivo de datos
personales. Asimismo, efectúa determinadas reflexiones sobre la no
obligatoriedad de respuesta en las estadísticas no incluidas en los programas
estadísticos anuales y acerca de la limitación de la conservación de datos
personales. Finalmente, advierte sobre la cesión de los datos personales del
registro de población y acerca de la cesión y el acceso a los datos confidenciales
con fines científicos.
40. En dicho momento del procedimiento, el Eustat ha elaborado una memoria
donde, además de dar cuenta del estado de la tramitación del expediente hasta
el momento, ha dado respuesta a los informes de la Dirección de Normalización
Lingüística de la Administraciones Publicas, de la Asesora Jurídica
departamental, de Emakunde y de la AVPD. Así, ha realizado una serie de
consideraciones y aclaraciones sobre el sentido del texto, realizando la
adaptación de determinados artículos y, en algún caso, fundamentando
adecuadamente su no alteración.
41. Con carácter particular, cabe destacar que las observaciones de la Asesoría
Jurídica han sido aceptadas prácticamente en su integridad, justificando
adecuadamente los casos de no aceptación.
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42. En cuanto al informe de la AVPD, como consideración general el Eustat señala
que, efectivamente, el RGPD ha unificado la regulación legal del tratamiento de
datos de las categorías especiales, permitiendo el mismo cuando sea necesario
con fines estadísticos, de conformidad con lo dispuesto por su artículo 89,
párrafo 1, que añade, como una garantía, que el tratamiento debe ser
proporcional al objetivo perseguido, respetando en lo esencial el derecho a la
protección de datos y estableciendo medidas adecuadas y específicas para
proteger los intereses y derechos fundamentales del interesado. Entiende que,
además de estas consideraciones generales, el párrafo 4 del artículo 9 del
RGPD establece la posibilidad de que los estados miembros puedan mantener o
introducir condiciones adicionales, inclusive limitaciones, con respecto al
tratamiento de datos genéticos, datos biométricos o datos relativos a la salud, es
decir, respecto de algunos de los datos pertenecientes a las categorías
especiales, pero no de todos ellos. Así, consideran que es evidente que la
LOPDGDD se extralimita en la habilitación que le otorga el RGPD, por lo que no
existe base legal para establecer la aportación estrictamente voluntaria que
establece la LOPDGDD en su artículo 25.2.
43. Figura en el expediente un informe sobre la innecesariedad de recabar el informe
de la Dirección de Atención a la Ciudadanía y Servicios Digitales ya que el
anteproyecto de ley no va a afectar a las materias sobre las que debe informar.
Así detallan que, aunque el Registro de Población de la Comunidad Autónoma
de Euskadi reciba este nombre, no es un registro administrativo al uso en el que
se realicen anotaciones que dejen constancia de hechos o actos jurídicos, sino
que es una mera copia de los padrones municipales de todos los municipios de
la CAE, que pueden ser facilitadas por los propios ayuntamientos o por el INE.
44. También consta el informe de la Dirección de Presupuestos, que considera que
deberá ajustarse el impacto presupuestario del anteproyecto a las directrices
presupuestarias anuales de elaboración de los presupuestos generales.
45. Asimismo, el expediente incorpora el informe de la OCE, que efectúa algunas
consideraciones sobre la sujeción de las actuaciones a las disponibilidades
presupuestarias tanto actuales como a las futuras, en línea con lo expresado por
la Dirección de Presupuestos.
46. Por último, se ha incorporado al expediente una memoria del procedimiento en la
que consta cómo se elaboró el proyecto, los trámites procedimentales seguidos y
se expone el resultado de los diferentes informes evacuados.
47. A la vista de todo lo anterior, debemos considerar que se ha dado cumplimiento
al procedimiento de elaboración previsto en la LEPDG.
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III ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO
A) Observaciones al Plan Vasco de Estadística 2023-2026
48. El artículo 6.1 de la LECAE define el Plan Vasco de Estadística como ?el
instrumento ordenador de la actividad estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi
durante un período de tiempo?. Así, el proyecto se dirige a aprobar el Plan Vasco de
Estadística, que sustituirá al hasta ahora vigente, dando cumplimiento a lo
previsto en el artículo 6.2 y 3 de la LECAE.
49. El anteproyecto aprueba el Plan Vasco de Estadística para el periodo 2023-
2026. El plan proyectado, en su parte dispositiva, reproduce en gran medida los
contenidos de la Ley 8/2019, de 27 de junio, que aprobó el último Plan Vasco de
Estadística 2019-2022. Las novedades respecto al plan actual vienen referidas
en cuanto a su duración y a los contenidos de los artículos 3.2 y 3, que han sido
suprimidos para incorporarlos a la LECAE a través de la disposición final primera
del anteproyecto. Por su parte, el artículo 2.3 ha sido suprimido por coincidir su
contenido con lo dispuesto en el artículo 7.5 de la LECAE, que, a su vez, ha sido
objeto de modificación.
50. Respecto a la duración del plan, a diferencia del anterior que establecía una
vigencia temporal de cinco años, se ha vuelto a la duración cuatrienal que
tradicionalmente se ha utilizado y que es la establecida por defecto en el artículo
6.3 de la LECAE, que dispone que cuando expresamente no se disponga una
duración determinada la vigencia será cuatrienal. Nada obsta tal determinación,
sin embargo, se echa en falta una concreción de las razones que han motivado
dicha variación para justificar adecuadamente la opción elegida.
51. En cuanto al traslado del contenido de determinados artículos a la LECAE, en
este supuesto se encuentra la supresión de lo dispuesto en el artículo 2.3 de la
Ley 8/2019 para incorporarlo al párrafo 5 del artículo 7 a través del párrafo 9 de
la disposición final primera del anteproyecto. La modificación pretende que los
programas estadísticos sean más flexibles, pudiendo adaptarse a lo largo de la
ejecución del plan a las nuevas necesidades que se planteen. La redacción
previa ya preveía el supuesto de modificación de algunas de las características
de las operaciones definidas en el anexo del plan mediante los programas
estadísticos anuales. Si bien lo sujetaba a una serie de límites que se ligaban al
carácter excepcional y al respeto de la naturaleza y a los objetivos de la
operación, debiendo, en todo caso, existir motivación al respecto.
52. En el presente supuesto, al no formular límite alguno se generaría una
deslegalización de determinadas operaciones mediante la desnaturalización
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tanto de sus objetivos como de su propia naturaleza. No negamos la posible
necesidad de variación de alguna de las operaciones del plan a lo largo de su
vigencia. Ahora bien, teniendo en cuenta que existe una reserva legal sobre la
aprobación del Plan Vasco de Estadística (ex art. 6.2 LECAE) y que la definición
de las operaciones estadísticas y de sus principales características constituyen
el objeto fundamental de la ley que aprueba el plan, no cabría una modificación
que pudieran alterarlas totalmente.
53. Al igual que ya se preveía anteriormente, puede parecer razonable que los
programas anuales de estadística puedan introducir alteraciones no sustanciales
en las operaciones contempladas en el plan. No obstante, dichas modificaciones
se deben producir en un entorno en el que la operación legalmente autorizada
sea reconocible, al menos, en cuanto a sus objetivos genéricos. Por lo que
cualquier modificación permitida normativamente de las características de las
operaciones contenidas en el plan, que se materialice a través de los programas
estadísticos anuales, además de la exigencia de una previa motivación y el
informe favorable de la Comisión Vasca de Estadística, deberá, en todo caso,
incluir la referencia a que se realizará con respeto a dichos límites.
54. Por su parte, en el párrafo 8 de la disposición final del anteproyecto se
dispone una nueva redacción para el artículo 7.3 de la LECAE, lo que supone la
supresión del artículo 3.2 de la Ley 8/2019. Ello tiene su origen en las
recomendaciones efectuadas por esta Comisión (Dictamen 179/2013) que
consideraba que, teniendo en cuenta su naturaleza, se trataba de una
disposición que debía formar parte del régimen sustantivo que rige en materia
estadística. Por tanto, se expresaba la necesidad de su inclusión en la LECAE,
ley cabecera, y no en una ley de vigencia temporal como lo es la ley que
aprueba al Plan Vasco de Estadística.
55. En el mismo sentido, la adicción del apartado 4 al artículo 3 de la LECAE,
reflejada en el párrafo 4 de la disposición final, que suprime del artículo 3.3 de
la Ley 8/2019. Ello supone la inclusión de la referencia a los criterios de calidad
contenidos en el Código de Buenas Prácticas Europeas, que se define como la
piedra angular del marco común de calidad del Sistema Estadístico Europeo.
56. En cuanto a las actuaciones contenidas en el plan, tal y como hemos señalado
en otras ocasiones, no apreciamos problema jurídico alguno ante la fácil
correspondencia de las mismas con fines propios de la Comunidad Autónoma.
No obstante, ante el componente técnico que impregna todo el plan, esta
Comisión defiere su valoración y enjuiciamiento técnico al efectuado por los
órganos a cuyo cargo ha estado su elaboración y análisis.
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B) Tratamiento de datos personales sensibles a efectos estadísticos
57. Mayor consideración por nuestra parte requiere la fundamentación efectuada en
la exposición de motivos del anteproyecto en relación con lo dispuesto en el
artículo 4 del propio texto, referido a la obligatoriedad del suministro de
información de las diversas entidades, personas físicas y personas jurídicas,
públicas o privadas de las estadísticas contenidas en el plan. Al respecto,
considera incluidas dentro de esta obligatoriedad los datos contemplados en el
artículo 9 del RGPD, que incluye los ?datos personales que revelen el origen étnico o
racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la afiliación sindical, y
el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar de manera unívoca
a una persona física, datos relativos a la salud o datos relativos a la vida sexual o las
orientación sexuales de una persona física?.
58. Si bien, la parte dispositiva del anteproyecto, en su artículo 4, determina que ?las
estadísticas contenidas en este Plan Vasco de Estadística 2023-2026 son de
cumplimentación obligatoria. Dicha obligación deberá respetar la normativa vigente y
aplicable en materia de protección de datos de carácter personal?.
59. Ello se complementa con los dispuesto en el artículo 10.3 de la LECAE, que
determina que las personas que hemos mencionado anteriormente tienen la
obligación de suministrar la información que se les solicite y:
3. En el supuesto de que dicha información venga constituida por datos
amparados por la normativa vigente en cada momento sobre el derecho a la
intimidad familiar y personal, su suministro se ajustará a lo dispuesto por el
Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de
abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta
al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el
que se deroga la Directiva 95/46/CE, y demás normativa de aplicación. En
cualquier caso, dichos datos serán siempre requeridos por razones de interés
general, con criterios de proporcionalidad con relación a los objetivos de las
operaciones estadísticas, y con las garantías necesarias que permitan preservar
el anonimato de las informaciones obtenidas.
60. Junto a lo anterior, el artículo 1.2 de la LECAE ?que se incluye entre las
modificaciones prevista en el anteproyecto, a pesar de que no altere su
literalidad, aspecto que posteriormente merecerá nuestro comentario? dispone
que:
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2. La actividad referente a la Estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi
se llevará a cabo, en todo caso, con observancia de la normativa vigente en
cada momento sobre el derecho al honor y a la intimidad personal y familiar.
61. Tal y como señalamos en nuestro Dictamen 135/2018, el RGPD señala que ?La
protección de las personas físicas en relación con el tratamiento de datos personales es un
derecho fundamental. El artículo 8, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea («la Carta») y el artículo 16, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE) establecen que toda persona tiene derecho a la protección de
los datos de carácter personal que le conciernan?.
62. Según manifiesta el RGPD en sus consideraciones,
(156) El tratamiento de datos personales con fines de archivo en interés público,
fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos debe estar
supeditado a unas garantías adecuadas para los derechos y libertades del
interesado de conformidad con el presente Reglamento. Esas garantías deben
asegurar que se aplican medidas técnicas y organizativas para que se observe,
en particular, el principio de minimización de los datos. El tratamiento ulterior de
datos personales con fines de archivo en interés público, fines de investigación
científica o histórica o fines estadísticos ha de efectuarse cuando el responsable
del tratamiento haya evaluado la viabilidad de cumplir esos fines mediante un
tratamiento de datos que no permita identificar a los interesados, o que ya no lo
permita, siempre que existan las garantías adecuadas (como, por ejemplo, la
seudonimización de datos). Los Estados miembros deben establecer garantías
adecuadas para el tratamiento de datos personales
63. El tratamiento de estos datos debe obedecer a un fin lícito que, según el artículo
6.1 del RGPD, se producirá cuando se realice en cumplimiento de una obligación
legal aplicable al responsable del tratamiento o si es necesario para el
cumplimiento de una misión realizada en interés público o en el ejercicio de
poderes públicos. En estos supuestos la base del tratamiento debe ser
establecida por el derecho de la Unión o de los estados miembros o en los
instrumentos de programación estadística legalmente previstos ?de manera
similar, artículo 25.1 LOPDGDD?.
64. En todo caso, y por la importancia que ello puede tener para la función pública
estadística, merece destacar el ámbito de aplicación del RGPD, que en su
considerando 26 detalla que:
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(26) Los principios de la protección de datos deben aplicarse a toda la
información relativa a una persona física identificada o identificable. Los datos
personales seudonimizados, que cabría atribuir a una persona física mediante la
utilización de información adicional, deben considerarse información sobre una
persona física identificable; ?.; Por lo tanto los principios de protección de datos
no deben aplicarse a la información anónima, es decir información que no
guarda relación con una persona física identificada o identificable, ni a los datos
convertidos en anónimos de forma que el interesado no sea identificable, o deje
de serlo. En consecuencia, el presente Reglamento no afecta al tratamiento de
dicha información anónima, inclusive con fines estadísticos o de investigación.
65. Junto a lo anterior, siguiendo lo dispuesto en el considerando 50 del RGPD y lo
establecido en sus artículos 5.1.b) y 89, el tratamiento de datos personales con
fines distintos de aquellos para los que hayan sido recogidos inicialmente se
consideran operaciones lícitas compatibles. Si bien, el tratamiento de dichos
datos debe hacerse en el contexto diseñado por el citado artículo 89.1 del
RGPD.
66. Por su parte, no debemos olvidar que en bastantes ocasiones los datos se
recopilan con una finalidad estadística, pero de una fuente diferente a la propia
persona. En estos casos, con carácter general, se le debería informar al
interesado, aunque dicha obligación no será aplicable cuando ?la comunicación de
dicha información resulte imposible o suponga un esfuerzo desproporcionado, en particular
para el tratamiento con fines de archivo en interés público, fines de investigación científica o
histórica o fines estadísticos, a reserva de las condiciones y garantías indicadas en el artículo
89, apartado 1, o en la medida en que la obligación mencionada en el apartado 1 del presente
artículo pueda imposibilitar u obstaculizar gravemente el logro de los objetivos de tal
tratamiento. En tales casos, el responsable adoptará medidas adecuadas para proteger los
derechos, libertades e intereses legítimos del interesado, inclusive haciendo pública la
información?.
67. En cuanto al tratamiento de datos especialmente sensibles, el artículo 9.1 del
RGPD señala que: ?Quedan prohibidos el tratamiento de datos personales que revelen el
origen étnico o racial, las opiniones políticas, las convicciones religiosas o filosóficas, o la
afiliación sindical, y el tratamiento de datos genéticos, datos biométricos dirigidos a identificar
de manera unívoca a una persona?.
68. Si bien, en el apartado 2 del mismo artículo 9 del RGPD se especifica que:
El apartado 1 no será de aplicación cuando concurra una de las circunstancias
siguientes:
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a) el interesado dio su consentimiento explícito para el tratamiento de dichos
datos personales con uno o más de los fines especificados, excepto cuando el
Derecho de la Unión o de los Estados miembros establezca que la prohibición
mencionada en el apartado 1 no puede ser levantada por el interesado;
(?)
j) el tratamiento es necesario con fines de archivo en interés público, fines de
investigación científica o histórica o fines estadísticos, de conformidad con el
artículo 89, apartado 1, sobre la base del Derecho de la Unión o de los Estados
miembros, que debe ser proporcional al objetivo perseguido, respetar en lo
esencial el derecho a la protección de datos y establecer medidas adecuadas y
específicas para proteger los intereses y derechos fundamentales del
interesado.
69. Finalmente, en su apartado 4 permite que ?Los Estados miembros podrán mantener o
introducir condiciones adicionales, inclusive limitaciones, con respecto al tratamiento de datos
genéticos, datos biométricos o datos relativos a la salud?.
70. Por su parte, el ya citado artículo 89 del RGPD, dedicado a las garantías y
excepciones aplicables al tratamiento con fines de archivo en interés público,
fines de investigación científica o histórica o fines estadísticos, en su apartado
1.º regula que:
El tratamiento con fines de archivo en interés público, fines de investigación
científica o histórica o fines estadísticos estará sujeto a las garantías
adecuadas, con arreglo al presente Reglamento, para los derechos y las
libertades de los interesados. Dichas garantías harán que se disponga de
medidas técnicas y organizativas, en particular para garantizar el respeto del
principio de minimización de los datos personales. Tales medidas podrán incluir
la seudonimización, siempre que de esa forma puedan alcanzarse dichos fines.
Siempre que esos fines pueden alcanzarse mediante un tratamiento ulterior que
no permita o ya no permita la identificación de los interesados, esos fines se
alcanzarán de ese modo.
71. Expuesto el marco diseñado por el RGPD, es notorio que nos encontramos en
un ámbito en el que se permite el tratamiento de datos de carácter personal para
fines estadísticos bajo determinadas cautelas y prevenciones. Su tratamiento
deberá efectuarse con las garantías necesarias que permitan la anonimización
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de los datos, empleando los medios adecuados para garantizar los derechos de
los ciudadanos en su tratamiento.
72. Esto nos lleva, tal y como hemos reiterado en dictámenes precedentes, a la
necesidad de contrastar el texto del anteproyecto con los dictados de la vigente
LOPDGDD. La norma, en su artículo 25, regula el tratamiento de datos en el
ámbito de la función estadística pública. Por lo que a nosotros no interesa,
destaca sobremanera el segundo apartado del párrafo 2, que recoge la
necesidad de consentimiento expreso para el suministro y tratamiento de dichos
datos en el ámbito de la función estadística pública, sin excepciones:
1. El tratamiento de datos personales llevado a cabo por los organismos que
tengan atribuidas las competencias relacionadas con el ejercicio de la función
estadística pública se someterá a lo dispuesto en su legislación específica, así
como en el Reglamento (UE) 2016/679 y en la presente ley orgánica.
2. La comunicación de los datos a los órganos competentes en materia
estadística solo se entenderá amparada en el artículo 6.1 e) del Reglamento
(UE) 2016/679 en los casos en que la estadística para la que se requiera la
información venga exigida por una norma de Derecho de la Unión Europea o se
encuentre incluida en los instrumentos de programación estadística legalmente
previstos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley 12/1989, de 9 de
mayo, de la Función Estadística Pública, serán de aportación estrictamente
voluntaria y, en consecuencia, solo podrán recogerse previo consentimiento
expreso de los afectados los datos a los que se refieren los artículos 9 y 10 del
Reglamento (UE) 2016/679.
73. Por su parte, el artículo 11.2 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función
estadística pública (LFPE), detalla que:
2. En todo caso, serán de aportación estrictamente voluntaria y, en
consecuencia, sólo podrán recogerse previo consentimiento expreso de los
interesados los datos susceptibles de revelar el origen étnico, las opiniones
políticas, las convicciones religiosas o ideológicas y, en general, cuantas
circunstancias puedan afectar a la intimidad personal o familiar.
74. Sin olvidarnos de lo dispuesto en el artículo 15.1 de la LFPE, que determina la
posibilidad de la comunicación de datos confidenciales protegidos por el secreto
estadístico entre las administraciones y organismos públicos si se cumplen las
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condiciones establecidas, que se circunscriben al desarrollo de funciones
estadísticas y a la preservación del secreto estadístico.
75. Ciertamente, es evidente que lo dispuesto en el artículo 25.2 de la LOPDGDD ha
deparado un nivel de protección de los datos personales sensibles mayor que el
que regulaba la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de
datos de carácter personal (LOPD).
76. El legislador estatal ha usado el margen establecido en el RGPD para establecer
más restricciones que las contenidas en el propio reglamento para determinados
datos o determinar las condiciones exigibles para el tratamiento de los datos
sensibles sin el consentimiento del interesado.
77. En este sentido, dadas las especiales características de la función pública
estadística y su ineludible conexión con el interés público, pudiera parecer
razonable que, siempre que se adopten las garantías y cautelas necesarias para
su correcta gestión, el tratamiento de datos a estos efectos debería estar
sometido a la necesaria colaboración ciudadana y a la obligatoriedad de su
aportación bajo los auspicios de una norma con rango de ley. Así parece
desprenderse del RGPD, si bien esta decisión queda en manos de los estados
miembros, que legalmente pueden disponer los términos en los que se sucederá
el tratamiento.
78. Así las cosas, convendría eliminar de la exposición de motivos la referencia a la
obligatoriedad de aportación de los datos especialmente sensibles. Ya se
expresa en el articulado, por remisión a la normativa en vigor, que la recogida y
tratamiento de datos personales para fines estadísticos se realizará con respeto
a los requisitos que establezca en cada momento la normativa vigente en
materia de protección de datos, que es a la que se deberá someter la obtención
y el tratamiento de este tipo de datos en la línea de lo previamente manifestado.
79. Tal y como ya referimos en nuestro Dictamen 135/2018, reiteramos que sería
deseable que la propia ley recogiera expresamente que en ningún caso será
obligatorio suministrar datos susceptibles de revelar el origen étnico, las
opiniones políticas, las convicciones ideológicas o religiosas y, en general,
cuantas circunstancias puedan afectar al honor, a la intimidad personal o familiar
y a la propia imagen de la ciudadanía.
80. Y detallar que los datos a los que se refieren los artículos 9 y 10 del RGPD
solamente podrán recogerse previo consentimiento expreso de los informantes y
tras ser advertidos de su derecho a no prestar esa información.
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C) Modificación de la LECAE
81. Como ya hemos mencionado, el anteproyecto no se limita a aprobar el Plan
Vasco de Estadística para el próximo periodo, sino que modifica también la
LECAE.
82. La modificación realizada a través de la disposición final primera incumbe a un
número notable de artículos que ya hemos mencionado. Concretamente se da
una nueva redacción a los artículos 1; 3.1.d); 4; 5.2; 6.5; 7.3 y 5; 8; 9; 16; 19.3;
29.1.h); 29.2 y 3; y la disposición adicional primera. Además, adiciona los
artículos 3.3 y 4; 29.1.o) y p); y la disposición adicional segunda a la misma. Y
también suprime el artículo 2.5.
83. Se trata de una nueva modificación de la LECAE, que se añade a las ya
producidas con anterioridad a través de las leyes que aprobaron los planes
estadísticos temporales correspondientes: Ley 4/2002, Ley 2/2005 y Ley 8/2019.
Ello sin olvidar otras modificaciones incluidas en la aprobación de otras leyes
como la LFDCPTP y la LIMH.
84. Teniendo en cuenta lo anterior y la dilatada vigencia de la LECAE, convendría
reflexionar sobre la conveniencia de que, en el caso de que se propusieran
nuevas modificaciones, estas se formularan mediante un nuevo texto articulado
en lugar de seguir utilizando la técnica de la modificación puntual al hilo de la
aprobación del Plan Vasco de Estadística correspondiente. Ello permitirá
asimismo, adecuar el texto a la experiencia acumulada y las nuevas estrategias
para el desarrollo estadístico.
85. En cuanto a las modificaciones concretas de la LECAE, la mayoría obedecen a
cuestiones técnicas, de corrección o mejora del articulado o de adaptación de la
actuación estadística a las nuevas fuentes de datos procedentes de la evolución
tecnológica.
86. Destaca la ampliación de las fuentes de origen de los datos estadísticos incluida
en el apartado 6 de la disposición final primera y que modifica el artículo 5.2
de la LECAE. Hasta el momento únicamente se preveía la elaboración de
estadísticas a partir de datos estadísticos o administrativos. La modificación del
artículo 5 amplia las fuentes a los datos masivos procedentes del sector privado
y a los datos obtenidos de fuentes digitales.
87. En consonancia con la ampliación se modifica el artículo 9 de la LECAE,
dedicado a la información estadística, sin que se haya producido alteración
alguna del resto de artículos dedicados al suministro de información estadística,
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que siguen contemplando un proceso de obtención de información basado en las
fuentes originales. Si bien entendemos que la recopilación de datos digitales o
de datos masivos del sector privado procedentes del big data constituye una
forma diferente de operar respecto a los sujetos participantes y una alteración de
los métodos tradicionales de obtención de la información.
88. Es indubitado que la producción y obtención de datos por parte de las empresas
privadas dedicadas a la industria del big data constituye una actividad comercial
con un alto potencial de crecimiento. Por su parte, la obtención de datos de
fuentes digitales está basado fundamentalmente en datos abiertos rastreables a
través de redes, dispositivos o aplicaciones informáticas.
89. Así las cosas, parece evidente que la obtención de datos de este tipo de fuentes
obedece a unas características diferentes que las contempladas en la LECAE
para el resto de fuentes. Sobre todo, en aspectos tales como la obligatoriedad de
respuesta, los medios de petición de la información o la forma de suministro. Por
ello, consideramos conveniente reflexionar sobre la necesidad de realizar alguna
concreción en el articulado que permita encajar adecuadamente las
particularidades de este tipo de fuentes en el suministro de información
estadística.
90. El apartado 10 de la disposición final primera modifica el artículo 8 de la
LECAE dedicado a las ?Estadísticas no incluidas en los Planes y Programas Estadísticos
Anuales?. Se trata de estadísticas realizadas por los órganos estadísticos
específicos departamentales. Llama la atención que, derivado de motivos de
eficiencia y de control de recursos públicos, no se sometan a la normativa
estadística.
91. Parece contradictorio que determinadas estadísticas reguladas en la LECAE no
incluidas en los planes y programas estadísticos no se sometan a los principios
contemplados en la ley. Más aún cuando las mismas son aprobadas por decreto
del Gobierno e informadas por el Eustat. Teniendo en cuenta, además, que se
trata de órganos que forman parte de la organización estadística de la CAE y
que su actuación se somete a los principios de la ley. Incluso la LECAE, en su
artículo 20.5, les reconoce la posibilidad de que manejen datos sujetos al secreto
estadísticos.
92. La modificación del artículo 16 de la LECAE, realizada mediante el párrafo 12
de la disposición final primera, suprime el apartado tercero del mismo, relativo
a la necesidad de informe del Eustat para destruir la información que no se
considere necesario conservar, y determina que únicamente se conservará y
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custodiara por parte de la Organización Estadística de la CAE aquella que se
considere necesario, sin más especificaciones.
93. El principio de limitación del plazo de conservación cobra especial importancia
en relación con los datos personales identificables. El artículo 5.1.e) del RGPD lo
regula, limitándolo al tiempo estrictamente necesario para los fines del
tratamiento. Sin embargo, para el caso del tratamiento de datos para fines
estadísticos no se establece un plazo de conservación específico, deduciéndose
que el mismo se circunscribirá al plazo necesario para los fines de la función
estadística. Por su parte, la conservación de datos ligado al plazo necesario de
conservación para su utilización es una de las manifestaciones del secreto
estadístico.
94. La modificación de la LECAE da un cambio a la perspectiva actual alineándose
con los dictados del RGPD. No obstante, se echa en falta una mayor certidumbre
a lo hora de determinar el momento y las circunstancias de la destrucción de la
información. Sería más correcto expresar que se conservará y custodiará la
información obtenida hasta que no sea necesaria para el desarrollo de
operaciones estadísticas. Asimismo, sería deseable que se exigiera una
motivación adecuada tanto para la destrucción como para la conservación de
cualquier tipo de información más allá del plazo razonable. Si bien, los aspectos
concretos podrían determinarse reglamentariamente.
95. Por otra parte, el párrafo 17 de la disposición final primera modifica el párrafo
2 del artículo 29 de la LECAE, mediante el que se establece que el Eustat creará
y gestionará el Registro de Población de la CAE. Se crea con la finalidad de que
la Administración General de Euskadi y las administraciones forales, así como
sus administraciones institucionales, puedan solicitar datos personales del
Padrón, sin consentimiento del interesado, cuando sean necesarios para el
ejercicio de sus competencias y, exclusivamente, para asuntos en los que la
residencia o el domicilio sean relevantes.
96. Cabe recordar que el párrafo primero de la disposición adicional segunda de la
LFDCPTP establece que:
1. Las administraciones general y forales de la Comunidad Autónoma del País
Vasco podrán solicitar al Euskal Estatistika-Erakundea/Instituto Vasco de
Estadística, en los términos que se establecen en la disposición adicional
segunda de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de
Datos de Carácter Personal, y artículo 17.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local, sin consentimiento del interesado,
una copia actualizada del fichero formado con los datos del nombre, apellidos,
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domicilio, sexo y fecha de nacimiento que constan en los padrones municipales
de habitantes correspondientes a los territorios donde ejerzan sus
competencias, para la creación de ficheros o registros de población. Estos
ficheros o registros de población tendrán como finalidad la comunicación de los
distintos órganos de cada administración pública con los interesados residentes
en los respectivos territorios, respecto a las relaciones jurídico-administrativas
derivadas de las competencias respectivas de las administraciones públicas.
97. Por su parte, la disposición adicional segunda de la LOPDGDD establece que
?La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades
Autónomas podrán solicitar al Instituto Nacional de Estadística, sin consentimiento del
interesado, una copia actualizada del fichero formado con los datos del nombre, apellidos,
domicilio, sexo y fecha de nacimiento que constan en los padrones municipales de habitantes
y en el censo electoral correspondientes a los territorios donde ejerzan sus competencias,
para la creación de ficheros o registros de población?.
98. Hasta el momento, de acuerdo con lo anterior el artículo que se reforma
determinaba que el Eustat era ?depositario de copias de los padrones municipales de
todos los municipios de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a cuyos efectos éstos le
deberán remitir copias de los citados registros administrativos en los términos que se
establezcan reglamentariamente?.
99. Cabe reseñar que el artículo 16.3 de la LBRL, tras su reforma, contempla la
posibilidad de que los datos del Padrón municipal se puedan ceder a otras
administraciones públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado
solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas
competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el
domicilio sean datos relevantes. También pueden servir para elaborar
estadísticas oficiales sometidas al secreto estadístico, en los términos previstos
en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la función estadística pública, y en las leyes
de estadística de las comunidades autónomas con competencia en la materia.
Dicha previsión es reiterada por el artículo 53.2 del Real Decreto 1690/1986, de
11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación de
las Entidades Locales.
100. La reforma, por una parte, crea formalmente el registro de población de la CAE,
que contendrá los datos del Padrón, que hasta ahora estaba constituido por los
ficheros remitidos por las administraciones locales y la copia del mismo remitida
por el INE. A pesar de que la copia de los ficheros del padrón y el registro de
población materialmente deben cumplir los mismos requisitos técnicos derivados
tanto del RGPD como de la LOPDGDD, formalmente la creación del registro no
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debería remitirse a una posterior concreción por parte del Eustat, sino debería
ser la propia LECAE la que formalmente lo realizara.
101. Derivado de ello, se debería proceder a la derogación expresa de la disposición
adicional segunda de la LFDCPTP para integrar los contenidos necesarios en el
articulado de la LECAE.
102. Otras de las cuestiones a destacar es la mención a las administraciones
institucionales como sujetos a los que se pueden ceder los datos del Padrón. Ya
hemos reseñado el artículo 16.3 de la LBRL, en la que solo se contempla la
cesión de los datos a otras administraciones públicas. Sin embargo, nada obsta
a dicha inclusión ya que, según lo dispuesto en Ley 3/2022, de 12 de mayo, del
sector público vasco, los entes que conforman la administración institucional
podrán ejercer potestades públicas y en el ejercicio de las mismas podrá solicitar
los datos del registro de población.
103. Finalmente, el párrafo 20 de la disposición final primera añade una
disposición adicional segunda a la LECAE dedicada al acceso a los datos
confidenciales con fines científicos. Se trata de un reflejo de lo señalado en el
artículo 23 del Reglamento (CE) nº 223/2009, de 11 de marzo de 2009, relativo a
la estadística europea, que detalla que los institutos estadísticos podrán
conceder el acceso a datos confidenciales que solo permitan la identificación
indirecta de las unidades estadísticas, para llevar a cabo análisis estadísticos
con fines de investigación científica en un entorno de tratamiento seguro.
104. Reglamento que, a su vez, fue desarrollado por el Reglamento (CE) nº 223/2009
del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la estadística europea, en lo
que respecta al acceso a datos confidenciales con fines científicos.
105. En su caso, quizás convendría matizar que el tratamiento será diferente si se
trata de datos personales anónimos, excluidos de la aplicación de la protección
de datos, o si se trata de datos en los que se pueda producir la identificación de
forma directa o indirecta, en cuyo caso su tratamiento se debería someter a lo
dispuesto en RGPD y la LOPDGDD.
D) Observaciones de técnica legislativa:
106. En la materia de técnica normativa la Comisión recuerda que el anteproyecto se
debe ajustar a las Directrices para la elaboración de proyectos de ley, decretos,
órdenes y resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de
23 de marzo de 1993, aplicables en virtud de la disposición adicional tercera de
la LPEDG.
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107. Siguiendo las mismas se debería reestructurar la articulación de la disposición
final primera, numerándola con ordinales escritos en letra. Ello con el fin de
hacer más sencilla la identificación de la norma de modificación en la modificada.
Aunque, en el presente caso, derivado de que la propia disposición modificativa
que engloba todas las modificaciones de la LECAE se expresa en un ordinal en
letra, sería más coherente a efectos de intelección que los diferentes párrafos se
expresaran en cardinales en letra (Uno, Dos, ?.).
108. En cuanto al título del anteproyecto, las referidas directrices señalan que se
numerarán las normas modificativas a partir de la segunda modificación. Por ello
se deberá referir que se trata de la tercera modificación de la LECAE.
109. De acuerdo con lo señalado anteriormente en relación con el Registro de
Población de la CAE, debería adecuarse lo expresado en la exposición de
motivos para indicar que el fichero creado por la LECAE lo gestionará el Eustat.
Asimismo, se deberá corregir la referencia al sector público ya que la cesión de
información se circunscribe a las administraciones públicas y a sus entes
institucionales.
110. La modificación del artículo 1.1 de la LECAE realizada a través del párrafo 1 de
la disposición final primera debería dividirse en dos apartados por su
considerable extensión.
111. Por su parte, el propio párrafo 1 pretende reflejar con mayor detalle el ámbito
material al que se extiende la actividad estadística. Si bien, incluye dentro de la
definición el objeto de la propia actividad estadística ?la elaboración de
información?, con lo que convendría suprimir dicha mención
112. La modificación del artículo 1 contemplada en el propio párrafo 1 de la
disposición final primera incluye el párrafo 2 sobre el que ya hemos señalado
nuestras consideraciones sobre el derecho al honor y la obligatoriedad de
respuesta. Ahora bien, si no se alterara el contenido del artículo no debiera ser
incluido en la modificación del artículo 1 de la LECAE.
113. De acuerdo a lo anterior, la modificación del artículo 1 debería formularse en tres
párrafos diferenciados de la disposición final primera.
114. La modificación del párrafo 2 del artículo 5 incluida en el párrafo 6 de la
disposición final primera, que adapta las fuentes de datos estadísticos a las
obtenidas de fuentes digitales y los datos masivos procedentes del sector
privado, reitera al final de diferentes apartados el mismo mensaje. Al objeto de
evitar redundancias innecesarias sería más adecuado que la frase ?Este conjunto
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organizado de datos generará ficheros de datos estadísticos? figurase en un párrafo
independiente.
115. El nuevo artículo 8.2 de la LECAE, incluido en el párrafo 10 de la disposición
final primera, debería eliminar la referencia a que las estadísticas
departamentales no se incluyen en el plan y en los programas estadísticos
anuales puesto que su mención ya se realiza en el primer párrafo.
116. Los párrafos 3 y 4 del artículo 8, que se modifican a través del párrafo 10 de la
disposición final primera, no sufren alteración respecto de su contenido actual,
por lo que no necesitan ser modificados.
117. La creación del Registro de Población de la CAE, incluida en el párrafo 17 de la
disposición final primera, dada su entidad, debería constituir un artículo
independiente y no formar parte del artículo 29 de la LECAE dedicado a las
competencias del Eustat.
118. La nueva disposición adicional segunda, introducida por el párrafo 20 de la
disposición final primera, debería ser parte del artículo ya que no trata de regular
un régimen particular que tenga por objeto situaciones diferentes a las reguladas
con carácter general en la LECAE.
CONCLUSIÓN
La Comisión dictamina que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el
cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno para su
aprobación el anteproyecto de ley de referencia.
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