Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0266/2022 de 25 de abril de 2022

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daño moral.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Educación y Deporte

Ponentes:

Gorelli Hernández, Juan

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal:

II.255

Contestacion

Número marginal: II.255

DICTAMEN Núm.: 266/2022, de 25 de abril

Ponencia: Gorelli Hernández, Juan

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Educación y Deporte

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daño moral.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El Excmo. Sr. Consejero de Educación y Deporte solicita dictamen sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia del interesado, profesor en el Instituto de Enseñanza Secundaria (en adelante IES) ?Albariza?, hoy ?María Cabeza Arellano Martínez?, de Mengíbar (Jaén). El interesado solicita indemnización por daños psicofísicos y morales que la Administración educativa le habría producido a él y a su esposa, como consecuencia de diversos procedimientos disciplinarios que considera lesivos, en los que se habría evidenciado, según sostiene, una actitud negligente, irresponsable, reiterada y obstinada por parte de dicha Consejería.

En principio, dado que la cuantía de la indemnización reclamada asciende a 83.792,00 euros, superior al umbral de 60.000,00 euros previsto en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, el dictamen solicitado resulta preceptivo. Se trata de una norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. No obstante, podría cuestionarse el carácter preceptivo del dictamen desde el momento en que el actor solicita 41.896 euros de la indemnización total para su esposa, sin que finalmente haya acreditado su representación. A esta cuestión aludiremos en el tercer fundamento jurídico de este dictamen.

Salvo en lo que respecta al último procedimiento disciplinario, tramitado en 2018 y finalizado en 2019, la reclamación debe analizarse a la luz de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, vigente cuando se produjeron las actuaciones disciplinarias que el reclamante considera anormales y lesivas. En cambio, el procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015, dado que se inició por reclamación presentada el 31 de agosto de 2018.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable a la mayor parte de las actuaciones que en la reclamación se consideran lesivas es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien el procedimiento, como se ha indicado, se somete a la Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, aunque no resulte de aplicación al presente supuesto, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el referido artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Entrando en el examen del expediente, hay que señalar, ante todo, que el interesado acredita su condición de persona interesada y activamente legitimado para reclamar, ya que solicita una indemnización por daños que atribuye a las resoluciones sancionadoras ya referida en este dictamen [arts. 31.1.a) y 139.2 de la Ley 30/1992; actualmente arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015]. En este plano, recordamos que, aunque nos encontramos ante una reclamación derivada de unas resoluciones disciplinarias dictadas en tres procedimientos, incoados por faltas cometidas en el ejercicio de su cargo, hay que recordar que el Consejo Consultivo ha venido interpretando en numerosos dictámenes, en línea con la doctrina del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo, que el término ?particulares? empleado por el artículo 106.2 de la Constitución debe interpretarse en un sentido amplio; un sentido que no excluye la legitimación para reclamar de quienes siendo empleados públicos sufren daños antijurídicos. En tales supuestos no se impide el recurso al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin perjuicio de los matices que puedan derivarse de la existencia de una relación jurídica específica, en la que, en ocasiones, se satisface la garantía de indemnidad sin necesidad de acudir al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Comoquiera que una parte de la indemnización total solicitada vendría a compensar los daños sufridos por la esposa del reclamante, hay que señalar que éste esgrime su condición de representante de la misma, según escritura de poder otorgada el día 15 de julio de 2009. Sin embargo, la propuesta de resolución objeto de dictamen señala que el reclamante no ha atendido el requerimiento formulado por la Administración para que acreditara dicha representación, por lo que se continuó la tramitación únicamente en cuanto a la pretensión indemnizatoria. Esta circunstancia justificaría que no se hubiera solicitado este dictamen al quedar reducida la pretensión indemnizatoria a 41.896 euros, que es la cantidad que solicita el reclamante para sí. No obstante, dado el complejo planteamiento de la reclamación, y la sucesión de trámites que constan en el expediente bajo la premisa de la cuantía total reclamada, procede que este Consejo Consultivo emita el dictamen solicitado.

En paralelo con lo antes expuesto sobre la legitimación de los reclamantes, cabe afirmar que ninguna duda suscita el cumplimiento del requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada, en el limitado sentido que se le atribuye a este requisito en el anterior fundamento jurídico, es decir, sin prejuzgar el nexo causal, ni los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial. En efecto, como ya se ha anticipado, el actor atribuye los daños que alega a la actuación administrativa que desemboca en la imposición de diversas sanciones por sendas resoluciones de la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos humanos, lo que de suyo es suficiente para apreciar el requisito aquí examinado.

Por otra parte, en lo que se refiere a la posible prescripción de la acción, por el transcurso del plazo de un año que el legislador concede para reclamar (art. 142.5 de la Ley 30/1992; actualmente, art. 67.1 de la Ley 39/2015), hay que hacer notar que inicialmente la Administración consultante formula una propuesta de resolución en la que se cuestiona la temporaneidad de la reclamación, atendiendo a las fechas en las que se desarrollan los procedimientos sancionadores pretendidamente lesivos, concluyendo que ?cabe considerar que ha transcurrido sobradamente el plazo de prescripción legalmente establecido?, aunque opta por examinar la concurrencia de los restantes requisitos de la responsabilidad patrimonial, y, en especial, el de la efectividad de los daños morales o psicofísicos alegados por el interesado y el de la antijuridicidad de los mismos. La propuesta que ahora se somete a dictamen se centra en estos requisitos, y lo hace correctamente, a juicio de este Consejo Consultivo, ya que, aunque no pueda compartirse el enfoque de la reclamación (que considera las actuaciones relativas a los expedientes disciplinarios que en ella se mencionan como ?continuum? de una conducta antijurídica lesiva), y el primer procedimiento disciplinario se incoó en 2012, debe tenerse en cuenta que el interesado combatió la resolución sancionadora en vía administrativa y en vía judicial, y al respecto consta sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Jaén, de 21 de febrero de 2019, posterior a la reclamación de responsabilidad patrimonial. En lo que respecta al expediente disciplinario nº 2015/66, figura que fue igualmente combatido en vía administrativa y judicial; y en este sentido consta sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número Tres de Jaén de 12 de abril de 2019. Y el expediente disciplinario nº 2018/6 ni siquiera estaba concluido cuando el actor presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial, el 31 de agosto de 2018. Por consiguiente, resulta más correcto y prudente descartar la prescripción de la acción, como implícitamente hace la última propuesta de resolución, al centrar el análisis de la reclamación en los requisitos de efectividad y antijuridicidad del daño.

En relación con el procedimiento tramitado, tras completarse el requerimiento formulado por este Consejo Consultivo, cabe afirmar que se ha instruido correctamente. En este sentido, consta que se ha incorporado al expediente el informe preceptivo exigido por el artículo 81.1 de la Ley 39/2015 y el del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía. Asimismo, se han incorporado al expediente los antecedentes y elementos probatorios precisos para el examen de la reclamación, habiéndose garantizado la audiencia del reclamante y de la compañía aseguradora de la Administración (que alega la falta de cobertura del siniestro). En este sentido, y en relación con la práctica de las pruebas solicitadas por el interesado, cabe señalar que la Administración considera que no son necesarias, en la medida en que estamos ante un procedimiento de responsabilidad patrimonial, ?cuya misión no es entrar a valorar la procedencia o no derecho de las sanciones impuestas en su día al interesado, que ya han sido objeto de pronunciamiento administrativo o judicial, ni el análisis de una presunta situación de mobbing que en su caso debería seguir o haber seguido el procedimiento expresamente previsto al efecto?. El Consejo Consultivo comparte el parecer del Consejo de Estado al que se refiere la propuesta de resolución para precisar (dictamen 1023/2015, de 16 de diciembre), que «no es posible que a través de un expediente de responsabilidad patrimonial se declare la existencia de una supuesta conducta de mobbing, pues ello supondría una vulneración de los derechos y garantías del procedimiento disciplinario». Por ello, como indica dicho dictamen, «tampoco puede reconocerse una indemnización por el supuesto perjuicio causado por tal conducta ilícita cuando su existencia no ha sido formalmente declarada».

En resumen, la tramitación analizada permite el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo. Sin perjuicio de lo anterior, hay que señalar que se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley 39/2015). En este punto, debe recordarse en todo caso que la exigencia de resolver en plazo se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

En todo caso, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente, en este caso sin vinculación alguna con el sentido del silencio, que es desestimatorio [arts. 21.1 y 24.3.b) de la Ley 39/2015].

Por otro lado, reiteramos que la comunicación a la parte interesada relativa al inicio del procedimiento, plazo para resolver y sentido del silencio administrativo, debe realizarse dentro de los diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015.

IV

En cuanto a los daños alegados, en principio hay que señalar que, por su propia naturaleza, son de difícil prueba, teniendo en cuenta las características del daño indemnizable exigidas por el legislador. En efecto, el daño resarcible debe ser efectivo, individualizado y evaluable económicamente (art. 139.2 de la Ley 30/1992; actualmente art. 32.2 de la Ley 40/2015).

En este caso, el reclamante alega que los procedimientos disciplinarios que se detallan en su reclamación le han ocasionado daños psicofísicos y morales a él y a su esposa, afectando al derecho al honor, a la intimidad, a la imagen y a la conciencia social propia de ambos.

La sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo 583/2015, de 23 de octubre, recuerda la doctrina reiterada contenida, entre otras, en las SSTS de la misma Sala de 27 de julio 2006, 23 de octubre y 28 de febrero de 2008, 12 de mayo 2009 y 30 de abril 2010, que viene a precisar que «deben ser calificados como daños morales, cualesquiera que sean los derechos o bienes sobre los que directamente recaiga la acción dañosa, aquellos que no son susceptibles de ser evaluados patrimonialmente por consistir en un menoscabo cuya sustancia puede recaer no sólo en el ámbito moral estricto, sino también en el ámbito psicofísico de la persona y consiste, paradigmáticamente, en los sufrimientos, padecimientos o menoscabos experimentados que no tienen directa o secuencialmente una traducción económica».

La sentencia de la misma Sala del Tribunal Supremo 810/2006, 14 de julio, cuya doctrina se reitera en la sentencia 521/2008, 5 de junio, subraya que la situación básica para que pueda apreciarse un daño moral indemnizable consiste en un sufrimiento o padecimiento psíquico (SS. de 22 de mayo de 1995, 19 de octubre de 1996 y 24 de septiembre de 1999) y añade que «la jurisprudencia se ha referido a diversas situaciones, entre las que cabe citar el impacto o sufrimiento psíquico o espiritual -sentencia de 23 de julio de 1990-, impotencia, zozobra, ansiedad, angustia -sentencia de 6 de junio de 1990-, la zozobra, como sensación anímica de inquietud, pesadumbre, temor o presagio de incertidumbre -sentencia de 22 de mayo de 1995-, el trastorno de ansiedad, impacto emocional, incertidumbre consecuente, -sentencia de 27 de enero de 1998-, impacto, quebrantamiento o sufrimiento psíquico -sentencia de 2 de julio de 1999 y de 31 de mayo de 2000-».

La misma STS 810/2006 antes citada precisa lo siguiente: «si los daños morales en sí mismos carecen de valor económico, no por eso dejan de ser indemnizables, conforme a conocida y reiterada jurisprudencia civil, en cuanto actúan como compensadores en lo posible de los padecimientos psíquicos irrogados a quien se puede considerar víctima, y aunque el dinero no actúe como equivalente, que es el caso de resarcimiento de daños materiales, en el ámbito del daño moral la indemnización al menos palía el padecimiento en cuanto contribuye a equilibrar el patrimonio, permitiendo algunas satisfacciones para neutralizar los padecimientos sufridos y la afección y ofensa que se implantó, correspondiendo a los Tribunales fijarlos equitativamente (sentencias de 19 de diciembre de 1949, 25 de julio de 1984, 3 de julio de 1991, 27 de julio de 1994, 3 de noviembre de 1995 y 21 de octubre de 1996), atendiendo a las circunstancias de cada caso y a la gravedad de la lesión efectivamente producida (sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Septiembre de 1999).»

Por ello, el Tribunal Supremo destaca en la referida sentencia 583/2015, que el daño moral «en cuanto no haya sido objeto de un sistema de tasación legal, dado que no puede calcularse directa ni indirectamente mediante referencias pecuniarias, únicamente puede ser evaluado con criterios amplios de discrecionalidad judicial»

En el mismo sentido, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2015, señala que aunque el daño moral está plenamente aceptado en la cláusula omnicomprensiva que impone el deber de indemnizar ?toda lesión?, como ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia, sin embargo, no está exento de dificultad en su reparación, «en cuanto tiene un componente personalísimo por su carácter afectivo que no permite el establecimiento de reglas de valoración objetivas, apareciendo siempre un importante componente subjetivo tanto en su fijación como en el propio perjudicado, obligando a establecer la cuantías de su resarcimiento partiendo de las circunstancias personales que concurran, aun cuando siempre han de tener un componente de discrecionalidad difícilmente objetivable, como se ha puesto de manifiesto reiteradamente por la jurisprudencia.»

En este caso, el interesado parece olvidar ese componente subjetivo y apela a una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada, que habría concedido la misma indemnización a otro perjudicado por una actuación con daños similares, sin ni siquiera efectuar un mínimo contraste entre ambos supuestos. Simplemente alega que en ese otro caso se produjo también una actuación irregular, negligente e irresponsable, sin que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar el daño causado.

Precisado lo anterior, en un plano teórico no puede descartarse que determinadas actuaciones administrativas como las descritas por el actor (que alega vulneración de la presunción de inocencia y del derecho a la tutela judicial efectiva), puedan dar lugar a la apreciación de daños morales susceptibles de indemnización, siempre que se acrediten tales daños o puedan inferirse de la naturaleza de las lesiones que se denuncian, por difícil que resulte su cuantificación, que en todo caso debería atender a las circunstancias del caso.

A este respecto, la propuesta de resolución señala que el interesado manifiesta haber sufrido injustamente daños psicofísicos y morales por la actuación a su juicio ?negligente, irresponsable, reiterada y obstinada de la Administración? en los procedimientos sancionadores que al efecto cita, pero subraya que ?no prueba en modo alguno su existencia, ni aporta informes médicos, psicológicos, o de cualquier otro tipo, que pudieran adverar dicha circunstancia, debiendo indicarse que los daños no sólo han de ser alegados, sino que necesariamente deben ser probados por quien los invoca?.

Ciertamente, no puede comprenderse semejante déficit probatorio en un procedimiento en el que el actor reclama una elevada indemnización por daños morales y psicofísicos.

Pero más allá de la relevancia de la inexistencia de actividad probatoria sobre este extremo de la reclamación, lo que está fuera de discusión es que las actuaciones pretendidamente lesivas, según el interesado, no permiten apreciar un daño antijurídico, como se desprende del resultado de las impugnaciones de las resoluciones sancionadoras cuestionadas en la reclamación.

En efecto, para reconocer el derecho a la indemnización postulado por el reclamante sería preciso comprobar que de las resoluciones administrativas y judiciales que el interesado enuncia en su reclamación se desprende que la actuación de la Administración consultante, en el ejercicio de la potestad disciplinaria, produjo un daño antijurídico que el interesado no está obligado a soportar. En efecto, el interesado, alega una lesión antijurídica como consecuencia de la imposición de determinadas sanciones disciplinarias que habrían desconocido su inocencia; resoluciones que se fundamentan en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, y fueron recurridas por el interesado en vía administrativa y ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, los recursos del actor fueron desestimados en vía administrativa y en vía judicial. Sólo consta la estimación parcial de uno de los recursos, relativo a la resolución sancionadora de 11 de septiembre de 2013, al que nos referiremos después.

Dado que el daño alegado estaría relacionado con actos administrativos de naturaleza sancionadora que han sido combatidos por el actor, sin que hayan sido anulados, salvo una de las sanciones impugnadas, debemos traer a colación la doctrina de este Consejo Consultivo sobre la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de actos administrativos, según lo expuesto en el dictamen 437/2014, en los términos que siguen.

El artículo 67.1 de la Ley 39/2015 dispone que ?la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización?. Este Consejo Consultivo ha venido recordando (dictámenes 358 y 235/2003, 43/2008 y 429/2009, y 31/2011, entre otros) que en la exégesis de esta norma ha prevalecido, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, la tesis que lleva a concluir que lo único que pretende el legislador es negar la existencia de una automática correspondencia entre anulación y responsabilidad, dejando a salvo la procedencia de ésta cuando el acto anulado hubiera ocasionado un daño efectivo.

Desde esta óptica, este Órgano Consultivo ha entendido que se está ante un precepto didáctico, que no restringe ni amplía el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Mas no por ello debe perderse de vista su finalidad, que no es otra que la de advertir a quien tiene que dilucidar la procedencia de las reclamaciones de daños y perjuicios, que la causa para la estimación de éstas no está en el reproche que puedan merecer las irregularidades que dan lugar a la anulación del acto, sino en la efectiva producción de un daño antijurídico para el reclamante.

Esta línea interpretativa coincide con la mantenida por el Consejo de Estado, al señalar que el precepto «no pretende exonerar a la Administración de responsabilidad por las consecuencias lesivas derivadas de los actos anulados, sino que persigue tan sólo el estricto rigor en la determinación y calificación de la lesión como indemnizable, en el bien entendido de que se halla vedada la pretensión de reducir los requisitos a la mera asociación entre un posible daño y la anulación del acto administrativo de la que se sigue o por la que se exterioriza» (dictamen 305/1992, entre otros). Se sostiene, en suma, que la anulación no se erige en título por sí suficiente, y sin más requisito de acreditación necesaria, para que surja el derecho a indemnización, ya que, para declarar la responsabilidad patrimonial y el derecho del particular a percibir una indemnización, deben concurrir los presupuestos generales de aquélla (dictámenes 6494/1997, 331 y 2452/1998).

En línea con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, conviene insistir en que ?si bien la mera anulación de los actos y disposiciones de la Administración no da lugar a la indemnización de los daños y perjuicios, sí existe este derecho a la indemnización cuando un acto de la Administración produjo unos perjuicios a los ciudadanos que no están obligados a soportar?. En definitiva, el fundamento de la responsabilidad patrimonial no radica en la ilegalidad de la actuación administrativa, sino en la antijuridicidad de los perjuicios que pudieran derivar de la misma, junto a la obligada relación de causalidad entre el daño producido y el acto que lo causa. Dicho en términos similares, no es el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse como soporte de la obligación de indemnizar, sino el aspecto objetivo que viene dado por la existencia de perjuicios que los ciudadanos no deban soportar (STS de 20 de febrero de 1989, entre otras).

En este punto, la propuesta de resolución examinada postula la desestimación de la reclamación porque los daños alegados, en caso de que se consideraran acreditados, habrían de ser soportados por el interesado, al faltar el requisito de antijuridicidad, pese a que una de las sanciones fue anulada y otra modificada por una sanción de quince días de suspensión de funciones, al considerarla más adecuada y proporcionada a la infracción realmente cometida (sentencia 537/14, de 17 de septiembre).

Al igual que apreciamos en nuestro dictamen 554/2015, en este caso, la propuesta dictaminada centra su atención en el deber jurídico de soportar el daño, lo cual es correcto, ya que, como hemos visto, tratándose de actos administrativos, aunque se declare su anulación, la reclamación ha de analizarse partiendo de la doctrina del ?margen de tolerancia? que justifica que no se admita la automática indemnización como consecuencia de la anulación, pues en caso contrario se desbordaría el sistema de responsabilidad patrimonial y se constreñiría el normal ejercicio de las potestades que el ordenamiento concede a la Administración. Por dicho motivo, en estos supuestos cabe esperar que la Administración ponga especial cuidado en el análisis de la antijuridicidad de la lesión, y a tal efecto como se indica en el dictamen antes citado, es ajustado a Derecho que la Administración parta de las distintas situaciones que se distinguen en la jurisprudencia, según se trate del ejercicio de potestades regladas o discrecionales, e incluso fije su atención en el empleo de conceptos jurídicos indeterminados que requieran un margen de apreciación, de tal modo que si se considera que la actuación administrativa se ha producido de forma razonable y razonada se excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Como señalamos en nuestro dictamen 554/2015, en esta dirección cabe aludir a la evolución de dicha tesis en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, citando los dictámenes 608/2006, 459/2010 y 371/2012 de este Consejo Consultivo; supuestos referidos al ejercicio de la potestad disciplinaria, en los que la Administración no procede de manera arbitraria e injustificada, aunque las sanciones impuestas resulten finalmente anuladas. En dicho dictamen se destaca que dada la índole de la potestad ejercitada, conviene recordar que no nos encontramos ante una potestad discrecional, sino ante la potestad disciplinaria de la Administración, en la que por razones obvias se debe extremar el deber de cuidado en la apreciación, prueba, calificación de las conductas e imposición de la sanciones, sin que la legitimidad para la incoación de un procedimiento de esta naturaleza ante conductas que se estiman merecedoras de sanción pueda conducir a cualquier resultado.

Por dicha razón, advierte el citado dictamen, a la hora de valorar si en este caso concurre o no el requisito de la antijuridicidad del daño, debemos traer a colación la doctrina sentada por el Tribunal Supremo a partir de la de 5 de febrero de 1996, según la cual: «el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión» (STS de 3 de noviembre de 2011, FJ 7º).

En el dictamen 554/2015 destacamos, asimismo, que es importante recordar que el Tribunal Supremo añade a continuación que ?no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se le ha atribuido la potestad que ejercita? (STS de 3 de noviembre de 2011, FJ 7º). Esta misma doctrina se reitera en numerosas sentencias del Tribunal Supremo (valga la cita de la STS 794/2020, 18 de junio, entre las más recientes).

Nuestro dictamen 554/2015 subraya que el Tribunal Supremo en la sentencia antes transcrita, pasa de la doctrina del ?margen de tolerancia? a la doctrina del ?margen de apreciación? en el ejercicio de las potestades administrativas, incluso con respecto a aquellas que deben ser calificadas como regladas. A partir de ahí, expone dicho dictamen, que la casuística ha hecho que el Tribunal Supremo considere que existe un deber jurídico de soportar el daño, por no ser la lesión antijurídica, en el ejercicio de potestades discrecionales ejercidas de forma razonada y razonable (SSTS de 13 de diciembre de 2011 y 20 de febrero de 2012); por la integración de conceptos jurídicos indeterminados en el ejercicio de potestades regladas (SSTS de 5 de febrero de 1996, 12 de septiembre de 2008 y 21 de febrero de 2012); por existir, en el ámbito sancionador, unos hechos sancionables, teniendo la Administración un margen de apreciación en orden a concretar la mayor o menor gravedad de aquellos (SSTS de 18 de mayo de 2010, 19 de mayo de 2010, 5 de noviembre de 2010 y 29 de junio de 2011).

En cambio, la jurisprudencia del Tribunal Supremo considera que no existe un deber jurídico de soportar el daño, por ser la lesión antijurídica, cuando el acto administrativo anulado se deba a la infracción de una «norma clara y no controvertida» (STS de 12 de julio de 2001); cuando la Administración actúa sin competencia (SSTS de 8 de mayo de 2007 y 10 de octubre de 2010); cuando la anulación de una resolución administrativa se base en datos objetivos (SSTS de 16 de septiembre de 1999 y 22 de febrero de 2011); cuando se produce la anulación de actos administrativos en el ámbito sancionador por falta o inexistencia de presupuesto fáctico (SSTS de 13 de enero de 2000 y 13 de junio de 2003); cuando se produce la anulación de la sanción por falta de prueba de cargo (STS de 16 de febrero de 2009); cuando la anulación del acto se basa en que el hecho no sea constitutivo de la infracción sancionada (vulneración del principio de tipicidad; STS de 21 de octubre de 2009).

En el asunto que ahora nos ocupa, la propuesta de resolución hace un análisis minucioso de los avatares de los distintos procedimientos disciplinarios que, según el interesado, habrían causado los daños objeto de reclamación, así como de las sentencias dictadas en respuesta a los recursos interpuestos por el mismo. Así, de la sentencia 136/2019, de 12 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número Tres de Jaén, cabe destacar que rechaza que el actor haya acreditado vulneración de la presunción de inocencia, al existir «pruebas de cargo suficientes sobre la realidad de las infracciones que se le han imputado», pues los hechos fueron contrastados por el inspector educativo y «se refieren a dejación de funciones (?) a pesar de los continuos y reiterados requerimientos del profesorado, equipo directivo e incluso padres (?)». Además, la sentencia considera que la sanción de suspensión de funciones impuesta lo fue por muy breve plazo, pese a que pudo alcanzar tres años. Por lo demás, la sentencia considera que no consta ninguna persecución al recurrente.

En cuanto a la sentencia 537/2014, de 17 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número Dos de Jaén, considera acreditada la segunda infracción que se le imputa al recurrente, tipificada en el artículo 7.1.i) del citado Reglamento de Régimen Disciplinario como ?la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave?. Según la sentencia, ?se ha acreditado de forma plena por la Administración la imputación de la falta antes descrita, y, en consecuencia, se le deberá imponer la sanción de 2 meses como se contiene en la resolución administrativa?. En cuanto a la tercera infracción que se le imputa, la relativa a la ?grave falta de consideración con los administrados?, tipificada en el artículo 7.1.o), la sentencia señala que «también se ha probado el trato poco digno del actor hacia los alumnos y proferir frases poco apropiadas para un profesor de enseñanza también se ha acreditado que el actor trataba a los alumnos con expresiones despectivas y gritándoles, utilizando para ello un vocabulario soez e inadecuado de forma reiterada, originando con ello una vulneración del derecho del alumnado a que se respete su intimidad, integridad y dignidad personal (?)». Por ello, considera que tal falta grave debe ser sancionada con un mes de suspensión de funciones. En lo que atañe a la infracción la tipificada en el artículo 7.1.j), consistente en ?no guardar el debido sigilo respecto de los asuntos que se conozcan por razón del cargo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio?, la sentencia considera acreditado que el demandante ha incumplido el deber de sigilo que le corresponde cumplir como funcionario docente del IES ?Albariza?, si bien argumentan que se debe imponer una sanción de quince días de suspensión de funciones, «al considerarla más adecuada y proporcionada a la infracción realmente cometida».

Por otro lado, en lo que respecta al expediente disciplinario 6/2018, la propuesta de resolución señala que estaba en período de instrucción al presentarse la reclamación de responsabilidad patrimonial, constando que, posteriormente, con fecha 21 de enero de 2019, se dictó resolución de la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos, en virtud de la cual se imponen seis sanciones al reclamante, por la comisión de las faltas disciplinarias que al efecto se citan (que se traducen en un total de tres meses de suspensión de funciones). Frente a dicha resolución interpuso el ahora reclamante recurso de reposición, que fue desestimado, sin que conste que interpusiera recurso-contencioso administrativo.

Precisado lo anterior, el Consejo Consultivo considera que la reclamación de responsabilidad es claramente improcedente respecto de las sanciones cuya justificación y alcance fue confirmada en vía judicial, ya que dicha actuación se sustenta sobre hechos debidamente acreditados, tipificados como infracción y correctamente sancionados según las resoluciones judiciales que hemos mencionado. Por lo que concierne a la sanción de suspensión de funciones que fue modificada por el Juzgado (reduciendo la que fue impuesta por la Administración), consideramos aplicable (como lo hicimos en el dictamen 554/2015) la doctrina del ?margen de apreciación? en orden a concretar la mayor o menor gravedad de unos hechos y su correspondiente sanción; doctrina que se recoge, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2010, 19 de mayo de 2010, 5 de noviembre de 2010 y 29 de junio de 2011, de donde se deriva la inexistencia del requisito de la antijuridicidad del daño que exige el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En efecto, la Administración actúa dentro del margen de apreciación al que nos hemos referido, aunque el Juzgado corrija en este punto a la resolución sancionadora por considerar que una suspensión por quince días se ajusta mejor a la gravedad del hecho tipificado, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. En este punto, consta que, en abril de 2015 y en ejecución de la sentencia 537/2014, se abonó al recurrente el salario dejado de percibir por la sanción anulada y la modificada.

En cambio, consideramos que la anulación de la sanción impuesta por ?adopción de acuerdos manifiestamente ilegales cuando causen perjuicios a la Administración o a los ciudadanos y no constituya falta muy grave?, tipificada en el artículo 7.1.h) del Reglamento de Régimen Disciplinario, y anulada por la sentencia 537/14, no puede estar cubierta por la doctrina del ?margen de apreciación?, sino que constituye un supuesto susceptible de indemnización por integrar una lesión antijurídica que el interesado no está obligado a soportar. En efecto, según la sentencia dicha sanción fue impuesta sin prueba de su comisión. En concreto, la sentencia señala que, de los documentos obrantes en el expediente administrativo, «en modo alguno ha quedado acreditada la comisión de tal infracción». Y más adelante, la sentencia se refiere a las garantías y principios del orden penal que rigen también en el procedimiento sancionador y precisa que «este derecho a la presunción de inocencia implica que la Administración no puede sancionar sin pruebas, debiendo realizar una mínima actividad probatoria de cargo capaz de destruir la presunción de inocencia». En este sentido, la sentencia considera que la prueba que obra en el expediente administrativo remitido es «absolutamente insuficiente para sancionar al recurrente por la infracción antes analizada» y concluye que «es procedente dejar sin efecto tanto la imputación de dicha infracción como la sanción impuesta». No es baladí que la sentencia se vea obligada a recordar en este punto las garantías que rigen en el procedimiento sancionador. En relación con esta cuestión, debemos recordar que el Tribunal Constitucional ha reiterado (STC 59/2014, de 5 de mayo, entre otras) la procedencia de la traslación de las garantías del orden penal al procedimiento administrativo sancionador siempre que éstas resulten compatibles con su naturaleza.

De acuerdo con la jurisprudencia antes expuesta, y encontrándonos ante una sanción sin prueba de cargo (según la referida sentencia), uno de los supuestos que impiden aplicar la doctrina del ?margen de apreciación?, el Consejo Consultivo considera que, aunque los perjuicios pecuniarios por la sanción anulada se hayan compensado, procede indemnizar al reclamante por daño moral derivado de la lesión del derecho fundamental a la presunción de inocencia (art. 24.2 de la Constitución Española).

V

Sentado lo anterior, procede abordar el problema de la cuantía y modo de la indemnización derivada de la anulación de dicha sanción por vulneración del derecho fundamental a la presunción de inocencia, único punto en el que este Consejo Consultivo discrepa de las conclusiones alcanzadas en la propuesta de resolución.

Como ya hemos dicho en este dictamen, el daño moral tiene un componente subjetivo que dificulta la fijación de la indemnización correspondiente y la propia jurisprudencia apela a la existencia de un amplio criterio de discrecionalidad o de libertad de apreciación a la luz de las concretas circunstancias concurrentes en la producción de dicho daño y su gravedad.

En nuestros dictámenes venimos destacando la imposibilidad de realizar una valoración analítica, metódica e irrefutable del daño moral, tratándose como se trata de la consideración de daños que se resisten a ser medidos o baremados con los cánones propios del saber matemático (a título de ejemplo, citamos la decisión M. Denaud del Conseil d?Etat de 17 de mayo de 1999).

En este caso, la lesión del derecho fundamental invocado por el reclamante permite presumir dicho daño dentro de unos parámetros de moderación, considerando que la imputación a un funcionario de la adopción de ?acuerdos manifiestamente ilegales? significa un desdoro para quien por definición está obligado a la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, como señala el artículo 52 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP); un deber de inexcusable observancia en un Estado de Derecho que ha de garantizar el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho (art. 103.1 de la Constitución). La imputación infundada de la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales es la imputación de la violación de un deber especialmente cualificado, que el artículo 53 del TREBEP, antes citado, considera al mismo tiempo un principio ético.

No obstante, situando dicha lesión en el contexto que se describe en el expediente y no constando que la referida sanción haya trascendido más allá del círculo laboral, y no habiéndose aportado otros elementos de juicio, se considera que la Administración consultante debería fijar prudencialmente una suma indemnizatoria de 3.000 euros por este concepto.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria dictada en el procedimiento responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Consejería de Educación y Deporte a instancia del interesado, al estimar este Consejo Consultivo que debe apreciarse un daño moral antijurídico en lo que respecta a la imposición de la sanción anulada judicialmente, por total ausencia de prueba de cargo, único aspecto en el que discrepamos de la propuesta de resolución y que, a juicio a de este Órgano, justifica el reconocimiento de una indemnización por importe de 3.000 euros.